Cuvnt nainteEste unanim acceptat ca n economia de piata, rolul banilor este imens. Economia de piata nseamna n primul rnd, economie de schimb, iar schimbul se realizeaza prin bani si banci. Pentru a-si putea realiza acest combustibil vital, statul a fost nevoit sa-si dezvolte un sistem de norme juridice care sa stabileasca contributiile pe care locuitorii de pe teritoriul sau trebuie sa le plateasca, momentele n care se colecteaza aceste sume, autoritatile care vor impune, cu forta de coercitie specifica statului, strngerea veniturilor n discutie, precum si modul de repartizare a acestei energii vitale ntre organele etatice. Totalitatea acestor reguli juridice constituie ramura Dreptului financiar si fiscal. n acest context, dreptul financiar este chemat sa edifice mecanismele juridice pentru punerea n practica a principiilor constitutionale, sa reglementeze relatiile financiare din cadrul societatii. Necesitatea cunoasterii fenomenului juridic financiar si a studierii sale a dus la formarea unei ramuri distincte a stiintelor juridice stiinta dreptului financiar. Lucrarea de fata si propune sa nfatiseze cititorului, ntr -un limbaj clar, institutiile fundamentale ale Dreptului financiar si fiscal romnesc, asa cum au fost acestea reasezate n urma edictarii Codului Fiscal, a Normelor metodologice de aplicare si a Codului de procedura fiscala precum si autoritatile competente n domeniu si raporturile care se stabilesc ntre ele, conform numeroaselor hotarri ale Guvernului emise n cursul anului 2003 si n primele luni ale lui 2004. Cunostintele cuprinse n aceasta carte l vor ajuta pe cititor sa-si alcatuiasca o imagine limpede a sistemului finantelor publice romnesti

1

si-l vor lamuri asupra principalelor reguli juridice n temeiul carora acesta functioneaza. Si nu se cuvine sa dispretuim aceste foloase, caci traim ntr-o epoca de efervescenta legislativa, n care reglementarile financiar fiscale, mai numeroase si mai trecatoare dect florile de cires, sunt tot mai greu de cunoscut, n detaliu, de catre publicul larg. ntelegerea stadiului actual al organizarii finantelor publice si a normelor juridice aplicabile reprezinta o solida platforma ce-i va permite cititorului sa strapunga norii posibilelor abuzuri si sa asimileze refacerile viitoare ale sistemului. Chiar si numai prin desteptarea acestui interes, cartea de fata si-a atins scopul: realizarea progresului stiintei dreptului financiar n particular si a stiintelor juridice n general.

Autorii

2

CAPITOLUL I EVOLUTIA ISTORICA GENERALA A PUBLICE SI A DREPTULUI FINANCIAR

FINANTELOR

Sectiunea I. Legislatia finantelor publice de la ntemeierea Principatelor Romne pna la Unirea lor. 1. Aspecte generale Comuna primitiva, dupa cum se stie, nu a cunoscut statul. n aceasta ornduire, diferitele functii publice- organizarea muncii n comun, aplanarea conflictelor dintre ginti si triburi, supravegherea respectarii obiceiurilor, ritualurilor religioase, apararea membrilor unui trib mpotriva atacurilor altui trib- erau ndeplinite de oameni alesi de catre ntreaga populatie. Cu timpul nsa, diviziunea sociala a muncii a condus la cresterea productivitatii muncii, la sporirea productiei si la dezvoltarea schimbului; si-a facut aparitia proprietatea privata, a crescut inegalitatea de avere, iar societatea s-a scindat n clase. Odata cu mpartirea societatii n clase antagoniste a aparut necesitatea unei institutii care sa protejeze proprietatea privata, sa apere privilegiile celor avuti mpotriva celor neavuti, sa ocroteasca interesele stapnilor de sclavi mpotriva sclavilor. Aceasta institutie, care era statul, si-a facut aparitia 1 . n toate ornduirile social-economice n care au existat relatii financiare, statul, ca institutie suprastructurala, a reglementat diferitele categorii financiare- taxe, impozite, buget etc.- n scopul formarii si dezvoltarii bazei economice a societatii. Sub acest aspect, sfera finantelor publice difera de la o ornduire la alta 2 .1 2

I.Vacarel, Finante Publice, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1992,p.13 D.D. Saguna, Drept financiar su fiscal, Ed. Oscar Print, Bucuresti, 1994, p. 156

3

Sub aspect istoric, notiunea de finante a aparut pe o anumita treapta de dezvoltare a societatii, suferind de-a lungul timpului schimbari multiple si profunde. nainte de ntemeierea Principatelor Romne, pna la descalecare, pe teritoriul tarii noastre au existat diferite forme de organizare politica. Ca urmare a descalecarii si nchegarii unor organizatii politice unitare, organizarea fiscala din Tarile Romne se dezvolta dupa sistemul de dari, existent n Transilvania, de unde au pornit voievozii descalecatori. Se pare ca a exercitat o anumita influenta si populatia romneasca de peste Dunare, din Serbia, care avea o organizare administrativa si o structura sociala bine definita, cu drepturi si obligatiuni fata de fisc3 . n realitate sistemul fiscal era stabilit n raport cu organizarea politica din acele timpuri. O caracteristica fundamentala a constat n aceea ca domnii, ca autoritate suprema n stat si-au asumat fixarea darilor, controlul activitatilor tuturor slujbasilor visteriei, de la marele vistier pna la cel mai mic agent fiscal, fixarea atributiilor acestora, numirea lor, rezolvarea tuturor nentelegerilor dintre membrii aparatului fiscal si contribuabili, acordarea de reduceri sau scutiri de dari 4. 1.1. Sursele de venituri ale statului n tara Romneasca si n Moldova pna la 1830, sursele Principale de venituri ale statului erau: a). darile de repartitie , care constau, n general, din bir, platit n mod esalonat, ntr-un anumit numar de rate; b). darile de cotitate compuse din: dijmaritul de stupi si porci, oieritul pe oi ( gostina n Moldova), vamile, amenzile etc. n acelasi timp, au existat unele dari, care azi par cel putin curioase, cum sunt: fumaritul, vacaritul (pe boi, pe vaci si cai) ierbaritul, tutunaritul, etc. Aceste forme de dari erau multiple si variau , cu timpul unele dispareau iar altele se nfiintau.

3 4

I. Condor, Drept financiar si fiscal, Ed. Tribuna Economica , Bucuresti 1996 p.21 G. Leon, Istoria Economiei Publice la Romni, Bucuresti, 1924,p.12.

4

ntruct perceperea acestor dari era arbitrara, frecventele plngeri ajungeau la domni care se ndurau sa faca ruptura, adica o ntelegere care stabilea obligatia fiscala si termenele de executare. ntelegerea acestora cu visteria se facea desigur pe grupuri de contribuabili si nu individual (ex. grupuri profesionale- negustorii brasoveni, grupul preotilor dintr-o eparhie etc). Contribuabilii erau mpartiti n doua mari categorii: a). Bresle , care beneficiau de unele privilegii fiscale , adica scutiri totale sau partiale de dari si un sistem fiscal mai avantajos. Astfel, marii stapni de mosii, (boierii, episcopiile, manastirile) erau scutiti total de dari; doar n cazuri exceptionale erau impuse starile privilegiate; b). birnicii , care plateau toate darile, iar sistemul lor fiscal era plin de neajunsuri . n aceasta categorie intra n principal, taranimea libera si clacasa supusa la toate darile de repartitie si de cotitate. n Transilvania , principalele categorii de obligatii fata de stat au fost darile pe parti, dupa animale, pentru ntretinerea armatei, muncile obstesti, capitatia, adica obligatii n bani si munca . n 1754, printr-o patenta, mparateasa Maria Tereza a stabilit urmatoarele impozite directe catre stat: a). Impozitele pe avere, percepute pentru bunurile imobile (terenuri de diverse categorii, deosebite pe clase dupa felul culturii, dupa rodnicia, pozitia locurilor) si pentru bunuri miscatoare (boi, cai, porci, capre, stupi de albine), deosebite dupa natura obiectului impus; b). Impozitul pe cap , numit taxa captis , aplicabil n mod variat pe categorii de contribuabili, astfel: pentru tarani mai mic( n raport de cuantumul darilor platite de fiecare) iar pentru oraseni , mai mare (taxa orasaneasca); nobilimea era scutita de dari 5 . 1.2. Organele fiscale Organele fiscale din Tara Romneasca si Moldova erau: marele vistier , vistier II si III, ajutati de o cancelarie a visteriei, complexa, formata din logofeti specializati pe servicii si samesii .5

Istoria dreptului romnesc, vol. II/1, Partea nti, Ed. Academiei Bucuresti, 1984, p. 101

5

n tara se exercitau atributii fiscale prin: n judete, samesii trimisi de vistierie si ispravnicii de judet; n plasi, zapcii; n plaiuri , vatafii de plai; iar n sate, prcalabul, preotul si batrnii satului. Organele centrale raspundeau de impunerea si perceperea darilor, evidenta veniturilor si cheltuielilor. Samesii tineau evidenta n judete si supravegheau pe dregatorii locali sa nu faca abuzuri. Ispravnicii aveau n grija lor stabilitatea contribuabililor n judet, repartitia judicioasa a darilor pe sate si bresle, precum si supravegherea zapciilor, vatafilor de plai si vamesilor6. Pentru a evidentia puterea domnilor, Dimitrie Cantemir n lucrarea Discriptio Moldaviae afirma ca domnitorii afara de Dumnezeu si sabia lor, nu cunosteau pe nimeni altul n tara lor. Domnul, fiind atotputernic, dispunea de veniturile tarii fara sa asculte de glasul altor factori din interiorul tarii, iar cnd recurgea la Adunarea Obsteasca si la Sfatul Boierilor o facea numai spre a obtine avizul consultativ al acestora 7. n acea perioada exista un control special al banilor domnesti exercitat, n numele si pentru interesul domnului, ca nu cumva cei interesati cu perceperea impozitelor ca comita jafuri sau abuzuri care sa-l pagubeasca pe domn. Ca autoritate financiara consultativa, exista n acea epoca, pe lnga vistierie, un sfat compus din sapte boieri, iar n ceea ce priveste controlul privind mbunatatirea veniturilor, autoritatea revenea Divanului domnesc. De asemenea, n aceasta epoca nu exista buget; existau nsa situatii privind veniturile ncasate si cheltuielile efectuate, ntocmite de functionarii domnului, pe care acestia le prezentau divanului. Asemenea situatii, cuprinse n codice de venituri si cheltuieli, se gasesc pe vremea lui Gheorghe Stefan Voda n Moldova (1654) si pe vremea lui Constantin Brncoveanu n Muntenia (1694-1704). Mai trziu ntlnim ceea ce se numeau sami sau samile visteriei, un fel de conturi de gestiune care se refereau la veniturile si cheltuielile deja efectuate.

6 7

A se vedea Enache M.Sasana, Aparatul Fiscal, Bucuresti, Tirajul, Institutul de Arte Grafice, 1940 p. 21 D.D. Saguna, Drept financiar si fiscal, Ed. Oscar Print, Bucuresti, 1997,p.9

6

Cele dinti sami ale visteriei dateaza din vremea lui Constantin Mavrocordat (1712)8. n aceiasi perioada au avut loc n Tarile Romne asa-zisele reforme fiscale, continuate ulterior de Alexandru Ipsilanti(1775), Constantin Ipsilanti (1804) si Ioan Caragea (1814-1815). Nicolae Iorga afirma ca: birul nu poate fi dect n legatura cu araciul, deoarece cea mai mare parte a acestuia constituia darile date de Tarile Romne turcilor9. Repartitia veniturilor a diferit de la an la an. Spre exemplu, n 1918, era urmatoarea: 41% pentru folosul clasei stapnitoare, 35% n fondul turcilor, 23% ramneau domniei. Se pare ca o parte din sumele cuvenite clasei stapnitoare si domniei, mergeau, sub diferite forme, tot la turci astfel ca, n realitate, turcii beneficiau de 45 % din veniturile fiscale. 1.3. Regulamentul organic. Adevarata reforma financiara s-a realizat n Tarile Romne prin Regulamentul Organic. n perioada ocupatiei ruse (1828-1856) s-au produs transformari importante n domeniile politic, social, economic si financiar. Din punct de vedere financiar, aceasta perioada, se divide n doua parti: a). Epoca vechiului regim, de la 1828 si pna la punerea n aplicare a Regulamentului organic, adica 01.iulie 1831 pentru Muntenia si o1.ianuarie 1832 pentru Moldova; si b). Epoca noului regim , aceea a Regulamentului Organic, de la punerea lui n aplicare si pna la Conventia de la Paris, 30. martie 1856, care a pus capat amestecului rusilor n treburile noastre10. Regulamentul Organic, n capitolul III, cuprinde reforma financiara care se refera, n general, la desfiintarea unor dari si institutii, crearea de noi venituri si instituirea unei ordini n perceperea veniturilor si efectuarea cheltuielilor si introducerea unor norme mo derne de drept bugetar. Conform reglementarilor reformei financiare, toate veniturile se concentrau n Casa Statului si erau repartizate n cheltuieli8 9

Istoria Romniei n date, Bucuresti, 1992 N.Iorga, Istoria romnilor, vol.II si III, Bucuresti, 1923. 10 M. Lazeanu, Curs de legislatie financiara, editor M.Badeanu, Bucuresti, 1942, p. 97

7

stabilite prin buget, instituind, n acest fel principiul modern al universalitatii bugetare. Sectiune a a II a. Legislatia finantelor publice de la Unirea Principatelor Romne pna la Primul Razboi Mondial 2.1. Sistemul fiscal n perioada domniei lui Al.I.Cuza (1859-1866) au fost puse, bazele unei organizari financiare si s-a unificat legislatia financiara a celor doua Principate. n 1862, odata cu unirea administrativa a Principatelor, au fost adoptate mai multe legi privind impozitele, inspirate din practica fiscala occidentala. n esenta au fost adoptate urmatoarele masuri fiscale noi: a). Introducerea impozitului funciar. Anterior proprietatea funciara era scutita de impozit; b). Instituirea taxei de transmitere asupra proprietatilor asezamintelor publice (bunuri de mna moarta pentru ca nu circula); c). Legea patentelor a fost mult largita prin adaugarea mai multor categorii de platitori de patente; d). Legile din trecut pentru contributii personale si contributia de poduri si sosele au fost extinse la toate clasele societatii si unificate pentru ambele principate. n aceste conditii , sistemul fiscal dobndeste o organizare noua, devenind o parte constitutiva foarte importanta a finantelor publice. Sursele principale de venituri ale statului n aceasta perioada pot fi clasificate astfel: I. Impozitele (contributiile), ca principala sursa de venituri a statului, utilizate pentru ndeplinirea functiilor sale economice, financiare si politico-sociale 11.11

Leon George, Elemente de stinnta financiara, Bucuresti, 1926, p.162

8

Impozitele erau divizate n doua categorii: a). De repartitie adica repartizate dintr-o suma globala, sau, b). De cotitate, adica stabilite pe unitati impozabile. Impozitele mai erau mpartite n directe sau indirecte, ordinare sau extraordinare, reale (obiective) sau personale (subiective), proportionale sau progresive. II. Taxele erau destinate sa acopere cheltuielile determinate de efectuarea serviciilor solicitate, spre deosebire de impozite care erau destinate acoperirii cheltuielilor generale ale statului si pentru care statul nu presta nici un serviciu sau lucrare n favoarea contribuabilului. Taxele erau clasificate dupa urmatoarele criterii: a). Dupa natura lor erau mpartite n : - fixe sau variabile; - aparte sau personale; - directe sau indirecte; b). dupa modalitatea de ncasare de divizau n: - judecatoresti; - administrative. III. Activitatea productiva ce se efectua pe domeniile statului, cum era cea agricola, exploatarea miniera, n ntreprinderile industriale si comerciale ( cai ferate, posta, telegraf, telefon, banci de stat etc) sau n unele ntreprinderi mixte. IV. Monopolurile ( asupra tutunului, sarii, bauturilor alcoolice etc) si amenzile V. Mijloace deghizate de realizare a veniturilor statului, cum sunt spre exemplu: - devalorizarea monetara; - reevaluarea stocurilor Bancii Nationale; - exproprieri; - emisiuni de bonuri pentru lichidarea datoriilor. VI. Succesiuni vacante si donatii

9

2.2. Organizarea bugetara Constitutia din 1866, n Titlul VI intitulat Despre finante, dispune n art.108-117, ca n fiecare an Adunarea Deputatilor ncheie socotelile si voteaza bugetul, iar art.113 alin.2 din aceeasi constitutie vorbeste despre faptul ca toate veniturile statului trebuie trecute n buget. Din analiza textului de mai sus rezulta ca, instrumentul principal al organizarii bugetare l reprezinta bugetul , considerat ca actul legislativ prin care se prevedeau si se aprobau veniturile si cheltuielile anuale ale statului si tuturor serviciilor publice. Exercitiul bugetar era egal cu anul financiar, adica de 12 luni si ncepea la 01. aprilie si se ncheia la 31.martie a anului urmator. Proiectul bugetului se elabora de Ministerul Finantelor n conditiile asigurarii unui echilibru ntre veniturile si cheltuielile publice. Procedura de elaborare a proiectului de buget se desfasura astfel: ministerele sau administratiile publice, nainte de a-si elabora proiectele definitive de buget, aveau obligatia de a comunica Ministerului de Finante, pna cel trziu la 1 decembrie, propuneri pentru bugetul anului urmator, Ministerul de Finante supunea aceste propuneri comisiei tehnice bugetare , iar apoi comunica hotarrea luata catre ministerul sau administratiile publice. Pe baza proiectelor de bugete ale ministerelor si administratiilor publice, dupa echilibrarea si definitivarea lor, Ministerul de Finante, incluznd si bugetul sau, elabora bugetul general al statului, care era supus aprobarii Guvernului si Adunarii Deputatilor, pna la 1 martie. n aceasta perioada bugetul reprezenta un mijloc de redistribuire a venitului national. Astfel, impozitele erau suportate n principal de categoriile productive ale societatii. n cadrul veniturilor publice predominau impozitele indirecte . Spre exemplu, n anul 1864, impozitele directe reprezentau o treime, iar la nceputul secolului XX au scazut la 17,2%, n timp ce impozitele indirecte au crescut n perioada respectiva de la 66,3% la 82,8%.

10

2.3. Curtea de conturi Sistemul financiar modern cunoaste metoda controlului dublu asupra banului public, unul efectuat de paratul de specialitate al executivului si altul exercitat de organul legislativ. Aceasta metoda a fost introdusa n Romnia prin Regulamentul Organic. Deoarece modul de organizare nu a permis un control financiar sistematic, prin Legea din 24 ianuarie/05.februarie 1864(modificata la 14/26 martie 1874; la 1/13 aprilie 1886) a fost nfiintata Curtea de Conturi de inspiratie franceza. Curtea era comp etenta sa cerceteze si sa stabileasca conturile veniturilor tezaurului, casieriilor generale de judet, regiilor administratiilor, contributiilor indirecte, precum si sa ncheie socotelile cheltuielilor facute de toti agentii fiscali. Competenta de control ulterior (postum) a Curtii a fost extinsa prin legile modificatoare prin care i s-au atribuit si unele competente jurisdictionale privind apelurile facute de organele comunale , precum si de contribuabilii si perceptorii directi care nu erau supusi jurisdictiei de prima instanta a Curtii, n contra ncheierilor comunale sau administratiei de care apartineau. Astfel, Legea din 1895 aduce unele mbunatatiri n organizarea Curtii de Conturi care vizeaza: a). Stabilirea ordinii ierarhice, n raport de celelalte organe judecatoresti; b). Extinderea competentei jurisdictionale asupra oricarui functionar public care nu putea justifica avansurile primite pentru ndeplinirea unor servicii publice. 2.4. Regimul vamal n 1859, odata cu Unirea Principatelor Romne, s-a trecut la organizarea administrarii vamilor, nfiintndu-se doua directii generale ale vamilor cu sediul n Bucuresti si Iasi, care coordonau activitatea celor 51 puncte de vama. Totodata, taxa vamala generala a fost stabilita la 5% fiind perceputa numai de catre administratia publica.

11

Taxa vamala pentru export a ramas de 5%( Legea din 24 august/5 septembrie 1864), n schimb cea de import a fost majorata la 7,5% (1866). Prin numeroase legi ulterioare (1874, 1875, 1882, 1886, 1889) au fost stabilite categoriile de marfuri supuse taxelor, modul de organizare a administratiei vamilor si paza frontierei, procedura, antrepozitele, tranzitul judecarea infractiunilor, nfiintarea unei comisii speciale pentru stabilirea tarifelor vamale. n perioada 1886-1904 s-a aplicat o politica protectionista, cu taxe sporite pentru importuri. n 1904, s-a adoptat un nou tarif vamal (pus n aplicare din 1906), care acorda unele avantaje pentru statele cu care Romnia avea ncheiate conventii vamale si stabilea unele nlesniri la importul marfurilor de mare, importanta pentru economia tarii si majorari de taxe la marfurile ce se produceau n tara. Sectiunea a III a. Dreptul financiar ntre cele doua razboaie mondiale Razboiul din 1916-1918 a ocazionat mari cheltuieli publice si a provocat importante distrugeri economiei nationale, ceea ce a determinat cresterea considerabila a datoriei publice. n aceste conditiuni drastice si ca urmare a nfaptuirii statului national romn n 1918, dreptul financiar s-a orientat n trei directii principale : - unificarea sistemului fiscal; - reforma fiscala radicala; - masuri pentru echilibrarea bugetului public. 3.1. Sistemul fiscal 3.1.1.Prima masura fiscala i mportanta a constituit-o reforma fiscala din 1921, propusa de Nicolae Titulescu12, care avea la baza o idee progresista pentru acea vreme si anume impozitul cedular 13,

12

Legea pentru impozitul p rogresiv pe avere si mbogatirea din timpul razboiului, publicata n Monitorul Oficial din 1 august 1921 13 Se calculeaza n functie de provenienta venitului/ Gh.D -Bistriceanu, C.G.Demetrescu, E.I.Macovei, Lexicon de finante-credit, contabilitate si informatica financiar contabila, Vol.I, Finante si credit, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1981,p.377

12

completat cu unul global pe venit progresiv, pe lux, cifra de afaceri si anexe, precum si scutiri pentru minimum de existenta. Legea din 1 august 1921 desfiinta vechile impozite directe, mentinnd nsa toate impozitele indirecte si monopolurile, dar reglementa 8 impozite directe, din care sapte cedule si anume : 1. impozitul pe veniturile proprietatii funciare necladite(cedula A) stabilit l5%; 2. impozitul pe venitul proprietatilor funciare cladite (cedula B), n cota de 15%; 3. impozitul pe veniturile exploatarilor agricole (cedula C), fixat la 12%; 4. impozitul pe ntreprinderile industriale si comerciale (cedula D), n cota de 12% pentru ntreprinderile comerciale si de 10% pentru cele industriale; 5. impozitul pe venituri din profesiuni si ocupatiuni necomerciale (cedula E), stabilit la 10%; 6. impozitul asupra lefurilor, ndemnizatiilor, pensiilor si rentelor viagere (cedula F), fixat la 10%; 7. impozitul asupra veniturilor valorilor mobiliare, creantelor depozitelor, garantiilor (cedula G), n cota de 15%; - impozitul progresiv pe venitul global , perceput asupra veniturilor nete din cele 7 cedule de mai sus, n cota de la 2% la 33%. n afara de aceste impozite, prin Legea din 1 august 1921, s-a instituit un impozit extraordinar- impozitul progresiv pe avere si pe mbogatirea din timpul razboiului de data aceasta pe capital , aplicat asupra ntregii averi nete mobile si imobile a contribuabililor, n cota de 3% la 33%, putndu-se ridica , n anumite cazuri, pna la 65% sau chiar 91%. n plus, tot la 1 august 1921s-a instituit impozitul pe lux si cifra de afaceri , n cota de 15%, perceput pe vnzarea de automobile, bijuterii, bronzuri, parfumerie ,cosmetice, matasuri, lichioruri si de 10% pe alte marfuri, precum si de 1% asupra cifrei de afaceri. 3.1.2. O noua reforma fiscala a fost efectuata n 1923, fiind propusa de Vintila Bratianu, care urma sa consolideze unificarea13

sistemului fiscal romnesc. Este vorba de Legea pentru unificarea contributiunilor directe si pentru nfiintarea impozitului pe venitul global 14. Prin noua lege, impozitele cedulare sunt nlocuite cu 6 impozite directe, reale, denumite de lege si elementare. Astfel, s-a renuntat la impozitul asupra veniturilor exploatarilor agricole si la impozitul extraordinar asupra capitalului, fiind mentinute celelalte 6 impozite din 1921, dar cu cote mai mici pentru unele din acestea. Cele 6 impozite erau: a). Impozitul pe veniturile proprietatilor agricole n loc de 15% a fost stabilit la 12%, iar n caz de arendare a proprietatii agricole, 14%; daca contribuabilul locuieste n strainatate mai mult de 6 luni, 24%; b). impozitul pe veniturile proprietatilor cladite redus de la 15% la 12%, iar pentru cei ce locuiesc n strainatate, 20%; c). Impozitul pe veniturile valorilor mobiliare cunoaste unele diferentieri n nivelul de cote n raport cu categoriile actelor si faptelor impozabile; d). Impozitul pe veniturile comerciale si industriale , stabilit la 10%; e). Impozitul pe salariu, redus la 4% de la 6%, iar pentru sume ce depasesc 4.ooo lei, 8%; f). Impozitul pe veniturile din profesiuni si ocupatiuni neimpuse la celelalte impozite. Aceste 6 impozite, denumite de lege si obiective, sunt stabilite pe diferite venituri, mpartite n tot attea (6) categorii, n raport cu originea si tratamentul aplicat. n plus, legea din 1923 stabileste impozitul progresiv pe venitul global , care avea natura subiectiva personala. Venitul global se forma prin scaderea impozitelor elementare, (cele sase de mai sus) si unele dobnzi. Cotele de impozit au fost stabilite ntre 1-30%, n raport cu venitul. 3.1.3. Criza mondiala de la finele deceniului trei si nceputul deceniului patru al secolului nostru a influentat negativ si sistemul fiscal,14

Monitorul Oficial nr.253 din 23 februarie 1923. A se vedea Lascar Davidoglu, Legea contributiilor directe, adnotata, Tiparul romnesc S.A.-Bucuresti, 1932

14

astfel ca, n 1933 s-a procedat la sporirea taxelor de consumatie si a fost modificat impozitul pe lux si pe cifra de afaceri, precum si a contributiunilor directe si introducerea monopolului de desfacere a bauturilor spirtoase. De asemenea, la 1 aprilie 1934, impozitul global a fost nlocuit cu unul supracota 15, care se percepea la sursa combatndu-se evaziunea fiscala si simplificndu-se procedura de impunere. Impozitul supracota se aseamana cu impozitul progresiv anterior, aplicndu-se ca si acesta, la toate veniturile elementare, cu deosebirea ca se stabileste automat , fara a fi necesara o declaratie speciala a contribuabilului si se percepea asupra fiecarei surse de venit. 3.1.4 n deceniul patru al secolului nostru raportul dintre impozitele directe si cele indirecte s-a schimbat, ultimele ajungnd la din veniturile statului. n timpul celui de Al Doilea Razboi Mondial s-a trecut la o politica fiscala, pentru perceperea rapida si simplificata a impozitelor. n acelasi scop, s-a adoptat o procedura de impunere completa, cuprinsa n Codul de procedura fiscala, adoptat la 1 aprilie 1942 16. 3.2. Procedura bugetara Procedura bugetara s-a mentinut, n general, pe principiile perioadei anterioare, examinate deja n sectiunea a II a, a acestui capitol. 3.2.1. n vederea unei mai bune organizari bugetare, fiecare minister elabora un buget interior de executie, prin care se repartizau creditele bugetare, ntre diferite servicii publice centrale si locale. Cheltuielile bugetare nu puteau fi efectuate dect n limita stricta a creditelor deschise. Potrivit Legii din 31 iulie 192917(modificata la 31 august 1931 si 24 decembrie 1932), ordonantarea platilor se facea pe cale ierarhica. Astfel, ministrii si ceilalti conducatori de administratii aveau dreptul de a dispune, n calitatea lor de ordonatori principali, de credite ce li se deschideau. n continuare, ordonatorii secundari, pe baza15

Monitorul Oficial, nr.78 din 1 aprilie 1934, Supracota se aplica o data cu cota principala si asupra aceluiasi venit iar nu asupra venitului rezultat, dupa ce s-a scazut impozitul calculat cu cota principala. 16 Monitorul Oficial, nr.78 din 1 aprilie 1924 17 Monitorul Oficial, nr.167 din 31 iulie 1929

15

delegatiei primite pe numele lor, emiteau mandate de plata n limitele prevazute de ordonantele de delegatie. Platile se puteau face de catre casieriile publice numai dupa verificarea ordonantelor si mandatelor de plata. 3.2.2. Organele locale, conform Legii din 14 aprilie 1933, aveau bugete proprii, aprobate de consiliul judetean sau comunal, pe baza proiectelor elaborate de prefect, respectiv de catre primarul comunei. Veniturile bugetelor locale erau, potrivit legii din 1933, mentionata, constituite pe doua cai: - venituri dependente de sistemul fiscal al statului prin subventii, cote aditionale etc; - venituri independente provenite din taxe comunale, calculatia marfurilor, etc. Cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de contabilitate ale administratiilor respective, potrivit Legii contabilitatii publice. 3.2.3. n deceniul al treilea al secolului nostru, echilibrarea bugetara neputnd fi realizata s-a procedat la: a). Reducerea importanta a cheltuielilor publice; b). Majorarea cu cca. 10% a impozitelor directe si cca 20% a celor indirecte; c). Scindarea bugetului statului n ordinar si extraordinar; cel din urma cuprindea veniturile nencasate si cheltuielile neefectuate din exercitiile bugetare anterioare. 3.3. Aparatul fiscal

3.3.1. n perioada interbelica 18 , aparatul fiscal a fost organizat pe baza importantului principiu al separarii atributiilor ce-i reveneau: - constatarea si asezarea impozitelor; - administrarea (mnuirea) ncasarii si platii impozitelor. n aplicarea acestui principiu, prin reforma din 1929 functionarii18

Pentru detalii, a se vedea, E.M.Sasana, op. Cit., p. 88

16

din domeniul fiscal au fost mpartiti n mod corespunzator n: - functionari apartinnd serviciilor de constatare a impozitelor; - functionari apartinnd serviciilor de ncasari si plati. De altfel, aceasta distinctie se bazeaza, n ultima instanta, pe principiul general al finantelor publice de separare a functiei de decizie de functia de casa, pentru a se evita operatiuni nelegale, pagubitoare pentru bugetul public, favorizate de situatiile n care cele doua functii ale finantelor s-ar exercita de acelasi organ si chiar de acelasi functionar public. Separarea celor doua administratii (servicii) nu nseamna ca ele actionau fara nici o legatura ntre ele. Dimpotriva, cele doua administratii colaborau intens, comunicndu-si reciproc activitatile efectuate si rezultatele obtinute. 3.3.2. n judete functiona cte o administratie de constatare a impozitelor , condusa de administratori de constatare. Aceste administratii aveau doua sectii: - pentru constatarea impozitelor directe; - pentru constatarea impozitelor indirecte. La nivelul plasilor functiona cte o circumscriptie de constatare a impozitelor , care reprezinta celula sistemului fiscal de constatare condusa de catre un controlor financiar, avnd n subordine ajutori de controlori . n acelasi timp, n fiecare judet functiona cte o administratie de ncasari si plati cu principala atributie de a urmari si ncasa veniturile publice ce le erau date n debit si efectuau platile statului. Ele erau subordonate nemijlocit Directiei contabilitatii generale a statului. Administratia de ncasari si plati era condusa de un administrator, ajutat de controlori de urmarire, care exercitau operatiunile de urmarire si ncasare a veniturilor publice. La nivelul plasilor functionau perceptiile de circumscriptie, conduse de cte un contabil si un numar de functionari de birou. Constatarea veniturilor publice provenite din taxe si contributii n cadrul administratiei locale, se facea de catre comisii de constatare locale compuse din: - delegatul serviciului financiar la orase, sau notarul comunal;17

- un consilier comunal delegat si - un delegat al contribuabililor. Cei nemultumiti de constatarile comisiei puteau face apel , n termen de 15 zile de la comunicare. Comisia de apel era compusa din: - delegatul consiliului comunal; - delegatul contribuabililor si - judecatorul de ocol. mpotriva deciziilor comisiilor de apel, cnd impozitul depasea 100.000 lei, se putea face apel la Tribunal sau la Curtea de Apel. Pe baza constatarilor definitive, se facea nregistrarea n rolurile de ncasari. Sectiunea IV. Dreptul financiar dupa al Doilea Razboi Mondial Dominatia sovietica, n Romnia dupa Al Doilea Razboi Mondial, a impus nlocuirea statului de drept si a economiei de piata cu dictatura comunista de stat si economica. Cadrul de actiune a prghiilor financiare, ca de altfel, a tuturor categoriilor economice n general, era nemijlocit legat si conditionat de planul national unic de dezvoltare , ca instrument principal cu ajutorul caruia se asigura nfaptuirea dictaturii economice comuniste. n aceste mprejurari, notiuni ca autonomie economicofinanciara a organelor administrative si unitatilor de productie, autogestionarea ntreprinderilorsi autoconducerea muncitoreasca, erau creatii ale oligarhiei comuniste menite a justifica dictatura exercitata de un numar restrns de persoane. 4.1. Organizarea bugetara. 1. n domeniul finantelor regimului comunist bugetul de stat a avut un rol important, n toate etapele perioadei respective, de peste 40 de ani din tara noastra, fiind subliniat rolul sau politic n evolutia economicosociala. Fiind un instrument al statului monopolist, supracentralizat,18

bugetul de stat avea o menire tehnico- financiara subordonata principiului planificarii socialiste 19. La rndul ei, legislatia bugetara a reflectat conceptia mentionata despre importanta si menirea bugetului de stat. 2. Astfel, cu ocazia restructurarii financiare din 1949 , bugetul de stat a fost definit planul financiar anual al formarii fondului unic de mijloace banesti necesare ndeplinirii functiilor statului si ndrumarii lor. n conformitate cu planul economic general, n vederea dezvoltarii puterii economice a tarii, asezarii economiei nationale pe baze socialiste, ridicarii nivelului material si cultural al celor ce muncesc si garantarii independentei nationale20. Din aceasta definitie se desprind cele doua caracteristici esentiale ale conceptiei comuniste despre bugetul de stat si anume: a). Natura bugetului de stat de plan financiar cu rol, n principal, de finantare a economiei nationale, adica- cum se prevedea n Legea din 1949- n vederea dezvol tarii puterii economice a tarii, asezarii economiei nationale pe baze socialiste, si b). pozitia de subordonare a bugetului de stat fata de planul economic, din moment ce urma a fi ntocmit n conformitate cu planul economic general. n realitate, proiectul planului economic era elaborat de Comitetul de Stat al Planificarii, supus aprobarii conducerii Partidului Comunist Romn, iar pe baza si n executarea acestuia, se ntocmea proiectul bugetului de stat. 3.Pe parcursul consolidarii statului centralizat, denumit si socialist a evoluat si organizarea finantelor, inclusiv a bugetului de stat si a legislatiei bugetare. Astfel, ultimul act legislativ cu caracter general n domeniul financiar, Legea finantelor21, stabileste rolul bugetului de stat, dupa cum urmeaza: Bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului si repartizarea acestora n concordanta cu obiectivele planului national unic, pentru finantarea economiei nationale, actiunilor socialculturale, apararii tarii si altor nevoi ale societatii(art.38).19 20 21

I.Gliga, Gh.Gilescu, P. Olcescu, Drept financiar, Ed.Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1981,p.47 Art.1 din Legea nr.3/1949 asupra ntocmirii si ncheierii bugetului general al Republicii Populare Romne. Legea nr.9/1972, modificata si completata prin Legea nr.2/1979

19

Rezulta ca au fost mentionate doua caracteristici prezentate mai sus si, n plus se precizeaza n mod expres principiul centralismului excesiv al bugetului de stat , n acord cu supercentralismul statului, deoarece cuprinde veniturile centralizate ale statului si repartizarea acestora (deci tot pe cale centralizata). Aceasta caracteristica este demonstrata si de includerea bugetelor locale de stat , nlaturnd orice manifestare de autonomie financiara a organelor de stat locale (judetene, municipale, orasenesti si comunale). Astfel, Legea finantelor nr.9/1972, modificata si completata prin Legea nr.2/1979, prevede ca bugetul de stat se compune din bugetul republican si bugetele locale (art.183). 4. Veniturile bugetului de stat, erau formate, tinnd seama de caracteristicile mentionate, din urmatoarele surse banesti: a). Venituri provenite de la unitatile socialiste de stat; b). Venituri si alte ncasari aferente bugetului asigurarilor sociale de stat (incluse si ele n bugetul de stat); c). Impozite si taxe platite de organizatiile cooperatiste si unitatile economice ale celorlalte organizatii obstesti; d). Taxe vamale; e). Impozite si taxe de la populatie; f). Alte venituri. 5. Cheltuielile bugetului de stat n legea finantelor se prevedea expres ca, ele se efectueaza n concordanta cu obiectivele planului national unic, avnd deci principala destinatie de finantare a economiei nationale care, dupa cum stim, nsemna de fapt finantarea proprietatii de stat, respectiv a ntreprinderilor de stat. Astfel, cheltuielile bugetare se efectuau pentru: a). Finantarea economiei nationale, cuprinznd obiective si actiuni care se finanteaza din fondurile de dezvoltare economico- sociala si anume: investitii productive, acoperirea necesarului de mijloace circulante al unor unitati economice, constituirea rezervelor de stat, etc; b). Realizarea actiunilor social culturale; c). Acordarea de pensii si realizarea altor actiuni din bugetul asigurarilor sociale de stat; d). Apararea tarii;

20

e). Functionarea organelor puterii de stat, organelor administratiei de stat, organelor judecatoresti si celor ale procuraturii; f). Realizarea altor actiuni si sarcini prevazute prin dispozitiile legale. 4.2. Evolutia dreptului fiscal

1. n 1944, la terminarea celui de Al Doilea Razboi Mondial, principalele impozite si taxe ce se aplicau n Romnia erau urmatoarele: a). Impozite directe, mpartite n sase cedule , astfel: - impozitul pe veniturile din proprietati agricole; - impozitul pe veniturile din proprietati cladite; - impozitul pe veniturile din capitalurile mobiliare; - impozitul pe veniturile din comert si industrie; - impozitul pe salarii; - impozitul pe veniturile din profesii; b). impozite indirecte, dintre care mentionam: - impozitul pe lux si cifra de afaceri; - taxele de consumatie; - impozitul exceptional de 12%; - impozitele si taxele de timbru; - impozitul de echivalent; - taxele vamale de import si export; - taxele pe bauturi spirtoase si altele; c). monopolurile fiscale de stat. 2. Dupa Al Doilea Razboi Mondial, au avut loc importante modificari n sistemul fiscal. Reforma agrara din 1945, reforma si stabilizarea monetara din 15 august 1947, abolirea monarhiei si proclamarea Republicii Populare Romne la 30 decembrie 1947, adoptarea Constitutiei din 13 aprilie 1948 si, mai ales, nationalizarea principalelor mijloace de productie la 11 iunie 1948, masura prin care s-a constituit un larg sector de stat n economia romneasca, sunt factori care au avut consecinte considerabile si din punct de vedere fiscal. Astfel, n perioada 1945-1948 au avut loc si unele modificari fiscale, dar21

nu de mare complexitate, cum au fost, spre exemplu, desfiintarea impozitului exceptional de la 12%, sau nlocuirea impozitelor proportionale cu cele progresive. 3. n aceste conditii social-economice, de la 01.ianuarie 1949 s-a efectuat o structurare financiara n cadrul careia au fost luate o serie de masuri fiscale radicale determinate mai ales de nationalizarea principalelor mijloace de productie si transformarea ntreprinderilor particulare n ntreprinderi de stat. Nationalizarea a dat un alt continut si o alta natura prelevarilor la bugetul de stat de la acesti noi contribuabili. Ca atare, au fost desfiintate impozitele directe. Astfel, impozitul pe cifra de afaceri ce-l datorau anterior ntreprinderile fost particulare, ca impozit direct, a fost schimbat ntr-un impozit indirect, deoarece s-a transformat ntr-un mijloc de atragere la buget a venitului net centralizat al statului. De altfel n anul 1950, cu unele modificari, impozitul pe cifra de afaceri a devenit impozitul pe circulatia produselor, care se aplica nu numai asupra produselor de consum individual, ci si asupra mijloacelor de productie si se datora att de ntreprinderile de stat, ct si de cele particulare ce mai existau. Din anul 1952 numai ntreprinderile de stat datoreaza noul impozit. n anul 1954, efectundu-se o reasezare a impozitului, acesta este aplicat numai asupra bunurilor de consum individual, nu si asupra mijloacelor de productie, iar denumirea sa a devenit, impozit pe circulatia marfurilor. Cu aceasta denumire, impozitul, dar cu modificari pe parcurs n ce priveste sfera de cuprindere, s-a aplicat n toata perioada regimului socialist. Multi ani la rnd, acest impozit a constituit principala plata a venitului net centralizat al statului, ncasat de la ntreprindere de stat. n acelasi timp, n anul 1949 au fost introduse impozitul asupra operatiilor de executari de lucrari , prestari de servicii si transporturi (care ulterior a fost nlocui t cu impozitul asupra operatiunilor necomerciale), impozitul pe veniturile cooperativelor si impozitul pe spectacole. Unitatile cooperatiei agricole au fost obligate la suportarea impozitului agricol , devenit n anul 1952 (Decretul nr.125/1952) impozitul pe veniturile agricole si ale ntovarasirilor, iar din anul 195522

(Decretul nr.212/1955) a fost nlocuit cu impozitul pe teren, cu cote fixe stabilite pe hectar, cu scopul de a ncuraja sporirea productiei agricole si cresterea animalelor. Legislatia fiscala de la 01-ianuarie 1949 a desfiintat si impozitele directe datorate de populatie. S-a introdus nsa impozitul pe veniturile populatiei si impozitul agricol. Ambele impozite au suferit numeroase modificari pe parcurs, n ce priveste obiectul si subiectele impunerii n raport cu politica fiscala. n domeniul taxelor, mentionam Legea timbrului (Legea nr.6/1949 si Decretul nr.2/1949) care reglementa taxele de timbru, impozitul proportional de timbru si impozitul progresiv de timbru. De la o1. iulie 1955, aceasta lege a fost nlocuita (Decretul nr.199/1955 si H.C.M nr.911/1955), desfiintndu-se impozitul de timbru, iar taxele de timbru li se atribuie natura reala de taxe, plata a unui serviciu prestat. La data de o1.ianuarie 1949, au fost introduse si unele impozite si taxe locale (Legea nr.11/1949). De la 01.ianuarie 1952, aceste impozite si taxe dobndesc o noua reglementare (Decretul nr.18/1952), care se va aplica pna la 01.ianuarie 1982, cnd se va adopta Legea nr.25/1981si Decretul nr.425/1981. 4.3. Organele administratiei de stat financiar-bancare

1. Dupa luarea puterii de catre comunisti prin masurile economice adoptate, s-a instituit monopolul absolut al proprietatii de stat (peste 2/3 din avutia nationala si fondurile fixe din economie), s-a redus exagerat ponderea proprietatii cooperatiste, s-a ngradit tot mai accentuat mica productie taraneasca, s-a limitat extrem proprietatea si productia mestesugareasca, s-a ajuns la concentrarea excesiva a productiei industriale. Ca atare, statul a devenit administrator general al unui imens patrimoniu. n aceste conditii, n sfera domeniului public au fost incluse n mod arbitrar si bunurile apartinnd n mod traditional domeniului privat al statului, cum sunt cele aflate n administrarea directa a

23

ntreprinderilor de stat, centralelor industriale, trusturilor si altor unitati economice de stat. n consecinta, si activitatea financiara pe care era interesat sa o reglementeze n detaliu, statul si-a extins sfera, cuprinznd nu numai pe cea implicata de finantele publice, ci si pe cea a unitatilor economice de stat care, potrivit practicii financiare internationale este considerata ca apartinnd domeniului financiar privat. 2. Tinnd seama de aceasta situatie, activitatea executiva financiara de stat era exercita ta, att pe plan central ct si pe plan local, de organele administrative financiar-bancare de stat, cum erau: a). Pe plan central: Ministerul Finantelor, Banca Nationala, bancile specializate( Banca de Investitii, Banca Agricola si Banca Romna de Comert Exterior), Casa de Economii si Consemnatiuni, Administratia Asigurarilor de Stat, precum si directiile financiare si de preturi din ministere si celelalte organe centrale de stat. b). Pe plan local . - organele financiare ale unitatilor administrativ teritoriale; - organele si unitatile subordonate ale organelor centrale administrative, financiar-bancare de stat mentionate mai sus; - compartimentele financiar-contabile din cadrul: o institutiilor de stat; o unitatilor economice de stat. n ultimele doua decenii ale regimului comunist a functionat si Consiliul Financiar-Bancar si comisiile financiar-bancare teritoriale, compuse din reprezentantii organelor administrative financiar-bancare enumerate mai sus. 3. Ministerul Finantelor era organul administrativ central de specialitate care raspundea de nfaptuirea politicii financiare a partidului si statului n domeniul finantelor si actiona pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar si valutar al tarii 22. 4. Banca Nationala, mpreuna cu bancile specializate, ca organe de stat, raspundeau de nfaptuirea si asigurarea aplicarii, n22

Art.228 din Legea finantelor nr.9/1972, modificata si completata prin Legea nr.2/1979

24

activitatea lor, a politicii partidului si statului n domeniul monetar si al creditului, potrivit prevederilor Legii finantelor si ale legilor si statutelor lor de organizare si functionare 23. Banca Nationala era si principalul organ de casierie al executarii bugetului de stat. 5. Casa de Economii si Consemnatiuni , constituia institutia specializata n atragerea si pastrarea economiilor banesti ale populatiei, avnd si unele atributii bancare si financiare 24. 6. Administratia Asigurarilor de Stat ndeplinea atributii de asigurare prin efectul legii, a valorii contractuale a bunurilor, a persoanelor si de raspundere civila. Celelalte organe administrative financiare si bancare, centrale sau locale mentionate mai sus, aveau atributii specifice organelor sau unitatilor n cadrul carora functionau.

23 24

Idem, art.232 Decretul nr.371/1958 privind organizarea si functionarea Case de Economii si Consemnatiuni, precum si Statutul CEC.

25

CAPITOLUL II. NOTIUNI GENERALE DE DREPT FINANCIAR Sectiunea I. Rolul economic al statului 1. Aspecte generalen comuna primitiva neexistnd statul, diferitele functii publice organizarea muncii, supravegherea respectarii obiceiurilor, a riturilor religioase, etc.- erau ndeplinite de oameni alesi de ntreaga colectivitate. Cu timpul apare proprietatea privata, creste inegalitatea de avere iar societatea s-a scindat n clase. Astfel, a aparut necesitatea unei institutii care sa protejeze proprietatea privata, sa apare privilegiile celor avuti mpotriva celor neavuti 25. n primele stadii de dezvoltare a ornduirii sclavagiste, cnd predomina economia naturala, nchisa, unele functii publice ( de conducere, de justitie) erau onorifice, iar ndeplinirea unor activitati (construirea de drumuri, ntretinerea armatei, etc) erau asigurate pe calea prestatiilor n munca, a darilor n natura la care erau obligati supusii statului sau pe seama tributurilor si a bunurilor jefuite si a trofeelor de razboi de la popoarele nvinse. Abia mai trziu cnd a nceput sa se dezvolte economia de schimb, statul sclavagist foloseste si resursele banesti pentru acoperirea cheltuielilor publice. Din acest moment se poate vorbi de aparitia primelor elemente de finante (impozite, mprumuturi). n statul feudal, desi relatiile marfa-bani au cunoscut o puternica dezvoltare, totusi cheltuielile erau acoperite ntr-o proportie relativ redusa pe seama veniturilor. Statul continua sa foloseasca pe scara larga prestatiile n munca si darile n natura.

25

E. Cernea, E. Molcut, Istoria statului si dreptului romnesc, editia a II a, Ed. Sansa S.R.L. Bucuresti, 1998 si S.Amaritei, Finante generale, Ed. Junimea Iasi,002,p.9-10

26

n ornduirea capitalista, productia de marfuri si relatiile banesti devin predominante iar ntretinerea aparatului de stat si acoperirea celorlalte cheltuieli publice se bazeaza aproape exclusiv pe folosirea resurselor banesti. n aceasta ornduire, se contureaza doua functii fundamentale care caracterizeaza activitatea statului si anume: - Functia interna (principala) de mentinere a ordinii interne si de asigurare a functionarii institutiilor specifice noii ornduirii; - Functia externa de aparare a tarii, a independentei, a suveranitatii, de extindere a teritoriilor prin actiuni militare. n ornduirea socialista, statul continua sa mobilizeze la dispozitia sa, o importanta parte din venitul national si sa o utilizeze n scopul ndeplinirii functiilor si sarcinilor sale. Deci, separarea statului de societate n sfera relatiilor economice si gaseste expresia n aceea ca statul si are veniturile, cheltuielile si datoriile sale proprii, si procura resursele necesare ndeplinirii functiilor si sarcinilor sale cu ajutorul constrngerii, pe care o exercita asupra membrilor societatii. n concluzie, aparitia si evolutia finantelor publice este inseparabil legata de existenta unei organizari de tip statal, de folosirea bunurilor si a formelor valorice de realizare si de repartitie a produsului social.

1.1. Conceptii conturate n literatura de specialitate privind finantele publice Sub aspect istorie, notiunea de finante publice a evoluat suportnd, de-a lungul timpului, schimbari profunde si multiple. Problema legata de geneza finantelor, natura, functiile si rolul acestora, pe diferitele trepte ale dezvoltarii omenesti, a format obiect de cercetare al mai multor discipline. n cercetarea stiintifica juridica a notiunii de finante publice s-au conturat doua conceptii: notiunea clasica si notiunea moderna de finante publice.

27

1.1.1.Notiunea clasica de finante publice Aceasta conceptie este legata de liberalismul politic, fiind specifica perioadei de dezvoltare economico- sociala de la sfrsitul secolului al XIX lea si nceputul secolului XX. Conform acestei conceptii, statul liberal era preocupat mai putin de activitatile private, limitndu-si interventia la functiile sale traditionale si anume: aparare nationala, diplomatie, ordine publica si justitie. Activitatea economica este considerata a fi apanajul ntreprinderilor private, orice participare a statului la activitatea economica fiind contraindicata. Veniturile, constnd din impozite, taxe si alte modalitati de procurare a resurselor financiare ale statului, trebuiau limitate la necesarul asigurarii functionarii institutiilor publice. Ca atare, n conceptia clasica se considera ca statul are un rol neinterventionist. 1.1.2.Finantele publice moderne n perioada de dupa primul razboi mondial, locul statului neinterventionist a fost luat de statul interventionist. Se remarca rolul activ al statului n influentarea proceselor economice. Astfel, finantele publice devin un mijloc de interventie n activitatea social-economica, de exercitare a unei influente pozitive pentru organizarea ntregii activitati. Maurice Duverger , referindu-se la statul modern din secolul nostru, scrie ca acesta nu se margineste la sarcinile militare si politienesti traditionale. El intervine n viata sociala pentru a stimula productia n perioada de criza, pentru a mpiedica cresterea preturilor si a mentine puterea de cumparare a monedei, n perioada inflatiei pentru a asigura, n tot timpul, o ct mai buna utilizare a bogatiilor tarii si repartizarea venitului national. Pentru acest stat modern, finantele publice nu sunt numai un mijloc de acoperire a cheltuielilor sale de administr atie, ci si aceasta n primul rnd- un mijloc de a interveni n viata sociala, de a28

exercita o presiune asupra cetatenilor, pentru a organiza ansamblul natiunii 26. Pierre Lalumiere subliniaza cresterea rolului interventionist al statului n economie dupa criza mondiala din 1929-1933. Pentru ndeplinirea acestui rol au fost folosite pe o scara din ce n ce mai larga cheltuielile publice, impozitele si alte instrumente financiare 27. Finantele publice sunt definite ca stiinta care studiaza activitatea statului, n calitatea sa de utilizator al unor tehnici speciale, asa numite financiare: cheltuieli, taxe, impozite, mprumuturi, procedee monetare, buget etc. n abordarea moderna a finantelor publice, la unii autori contemporani, prevaleaza conceptul economic, n timp ce la altii accentul cade pe conceptul sociologic. Astfel, Adolph Wagner, considera economia financiara a statului ca fiind economia prin care statul dobndeste si utilizeaza bunurile materiale, banii necesari functionarii sale- forma cea mai nalta a comunitatii economice obligatorii 28 . Sectiunea a II a. Obiectul si functiile finantelor publice. Relatiile financiare. 2.1. Notiunea de finante Aparitia finantelor este rezultatul unui proces complex si ndelungat determinat de evolutia vietii sociale prin aparitia si dezvoltarea comunitatii umane, aparitia proprietatii, dezvoltarea fortelor de productie, a relatiilor marfa-bani, dar si ca urmare a necesitatii statului pentru realizarea sarcinilor si functiilor sale. Etimologic, cuvntul finante provine din limba latina unde au fost utilizate mai multe expresii finantio, financias, finis, formndu-se mai trziu expresia financia pecuniaria care nsemna a ncheia o tranzactie prin plata unei sume de bani.26 27 28

M.Duverger, Institutions financieres, Coll Themis, Paris, 1954, p.2 P.Lalumiere, Les finances publiques, Lib. Armand Colin, Paris, 1970,p.17 Gheorghe Filip, Finante generale, suport de curs, Iasi,2002,p.1

29

Notiunea de finante s-a raspndit n Franta n secolul al XV lea prin cuvintele finance, prin care era desemnata o suma de bani sau un venit apartinnd organelor de stat respectiv, finances, folosite pentru a-i denumi pe arendasii de impozite sau persoanele nsarcinate cu strngerea veniturilor pentru rege 29 . Cu timpul, cuvntul finante a capatat un sens foarte larg, incluznd bugetul statului, creditul, operatiunile bancare si de bursa etc, adica resursele, relatiile si operatiile banesti. 2.1.1. Definitia finantelor publice Finantele publice au fost definite de autori diferiti, dupa caz: - ca fiind instrumentul prin intermediul caruia statul nostru participa la repartitia venitului national, asigura fondurile banesti necesare dezvoltarii economiei nationale, realizarii actiunilor social- culturale, functionarii organelor de stat si apararii suveranitatii, independentei si integritatii teritoriale a tarii; - ca fiind raporturile social-economice de formare si repartizare n forma baneasca, care apar n legatura cu constituirea si utilizarea resurselor necesare functionarii si dezvoltarii generale a societatii; - ca ansamblul sau cvasitotalitatea proceselor si relatiilor economice n forma baneasca ce se produc n toate sferele reproductiei( consum, productie, repartitie, circulatie). n concluzie, putem defini finantele publice n sens larg, ca fiind acele relatii care au ca obiect regulile fundamentale, organele si procedurile care permit colectivitatilor publice ndeplinirea tuturor atributiilor lor cu ajutorul mijloacelor financiare conditia esentiala fiind ca aceste reguli si procedee sa se aplice ntr-un regim de drept public; iar n sens restrns reprezinta ncasarile si platile banesti de interes public necesare n relatiile cu statul si alte institutii publice.

29

A.Wagner, Stiinta finantelor, Leipzig, 1983,p.15.

30

2.2. Obiectul finantelor publice n doctrina de specialitate s-au emis mai multe opinii privind obiectul finantelor publice. Astfel, ntr-o opinie de circulatie europeana, se considera ca finantele publice au ca obiect, regulile fundamentale, organele si procedurile care permit colectivitatilor publice ndeplinirea tuturor atributiilor cu ajutorul mijloacelor financiare. Aceste reguli si procedee trebuie sa se aplice ntr-un regim de drept public, pentru a scoate n evidenta faptul ca motivele, mijloacele si efectele finantelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finantelor private30. Finantele publice sunt folosite n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societatii, n timp ce finantele private sunt si n slujba realizarii de profit de catre ntreprinzatorii particulari 31. n lucrarile de specialitate din S.U.A. s-a sustinut ca finantele publice au ca obiect faptele, principiile, tehnicile si efectele procurarii si cheltuirii fondurilor banesti de catre organele guvernamentale ale administrarii datoriei publice 32. ntr-o formula mai concentrata se sustine ca finantele publice au ca obiect veniturile si cheltuielile bugetelor apartinnd colectivitatilor publice si care se exprima sub forme economice, politice si juridice 33. Veniturile publice si suma lor, cheltuielile publice si destinatia lor, precum si corelatiile dintre acestea reprezinta esenta finantelor publice iar pentru a-si realiza rolul si functiile sale, statul trebuie sa mobilizeze resurse si sa faca cheltuieli banesti. n acest scop, statul procedeaza la repartitia sarcinilor publice, ntre persoanele fizice si juridice, ct mai echitabil posibil. Mijlocul financiar si juridic prin care se realizeaza aceasta repartitie l reprezinta obligatia fiscala, adica impozitele, taxele si celelalte sarcini fiscale specifice fiecarei tari si fiecarei etape istorice 34.

30 31

Luis Trotabas, Finances publiques, Paris, 1964, Libraire Dallez, p.3 I.Vacarel, Finante. Geneza. Concept. Stiinta, n finante publice, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 2002, p. Wiliam Shultz, Lowel Flaris, American Public Finances, New York, 1964, p.1 Raymond Muzellac, Finances publiques, editia a 6 a, Editura Sirey Paris, 1989, p.4 T. Mosteanu,( coordonator), Finante. Buget, Ed. Economica, Bucuresti, 2001, p. 15 si urm.

19.32 33 34

31

n acelasi timp, n actiunea de cheltuire, statul este preocupat de stabilirea destinatiei surselor financiare publice, n raport cu sarcinile si functiile pe care le are de ndeplinit. n selectarea nevoilor publice ce urmeaza a fi finantate, statul stabileste anumite prioritati, n raport de urgenta si necesitatea cheltuielilor publice avute n vedere. Astfel, ntr-o perioada de evolutie pasnica, primeaza cheltuielile necesare dezvoltarii serviciilor publice (nvatamnt, sanatate, cultura etc), n schimb, n timp de razboi, spre exemplu au prioritate cheltuielile militare de toate categoriile. Veniturile publice si cheltuielile publice apar drept componente esentiale ale structurii finantelor publice n opiniile doctrinare mentionate si ele au o ndelungata traditie istorica, inclusiv n statele moderne. Dupa Revolutia din Decembrie 1989, s-a pus si n tara noastra problema definirii obiectului finantelor publice, odata cu activitatea de legiferare n materie. n aceasta actiune structura finantelor publice din statele cu economie de piata occidentala si cu regim politic democrat a fost o sursa de inspiratie. Astfel, constatam, ca Legea nr.10/1991 privind finantele publice 35 ,adoptata la scurt timp dupa revolutie, are n structura acestor finante veniturile si cheltuielile publice, ca elemente de baza ale bugetelor publice si ale finantelor institutiilor publice. Creditul public reprezinta, de asemenea, o componenta a structurii finantelor publice 36 . Prin aceasta lege s-a urmarit a se reinstitui n Romnia o structura a finantelor publice asemanatoare celor din statele occidentale europene cu economie national liberal-capitalista si cu regim politic parlamentar. Att Legea nr.10/1991, ct si Legea nr.72/1996, privind finantele publice 37, care o nlocuieste, stabileste drept obiect general al structurii finantelor publice, formarea, administrarea, ntrebuintarea si controlul resurselor financiare publice 38.35 36

M.O. nr.23 din 30 ianuarie 1991 Cu privire la conceptul si structura finantelor publice, a se vedea I.Gliga, Dreptul finantelor publice, Ed. All, Bucuresti, 1994, p. 11-18; D.D.Saguna, Drept financiar si fiscal, Ed. Eminescu, Bucuresti, 2000, p. 5-7 37 M.O. nr.152 din 17 iulie 1996 38 M.O. nr.152 din 17 iulie 1996

32

Noua Lege a finantelor publice, nr.500/200239, stabileste un obiect general mai larg, care cuprinde principiile, cadrul general si procedurile privind formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fondurilor publice, precum si responsabilitatile publice implicate n procesul bugetar. n mod concret, obiectul finantelor publice l formeaza, n prezent: categoriile de bugete publice (bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele tuturor institutiilor publice); veniturile publice ( impozite, taxe, contributii si alte venituri) si cheltuielile publice necesare pentru finantarea nevoilor publice; mprumuturile interne si externe (de stat si cele garantate de stat), care formeaza datoria publica si care completeaza resursele financiare publice proprii ale tarii noastre; finantele publice locale40; finantele institutiilor publice; controlul financiar, exercitat n legatura cu formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fondurilor banesti publice. 2.3. Relatiile financiare n actiunile de mobilizare, de formare a veniturilor publice si de efectuare a cheltuielilor publice, ntre stat si persoanele fizice, ntre persoanele juridice, pe de o parte si ntre acestea si stat, pe de alta parte, se nasc anumite relatii de natura economica, adica relatiile financiare , respectiv anumite drepturi si obligatii corelative. Caracterul public al acestor relatii financiare, adica de relatii banesti ntre indivizi (persoane) si stat, caracterizeaza finantele publice. ntr-adevar, din perioada descompunerii comunitatii gentilice si nceputul ornduirii sclavagiste, cnd au aparut finantele, ntr-o forma incipienta, acestea (finantele) au actionat ca relatii sociale, de natura economica, care se manifestau n procesul de repartitie a venitului national, n corelatie directa cu realizarea rolului si functiilor statului. n evolutia istorica, observam o largire a sferei de cuprindere a finantelor. Necesitatile reduse de ntretinere a aparatului de stat, precum39 40

M.O. nr.597 din 13 august 2002 Ordonanta de Urgenta privind finantele publice locale publicata n M.O. nr.431 din 19 iunie 2003

33

si slaba dezvoltare a relatiilor marfa-bani si a relatiilor banesti, au determinat o sfera mai restrnsa a finantelor n ornduirea sclavagista. De asemenea, n ornduirea feudala, sfera finantelor a ramas limitata, datorita acelorasi conditii ce au actionat n sclavagism. n schimb, n ornduirea capitalista, sfera finantelor cunoaste o impresionanta extindere ca urmare a generalizarii relatiilor marfa-bani si a cresterii importante a nevoilor financiare ale statului, odata cu sporirea cheltuielilor acestuia pentru organizarea unor actiuni de interes general mai ample, legate de satisfacerea anumitor nevoi sociale nvatamnt, asistenta sociala, ocrotirea sanatatii, comunicatii, construirea de edificii publice, aparare etc. Se poate conchide ca, odata cu evolutia societatii si trecerea de la o ornduirea social economica la alta, s-au extins si diversificat si relatiile financiare. Ca atare, pe lnga impozite, care continua sa fie principala sursa de venit a statului, se instituie alte obligatii fiscale, cum sunt: taxe pe succesiuni, taxe vamale, ncasari din monopoluri de stat (fiscale) etc. Concomitent, cresc si cheltuielile statului n principal ca urmare a sporirii importante a sarcinilor si rolului ce si le-a asumat pentru satisfacerea nevoilor de ordin general ale societatii. n toate cazurile, relatiile financiare mbraca o forma valorica, baneasca. Relatiile financiare ce iau nastere n procesul complex de repartizare a produsului social si venitului national n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societatii, desi sunt multiple, au o serie de caracteristici comune, dar si unele trasaturi specifice proprii . Aceste trasaturi specifice, apar deoarece: a). O parte, din relatiile financiare asigura repartizarea si formarea fondurilor bugetului public si deci au un caracter nerambursabil (nu se restituie); b). O alta parte in relatiile financiare au la baza principiul rambursabilitatii; c). O alta parte a relatiilor financiare mbina trasaturile specifice ale celor doua de mai sus , adica rambursabilitatea are caracter aleatoriu, fiind conditionata de producerea unui eveniment.

34

Daca se produce evenimentul, suma ce se va rambursa poate sa fie chiar mai mare dect prestatia baneasca. Daca evenimentul nu se produce, prestatia baneasca devine nerambursabila (suma platita deci nu se restituie). Ca urmare a acestor particularitati, n sens larg, relatiile financiare cuprind att relatiile referitoare la formarea si repartizarea fondurilor bugetului public, care au caracter nerambursabil, ct si cele care au la baza principiul (obligatia) rambursabilitatii, precum si cele la care rambursabilitatea are caracter aleatoriu, adica toate cele trei categorii mentionate. n schimb, n nteles restrns, se considera relatii financiare numai cele care cuprind relatiile referitoare la formarea si repartizarea fondurilor bugetelor publice, adica cele din prima categorie de mai sus, care au un caracter nerambursabil. n aceasta acceptie ne vom referi la finantele publice. n raport de sensul restrns al relatiilor financiare, relatiile care au la baza obligatia de rambursare, reprezinta relatii de credit, care apar n legatura cu satisfacerea unor necesitati temporare de fonduri banesti. A treia categorie de relatii financiare privita ca o componenta a sensului larg al notiunii de relatii financiare o constituie relatiile de asigurare , caz n care rambursabilitatea prestatiei are caracter aleatoriu. Vom face o distinctie neta ntre cele trei categorii de relatii financiare , utiliznd notiunea de finante publice pentru a desemna relatiile financiare care implica plati cu caracter nerambursabil, adica acele relatii ce se includeau n sensul restrns al notiunii de relatii financiare. n acelasi timp, relatiile de credit si cele de asigurare trebuie tratate drept categorii distincte si autonome de relatii banesti, cu particularitatile lor relative n cele de mai sus. 2.4. Functiile finantelor publice Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societatii este necesara constituirea unor importante fonduri banesti la dispozitia autoritatilor publice. Aceste fonduri se formeaza pe seama unei parti din produsul35

intern brut si sunt utilizate pentru finantarea nevoilor sociale att de interes national, ct si local. Mijloacele prin care finantele publice si ndeplinesc acest rol, sunt functiile acestora, respectiv functia de repartitie si functia de control. 2.4.1. Functia de repartitie Functia de repartitie se realizeaza n procesul de formare si repartizare a mijloacelor banesti, mai exact odata cu repartitia produsului social (produsul intern brut) si cu cea a venitului national si presupune doua momente: a). Constituirea fondurilor din impozite, taxe, mprumuturi la care participa regiile autonome, societatile comerciale care au capital de stat, mixt sau privat, institutiile publice, persoanele fizice si juridice rezidente sau straine, populatia. Resursele care alimenteaza fondurile publice n majoritatea lor covrsitoare si au izvorul n produsul intern brut creat n anul considerat si ntr-o mai mica masura n avutia nationala sau n transferuri primite din strainatate. Aceste resurse provin din toate ramurile economiei nationale, nsa n proportii diferite, n functie de gradul de dezvoltare a acestora. b). Distribuirea fondurilor financiare pe beneficiari: persoane fizice sau juridice, respectiv pentru nvatamnt, sanatate, cultura, asigurari sociale si protectie sociala, gospodarie comunala si locuinte, aparare nationala, ordine publica, administratie publica, actiuni economice etc. Distribuirea este data n competenta autoritatilor publice si se face n raport cu resursele financiare disponibile si cererea de resurse financiare. Cheltuielile publice sunt destinate fie dezvoltarii, fie consumului, pentru institutiile publice sau agentii economici ori persoanele fizice beneficiare.

36

2.4.2. Functia de control Functia de control are ca scop asigurarea respectarii legii si cresterea eficientei economice printr-o mai buna administrare a banului public, astfel nct prin control se contribuie la realizarea echilibrului monetar, valutar si financiar n economie. n consecinta, controlul se efectueaza nu numai asupra activitatilor specifice functiei de repartitie, ci el se executa si asupra productiei realizate n sectorul de stat, a schimbului si consumului ce au loc n acest sector. n tara noastra, controlul financiar se exercita de puterea legislativa, cea executiva si cea judecatoreasca, direct sau prin organe de specialitate, cum sunt: Curtea de Conturi, Ministerul Finantelor Publice, banci si alte institutii financiare; organe specializate ale ministerelor, unitatilor administrative teritoriale si unitatile economice. Se poate conchide ca finantele publice constituie un sistem de relatii economice, prin intermediul carora se asigura formarea si repartizarea fondurilor publice de resurse financiare n scopul dezvoltarii economice si sociale a tarii, precum si satisfacerii celorlalte nevoi obstesti41 . ntr-o noua opinie, fata de doctrina, la care nu ne raliem, se remarca existenta a celei de-a treia functie a finantelor publice, respectiv functia de reglare (stabilizare). n viziunea acestora, aceasta functie are ca scop contracararea unor fenomene cu caracter destabilizator(recesiunea, criza, somajul) care perturba procesele economice si sociale, respectiv stimularea evolutiei pozitive a acestor procese.

41

I.Vacarel, Continutul economic si functiile finantelor publice, n op., p.75

37

Sectiunea a III a. Notiunea si obiectul dreptului financiar 3.1. Reglementarea juridica privind finantele publice Finantele publice sau relatiile financiare sunt raporturi socialeconomice de formare si repartizare, n forma baneasca, care apar n legatura cu constituirea si utilizarea resurselor necesare functionarii si dezvoltarii generale a societatii. Fondurile publice se constituie, se repartizeaza, se admi nistreaza si se controleaza n temeiul unor norme juridice. ntr-adevar, la fel ca alte activitati de interes social-economic, procedeele si mijloacele prin care statul si alte colectivitati publice, si procura fondurile banesti necesare, se realizeaza, n mod practic, numai n urma si pe baza reglementarii acestor procedee sau mijloace prin norme juridice referitoare la impozite si la modul de percepere a lor, la cheltuielile publice si la modul de efectuare a lor 42. Normele juridice care au ca obiect de reglementare finantele publice constituie norme juridice financiare. Totalitatea acestor norme juridice financiare alcatuiesc reglementarea juridica privind finantele publice sau legislatia finantelor publice . 3.2. Categoriile de norme juridice care au ca obiect finantele publice Organizarea si functionarea n bune conditiuni a serviciilor publice necesita resurse banesti importante 43. a). n acest scop, o prima categorie de norme juridice avnd ca obiect de reglementare finantele publice o reprezinta cele privind procesul de formare, de constituire a resurselor banesti necesare satisfacerii nevoilor publice, adica fondurilor banesti publice.

42 43

I.Gliga, Dreptul finantelor publice, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1992, p. 8-9 I.Condor, Drept Fiscal si Financiar, Ed.Tribuna Economica, Bucuresti, 1996, p. 61-62

38

Normele juridice din aceasta categorie asigura concentrarea n bugetele publice a resurselor banesti necesare constituirii si alimentarii veniturilor publice, adica a fondurilor banesti aflate la dispozitia organelor centrale si locale ale administratiei publice si a celor din domeniul asigurarilor sociale de stat. n aceasta categorie de norme juridice se cuprind reglementarile privind stabilirea si perceperea impozitelor, taxelor si a celorlalte venituri publice. b). A doua categorie de norme juridice financiare sunt cele care stabilesc destinatiile pentru care pot fi utilizate veniturile publice, adica, mai exact, natura cheltuielilor publice si procedura de efectuare a acestora. c). A treia categorie de norme juridice care au ca obiect finantele publice se refera la emisiunea si circulatia baneasca. d). O alta categorie de norme juridice financiare sunt cele privind creditul public. e). n fine, o alta categorie de norme juridice financiare au ca obiect controlul financiar. Unii autori mai grupeaza normele juridice, tot dupa domeniul de reglementare astfel: a). Norme de drept bugetar care reglementeaza elaborarea si aprobarea bugetelor ce compun sistemul unitar de bugete si executia acestora; b). Norme de drept fiscal, care reglementeaza impozitele, taxele si celelalte venituri publice, precum si procedura de realizare a acestora; c). Nor me care reglementeaza mprumutul public; d). Norme care reglementeaza controlul financiar. 3.3. Definitia dreptului financiar Dreptul reprezinta un ansamblu de norme juridice constituite ntrun sistem unitar ntr-o societate data. Dreptul financiar a fost si este denumit de diferiti autori Drept financiar si fiscal, sau Drept financiar ori Dreptul finantelor publice.

39

Dreptul financiar este definit de acesti autori n mod diferit ca fiind: - format din totalitatea actelor normative, care reglementeaza relatiile de constituire, repartizare si utilizare a fondurilor banesti ale statului si ale institutiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale societatii 44; - acea ramura a sistemului de drept care cuprinde totalitatea normelor juridice, instituite de statul nostru, ce reglementeaza relatiile sociale ce iau nastere n procesul constituirii, repartizarii si utilizarii fondului de dezvoltare (acumulare) si a fondului de consum social n vederea satisfacerii intereselor generale ale societatii 45; - ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului modern al finantelor publice contemporane, care reglementeaza n regim de drept public, constituirea si ntrebuintarea fondurilor banesti ale statului si ale celorlalte colectivitati publice, precum si controlul financiar de interes public 46. n concluzie, vom defini dreptul financiar acea ramura a sistemului de drept public care cuprinde, ansamblul normelor juridice instituite de stat si care reglementeaza relatiile sociale ce iau nastere n procesul constituirii, repartizarii si utilizarii fondurilor banesti ale statului si ale statului si ale celorlalte institutii publice, precum si controlul financiar al statului. Sectiunea a IV a Izvoarele dreptului financiar 4.1. Caracterizare generala Notiunea de izvor de drept financiar poate fi nteleasa n primul rnd n sens material atunci cnd ne referim la conditiile vietii materiale ale societatii care determina modul de manifestare a vointei de stat si n44 45 46

D.D.Saguna, Drept financiar si fiscal, Ed. Oscar Print, Bucuresti, 2000, p.81 P.Olcescu, T.Toma, Tratat de drept financiar si fiscal, Ed. Cantes, Iasi, 2000, p.11 I.Glica, Dreptul finantelor publice, Ed. Humanitas, Bucuresti, 2000, p.17

40

al doilea rnd n sens formal sau juridic cnd prin izvor de drept ntelegem forma specifica de exprimare a normei juridice pe care o mbraca vointa de stat n procesul de instituire a acesteia47. Pentru ca vointa de stat sa devina obligatorie trebuie respectata o anumi ta procedura mai complexa sau mai simpla de instituire a normelor juridice, procedura n cadrul careia organele de stat competente vor elabora si adopta normele juridice a caror forta juridica si forma de exprimare vor fi determinate tocmai de locul pe care-l ocupa n ierarhia organului de stat, organul de la care emana48. n ceea ce priveste izvoarele dreptului financiar, acestea pot fi: izvoare comune ale dreptului financiar cu alte ramuri de drept si izvoare specifice dreptului financiar. 4.2. Constitutia Principalul izvor al dreptului financiar n constituie legea fundamentala a tarii. Prevederile constitutionale servesc pentru stabilirea competentelor organelor puterii legislative si celor ale puterii executive, centrale si locale, n elaborarea, adoptarea, executarea si ncheierea bugetelor publice. De asemenea, prin norme constitutionale sunt stabilite competentele statului cu privire la gestionarea banului public, sarcini referitoare la controlul executiei bugetare, politica valutara, politica fiscala etc. De asemenea, legile ordinare ale parlamentului, decretele prezidentiale, hotarrile guvernului reprezinta alte izvoare ale dreptului financiar, ca si ale altor ramuri de drept.

47 48

I.Ceterchi, Teoria generala a statului si dreptului, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1967, p. 345-347 P. Olcescu, T.Toma, Tratat de drept financiar si fiscal, Ed. Cantes, Iasi, 2000, p.35

41

4.3. Legile Celelalte legi, altele dect Constitutia, adica legile ordinare, cuprind cele mai importante norme juridice financiare. ntre acestea, un loc important l ocupa Legea privind finantele publice, legile bugetare anuale si legile fiscale. Legea privind finantele publice 49 si Ordonanta de Urgenta privind finantele publice locale 50 reflecta, pe plan juridic, strategia si politica Romniei n domeniul finantelor publice n legatura cu descentralizarea, autonomia unitatilor administrativ - teritoriale si a unitatilor economice de stat, tranzitia spre o economie de piata si privatizarea. Legea finantelor publice cuprinde principiile si normele de baza ale activitatii financiare a statului, constituind cadrul legislativ general al finantelor publice. Referitor la reglementarea relatiilor financiare ale statului, n urma unei intense activitati legislative, Parlamentul a adoptat o serie de legi privind: activitatea bancara (Legea nr.58/1998- Legea bancara); Statutul Bancii Nationale a Romniei (Legea nr.101/1998); impozitul pe profit; organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii Financiare etc. Alte acte normative emise de guvern sau de organisme de specialitate n domeniul financiar si bancar cuprind importante reglementari ale relatiilor financiare privind: - taxele de timbru pentru actiunile si cererile introduse la instantele judecatoresti, precum si asupra actelor de notariat si a serviciilor prestate de acestea; - aplicarea tarifului vamal de import; - stabilirea taxelor consulare; - stabilirea nivelului unor taxe n sume fixe datorate statului, n lei, de persoanele fizice si juridice, introducerea platii taxei asupra mijloacelor de transport cu tractiune mecanica si a mijloacelor de transport pe apa, detinute de regiile autonome,49 50

Legea nr.500/2002 n M.O. nr.597/13 august 2002 Ordonanta de Urgenta privind finantele locale, nr.45/2003 M.O. nr.431/19 iunie 2003

42

societatile comerciale si de ceilalti agenti economici organizati ca persoane juridice. 4.4.Hotarrile consiliilor locale. Bugetul propriu al fiecarei unitati administrativ- teritoriale, care are personalitate juridica ( comuna, oras, municipiu, judet), se aproba anual prin hotarri ale consiliilor acestor unitati. Tot prin astfel de hotarri se stabilesc masurile pentru executarea bugetelor locale si se aproba conturile anuale de executie ale bugetelor respective. De asemenea, consiliile respective au unele competente n ce priveste stabilirea unor taxe si majorarea cotelor unor taxe si impozite locale, precum si de acordare a unor nlesniri fiscale. 4.5.Actele normative ale organelor centrale ale autoritatii executive - Ordonantele n domeniul fiscal emise de catre Guvern sunt supuse Parlamentului spre aprobare; - Instructiunile Ministerului Finantelor sunt izvoare specifice dreptului financiar. Prin aceste acte normative se instituie norme juridice care dezvolta, detaliaza si aplica n mod unitar dispozitiile unor legi fiscale si financiare; - Normele Metodologice referitoare la anumite operatii si procedee financiare si regulamentele ce grupeaza instructiuni si norme metodologice n materie financiara si fiscala sunt izvoare specifice dreptului financiar alaturi de celelalte izvoare pe care le-am enumerat mai sus si care sunt ntlnite n practica normativa din domeniul finantelor. Sectiunea a V a Raporturile juridice financiare Raportul juridic de drept financiar consta n relatiile sociale care iau nastere, se modifica si se sting n procesul constituirii, repartizarii si43

utilizarii fondurilor banesti ale statului si care sunt reglementate de normele juridice financiare 51. Raporturile juridice financiare se nasc numai n cadrul activitatii financiare nfaptuite de stat si de organele sale. n cadrul acestor raporturi, fara exceptie, unul dintre subiecte este statul care intra n aceste raporturi juridice de pe pozitia de purtator al autoritatii de stat. Aceasta particularitate rezulta din pozitia de subordonare a tuturor celorlalte subiecte participante fata de subiectul purtator al autoritatii de stat. Raporturile juridice financiare se nasc, se modifica si se sting pe baza manifestarii unilaterale de vointa a statului, prin forme specifice prevazute de normele juridice financiare. 5.1. Subiectii raporturilor juridice financiare Subiectele oricarui raport juridic presupun existenta a cel putin doua persoane pentru ca un astfel de raport sa poata lua nastere, sa se poata modifica sau stinge. Subiectele participante la raporturile juridice financiare sunt: a). Statul, ca organ de specialitate n activitatea financiara reprezentat prin organele sale Ministerul Finantelor Publice, Agentia Nationala de Control (Garda Financiara) si Curtea de Conturi. Organele financiare sunt investite cu competenta de a elabora si executa bugetele publice, de a stabili si ncasa veniturile publice, a le administra si apoi a le repartiza pe destinatii legale, precum si de control al aplicarii normelor juridice financiare. Organele financiare de stat au o situatie juridica specifica , n sensul ca ele pot pretinde celuilalt subiect participant anumite prestatiuni sau abtineri si, n acest scop, l pot controla, sanctiona si executa silit. Aceasta nu nseamna ca organele financiare nu au ndatorirea de a garanta drepturile si interesele legale ale celuilalt subiect participant. Spre exemplu, organele financiare au dreptul de a stabili veniturile publice (impozite, taxe, etc), de a verifica si definitiva sumele cuvenite51

D.D.Saguna, op. Cit., p. 84

44

bugetelor publice, de a ncasa n contul bugetelor publice sumele reprezentnd venituri publice si de a ndruma, controla si urmari, inclusiv prin executare silita, realizarea impozitelor si taxelor, respectnd n toata aceasta activitate, drepturile si interesele contribuabililor. b). Persoanele fizice si /sau juridice Persoanele fizice ca subiecte individuale titulare de drepturi si obligatii. Din aceasta categorie fac parte: - cetatenii romni; - persoane fizice straine rezidente (reprezentantii diplomatici, reprezentantii consulari, reprezentantii comerciali, doctoranzii, studentii, apatrizii); - persoanele fizice nerezidente (specialistii, oameni de cultura, stiinta, artistii, sportivii, turistii). Persoana juridica este subiectul colectiv de drept care ntruneste conditiile cerute de lege (patrimoniu propriu, organizare de sine statatoare, obiect de activitate) pentru a fi titular de drepturi si obligatii. Din categoria acestor persoane juridice fac parte: - societatile comerciale; - regiile autonome; - institutii publice; - asociatii politice; - alti agenti economici. Toate persoanele care realizeaza venituri sau poseda capital le revine obligatia de a plati impozite, taxe sau alte venituri publice, devenind, n acest fel, subiecti ai raporturilor juridice privind finantele publice . Situatia juridica a acestui al doilea subiect al raporturilor examinate este diferita de cea a primului subiect (organ de stat), deoarece i garanteaza respectarea drepturilor si intereselor prevazute de lege, adica, daca este nedreptatit are dreptul de ataca organele financiare de stat. Se poate trage concluzia ca subiectii raporturilor juridice privind finantele publice nu sunt egali n drepturi si obligatii , asa cum este cazul partilor n raporturile juridice de drept civil.

45

5.2. Continutul raporturilor juridice financ iare Continutul raporturilor juridice financiare l formeaza drepturile si obligatiile subiectelor participante la aceste raporturi. Continutul acestor raporturi acestor raporturi difera de continutul altor raporturi juridice ntruct se stabileste n legatura cu necesitatea, constituirea si repartizarea fondurilor banesti ale statului. 5.3. Obiectul raporturilor juridice financiare Obiectul raporturilor juridice financiare este determinat de sfera larga a finantelor publice pe de o parte, iar pe de alta parte de faptele, actele normative si operatiunile specifice cu privire la activitatea financiara si fiscala. Astfel, acest obiect poate fi: a). n prima situatie: venituri publice, cheltuieli publice, politica fiscala, actiuni de prognoza de organi zare bugetara, de creditare, de control financiar, de circulatie monetara etc; b). n a doua situatie: plata unor sume de bani la care sunt obligate subiectele participante la raporturile juridice financiare. 5.4. Gruparea raporturilor juridice financiare n functie de sfera de cuprindere a finantelor publice aceste raporturi pot fi: - raporturi juridice bugetare; - raporturi juridice fiscale; - raporturi juridice de creditare; - raporturi juridice de organizare a circulatiei monetare; - raporturi juridice de asigurare prin efectul legii; - raporturi juridice de control financiar.

46

Sectiunea a VI a. Rolul si locul dreptului financiar n sistemul de drept. Stiinta finantelor si a dreptului financiar 6.1. Rolul dreptului financiar Fenomenul financiar si dreptul financiar sunt deosebit de complexe, avnd conexiuni si repercusiuni n toate domeniile activitatii economice si sociale, att publice ct si private. n domeniul public , prin normele juridice financiare se asigura formarea fondurilor necesare pentru finantarea actiunilor de interes general ale societatii si administrarea acestor fonduri, precum si stabilirea destinatiilor lor concrete si procedura de realizare a finantarii publice. n domeniul privat, normele juridice privind finantele publice actioneaza: a). Pe de o parte, pentru stabilirea si ncasarea veniturilor publice de la toti contribuabilii, persoane fizice sau juridice, stimulnd unele ramuri sau activitati economice prin facilitati fiscale sau descurajnd dezvoltarea altor activitati sau ramuri economice, n raport cu interesele publice; b). Pe de alta parte, pentru sprijinirea unor agenti economici pentru dezvoltarea lor sau desfasurarea anumitor activitati ( export, etc) prin diferite instrumente financiare ( mprumuturi externe acordate sau garantate de stat, taxe vamale, facilitati valutare etc). n etapa actuala de tranzitie spre economia de piata, o importanta sporita si un rol activ l are dreptul financiar, deoarece prin normele juridice ce-l compun poate actiona pentru sprijinirea si stimularea sectoarelor productive din economie, n special din domeniul privat, pentru extinderea, consolidarea si dezvoltarea acestora 52.

52

I.Condor, Dreptul fiscal si financiar, Ed. Tribuna Economica, Bucuresti, 1996, p. 78

47

6.2. Locul dreptului financiar n sistemul de drept Sistemul dreptului financiar este alcatuit din ansamblul normelor juridice constituite ntr-un tot unitar pe baza anumitor principii urmarind o anumita finalitate. n raport de criteriile obiectului de reglementare juridica si de criteriile metodei de reglementare juridica sunt configurate ramurile dreptului ca principale componente ale sistemului de drept, ca un ansamblu distinct de norme juridice legate organic ntre ele. Dreptul pozitiv este mpartit n drept public si drept privat. Astfel, cu privire la dreptul financiar n sistemul dreptului mentionam ca el apartine dreptului public, deoarece cuprinde norme juridice instituite n scopul satisfacerii unor interese generale ale societatii. Dreptul financiar poate fi delimitat de diferite ramuri de drept: 1. dreptul financiar se aseamana cu dreptul civil si dreptul comercial deoarece cuprinde norme juridice care reglementeaza raporturi patrimoniale avnd ca obiect drepturi si obligatii exprimate n bani; dar se deosebeste prin aceea ca reglementeaza normele juridice cu privire la mobilizarea, administrarea si repartizarea pe destinatii a fondurilor banesti necesare satisfacerii intereselor publice n timp ce, dreptul civil si dreptul comercial cuprind ansamblul normelor juridice care reglementeaza relatiile banesti ce se stabilesc ntre persoane fizice si persoane juridice. 2. dreptul financiar si dreptul procesual civil prezinta asemanari cu privire la procedura executarii silite; 3. dreptul financiar si dreptul international public presupun existenta unor conventii interstatale determinate de necesitati si interese financiare ca de exemplu: conventii cu privire la mprumuturile externe, conventii de stabilire a unor taxe vamale, conventii privind dubla impunere; 4. dreptul financiar si dreptul comunitar au n vedere relatiile de armonizare a legislatiei financiare nationale cu legislatia financiara internationala, ca de exemplu, instituirea taxei pe valoarea adaugata ca principalul impozit indirect asemanator celui din statele membre ale comunitatii europene;48

5.

6.

7.

dreptul financiar se aseamana cu dreptul constitutional, deoarece ambele au n vedere raporturi ce iau nastere n procesul exercitarii puterii de stat, de exemplu conceptul de buget public, de procedura bugetara; dreptul financiar si dreptul administrativ se afla n relatii de interferenta deoarece ambele cuprind norme referitoare la organizarea, conducerea si functionarea organelor financiare de stat care fac parte din administratia de stat, normele juridice care contin reglementari speciale referitoare la contraventii; dreptul financiar are legaturi si cu alte ramuri ale dreptului, spre exemplu, cu dreptul penal conexiunile sunt determinate mai ales de constatarea si combaterea infractiunilor din domeniul financiar, iar cu dreptul muncii legaturile se explica prin formarea si utilizarea fondurilor bugetului de stat, pentru asigurarile soc