Responsabilitatea fiscal-bugetară și noul Cod Fiscal
Ionut Dumitru
Președinte al Consiliului fiscal
București, 22 iulie 2015
Opinia Consiliului fiscal asupra proiectului de revizuirea Codului fiscal
Aviz negativ motivat de existența unui risc extrem de deteriorare permanentă și de
proporții a poziției finanțelor publice ale României, în contradicție cu regulile fiscale
și principiile instituite de Legea Responsabilității Fiscal-Bugetare și cu tratatele de
guvernanță fiscală europene.
Este discutabilă oportunitatea unei relaxări fiscale de asemenea proporții
Poziția ciclică a economiei este probabil a se situa la echilibru ori chiar a
consemna existența unui exces de cerere începând cu anul 2016
România riscă să rămână în capcana unei politici fiscale prociclice, apăsând pe
accelerație în faza de expansiune a ciclului economic și riscând să fie constrânsă
să implementeze măsuri de ajustare structurală într-o inevitabilă fază viitoare
de recesiune.
Rezerve în ceea ce privește implicații asupra creșterii economice pe termen lung pe
care le are compoziția pachetului legislativ, axat pe reducerea impozitării
consumului.
Setul măsurilor discreționare
și (dez)echilibrul finanțelor publice
Principalele măsuri ale Codului Fiscal
Nr. Măsura Impact bugetar
Miliarde lei % din PIB
1 Reducere cotă standard TVA de la 24% la 19% -8,9 -1,2
2 Reducere impozit pe dividende de la 16% la 5% -1,3 -0,2
3 Diverse reduceri ale accizelor (inclusiv impactul pe TVA) -3,6 -0,5
4 Schimbări ale scutirilor privind impozitul pe venit -1,2 -0,2
5 Schimbări privind CAS -0,7 -0,1
6 Desființarea taxei pe construcții speciale -1,0 -0,1
7 Alte măsuri -0,4 -0,1
Total -17,1 -2,3
Alte surse de presiune asupra deficitului bugetar: 2016 - Majorarea salariilor din sectorul public în conformitate cu noua Lege-cadru de
salarizare (cf. MFP, impactul brut estimat este 15.5 mld. lei, iar cel net de 10 mld. lei(1,3% din PIB))
2017 - majorarea cu cel puțin 1% din PIB a cheltuielilor de apărare conformangajamentului politic de la începutul anului 2015
Impactul de runda întâi a măsurilor din noul Cod Fiscal
Efecte de runda a doua ale codului fiscal - estimare
Multiplicator fiscal de impact calibrat la 0.4 (cf. Battini et al. , 2014), cu efecte
persistente timp de 4 ani (multiplicator total de 1.2)
Nivelul propus este situat în partea de sus a intervalului multiplicatorilor
estimați pentru economii cu caracteristici similare României
Plus de creștere economică (relativ la scenariul de bază) de 1pp. în 2016 și 2017,
respectiv 0.6pp. și 0.3pp. în 2018 și 2019
Elasticitățile agregatelor bugetare la PIB folosite pentru calculul efectelor de runda a
doua preluate din studiul OECD Price et al., 2014 și folosite și de Comisia Europeană
Efectele de runda a doua la nivelul încasărilor bugetare sunt de 0,2% din PIB în 2016,
0,5% din PIB în 2017 și 0,7% din PIB în 2018
Sursa: Consiliul Fiscal
Impactul măsurilor propuse asupra deficitului bugetar (% din PIB)
-4,7
-3,5
-2,0 -1,5 -1,2-1,2
-2,2-2,9
-5,6
-8,9
-6,6
-5,3
-2,9
-2,2-1,5 -1,5
-3,2
-2,7-2,2-3,0 -2,0
-1,2-0,6
0,60,4
1,21,3
2,0
-1,1-1,8 -1,9 -2,3
-1,7-1,4 -1,0 -0,3 0,1
0,4
-4,6-5,0
-4,5
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
e
20
16
p
20
17
p
20
18
p
gap PIB
Deficit efectiv cod fiscal
Deficit efectiv necesar pentru un deficitstructural de 1% din PIB
Criteriul de la Maastricht (deficit de 3% din PIB)
Deficit efectiv cod fiscal+armata+salarii
Consiliul Fiscal estimeaza ca deficitul bugetar va depasi 3% din PIB in 2016, cu risculreintrarii in procedura de deficit excesiv.
Incluzând și cresterea de salarii in sectorul bugetar si implementarea angajamentul politic pentru cheltuielile de aparare, deficitul bugetar ar putea atinge 5% din PIB în 2017, ceea cear accentua tendinta de crestere nesustenabila a datoriei publice (peste 45% din PIB cel mai probabil încă din 2017) .
Problema recurentă a prociclicității politicii fiscal-bugetare
In scenariul in care cresc si salariile in sectorul bugetar, stimulul fiscal prociclic proiectat pentru 2016 ar fi chiarmai puternic ca amploare decat cel din anul 2008.
România riscă să intre din nou în capcana unei politici fiscale pro-ciclice, riscând să fie constrânsă săimplementeze măsuri de ajustare structurală de amploare într-o inevitabilă fază viitoare de recesiune.
Beneficiile în materie de creștere economică suplimentară pe termen scurt vor fi depășite de costurile pe care oinevitabilă consolidare fiscală le-ar putea genera în faza descendentă a ciclului economic.
Sursa: AMECO, Consiliul Fiscal
0,2
-0,6
-0,7
0,1
1,0
-0,3
1,9
0,7
3,4
0,2
-2,9
-2,6
-1,1
-0,7 -0,40,0
3,7
1,0
-0,1
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
-9,0
-7,0
-5,0
-3,0
-1,0
1,0
3,0
5,0
7,0
9,0
11,0
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
e
20
16
p
20
17
p
20
18
p
Exces de cerere (+)/deficit de cerere (-)
Def structural cod fiscal+salarii+armata
Impuls fiscal, cresterea(+)/scaderea(-)deficitului structural (scala din dreapta)
Noua lege cadru a salarizării în sectorul public are potențialul de a reversa ajustarea anvelopei salariale realizată în timpul
crizei
1.3
98
1.1
77
1.1
81
1.1
83
1.150
1.200
1.250
1.300
1.350
1.400
Dec2008
Dec2009
Dec2010
Dec2011
Dec2012
Dec2013
Mai2014
Dec2014
Mai2015
Cheltuieli salariale ESA 2010 (% din PIB) Nr. salariați sector bugetar (mii persoane)
7,9 8
,3 8,5
8,1
8,1
8,7 9
,2 9,7 1
0,3 10
,7
9,5
7,8
7,7 8
,0
7,7
7,4
9,2
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
11,0
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
Sursa: Eurostat, calcule proprii Sursa: MFP
O privire asupra implicațiilor
Pactului de Stabilitate și Creștere
Sub braţul corectiv al PSC (în EDP):
Data limită de corectare 2015: PT, SI, FR, IE, UK
Data limită de corectare 2016: CY, GR, ES, HR
Sub braţul preventiv al PSC
Fără EDP: EE, SE, LU
Din 2011: FI
Din 2012: BG, DE
Din 2013: HU, IT, LT, LV, RO
Din 2014: AT, BE, CZ, DK, NL, SK
Din 2015: MT, PL
Situaţia relativă a statelor membre din perspectiva Pactului de Stabilitate și Creștere (PSC)
Timpul petrecut în procedura de deficit excesiv (EDP) în raport cu termenele acordate iniţial
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
IE GR FR HR CY PT SI UK ES HU BE BG CZ DK IT LV LT NL AT RO SK FI DE PL MT EE LU SE
Nr. de ani acordat initial pentru corectarea EDP Nr. efectiv de ani petrecut/de petrecut în EDP
Sursa: ComisiaEuropeană
ani
Ţări care au ieşit din EDPŢări care se află încă în EDP
• Grosul ajustării structurale întreprinse de Romania (6,7 pp. din PIB) realizat încontextul EDP – răgaz de ajustare similar majorității statelor, ieșire din EDP la deficitstructural de 2.1% din PIB
• Ajustarea cumulată sub brațul preventiv al PSC (2013 și 2014) – 1.1 pp. de PIB
Matricea de decizie pentru determinareanecesarului de ajustare în funcţie de poziţia ciclică
Stare Condiţie
Ajustare fiscală anuală cerută
Datorie sub 60%
şi fără risc de
sustenabilitate
Datorie peste 60%
sau risc de
sustenabilitate
Vremuri „îngrozitoare”∆PIB(%) < 0 sau
output gap < -4 din PIBNu este necesară nicio ajustare
Vremuri foarte grele -4 ≤ output gap < -3 0 0,25
Vremuri grele -3 ≤ output gap < -1,5
0 dacă gap-ul este în
deschidere, 0,25 dacă
gap-ul este în închidere
0,25 dacă gap-ul este în
deschidere, 0,5 dacă
gap-ul este în închidere
Vremuri normale -1,5 ≤ output gap < 1,5 0,5 > 0,5
Vremuri bune output gap ≥ 1,5
> 0,5 dacă gap-ul este în
deschidere, ≥ 0,75 dacă
gap-ul este în închidere
≥ 0,75 dacă gap-ul este
în deschidere, ≥1 dacă
gap-ul este în închidere
Sursa: Comisia Europeană
Îndepărtare a deficitului structural față de MTO, în timp ce toate celelalte țări s-ar afla pe o traiectorie de convergență
-2,8 -2
,6
-1,0
0,4
1,2
0,2
-4,1
0,4
-2,0
-2,6
-0,9
1,5
-1,6
-1,2
1,6
-2,5
-2,6
-0,2 -0
,4
-2,7
-0,8
-1,0
-2,5
-2,0
-1,6
-1,1
-5,3
-0,3
-1,3
-0,7 -0
,4
0,4
0,1
-0,1
-0,9
-1,4
0,1
-1,7
0,3
0,9
-2
-0,1
-0,6
-0,7
-1,3
-0,8
-5,6
-1,7
-1,1
-2,5
-0,3 -0,2
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
BE BG CZ DK DE EE IE GR ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO* SI SK FI SE UK
2014 2018 MTO
% din PIB potențial
Sursa: AMECO, Programe de Stabilitate și de Convergență, calcule proprii* deficit structural asociat Codului Fiscal 3,3% + impact salarii sector public și cheltuieli militare 2,3%
Vulnerabilități asociate unei traiectorii ascendentea datoriei publice
Datoria publică, 2007-2014 (% în PIB)
40
,0
10
9,7
80
,9
23
,6
39
,8
10
,6
97
,7
40
,9
85
,0
89
,4
10
7,5
13
0,2
53
,65
9,3
17
7,1
27
,6
45
,2
68
,8
42
,6
95
,0
13
2,1
84
,5
10
6,5
74
,7
76
,9
43
,9 50
,1
68
,0
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
Latv
ia
Ire
lan
d
Slo
ven
ia
Luxe
mb
ou
rg
Ro
man
ia
Esto
nia
Spai
n
Lith
uan
ia
Cro
atia
Un
ite
d K
ingd
om
Cyp
rus
Po
rtu
gal
Slo
vaki
a
Fin
lan
d
Gre
ece
Bu
lgar
ia
De
nm
ark
Net
her
lan
ds
Cze
ch R
epu
blic
Fran
ce
Ital
y
Au
stri
a
Be
lgiu
m
Ger
man
y
Hu
nga
ry
Swed
en
Po
lan
d
Mal
ta
2007
2014
Factor multiplicativ (scala din dreapta)
Sursa: Eurostat
Toate statele membre ale UE au înregistrat creșteri ale datoriei publice în perioada crizei.
România a avut una dintre cele mai mari creșteri ale datoriei publice în termeni relativi în perioada 2007-2014.
O continuare a creșterii datoriei publice ne-ar vulnerabiliza foarte mult în fața unei viitoare recesiuni ciclice: datoriapublică poate crește cu ușurință peste 60% din PIB în această situație.
Legea 69/2010 – praguri ale datoriei de 45-50-55% din PIB – înghețarea salariilor și a cheltuielilor de asistență socială(inclusiv pensii).
Expunerea băncilor față de stat este deja mare – principalaconstrângere pentru datoria publică
22
%
22
%
22
%
19
%
18
%
17
%
17
%
14
%
13
%
11
%
10
%
10
%
10
%
9%
9%
9%
7%
6%
6%
6%
6%
6%
5%
5%
4%
3%
3%
2%
2%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
RO SI HR SK IT PL HU CZ ES BG BE PT LT U2 AT DE IE LU NL GR CY FR MT FI LV EE SE DK UK
Credite Titluri Total
Ponderea creditului guvernamental în total active bancare (mai 2015)
Sursa: ECB
La nivel european, bancile din Romania au cea mai mare expunere fata de stat ca % din total active – constrangere majora pentru expansiunea suplimentara a datoriei publice.
Capacitatea suplimentara de absorbtie a datoriei publice este foarte limitata la nivelulactual de dezvoltare a sistemului financiar intern.
Deținerile nerezidenților de titluri de stat în lei sunt relativ mici, dar o creștere suplimentară comportă riscuri
39,0
33,1
18,6
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
apr.10 apr.11 apr.12 apr.13 apr.14 apr.15
Poland Hungary Romania
Ponderea deținerilor nerezidenților de titluri de stat în monedă locală (% din total)
Sursa: ministerele de finante ale ţărilor respective
România are o pondere mai mică a deținerilor nerezidenților de titluri denominate în monedă națională, însă aceste dețineri sunt majoritare în cazul maturităților lungi
Vulnerabilitate ridicată în cazul unei schimbări de percepție/apetit la risc
Este oportun un pachet agresiv de stimularea consumului?
Motorul principal al PIB îl reprezintă consumul – pachetul foarte agresiv de stimulare a acestuia apare drept inoportun
Nota: Fond salarii nete = (numar de salariati * salariu net) Sursa: Institutul National de Statistica, Comisia Europeana, GfK
Creștere substanțială a apetitului de consum începând cu 2014
Condițiile din piața muncii s-au îmbunătățit semnificativ – salariile cresc cu circa 7% în termeni nominali, masa salarială crește cu circa 9% in termeni reali.
Ameliorare de proporții a încrederii consumatorilor începând cu Oct.-Nov. 2014.
Consumul crește deja mai repede decât oferta internă – risc pe termen mediu de reapariție a dezechilibrelor macroeconomice (deficit de cont curent și inflație)
9 0
1 0 0
1 1 0
1 2 0
1 3 0
1 4 0
1 1 Q1 1 2 Q1 1 3 Q1 1 4 Q1 1 5 Q1
Consumul populatiei
(indice, Q1 2011=100 )
Vanzari bunuri de consum durabile, nominal
Vanzari cu amanuntul, real
Consum privat total, real
-70
-60
-5 0
-40
-30
-20
-10
0
10
Jun-05 Jun-07 Jun-09 Jun-11 Jun-13 Jun-15
Increderea consumatorilor
Astepta rile privind ra ta soma jului in urmatoarele 12 luni
Situa tia economica generala in urmatoarele 12 luni
Situa tia financia ra in urmatoarele 12 luni
Economisirea in urmatoarele 12 luni
Indice pentru increderea consumatorilor
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
Ma
y-0
5
Ma
y-0
7
Ma
y-0
9
Ma
y-1
1
Ma
y-1
3
Ma
y-1
5
Fond sa larii nete
(termeni rea li, % an la an)
Sector priva t Tota l economie
Investitiile au o evolutie foarte slaba
12
18
24
30
36
42
48
12
16
20
24
28
32
36
04Q 4 06Q 4 08Q 4 10Q 4 12Q 4 14Q 4
Gross fixed capita l formation
in the priva te sector
As % of GDP Current RO N bn
0
2
4
6
8
10
0
2
4
6
8
10
04Q 4 06Q 4 08Q 4 10Q 4 12Q 4 14Q 4
Gross fixed capita l formation
in the public sector
As % of GDP Current RO N bn
Sursa: Eurostat, Institutul National de Statistica, Ministerul de Finante
Investitiile private evolueaza foarte slab incepand cu 2012, iar investitiile publiceau scazut continuu (ca % din PIB) incepand cu 2009, atingand in 2014 minimulultimilor 9 ani.
5.2%
6.3%
6.7%
6.0%
5.7% 5.4%
4.8% 4.5%
4.3%
3%
4%
5%
6%
7%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Public sector investments (% of GDP)
Investiţiile sunt încă mult sub nivelul precriză
Sursa: EUROSTAT
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Investitii totale in preturi 2010
Consum in preturi 2010
PIB in preturi 2010
Evoluţia investiţiilor şi a consumului (indice, 2008=100)
Consumul a recuperat deja căderea din timpul crizei, în timp ce investiţiile sunt în termenireali cu circa 45% mai scăzute faţă de nivelul din 2008.
Chiar daca excludem bula speculativă precriză din sectorul imobiliar/construcţii, investiţiile sunt încă mult sub nivelul lor de trend pe termen mediu.
Infrastructura, educaţia şi sănătatea – slăbiciunile Românieiîn materie de competitivitate
Sursa: The Global Competitiveness report, World Economic Forum, 2014-2015
România
Calitatea infrastructurii este, în mod evident, călcâiul lui Ahile în cazul competitivităţii economiei romaneşti vis-à-vis de ţările din Europa Centrala şi de Est.
Investiţiile in educaţie, sănătate şi infrastructura fizică – stimuli pentru creşterea economică petermen lung.
Creștere economică Echitate socială Cont curent(a)
T scurt T lung T scurt T lung T scurt și mediu
Cresteri de cheltuieli
Educație ++ ++ + ++ -
Servicii de sănătate ++ + + + --
Alte cheltuieli aferente consumului guvernamental (excluzând cele aferente politicilor sociale de sprijin a familiilor)
++ - + -
Cheltuieli cu pensiile -- --
Prestații sociale pentru persoanele cu handicap și ajutoare de boală
+ - ++ + --
Ajutoare de șomaj + - + --
Ajutoare sociale și alocații pentru susținerea familiilor
+ + ++ ++ -
Subvenții + -- - - -
Investiții publice ++ ++ --
Scaderi de taxe
Impozit pe venit + ++ - - -
Contribuții de asigurări sociale + ++ + +
Impozit pe profit + ++ - - --
Taxe de mediu + -(b) + -
Taxe pe consum (altele decât cele de mediu)
+ + + --
Taxe recurente asupra bunurilor imobile
+ -
Alte taxe pe proprietate + -- - -
Vânzări de bunuri și servicii + - + + -
Notă: (a) Efectul de cont curent se referă la o țară aflată pe deficit, iar semnele ar fi schimbate în cazul unei țări caracterizate de surplus al contului curent.
Evaluarea efectelor asupra creșterii economice și asupra echității socialeale instrumentelor de stimulare fiscală
Sursa: Cournède B. et al. - Choosing fiscal consolidation instruments compatible with growth and equity, 2013
Scăderi foarte ample ale cotei medii de TVA...
17,5
22,020,6
16,0 14,0
10
12
14
16
18
20
22
24
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
iun.10 iul.10 sep.13 iun.15 ian.16
Cota standard Cota redusa Cota zero Cota medie TVA
-8 pp
-3.5 pp
Evoluția cotei medii și ponderi în coșul IPC pe cote de TVA
Reducerea cotei medii de TVA este una de foarte mare amploare și fără precedent la nivel european (-8 pp față de 2010, respectiv -3.5 pp față de perioada precriză).
Aproape jumătate din coșul IPC are cotă de TVA redusă sau zero, față de circa o treime în cazulmediei UE.
Sursa: calcule ale Consiliului Fiscal
...care ar face ca RO să aibă o cotă medie de TVA sub media UE și sub noile state membre din ECE
21
,2
20
,7
19
,1
19
,1
19
,1
18
,6
18
,4
17
,7
16
,4
16
,1
15
,4
14
,8
14
,8
14
,7
14
,3
14
,0
14
,0
13
,9
13
,6
13
,2
12
,8
12
,6
12
,2
12
,1
12
,0
9,8
9,6
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
HU DK
BG LV LT SK EE SE GR FI CZ
AT SI PL
PT
BE
RO
20
16
DE IT UK FR IE NL
ES MT
CY
LU
Cota medie de TVA pe coșul IPC în statele membre ale UE
Sursa: Fabrizio Borselli, Salvatore Chiri & Ettore Romagnano (2012)
Ponderea foarte mare a produselor cu cote reduse sau zero va crește costul de administrare șicrează distorsiuni ale competiției.
Un sistem mai bine gândit de deduceri la impozitul pe venit ar avea efecte mai bine țintite asupracategoriilor sociale vulnerabile decât cota redusă de TVA la alimente, spre exemplu.
Cota standard a TVA în țările membre ale UE (2015)
Sursa: Comisia Europeană
17
1819
19 19
20 20 20 20 20 20
21 21 21 21 21 2122 22
23 23 23 23
24 24
25 25 25
27
15
17
19
21
23
25
27
29
Luxe
mb
ou
rg
Mal
ta
Ro
man
ia 2
01
6
Ge
rma
ny
Cyp
rus
Bu
lga
ria
Esto
nia
Fran
ce
Au
stri
a
Slo
vaki
a
Un
ite
d K
ingd
om
Be
lgiu
m
Cze
ch R
ep
ub
lic
Spai
n
Latv
ia
Lith
uan
ia
Ne
the
rla
nd
s
Ital
y
Slo
ven
ia
Gre
ece
Ire
lan
d
Po
lan
d
Po
rtu
gal
Ro
man
ia
Fin
lan
d
De
nm
ark
Cro
atia
Swe
de
n
Hu
nga
ry
EU average: 21.5
România are în prezent a 3-a cea mai mare cotă standard a TVA la nivel european.
După reducerea la 19%, România ar avea a 3-a cea mai redusă cotă standard a TVA, după Luxemburg și Malta.