CAPITOLUL 1
ASPECTE TEORETICE PRIVIND CHELTUIELILE PUBLICE
1.1.Definire
Componentă a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice, cheltuielile publice reprezintă
etapa următoare constituirii fondurilor publice şi se referă la distribuirea resurselor băneşti către
diferite obiective sociale sau economice (reglementate de către programe guvernamentale).
,,Cheltuielile publice exprimă relaţii economico-sociale în formă bănească, care se
manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia
utilizării şi repartizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcţiilor
acestuia”1.
Aceste cheltuieli vizează diverse plăţi pentru atingerea obiectivelor conforme politicii
statului (servicii publice generale, acţiuni socio-culturale etc.). În funcţie de destinaţia lor, se
poate vorbi despre cheltuieli publice (cheltuielile publice) care consuma definitiv o fracţiune a
PIB (plătire curente de instituţiile publice) şi despre cheltuieli publice care reprezintă o avansare
de PIB (exprimă contribuţia statului la producerea brută de capitol de natură materială sau
nematerială).
Din perspectiva domeniului în care sunt realizate cheltuielile publice, putem afirma că
acestea conţin în structura lor:
a) cheltuieli publice efectuate de administraţiile publice centrale de stat;
b) cheltuieli publice ale colectivităţilor locale;
c) cheltuieli publice finanţate din fondurile asigurărilor sociale de stat;
d) cheltuieli publice ale organismelor internaţionale.
Cheltuielile publice totale reprezintă suma cheltuielilor efectuate de tipurile diverse de
administraţii publice.
1 Iulian Văcărel şi colectiv – Finanţe publice, Ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 2002, pag. 1471
Cheltuielile publice totale consolidate cuprind: cheltuieli publice ale administraţiei
publice centrale (finanţate de la bugetul de stat, din fondurile securităţii sociale şi fonduri
speciale), plus cheltuieli publice ale subdiviziilor politice şi administrative intermediare, plus
cheltuieli publice ale autorităţilor supranaţionale.
Trebuie făcută o distincţie clară între cheltuielile publice şi cele bugetare, acestea din
urmă fiind o subcategorie. Cheltuielile publice cuprind în sfera lor: cheltuieli bugetare, cheltuieli
din fonduri cu destinaţie specială, cheltuieli extrabugetare şi cheltuieli efectuate din bugetul
trezoreriei publice.
1.2. CLASIFICAREA CHELTUIELILOR PUBLICE
Clasificaţia cheltuielilor publice se face pe mai multe criterii:
clasificaţia administrativă – pe criteriul instituţiilor prin intermediul cărora se efectuează
cheltuieli publice (ministere, instituţii publice autonome, unităţi administrativ teritoriale
etc.).
clasificaţia economică – pe două criterii: al scopului în care sunt efectuate plăţile
(cheltuieli publice curente sau de funcţionare şi cheltuieli publice de capital sau de
investiţii); al existenţei sau nu a unei contraprestaţii (cheltuieli publice ale serviciilor
publice, numite şi administrative şi cheltuieli publice de transfer).
clasificaţia funcţională – pe criteriul sectoarelor de activitate către care sunt repartizate
resursele financiare publice (a) în domeniul social: învăţământ, sanitare, ocrotire socială
etc.; b) în domeniul cercetării; c) în domeniul economic (investiţii, acordarea de subvenţii
şi facilităţi; d) în domeniul apărării şi siguranţei naţionale; e) în domeniul administrativ
public central şi local; f) în ceea ce priveşte dobânzile aferente datoriei publice).
clasificaţia financiară
o pe criteriul momentului efectuării şi a efectului avut de acestea (cheltuielile
publice definitive caracterizate prin faptul că se finalizează cu plăţi la scadenţe
ferme, certificând lichidarea totală a angajării statului pentru efectuarea
cheltuielilor prevăzute în buget; cheltuieli publice temporare: majoritatea sunt
operaţiuni de trezorerie urmate de plăţi cu scadenţe certe; cheltuieli publice
virtuale: pe care statul le va realiza în anumite condiţii doar);
2
o şi pe criteriul forme de manifestare (cu/ fără contraprestaţie; definitive/ provizorii;
speciale/ globale)
clasificaţia după rolul cheltuielilor publice în reproducţia socială – pot fi: cheltuieli
publice negative (reale) şi cheltuieli publice pozitive (economice)
clasificaţia folosită de instituţiile specializate ale O.N.U. – pe criteriile:
a) funcţională (cheltuielile publice sunt împărţite în cheltuieli pentru: servicii
publice, apărare, educaţie, sănătate, securitate socială, locuinţe şi servicii
comunale, recreaţie, cultură şi religie, acţiuni economice, alte scopuri)
b) economică (cheltuielile publice reprezentând un consum final şi cheltuielile
publice în scopul formării brute de capital)
În România, legea bugetului de stat prevede o clasificaţie în conformitate cu cea utilizată
de O.N.U.
Astfel, cheltuielile publice se împart după criteriul economic în:
o cheltuieli curente (de personal, de materiale şi servicii, subvenţii, prime,
transferuri, dobânzi aferente datoriei publice, rezerve);
o cheltuieli de capital
o împrumuturi acordate (pentru finalizări de obiective stabilite prin convenţii,
pentru creditarea agriculturii, pentru acoperirea arieratelor către RENEL şi
ROMGAZ).
o rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la credite externe şi
interne
După criteriul funcţional, cheltuielile publice se împart în:
o servicii publice generale
o apărare, ordine publică şi siguranţă naţională
o social-culturale
o servicii şi dezvoltare publică, locuinţe mediu şi ape
o acţiuni economice
o alte acţiuni
o transferuri
o împrumuturi acordate
o plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli aferente datoriei publice 3
o fonduri de rezervă
1.3. NIVELUL CHLETUIELILOR PUBLICE
Nivelul cheltuielilor publice poate fi privit din perspectiva statică (structură de la un
anumit moment) sau dinamica (ca evoluţie temporară) şi poate fi analizat urmărind indicatorii:
- volumul cheltuielilor publice,
- ponderea cheltuielilor publice în PIB,
- volumul cheltuielilor publice ce revine în medie pe un locuitor.
Structura cheltuielilor publice este studiată conform clasificărilor folosite de fiecare
stat în parte (cea mai importantă fiind cea economică şi cea funcţională). Stabilirea structurii
cheltuielilor publice ajută la determinarea diferenţelor de politică financiară dintre ţările
dezvoltate, în curs de dezvoltare şi cele în tranziţie, precum şi evoluţia în timp a ponderilor
acordate diverselor categorii de cheltuieli publice în acelaşi stat.
Dinamica cheltuielilor publice are în vedere modificarea a şase indicatori:
creşterea nominală şi cea reală a cheltuielilor publice;
schimbarea raportului cheltuielilor publice în PIB;
schimbarea volumului mediu al cheltuielilor publice pe cap de locuitor;
schimbarea structurii cheltuielilor publice;
corelaţia dintre creşterea cheltuielilor publice şi creşterea PIB;
elasticitatea cheltuielilor publice raportată la PIB .
Factorii de influenţă asupra creşterii cheltuielilor publice sunt de natură:
demografică (modificări ce au loc în numărul şi structura populaţiei ce ar trebui să
determine adaptări corespunzătoare în ponderea cheltuielilor publice);
economică (ce vizează în mod special funcţia statului de redistribuire a resurselor
financiare publice după criteriul eficienţei şi echilibrului);
socială (se referă la funcţia de armonizare a veniturilor medii individuale
aparţinând diferitelor categorii sociale);
legaţi de urbanizare (favorizează creşterea cheltuielilor publice);
militară (cresc cheltuielile publice în eventualitatea unor conflicte armate);
4
istorică (perpetuarea în timp a unor probleme ca datoriile publice moştenite de la
un regim politic la altul sau ca inflaţia);
politică (se referă la complexitatea funcţiilor statului);
1.4. STRUCTURA CHELTUIELILOR PUBLICE PE TIPURI
A. Cheltuielile publice destinate acţiunilor social-culturale. Acest tip de cheltuieli îşi
au originea recentă în ideologia politico-economică intervenţionistă, apărută în America după cel
de-al doilea război mondial, aşa numita doctrină a statului bunăstării. Obiectivele autorităţii
publice într-un astfel de stat sunt: asigurarea unui venit minim, susţinerea cetăţenilor în situaţii
defavorizante (cum ar fi boala, bătrâneţea, şomajul, handicapul), garantarea unui nivel de trai
bun pentru întreaga populaţie, în raport cu o anumită listă de servicii şi minimalizarea efectelor
unor evenimente ce implică riscuri sociale. Aceste servicii sunt puse la dispoziţia membrilor
societăţii în mod gratuit sau la un preţ mic, ori sunt acordate alocaţii, pensii, ajutoare ş.a.
indemnizaţii prin intermediul cărora populaţia să-şi poată permite un standard de viaţă decent. În
ţările dezvoltate, pentru asigurarea acestor facilităţi se cheltuieşte până la 50% din venitul
naţional.
Cheltuielile publice destinate acţiunilor de natură socio-culturală cuprind de obicei:
sănătate, învăţământ, cultură şi sport, acţiuni dedicate tineretului, securitate sau protecţie
socială. În ceea ce priveşte România, cheltuielile publice socio-culturale vizează domeniile
următoare:
1. învăţământ
2. sănătate
3. cultură, religia şi tineretul
4. asistenţa socială (alocaţii, pensii, ajutoare, alte îndemnizaţii)
5. ajutorul de şomaj
6. alte cheltuieli publice socio-culturale
7. pensia suplimentară
Resursele de finanţare pentru cheltuielile cu acţiuni socio-culturale pot fi de natură
internă sau externă, publică sau privată, după cum urmează:
1. fonduri bugetare (ale statului, regiunilor, provinciilor), 5
2. cotizaţii ale unor persoane fizice / juridice (f. asigurărilor sociale, pentru şomaj);
3. fonduri proprii ale organizaţiilor publice / private (pentru finanţare traininguri);
4. veniturile instituţiilor social-culturale din activităţi specifice;
5. veniturile populaţiei (din taxe),
6. fondurile organizaţiilor fără scop lucrativ (O.N.G-uri, instituţii de caritate etc.);
7. finanţări externe (rambursabile şi nerambursabile, oferite de organizaţii ca: UNICEF,
UNESCO, Banca Mondială etc.).
1) Cheltuielile publice pentru învăţământ trebuie să urmărească o dezvoltare a educaţiei
publice în concordanţă cu cerinţele contextului economico-social pentru a contribui în cât mai
mare măsură la progresul societăţii. Factorii care determină politica financiară în învăţământ
sunt: demografici (structura specifică a populaţiei), economici (cererea pentru forţa de muncă
calificată şi adaptarea inovaţiilor tehnologice de ultimă oră şi nu numai), politici (principiile
ideologice pe care se bazează stabilirea politicii şcolare). Structura sistemului de învăţământ
diferă de la o ţară la alta, conform tradiţiei statelor respective însă aici va fi preluată împărţirea
realizată de UNESCO în învăţământ: preşcolar, primar, secundar, superior.
Cheltuielile publice bugetare pentru învăţământ sunt canalizate în cea mai mare parte către
ministerul corespunzător – Ministerul Învăţământului / Educaţiei – dar şi către alte ministere care
urmăresc să instruiască în domeniul specific lor cadre competente (Ministerul Apărării,
Ministerul de Interne etc.). Cheltuielile publice pentru învăţământ pot fi privite şi din perspectiva
conţinutului lor economic; în acest caz putem vorbi de:
cheltuieli curente (de funcţionare şi întreţinere);
cheltuieli de capital (înzestrarea şi construirea unităţilor de învăţământ).
2) Cheltuielile publice pentru sănătate reprezintă un punct de interes social pentru faptul că
sănătatea generală a membrilor societăţii înseamnă bunăstare fizică şi mentală, condiţii esenţiale
ce facilitează dezvoltarea socială. Acest tip de cheltuieli înregistrează la nivel mondial o tendinţă
crescătoare (ţările dezvoltate alocă între 5,5–10,5% din PIB, cele în curs de dezvoltare ating
niveluri uneori foarte scăzute, sub 1%). Cheltuielile publice din acest sector se împart în
cheltuieli curente (salarii, materiale de laborator, medicamente etc.) şi cheltuieli cu caracter de
investiţii (construcţia şi utilarea unităţilor). Având în vedere scopul special pe care şi-l propun
aceste cheltuieli publice, serviciul sănătăţii publice nu poate fi tratat doar ca o afacere condusă
6
după legile pieţei – relaţia dintre cerere şi ofertă având în acest caz mai degrabă o dimensiune
umanitară.
Sistemele de cheltuieli publice pentru sănătate cunosc diferenţe de organizare în fiecare ţară,
în privinţa ponderii instituţiilor de stat sau private, dar ceea ce este comun este faptul că ele
urmăresc îmbunătăţirea calităţii vieţii indivizilor.
Sursele din care se obţine finanţarea sistemului de sănătate sunt fondurile bugetare,
cotizaţiile de asigurări de sănătate, fonduri speciale pentru sănătate, resurse ale populaţiei care au
fost cheltuite în ipostaza de pacienţi, ajutor din exterior (OMS, Crucea Roşie etc.).
3) Cheltuieli publice pentru cultură, culte, activitate sportivă şi tineret contribuie la
educarea spirituală estetică, morală a populaţiei prin activităţi artistice, culte, sportive sau
divertisment.
Aceste cheltuieli finanţează instituţii cu obiective cultural – artistice (edituri, muzee,
patrimoniu cultural, biblioteci cinematografe, teatre etc.) care produc fie bunuri materiale dar de
valoare spirituală, fie servicii de valoare spirituală. Preţul acestor produse poate fi suportat în
totalitate de către stat sau doar parţial prin subvenţionare. Finanţarea se face din resurse bugetare
integral, din venituri extrabugetare şi alocaţii de la buget, din venituri extrabugetare în totalitate,
(pentru instituţiile care se pot autoîntreţine prin activitatea economică desfăşurată), din fonduri
extrabugetare (de exemplu: Fondul Cinematografic Naţional, Fondul Cultural Naţional). Nu
trebuie uitate nici sponsorizările, deosebit de avantajoase pentru cel care le primeşte – el neavând
altă obligaţie decât aceea de a declara deschis numele sponsorilor săi.
Cheltuielile publice din această categorie finanţează de asemenea activitatea religioasă a
cultelor recunoscute de stat (salarii pentru slujitorii bisericii) şi pe cea sportivă şi de tineret (în
proporţie de 75% în România).
4) Cheltuieli publice pentru securitatea socială înglobează următoarele tipuri de
cheltuieli: alocaţii, pensii, indemnizaţii, ajutoare în anumite condiţii pe care persoanele ce le
primesc trebuie să le îndeplinească. Ele sunt menite să elimine cât mai mult posibil efectele
riscurilor fizice, economice şi sociale ce planează asupra vieţii fiecărui membru al societăţii.
Caracteristicile principale ale actualului sistem de finanţare a activităţilor legate de securitatea
socială vizează faptul că fondurile sunt obţinute din cotizaţii sociale, legitimate social prin
principiul solidarităţii. Pentru aceasta sunt create planuri sau politici de reducere a şomajului şi
sărăciei, ajutoare a familiilor în dificultate financiare, sau a persoanelor aflate în dificultate 7
financiară, sau a persoanelor defavorizate (care se consideră a fi în general copii, tineri proaspăt
absolvenţi, persoanele în vârstă, persoanele handicapate). Finanţarea acestor cheltuieli se face din
următoarele categorii de resurse: contribuţii ale salariilor, liber profesioniştilor şi patronilor;
subvenţii bugetare; fonduri speciale (acumulate din donaţii sau resurse ale ONG).
5) Cheltuielile publice pentru ajutorul de şomaj sunt îndreptate către acele persoane care
nu dispun temporar de un loc de muncă prin care să-şi asigure existenţa. În afara ajutorului de
şomaj (numit şi forma pasivă de într-ajutorare a persoanelor rămase fără lucru), sunt
recomandate şi alte modalităţi care nu au o natură materială imediată constituind o într-ajutorare
activă – crearea unor noi locuri de muncă, ce asigură scăderea şomajului pe termen lung. Este
deci preferabilă o creştere a prestaţiilor active (facilităţi pentru cei ce angajează şomeri), în
favoarea soluţiei de creştere a valorii ajutorului de şomaj (ce poate duce pe termen lung la
creşterea ratei şomajului). Cheltuielile sunt suportate din fondurile firmelor şi resurselor
bugetare, şi sunt plătite beneficiarilor sub două forme: alocaţia de şomaj (contează vechimea în
muncă) şi ajutorul de şomaj.
6) Cheltuielile publice pentru asistenţa socială au ca principale forme:
ajutorul social pentru
persoanele în vârstă
alocaţii simple (persoanele fără pensie de peste 65 ani);
alocaţii pentru servicii menajere;
plasament familial;
plasament în azil;
masa la un cămin restaurant sau contravaloarea acesteia.
ajutorul social pentru
persoane cu handicap
alocaţie compensatorie pentru terţe persoane;
alocaţie compensatorie pentru cheltuieli profesionale;
plasament familial;
plasament instituţii pentru handicapaţi;
cantine – restaurant;
ajutorul medical (pentru
persoane asistate social)
alocaţii pentru ajutor medical;
ajutor medical la domiciliu;
ajutor medical pentru spitalizare.
8
Toate aceste cheltuieli menţionate mai sus reprezintă investiţii în resurse umane
deoarece ele au ca efect dezvoltarea capacităţilor indivizilor, menţinerea stării fizice şi mentale la
nivele ridicate ceea ce duce, implicit, la dezvoltare economică şi socială. Putem spune deci că
banii cheltuielilor publice pentru acţiuni social-culturale nu reprezintă un consum definitiv de
venit naţional ci, dimpotrivă, sunt generatoare de dezvoltare (,,profit” social). Pentru ca
dezvoltarea umană să aibă un caracter durabil, trebuie să fie îndeplinite următoarele condiţii:
membrii societăţii să aibă parte de o bună stare a sănătăţii, să aibă loc o acumulare de cunoştinţe
la nivelul societăţii, să existe acces la resursele care asigură un standard de viaţă decent.
B) Asigurările sociale au apărut iniţial ca reacţie a asociaţiilor de muncitori care au
pledat pentru drepturile lor, organizându-se în sindicate care să-i protejeze în privinţa condiţiilor
de lucru – igiena şi securitatea muncii ca elemente care să prevină ajungerea la accidente ce pun
persoana în imposibilitate de a munci, iar dacă, dintr-o cauză sau alta, se ajunge la incapacitate
de muncă, existenţa unor fonduri financiare care să le asigure acestora un trai decent. Pentru a
îndeplini obiectivele menţionate, s-a creat un sistem naţional de asigurări sociale care are
trăsături speciale (derivate din contextul economic în care finanţează).
Prin asigurările sociale se direcţionează o fracţiune din PNB către protejarea persoanelor
salariate şi pensionare ,,actuale sau foste angajate ale societăţilor comerciale private sau de stat,
ale regiilor autonome, a persoanelor membre în asociaţii meşteşugăreşti ori agricole, a
întreprinzătorilor particulari a slujitorilor cultelor, a personalului casnic, a persoanelor ce
deservesc blocurile de locatari, atunci când se află în incapacitate de muncă. Sunt prevăzute de
lege o serie de situaţii în care intervine plata către indivizi a unor sume de asigurări – pentru
menţinerea stării de sănătate, asigurarea traiului în cazul bolilor, accidentelor, depăşirii limitei de
vârstă. În România, sistemul naţional de asigurări cuprinde: asigurările sociale de stat,
asigurările sociale din cooperaţia meşteşugărească şi celor independenţi, asigurările sociale ale
asociaţiilor agricole, asigurările sociale ale agricultorilor cu gospodărie proprie, asigurările
sociale ale avocaţilor, asigurările sociale ale slujitorilor cultelor.
Principiile pe care este construit sistemul naţional de asigurări sunt:
unicitatea (există unul singur – expresie a solidarităţii sociale) ;
obligativitatea (toate persoanele încadrate în muncă beneficiază de ele) ;
ocrotirea pe toată perioada de incapacitate de muncă;
statul este acela care garantează drepturile asiguraţilor;
9
contributivitatea (fondurile de care dispune sistemul naţional de asigurări provin din
contribuţiile companiilor naţionale şi acelora private, a regiilor autonome, a
întreprinderilor mixte etc.);
egalitatea în drepturi a beneficiarilor ce cad sub incidenţa aceloraşi condiţii îndeplinite ;
ocrotirea cetăţenilor în concordanţă cu etica şi echitatea sociala (sunt acordate conform
participării pe care indivizii au avut-o în dezvoltarea socială, şi conform unui raport
echitabil între salarii şi pensii – stimulator pentru ca ei ce reprezintă populaţia ocupată) ;
pensiile de asigurări sociale scutite de în totalitate de taxe;
imprescriptibilitatea dreptului la pensie (persoanele care au contribuit la fondul
sistemului naţional de asigurări au dreptul să ceară oricând acordarea pensiei sau
diferitelor indemnizaţii);
indemnizaţiile şi pensiile nu pot fi cedate altor persoane;
descentralizarea şi autonomia.
Finanţarea sistemul naţional de asigurări se face cu resurse provenite din următoarele
sfere: contribuţii pentru asigurările sociale, contribuţii pentru asigurările sociale a unităţilor
particulare, contribuţii diferenţiate ale angajaţilor şi pensionarilor care merg în centre de
tratament şi odihnă, contribuţii pentru constituirea fondului de şomaj, a ajutorului de integrare
profesională şi a alocaţiei de sprijin, alte venituri, contribuţia pentru pensie alimentară în valoare
de 5%.
În privinţa formelor de acordare a diferitelor tipuri de ajutoare sociale, menţionăm:
pensiile, trimiterile la tratament şi odihnă, indemnizaţiile şi ajutoarele, cheltuieli pentru
ocrotirea sănătăţii, ajutor de şomaj, alocaţie de sprijin , ajutorul de integrare profesională.
Pensiile sunt de mai multe feluri:
1. pensia pentru munca depusă şi limită de vârstă (persoana trebuie să corespundă
concomitent la două condiţii: să aibă o minimă vechime de muncă acceptată – 25 ani şi să
depăşească limita de vârstă la care se presu-pune că o persoană nu mai poate lucra la
capacitate normală – 57/62 ani);
2. pensia pentru pierderea capacităţii de muncă din cauza unor accidente sau boli
profesionale;
3. pensia pentru pierderea capacităţii de muncă în afara procesului muncii
4. pensia de urmaş;
10
5. pensia suplimentară.
Indemnizaţiile şi ajutoarele de asigurări sociale se clasifică în mai multe tipuri:
indemnizaţia pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea sănătăţii;
indemnizaţia pentru pierderea momentana a capacităţii de muncă;
indemnizaţia în caz de maternitate;
indemnizaţia de naştere;
indemnizaţia pentru creşterea copilului până la vârsta de doi ani;
ajutorul de şomaj;
ajutorul de integrare profesională;
ajutorul în caz de deces.
C) Asigurările sociale pentru sănătate se fundamentează pe următoarele principii:
încadrarea întregii populaţii în sistemul de asigurări sociale de sănătate, solidaritate socială
(plata se face raportat la un anumit procent din salariu), prestarea pentru asiguraţi a unei liste de
servicii definite, finanţarea autonomă şi echilibrul financiar. Beneficiază de pachetul de servicii
persoanele cu cetăţenie română cu domiciliul în ţară sau temporar plecaţi peste graniţă, cetăţenii
străini sau apatrizi care au reşedinţa în România, tinerii şi copiii de maxim 26 ani (în condiţiile în
care sunt încadraţi într-o formă de învăţământ şi nu obţin venituri proprii), persoanele
handicapate fără venituri, membrii familiei care se află în întreţinerea unei persoane asigurate,
persoanele care au obţinut acest drept prin legile speciale. Aceste persoane devin asigurate în
momentul în care încheie un contract individual de muncă.
Sursele de finanţare sunt reprezentate de contribuţii egale ale persoanelor fizice şi
juridice, subvenţii de la buget, alte venituri care sunt plătite Casei Naţionale de Asigurări
pentru Sănătate. Casa Naţională de Asigurări pentru Sănătate are ca organe de conducere:
adunarea generală a reprezentanţilor, consiliu de administraţie (ales de adunarea generală a
reprezentanţilor). Contribuţiile la CNAS sunt obligatorii, cu următoarele excepţii: acele
persoane aflate în concediu medical sau concediu de îngrijire a copilului de până la 6 ani,
persoanele ce efectuează stagiul militar, persoanele ce execută o pedeapsă prin privare de
libertate, persoanele aparţinând unor familii ce nu beneficiază de ajutor social.
D) Cheltuielile publice pentru obiective economice, pentru protecţia mediului şi
cercetare
11
Cheltuielile publice destinate obiectivelor economice au în vedere acele ramuri de
activitate strategice sau care au nevoie de resurse financiare mari (ce altfel nu ar putea fi
asigurate) şi cuprind regiile autonome, companiile cu capital de stat, privat sau mixt. Intervenţia
statului are însă un efect constrângător şi s-a dovedit ca privatizarea activităţii în sectorul public
creste rentabilitatea întreprinderilor respective, realizându-se o mai bună alocare a resurselor în
acest fel. Ajutoarele financiare acordate de stat întreprinderilor de interes naţional pot veni sub
formă directa a unor: subvenţii, investiţii, împrumuturi cu dobândă subvenţionată, ajutoare
financiare pentru difuzarea de informaţii şi studii de marketing; sau în formă indirectă:
acordarea de avantaje fiscale şi împrumuturi garantate de stat. Ramurile economiei cel mai des
vizate de astfel de politici sunt: transporturi, construcţii (de locuinţe în special), industria
(extractivă, minieră, a construcţiei de maşini şi navală, siderurgică), agricultură.
Cheltuielile publice cu protecţia mediului sunt foarte importante pentru păstrarea unui
echilibru natural şi prevenirea degradării mediului, care poate fi considerat un bun public ce
trebuie ocrotit prin lege. Cea mai importantă măsură adoptată în ceea ce priveşte poluarea este
aceea conform căreia poluatorul plăteşte “reparaţiile” necesare în urma distrugerilor de mediu pe
care le-a făcut.
Cheltuielile publice pentru cercetare au in vedere următoarele tipuri:
fundamentală (scopul este unul general de avansare a cunoaşterii, fără obiective
specifice);
aplicativă (presupune punerea în practică şi inovarea noilor cunoştinţe dobândite);
de dezvoltare (fondată pe cunoştinţe deja existente, ea urmăreşte aplicarea
practică a acestora pentru obţinerea unor rezultate cat mai bune);
Este finanţată din: fonduri bugetare in special cercetare – dezvoltare) ,ale industriei (în
ţările dezvoltate are o pondere de chiar 74,5% din finanţările pe acest domeniu), ale
universităţilor (de exemplu granturile acordate de Academia Română), surse externe.
E) Cheltuielile pentru servicii publice generale, ordine publică, siguranţa naţională
şi apărare
Servicii publice generale (sau autorităţile publice generale) cuprind în structura lor:
organele puterii şi administraţiei publice (instituţia prezidenţială, organele puterii legislative
centrale, organele puterii judecătoreşti, organele executive centrale si locale); organele de ordine
publică (politie, jandarmerie, grăniceri, pompieri, penitenciare, paşapoarte, arhivele statului).
12
Cheltuieli publice pentru apărare finanţează funcţia externă a statului. Acest tip de
cheltuieli se împart în directe (întreţinerea forţelor armate în ţară sau în bazele din alte ţări) şi
indirecte (legate de lichidarea urmărilor unor conflicte).
1.5. FACTORII CARE INFLUENŢEAZĂ CREŞTEREA CHELTUIELILOR
PUBLICE
Tratarea la modul general a factorilor care conduc la creşterea cheltuielilor publice
impune o delimitare a acestora în următoarele categorii:
a) Factorii demografici, care se referă la creşterea populaţiei şi la modificarea structurii
acesteia pe vârste şi categorii socio-profesionale. O astfel de evoluţie determină creşterea
cheltuielilor publice pentru învăţământ, sănătate, securitate socială, ordine publică etc. precum şi
a celor legate de sporirea numărului de locuri de muncă în sectorul public;
b) Factorii economici, referitori la dezvoltarea economiei şi la modernizarea acesteia pe
baza cercetării ştiinţifice, a noilor cerinţe ale utilizării resurselor şi a creării de bunuri materiale ţi
servicii. Pe lângă faptul că pe seama bugetului de stat se asigură finanţarea unor acţiuni
economice costisitoare, redistribuirea resurselor financiare publice ajută la repararea prejudiciilor
create de repartiţia concurenţială în economia de piaţă. Astfel, bugetul joacă rol de filtru şi
asigură redistribuirea pe principii mai echilibrate şi bazate pe eficienţă;
c) Factori sociali. Creşterea venitului mediu pe locuitor în societate antrenează preocuparea
statului ca, prin efort financiar, să aloce resurse pentru amortizarea veniturilor categoriilor
sociale cuprinse în sectorul public, inclusiv a persoanelor în vârstă sau care necesită asistenţă
socială;
d) Urbanizarea. Aceasta reprezintă un factor de creştere a cheltuielilor publice, antrenând
resurse financiare atât pentru crearea şi dezvoltarea centrelor urbane, cât şi pentru finanţarea unor
utilităţi publice caracteristice mediului respectiv;
e) Factori militari, care prin pregătirea sau purtarea de războaie, conduc la creşterea
cheltuielilor legate de apariţia unor conflicte armate sau de eliminarea efectelor nefavorabile ale
acestora pe plan economic şi social;
13
f) Factori de ordin istoric, care acţionează prin transmiterea de la o perioadă la alta a
nevoilor sporite de cheltuieli şi de suportare a poverii celor făcute în anii anteriori, prin
împrumuturi publice. La fel se explică şi propagarea în timp şi spaţiu a fenomenului inflaţionist
sau preluarea de către noul regim, instalat în urma revoluţiei a datoriilor contractate în vechiul
regim;
g) Factori politici, care se referă la creşterea considerabilă a complexităţii sarcinilor statului
contemporan, la transformarea concepţiei politice cu privire la funcţiile statului, pentru
îndeplinirea cărora este necesară sporirea cheltuielilor publice.
Consecinţe ale creşterii cheltuielilor publice. Creşterea continuă a cheltuielilor publice
ridică probleme de ordin politic, de ordin financiar şi de ordin ştiinţific.
Problemele de ordin politic se referă la influenţa creşterii cheltuielilor publice asupra
structurilor politice. Astfel, creşterea cheltuielilor publice face necesară gruparea unor state
pentru a efectua împreună anumite cheltuieli de interes comun, cărora statele respective, luate
în mod individual, nu ar putea face faţă. De exemplu, gruparea unor state din Europa
occidentală în Comunitatea Economică Europeană, lărgirea acesteia ţi transformarea ei în
Uniunea Europeană; formarea unor organizaţii cu caracter militar din state care au aceeaşi
orientare politică, împărtăşesc aceeaşi ideologie, au tendinţa de a depăşi concepţiile
naţionaliste şi de a se grupa cu succes pentru a efectua împreună cheltuieli legate de apărare;
gruparea unor state în curs de dezvoltare care se unesc pentru a efectua cheltuieli de cercetare
sau alte servicii; efectuarea în comun a eforturilor financiare din domeniul cercetării spaţiale
etc.
Problemele de ordin financiar se referă la corelaţiile dintre tendinţele de creştere a
cheltuielilor publice şi cele ale creşterii avuţiei naţionale şi ale produsului intern brut. Punctul
optim al acestui raport este definit, pe de o parte, de limita maximă a proporţiei impozitelor în
PIB (presiunea fiscală), care nu poate fi atinsă, iar pe de alta, de avantajele sociale ale creşterii
cheltuielilor publice. Primul aspect se referă la proporţia în care produsul intern brut poate fi
redistribuit prin cheltuieli publice. Cel de-al doilea aspect vizează proporţia cheltuielilor publice
în PIB, care trebuie determinată din punct de vedere al utilităţii acestora (bunuri sau servicii
independente, utile ţi fără utilitate netă). Punctul optim este atins atunci când avantajul social al
creşterii cheltuielilor publice este depăşit de către inconvenientul social al prelevărilor publice.
Acest optim poate varia în funcţie de conjunctura economică. Astfel, perioada de prosperitate 14
poate să fie folosită pentru reducerea cheltuielilor publice în vederea realizării de economii sau
pentru rambursarea datoriei publice. În perioada de depresiune, creşterea nivelului cheltuielilor
publice poate să fie folosită pentru stimularea economică. Desigur că acest punct optim variază
în funcţie de gradul de etatizare a societăţii şi structurile economiei de piaţă.
Problemele de ordin ştiinţific privesc dimensionarea corectă a cheltuielilor
publice imperios necesare pentru satisfacerea nevoilor sociale şi se referă la instituţiile finanţelor
publice, modul de abordare a cercetării domeniului şi de apreciere a rezultatelor, de aplicare a
soluţiilor descoperite în cercetarea ştiinţifică financiară.
15
Capitolul 2
ASPECTE DOCTRINARE REFERITOARE LA CHELTUIELILE PUBLICE
Pentru a se putea da o interpretare medie a datelor empirice privind dinamica cheltuielilor
publice, este necesară construirea unor modele capabile să folosească în ansamblu factorii
economici, politici şi sociali, care determină cheltuieli publice şi creşterea lor. Sintetizarea unor
asemenea influenţe se regăseşte în macro modelele creşterii cheltuielilor publice.
În cele ce urmează, prezentăm succint următoarele trei modele:
1. modele ale dezvoltării creşterii cheltuielilor publice;
2. legea lui Wagner;
3. studiul clasic al lui Peacock şi Wiseman.
2.1. Modelele dezvoltării creşterii cheltuielilor publice
Această abordare a problemei este cel mai bine reprezentată în lucrările lui
R.A.Musgrave şi W.W.Rostow.
În stadiile de început ale creşterii şi dezvoltării economice, investiţiile sectorului public,
ca pondere în investiţiile totale ale economiei, erau considerate mari. Sectorul public era chemat
să asigure infrastructura socială globală, ca de exemplu: drumurile, sistemul de transporturi,
sistemul de canalizare, respectarea legii şi ordinii, sănătatea şi învăţământul şi alte investiţii în
resurse umane. Se susţinea astfel că aceste investiţii publice erau necesare pentru adaptarea
economiei la dinamismul spre stadiile mijlocii ale dezvoltării economie şi sociale.
În stadiile de mijloc ale creşterii, guvernul continuă să asigure investiţii, dar, de această
dată, investiţiile publice sunt complementare creşterii investiţiilor private.
De-a lungul tuturor stadiilor de dezvoltare, insuficienţele pieţei există şi pot împiedica
saltul către maturitate. Pornind de la această idee, creşterea implicării guvernamentale capabilă
să trateze cu insuficienţele pieţei este susţinută teoretic şi practic. Astfel, R.Musgrave susţine că,
după perioada se dezvoltare, în timp ce investiţiile totale, ca proporţie în PIB(PNB), cresc,
proporţia investiţiilor sectorului public în PIB scade. Argumentele lui Rostow sunt că, odată ce
economia ajunge la stadiul de maturitate, preponderenţa cheltuielilor publice se va transforma
16
din cheltuieli publice pentru infrastructură, în cheltuieli publice sporite pentru educaţie, sănătate
şi asistenţă socială.
Trebuie înţeles că atât modelele lui Musgrave, cât şi cele ale lui Rostow sunt vederi largi
ale procesului de dezvoltare. Opiniile lor constituie generalităţi obţinute din examinarea unui
număr mare de cazuri diferite de dezvoltare a economiilor.
2.2. Legea lui Wagner
Economistul german al sec. XIX, Adolf Wagner, era preocupat să explice partea PNB
însuşită de sectorul public. Concluziile lui au fost formalizate în legea cunoscută ca Legea lui
Wagner, definită de el însuţi ca o „lege a extinderii crescânde a activităţilor publice şi în special
ale statului”, astfel: „Cauzele interne ale extinderii activităţilor statului şi în general, a
activităţilor «publice» se pot deduce în parte din caracterul statului şi comunei, stabilit prin
experienţă la popoarele civilizate aflate în progres (a priori), iar în parte ele rezultă inductiv din
diferite fapte în care iese în evidenţă extinderea acelor activităţi”. Wagner a subliniat că această
lege „în finanţe, se poate transforma ca o lege a nevoilor financiare crescânde ale statului şi
organelor autonome”. Nu rezultă clar dacă Wagner se referea la creşterea proporţiei cheltuielilor
publice în PIB (sau PNB), cu alte cuvinte creşterea relativă a sectorului public, sau dacă el se
gândea la mărimea absolută a sectorului public. Dar, folosind interpretarea lui Musgrave, ne
putem referi la legea lui Wagner, ca o expresie a creşterii mărimii relative a sectorului public.
Astfel, putem formula legea lui Wagner în următorii termeni: dacă veniturile pe locuitor, într-o
economie, cresc, mărimea relativă a sectorului public creşte, de asemenea.
Bazele formulării lui Wagner erau empirice. El a observat creşterea sectorului public într-
un număr de state europene, în SUA şi în Japonia în timpul secolului XIX. Forţele care
determină aceste mişcări în raportul dintre cheltuielile publice şi PNB erau explicate pe seama
factorilor politici şi economici. Explicaţia lui Wagner privind expansiunea activităţilor la nivelul
statelor relevă o mare intuiţie a autorului. Chiar din sec. XIX, el a găsit o explicaţie primitivă a
ideii moderne de faliment şi externalitate. Wagner a recunoscut că, cu cât economia devine mai
industrializată, cu atât natura relaţiilor dintre pieţele extinse şi operatorii de pe aceste pieţe va
deveni şi mai complexă.
17
Această complexitate a interacţiunii pieţei va solicita stabilirea unui sistem de drept care
să administreze asemenea legi. Urbanizarea şi marea densitate a locuitorilor vor conduce la
externalităţi şi suprapopulare care vor necesita intervenţia sectorului public. De aceea, Wagner a
explicat de ce el a observat apariţia serviciilor sectorului public ca servicii legale, servicii politice
şi servicii bancare.
Creşterea cheltuielilor publice pentru educaţie, recreaţie şi cultură şi pentru serviciile de
sănătate şi asistenţă socială era explicată de Wagner în termenii elasticităţii cererii în funcţie de
venituri. Pentru Wagner, aceste servicii reprezentau cereri superioare sau elastice în funcţie de
venit. De aceea cheltuielile publice pentru aceste servicii cresc, pe măsura creşterii veniturilor
reale din economie (deci şi a PIB), în proporţii mai mari decât aceea a cheltuielilor publice totale
în PIB.
Modelul lui Wagner, deşi conţine multe aprecieri realiste, prezintă un dezavantaj: nu se
bazează pe o teorie bine fundamentată a opţiunii publice. Într-adevăr, Wagner şi-a prezentat
propria sa teorie în afara problemelor opţiunii publice, formulând de fapt o teorie organică a
statului. Statul era presupus că se comportă ca şi când ar fi vorba de o entitate care ia decizii
independent de membrii societăţii.
2.3. Analizele lui Peacock şi Wiseman
Studiul lui A.T.Peacock şi J.A.Wiseman este poate unul dintre cele mai cunoscute analize
a dinamicii cheltuielilor publice. Autorii şi-au bazat analizele pe o teorie politică a determinării
cheltuielilor publice, conform căreia guvernele trebuie să ţină seama de dorinţele cetăţenilor lor:
să nu plătească impozite mari şi să beneficieze de servicii publice sporite. De aceea, ei lasă
cheltuielile publice la latitudinea legislativului. Peacock şi Wiseman au văzut alegătorul ca un
individ care se bucură de avantajele bunurilor şi serviciilor publice, dar căruia nu-i place să
plătească impozite. Când decide asupra cheltuielilor publice din bugetul său, guvernul urmăreşte
îndeaproape reacţia electoratului la impozitarea implicită. Ei presupun că există un nivel tolerabil
de impozitare care acţionează ca un element de constrângere asupra comportării guvernului.
Aceasta este o variantă a şcolii lui Clark privind impozitele.
Peacock şi Wiseman au abordat impozitarea ca având o influenţă asupra cheltuielilor
publice. Astfel, dacă economia şi veniturile cresc în ritm egal, impozitele cresc, de asemenea,
18
paralel la cote constante de impunere, ceea ce face posibilă creşterea cheltuielilor publice în
ritmul creşterii PIB.
În perioadele de transformare socială, tendinţa graduală a creşterii cheltuielilor publice
este dereglată, după cum apar fenomene de criză economică, foamete, dezastre, pe scară mare,
care necesită o creştere rapidă a cheltuielilor publice. O asemenea creştere determină guvernul să
mărească nivelurile de impozitare, care pot fi privite ca acceptabile de electorat în perioadele de
criză.
Peacock şi Wiseman au numit acesta „efectul de transfer”: în perioadele de criză
cheltuielile private sunt transferate cheltuielilor publice. În perioada următoare crizei, cheltuielile
publice nu vor reveni la nivelul iniţial. Un război nu este plătit în întregime din impozite, pentru
că nici o naţiune nu are o asemenea capacitate de impozitare. De aceea, ţările se împrumută şi
sporesc datoriile pe care le suportă în perioadele următoare.
Autorii au definit şi un alt efect: „efectul inspecţiei”. Ei au sugerat că acesta provine din
vigilenţa mai mare a electoratului cu privire la problemele sociale în timpul perioadei de
transformare. Astfel, guvernul îşi exprimă scopul programului său de îmbunătăţire a condiţiilor
sociale pe baza percepţiei electoratului faţă de nivelul tolerabil de impozitare, mai mare decât în
perioada anterioară, capabil să finanţeze niveluri înalte de cheltuieli publice, determinate de
scopul de consum al guvernului şi datoriile existente.
Deşi este supusă criticilor, teoria lui Peacock şi Wiseman poate fi aplicată fenomenului
creşterii cheltuielilor publice şi presiunii fiscale înregistrate în perioadele de criză economică,
contribuind la explicarea creşterii presiunii fiscale în asemenea perioade.
Analiza creşterii cheltuielilor publice se poate efectua pornind de la constatarea tendinţei
de creştere mai rapidă a acestora faţă de ansamblul activităţilor economice, exprimat sintetic într-
un indicator agregat (PIB sau PNB). Un asemenea mod de abordare porneşte de la studiul
elasticităţii cererii de servicii publice, a cărei mărime este supraunitară, situându-le în categoria
bunurilor „superioare”, care au cererea foarte sensibilă la dezvoltarea economică şi la creşterea
nivelului de viaţă. În asemenea cazuri, cheltuielile publice cresc mai repede decât PIB sau PNB.
O astfel de abordare a stat la baza studiilor unor cunoscuţi autori (A. Wolfelsperger, Ph.
Delmas, M. Albert), care susţin că în societăţile dezvoltate şi democratice, faţă de menţinerea
inegalităţilor sociale, creşterea cheltuielilor publice este preţul ce trebuie plătit pentru pacea
19
socială, menţinerea unei anumite coeziuni a structurii sociale sau chiar supravieţuirea sistemului
politic şi economic.
Alte analize se bazează pe studiul ofertei de bunuri publice emanată de la puterea publică,
demonstrând faptul că creşterea cheltuielilor publice nu rezultă din cererea venită de la agenţi
privaţi, ci din comportamentul de ofertă al administraţiilor şi decidenţilor politici care încearcă să
maximizeze satisfacţia lor în afara arbitrajului eficient al contribuabililor-alegători. Această
teorie emanată de curentul „opţiunilor publice” aparţine concepţiei neoliberale despre stat care
aplică raţionamentul economic în analiza vieţii politice şi a opţiunilor politice. Acest curent a
apărut în 1960 în SUA, prin lucrările lui J.Buchanan, G. Tullok şi ale altor economişti, şi s-a
dezvoltat puternic în anii '70-'80, prin multiple teze care denunţă nivelurile excesive atinse de
cheltuielile publice şi de prelevările obligatorii, pe baza cauzelor acestor creşteri.
Literatura din domeniul finanţelor publice dezvoltă tezele privind creşterea cheltuielilor
publice şi progresia corelativă a prelevărilor obligatorii. Acestea sunt orientate pe trei teme: piaţa
politică; birocraţia; fenomenele de asimetrie şi de iluzie financiară.
Aceste teorii dezvoltă mai multe raţionamente privind conţinutul şi rolul deciziei privind
cheltuielile publice şi eficienţa lor. Ele iau în studiu rolul partidelor politice în formarea
opţiunilor privind cheltuielile publice prin redistribuirea resurselor, comportamentelor
decidenţilor şi managerilor, ca subiecţi ai birocraţiei, şi fenomenele de asimetrie şi iluzie
financiară, prin încercările puterilor publice de a acorda avantaje anumitor categorii sociale sau
anumitor grupuri de interese, împărţind finanţarea cheltuielilor asupra unui număr foarte mare de
contribuabili. În acest fel, există o asimilare a avantajelor, dar şi a costurilor puţin perceptibile,
însă larg dispersate şi difuze.
Teoriile curentului „opţiunilor publice” au meritul de a fi introdus analize ale
comportamentelor politice în studiul unui domeniu în care acestea joacă în mod efectiv un mare
rol.
2.4. Cheltuielile publice in doctrina keynesista
Cresterea cheltuielilor statului
20
Atunci când statul însuşi apare pe piaţa bunurilor ca şi consumator, curba IS se
deplasează înspre dreapta. În funcţie de situaţia în care se află curba LM, acest lucru poate
însemna o creştere a venitului populaţiei, Y şi a ratei dobânzii, i. Această formă de politică
fiscală expansivă se mai numeşte şi deficit spending. În cazul unei politici fiscale contractive,
statul îşi reduce cheltuielile, curba IS se deplasează înspre stânga, veniturile populaţiei şi rata
dobânzii scad, iar deficitul bugetar se micşorează.
Figura nr. 1
Dacă populaţia măreşte „casa de speculaţii“ (situaţie în care sunt deţinuţi bani, pentru a
putea fi folosiţi atunci când dobânda sau cursul obligaţiunilor sunt mai atractive), atunci deficit
spending reacţionează ca şi o impulsionare a economiei. Acest lucru este susţinut prin faptul că
se instituie multiplicatorul (în acest caz, multiplicatorul cheltuielilor statului).
Eficienţa multiplicatorului se poate explica simplu: dacă cererea guvernamentală creşte
(pe piaţa bunurilor în acest caz), atunci creşte şi producţia. Dacă producţia creşte, firmele au
nevoie de mai mulţi angajaţi. Noii angajaţii primesc un salariu pe care, parţial, îl consumă
(depinde însă de înclinaţia marginală spre consum). Consumul în plus care apare astfel, iniţiază
încă o creştere a producţiei, ceea ce înseamnă că va fi nevoie de noi angajaţi care la rândul lor
vor avea un salariu pe care vor putea să-l cheltuiască.
Această idee a îndatorării statului nu îi aparţine, aşa cum s-a presupus de mai multe ori,
lui Keynes, ci lui Abba P. Lerner, Keynes a postulat economisirile descrise mai înainte. Deoarece
deficit spending (deplasarea înspre dreapta a curbei IS) reprezintă o îndatorare a statului, ar
21
trebui ca datoriile să fie plătite din taxe mai mari, atunci când economia e prosperă (surplus
saving). Statul practică astfel o politică economică anticiclică, pentru a nivela oscilaţiile
conjuncturale. Dacă populaţia deţine doar „casa de tranzacţie“ (cantitatea de bani necesară
cumpărării bunurilor), atunci această politică are ca urmare, din cauza poziţiei verticale a curbei
LM, faptul că dobânda creşte, iar veniturile populaţiei rămân la fel. Acest efect se numeşte de
dislocare, de compensare, evicţiune sau înlăturare (crowding out) a cererii de investiţii private de
către cererea statului.
2.4.1. Conţinutul notiunii de cheltuială publică
Într-o viziune traditională a finantelor publice, cheltuiala publică are o situaţie paradoxală :
pe de o parte, i se conferă o importanţă hotaratoare pornind de la ideea că ceea ce primează sunt
cheltuielile şi apoi se caută resurse necesare pentru acoperirea lor. Pe de altă parte însa, în
viziunea traditională asupra finanţelor publice nu se regasesc preocupari privind natura
cheltuielii publice şi influenta acesteia în viaţa social economică.
În concepţia moderna aupra finanţelor publice, cheltuiala publica este cercetată şi apreciată
în primul rand prin prisma naturii sale; ceea ce conteaza nu este atat marimea ei, cât mai ales
efectele pe care le induce în viaţa social-economică.
Finanţele moderne delimiteaza noţiunea de cheltuială publică de noţiunea de cheltuială
privată. Potrivit unei aprecieri pur juridice, diferenţa dintre cheltuiala publică şi cea privată este
determinată de calitatea autorului. Astfel, toate cheltuielile pe care le face statul în calitate de
stat-autoritate sunt cheltuieli publice. Toate celelalte cheltuieli facute în baza unui contract
reprezintă cheltuieli private ale statului.
Cheltuielile publice au o natura eterogena. Dacă sunt judecate dupa efectul lor în viaţa social-
economica atunci aceste cheltuieli ar putea fi ordonate in trei grupe:
cheltuieli negative;
cheltuieli pozitive;
cheltuieli neutre.
Cheltuielile negative sunt un consum efectiv şi definitiv de venit national şi nu au un efect
ulterior asupra viitorului PIB. Sunt reprezentate de cheltuielile cu întretinerea aparatului de stat,
22
întretinerea şi dotarea armatei, dobanzile platite la împrumuturile externe ale statului etc. Se mai
numesc si cheltuieli reale.
Cheltuielile pozitive sunt cele realizate atât în domeniul economic cât şi dintre cele realizate
în domeniul social-cultural, şi care au efecte mai îndepartate sau mai apropiate asupra creşterii
economice. Dintre cele din domeniul economic putem aminti: diverse investitii efectuate de stat,
subvenţionarea anumitor activităţi ale agenţilor economici etc. În domeniul social-cultural
cheltuielile pozitive sunt cele care, într-un fel sau în altul, influenteaza creşterea economică
viitoare , chiar dacă efectele lor nu îmbraca o formă materială în viitorul imediat: cheltuielile
pentru invăţămant sau cele din domeniul sănătăţii.
Cheltuielile neutre nu reprezintă un consum efectiv de PIB (Produs Intern Brut), dar nu au
nici o influentă asupra creşterii ulterioare a acestuia. Aici regasim diferite cheltuieli sociale,
dobânzile aferente datoriei publice interne etc.
2.4.2. Premise şi direcţii ale utilizării cheltuielilor publice pentru influenţarea activităţii
economice
La baza apariţiei noţiunii de cheltuială publică se consideră că stă doctrina keynesiană,
care a fundamentat includerea variabilei acesteia în ecuaţiile de echilibru general. Cheltuielile
publice, atat cele pentru consumul public, cât şi cele pentru investiţiile publice, au fost asimilate
cererii de consum agregate, ca variabilă ce conditionează oferta.
Ca premise a acestor interpretări date cheltuielilor publice se găsesc anumite legi fundamentale,
formulate iniţial de J. M. Keynes :
- legea înclinaţiei spre consum (conform acesteia la o creştere a venitului are loc o creştere
a consumului, dar nu în aceeaşi masură).
- legea înclinaţiei spre investiţii (care presupune ca întreprinzătorii privaţi manifestă interes
pentru efectuarea de investiţii numai atunci când eficienţa marginală a capitalului investit
este mai mare decât rata dobanzii pe piaţa financiară, mai ales rata dobanzii bonificată la
depozitele bancare).
- legea înclinaţiei spre valori lichide (aceasta presupune că indivizii manifestă o înclinaţie
sporită pentru deţinerea de active cu un grad ridicat de lichiditate).
23
Continuatorii lui Keynes au fundamentat divesrse modele şi acţiuni de politică
financiară publică menită să susţină eforturile de relensare economică, în situaţia de stagnare, de
stimulare a cererii, a ritmurilor producţiei, de corectare a nivelului şomajului, menţinandu-l in
limite acceptabile.
Conceptul de cheltuială publică este utilizat cu mai multe sensuri, dintre care se disting
cel juridic şi cel economic.
În sens juridic, noţiunea de cheltuială publică semnifică o plată legată de funcţionarea
instituţiilor publice şi, în general, de înfăptuirea activităţilor cu caracter public, inclusiv a
întreprinderilor cu capital de stat. În această primă accepţiune, apare în prim plan faptul că
cheltuielile publice se realizează printr-un complex de organe şi entităţi publice (instituţii,
întreprinderi etc.), cu competenţe în avizarea şi efectuarea operaţiunilor de plăţi pe seama
resurselor financiare publice, respectiv în cheltuirea banului public, potrivit normelor legale.
Spre deosebire , în sens economic, noţiunea de cheltuială publică exprimă procesele
economice de repartiţie a PIB, concretizate prin alocarea şi utilizarea resurselor băneşti
(financiare), pentru realizarea de acţiuni considerate de interes public, la nivel naţional sau al
colectivităţilor locale etc. Această a doua accepţiune include în sine şi conţinutul de procese
economice de consum public de resurse, ce se efectuează în legătură directă cu satisfacerea
nevoilor de utilităţi sociale publice.
Aşadar, în sens economic, conceptul de cheltuială publică exprimă o anumită categorie de
procese şi relaţii economice care se manifestă între autorităţile publice (de stat), pe de o parte şi
persoane fizice sau juridice, pe de altă parte, cu prilejul alocării (pe destinaţii) şi utilizării
resurselor financiare administrate de către aceste autorităţi. Expresie a manifestării a finanţelor,
conţinutul cheltuielilor constă în procesele şi relaţiile economice în forma bănească prin care are
loc distribuirea şi utilizarea efectivă a fondurilor financiare publice. În acest caz, este avut în
vedere conţinutul cheltuielilor publice de relaţii de redistribuire financiară a PIB sau chiar a
avuţiei naţionale, respectiv de realocare a resurselor, prin intermediul autorităţilor publice, în
favoarea diferitelor persoane fizice şi juridice aflate în ipostaza de beneficiare de utilităţi sociale,
inclusiv de bani publici. Astfel, ele se află la baza ofertei de utilităţi publice, sub formele
bunurilor şi serviciilor destinate consumului public şi, în principiu, trebuie să asigure, sub aspect
financiar, funcţionarea normală instituţiilor de stat, respectiv îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor
statului. În acelaşi timp, conţinutul lor se află sub incidenţa programelor de guvernare ale
24
grupurilor care deţin puterea în stat, iar, în mod obişnuit, se concretizează prin finanţarea de
acţiuni, considerate de interes public, ce corespund obiectivelor urmărite de către autorităţile
publice.
Pe de altă parte, specificul activităţilor ce antrenează alocarea şi cheltuirea de resurse
băneşti, fie direct de către entităţi publice , fie prin intermediul bugetului public, determină şi o
altă interpretare a noţiunii de cheltuială publică. Sub acest aspect, conceptul de cheltuială publică
are un sens mai larg, atunci când se referă la ansamblul activităţilor cu caracter public, incluzând
şi pe cele materiale din întreprinderile cu capital de stat, în care cheltuielile se acoperă, în
principiu, din venituri proprii. Comparativ, el are un sens mai restrâns, atunci când sunt avute în
vedere doar activităţi ce se desfăşoară prin instituţii publice (bugetare), iar cheltuielile acestora
sunt în principiu, reflectate în bugetul public. În acest din urmă caz, conceptul de cheltuială
publică presupune alocarea de sume din buget şi se confundă, adesea, cu cel de cheltuială
bugetară (a statului) .
În interpretarea noţiunii de cheltuială publică prezintă un deosebit interes abordarea
acesteia de pe poziţiile, fie ale concepţiei clasice, fie ale concepţiei moderne, cu privire la
finanţele publice.
Astfel, în concepţia economiştilor clasici, cheltuiala publică reprezintă o consumaţiune de
valori cu caracter definitiv, nerecuperabil. Ea afectează în sens negativ mărimea produsului
naţional şi duce la o diminuare a avuţiei naţionale, având şi un impact nefavorabil asupra
reproducerii capitalului şi prosperităţii naţiunii. Această interpretare corespunde viziunii clasice
asupra activităţii neproductive a statului, care era considerat doar un consumator de resurse
pentru realizarea acţiunilor cu caracter public finanţate din resursele publice. În mod firesc,
cheltuielile aferente acestora se cereau reduse la strictul necesar, pentru ca astfel efectul negativ
antrenat să fie cât mai redus.
Prin comparaţie, în concepţia modernă, cheltuiala publică este interpretată în contextul
reconsiderării rolului atribuit statului, văzut în altă ipostază decât aceea de simplu consumator de
resurse pentru îndeplinirea sarcinilor tradiţionale. Prevalează acum ideea că prin rolul ce-i revine
ca stat al bunăstării, acesta realizează în bună măsură o redistribuire a produsului creat şi, prin
urmare, cheltuielile publice nu mai reprezintă doar consumuri definitive de resurse, ci şi procese
de alocare a resurselor, în scopul folosirii mai raţionale a acestora, respectiv ale asigurării unei
dezvoltări echilibrate a economiei şi a stabilităţii sociale.
25
În noile condiţii, conform teoriei regulaţioniste, statul este prezentat ca partener social,
având ca preocupare păstrarea echilibrului întregului sistem şi implicit satisfacerea mai deplină a
nevoilor întregii colectivităţi. Astfel, cheltuielile specifice instituţiilor de stat care funcţionează în
sfera activităţilor nemateriale, pot avea, fie şi numai indirect, unele efecte pozitive faţa de
produsul creat şi avuţia naţională. În contrast cu interpretarea clasică, se admite acum că
instituţiile de stat tradiţionale şi, mai ales, unele nou create pot exercita o acţiune favorabilă
dezvoltării societăţii şi creşterii avuţiei naţionale.
Caracteristic, pentru concepţia modernă asupra cheltuielilor publice, apare faptul ca ele
sunt privite şi ca procese de realocare a resurselor, deoarece o bună parte a acestora
concretizează preocupările statului pentru orientarea utilizării lor în concordanţă cu anumite
criterii de optim social-economic. Realocarea resurselor financiare ca procese de redistribuire
prin cheltuieli publice, (fără a reprezenta un consum public), poate fi invocată ca argument în
favoarea asimilării acestora la cele private, considerate, în principiu, recuperabile pe seama
rezultatului global al activităţilor în care sunt angajate.
Aşadar, în interpretarea modernă, cheltuielile publice sunt recunoscute doar parţial ca
expresie a unor procese de consum final; cealaltă parte a lor are, fie un character recuperabil, fie
unul de realocări de resurse, ele generând, pe ansamblu, în mod direct sau indirect, efecte
pozitive asupra reproducţiei sociale. Această interpretare, determinată de specificul acţiunilor ce
se finanţează, se reflectă şi în dimensionarea şi structurarea cheltuielilor publice, chiar dacă, într-
o anumită măsură, opţiunile în acest domeniu au o semnificaţie politică ce prevalează asupra
celei economice.
Abordarea diferenţiată prin prisma efectelor antrenate de cheltuielile publice permite
aprecierea mai nuanţată a eficienţei lor şi fundamentarea deciziilor prin utilizarea de criterii şi
modele de optimizare adecvate. În acest context, limitarea unor categorii de cheltuieli, ca cele de
tipul transferurilor, cu acordarea de subvenţii etc., se consideră a avea o influenţă pozitivă,
favorabilă creşterii eficienţei şi dezvoltării economice şi sociale.
Prin urmare, considerate global, cheltuielile publice vizează atât sfera activităţilor
nemateriale, cât şi pe cea a activităţilor materiale. Ele se concretizează prin finanţarea de acţiuni
de interes public cu un conţinut preponderent social-cultural şi de servicii generale, inclusiv de
apărare naţională, dar şi unul economic. Prin efectuarea lor, se crează condiţii necesare
funcţionării organelor şi instituţiilor de stat, care, principial, desfăşoară activităţi nemateriale, sau
26
realizării unor procese economice (materiale), de producere de bunuri şi servicii, ce se reflectă în
produsul naţional. Aceasta implică plăţi efectuate pe seama resurselor financiare publice pentru
achiziţionarea sau crearea de bunuri şi echipamente, atât de natura investiţiilor (terenuri, clădiri,
instalaţii etc.), cât şi de funcţionare curentă a instituţiilor şi întreprinderilor din sectorul public
(materiale, energie electrică, salarii etc.).
Conţinutul cheltuielilor publice s-a diversificat continuu, corespunzător mutaţiilor
survenite în planul activităţii instituţiilor şi al rolului statului, ajungându-se ca sistemul acestora
să înglobeze şi unele cheltuieli specifice, menite să servească drept instrumente de influenţare
asupra evoluţiei societăţii.
În raport cu modul de finanţare al cheltuielilor de interes public la care se referă, sistemul
cheltuielilor publice cuprinde următoarele componente majore: cheltuieli bugetare; cheltuieli
extrabugetare; cheltuieli speciale; cheltuieli ale întreprinderilor (entităţilor economice) cu capital
de stat.
Cheltuielile bugetare sunt acelea înscrise în bugetul public şi care se finanţează din
fondul bugetar, adică din resursele băneşti administrate de autorităţile publice centrale sau locale
(de stat), în cadrul bugetului public naţional. La rândul lor, cheltuielile bugetare, care reprezintă
principalul subsistem al cheltuielilor publice, se structurează, în funcţie de componentele
bugetului public naţional şi de autorităţile publice la nivelul cărora se administrează resursele
pentru finanţarea acestora, pe următoarele categorii:
- cheltuieli finanţate din bugetul administraţiei de stat centrale sau federale;
- cheltuieli finanţate din bugetele administraţiilor locale sau ale statelor membre ale
federaţiei;
- cheltuieli finanţate din bugetul asigurărilor sociale de stat.
Cheltuielile extrabugetare sunt acelea care se realizează din resursele (veniturile)
acumulate şi utilizate direct de către instituţii publice în cadrul propriei activităţi, fără a mai fi
înscrise şi vehiculate prin intermediul bugetului de stat.
Cheltuielile speciale vizează realizarea anumitor obiective sau acţiuni de interes public şi
sunt finanţate din resurse publice ce se constituie în fonduri speciale, distincte, administrate
direct de către anumite ministere sau alte organe de stat. Aşa, de exemplu, fondul pentru
asigurări sociale, fondul pentru sănătate, fondul pentru agricultură, fondul pentru construirea şi
27
modernizarea drumurilor etc. sunt administrate de către ministerele de resort şi servesc finanţării
unor nevoi specifice domeniilor respective.
Cheltuielile întreprinderilor (entităţilor economico-financiare) cu capital de stat fac
parte, de asemenea, din sistemul cheltuielilor publice, dar, în principiu, nu se reflectă în bugetul
de stat şi deci nu sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile acestor întreprinderi, fie că sunt de
investiţii sau de exploatare au un caracter public (în totalitatea lor) dată fiind proprietatea publică
pe care acestea se întemeiază. În mod firesc, toate întreprinderile publice care funcţionează în
sfera activităţilor materiale, economice, pot obţine venituri şi constitui fonduri financiare, pe
seama cărora să-şi acopere integral cheltuielile şi chiar să realizeze, per sold, un beneficiu
(profit).
Dacă avem în vedere autorităţile publice care pot angaja diferitele cheltuieli publice,
acestea se compun din:
- cheltuieli ale administraţiilor centrale (federale) de stat, finanţate din fondurile bugetare,
extrabugetare şi speciale, inclusiv din fondul asigurărilor sociale de stat;
- cheltuieli ale administraţiilor locale, regionale etc. finanţate din fondurile bugetare ale
entităţilor administrativ – teritoriale;
- cheltuieli ale întreprinderilor şi altor entităţi economico-financiare cu capital stat.
La aceste categorii se mai pot adăuga şi cheltuielile cu caracter public ale organizaţiilor
internaţionale, finanţate din resursele mobilizate de la membrii acestora, respectiv de la statele
membre ale acestor organizaţii.
2.4.3. Utilizarea cheltuielilor publice in cadrul modelului IS-LM
Modelul IS-LM sau modelul total keynesian, cuprinde mărimile totale ale unei
economii. La acestea echilibrele de pe piaţa bunurilor (Curba IS) şi echilibrele de pe piaţa
monetară (Curba LM) sunt hotărâtoare. După Keynes economia se mişcă permanent înspre un
punct de echilibru (echilibrul intern al economiei) care nu va fi atins niciodată, deoarece există
permanent schimbări. Modelul IS-LM este luat în considerare într-un context neoclasic, aceasta
însemnând că se porneşte de la salarii flexibile. Pentru a descrie efectele politicilor fiscală şi
monetară vom utiliza modelul IS – LM. În figura 2.1 este prezentat efectul unei creşteri a
cheltuielilor publice, creştere ce conduce la deplasarea curbei (IS) către dreapta în poziţia IS’.
28
Dacă vom presupune că rata dobânzii rămâne nemodificată, atunci venitul se deplasează
din Y în Y’’ (deplasare dată de multiplicatorul descris în capitolul. Încorporând efectele monetare
ale creşterii cheltuielilor, atunci datorită sporirii nivelului producţiei/outputului (Y’’ > Y0) va
avea loc creşterea ratei dobânzii, şi ca urmare nivelul producţiei/outputului va scădea din Y’’ în
Y’. Creşterea ratei dobânzii, va „elimina” anumite cheltuieli private iar creşterea nivelului
producţiei/outputului va fi mai mică decât aceea corespunzătoare cazului în care rata dobânzii
rămâne constantă. Acest efect se mai numeşte efect de compensare şi va reduce dimensiunea
multiplicatorului.
Creşterea ratei dobânzii rezultă din:
• necesitatea de a oferi rate înalte ale dobânzii pentru certificatele de depozit emise de
autoritatea publică (în vederea acoperirii cheltuielilor) astfel încât acestea să devină atractive
pentru agenţi;
• creşterea cererii de bani pentru tranzacţii ( cu M constant) datorată creşterii nivelului
producţiei naţionale.
Deci, „efectul de compensare” se manifestă atunci când o politică fiscală/bugetară expensionistă
determină creşterea ratei dobânzii, reducând astfel cheltuielile private şi investiţiile private.
O creştere a ofertei de bani conduce la scăderea ratei dobânzii şi la creşterea outputului.
Banca Naţională este aceea care controlează politica monetară prin intermediul
operaţiunilor deschise pe piaţă.
29
Prin operaţiuni (deschise) pe piaţă banilor Banca Naţională cumpără certificate de
depozit pentru bani (monedă), crescând astfel masa monetară, sau vinde certificate în schimbul
monedei, astfel reducând masa monetară.
În figura 2.2 este prezentat efectul unei creşteri de masă monetară reală, ceea ce conduce
la deplasarea curbei LM la dreapta.
Cum piaţa activelor reacţionează imediat, rata dobânzii va scădea între E şi E1, ceea ce
va stimula investiţiile, venitul crescând către noul punct de echilibru E1, pentru care rata
dobânzii va fi r’.
Mărimea acestor modificări depinde de poziţiile curbelor IS şi LM. Cu cât curba LM este
mai aproape de orizontală, cu atât mai mari vor fi modificările în venit. Dacă cererea reală de
bani este foarte sensibilă la rata dobânzii, prin componenta cererea speculativă, o modificare a
masei monetare va fi absorbită de pieţele activelor financiare cu o modificaremică a ratei
dobânzii. Atunci efectele unei achiziţii de certificate de pe piaţă vor genera o modificare relativ
redusă în cheltuielile de investiţii.
Figura 2.2
Din contră, dacă cererea reală de bani nu este foarte sensibilă la modificarea ratei
dobânzii, o creştere a ofertei de monedă va determina o modificare semnificativă a ratei dobânzii
şi cu un efect accentuat asupra cererii de investiţii.
30
Analog analizăm efectul senzitivităţii în raport cu venitul. Dacă cererea reală de bani este
sensibilă la modificarea venitului agregat, atunci o creştere a masei monetare va fi absorbită cu
modificări relativ mici ale venitului agregat, iar nivelul multiplicatorului monetar este scăzut.
Procesul prin care modificările politicii monetare afectează cererea agregată se numeşte
mecanism de transmitere. Primul pas constă în dezechilibrul de portofoliu determinat de
creşterea masei monetare reale. Cum agenţii vor avea mai mulţi bani lichizi (cash) decât doresc,
vor cumpăra alte active, modificând preţul acestora şi ratele dobânzilor.
Ce-a de-a doua etapă a procesului de transmisie se manifestă atunci când modificările
ratei dobânzii influenţează cererea agregată.
De asemenea este interesant de analizat efectul modificării avuţiei private, modificare ce
este rezultat al deficitului public finanţat prin emisie de certificate de depozit de către guvern.
• Un deficit bugetar generează în mod normal o creştere a certificatelor deţinute de
agenţi. Aceasta constituie o creştere a avuţiei private, ceea ce conduce la creşterea consumului
peste nivelul venitului agregat curent. Ca urmare componenta avuţie va spori efectul
multiplicatorului.
• O creştere a avuţiei afectează, inevitabil, şi pieţele financiare. Monetariştii afirmă că în
cazul finanţării deficitului public prin emisia de certificate de depozit, aceasta va conduce în
viitor la un „efect de compensare”. Aceasta derivă din reducerea preţului certificatelor ca rezultat
al creşterii ratei dobânzilor. Scăderea preţului certificatelor va reduce avuţia deţinătorilor
acestora, ceea ce va conduce în continuare la creşterea nivelului economiilor pentru a se reveni la
nivelul anterior al avuţiei. În aceste condiţii efectul de avuţie va reduce cheltuielile private şi va
diminua efectul de multiplicare. Rezultatul net al celor două tendinţe contradictorii depinde de
puterile lor relative. Dezbaterile dintre monetarişti (cei care susţin cu preponderenţă politica
monetară) şi fiscalişti (cei care susţin cu preponderenţă politica fiscală şi în general keynesienii)
pot fi analizate prin intermediul modelului IS – LM în ipotezele unor pante diverse pentru cele
două curbe.
Monetariştii presupun că cererea de monedă are elasticitate nulă în raport cu rata
dobânzii, (este inelastică), respectiv curba LM este verticală (cazul clasic) sau aproape verticală.
Investiţiile în schimb, depind negativ de rata dobânzi (elasticitate negativă, diferită de zero).
În figura 2.3 este prezentat efectul unei creşteri a cheltuielilor publice în viziunea
monetariştilor. Curba IS se deplasează în sus (în IS1), dar cum cererea de bani este inelastică,
31
venitul agregat rămâne nemodificat şi prin urmare tot efectul se va resimţi asupra ratei dobânzii,
care va creşte la r’, şi astfel, politica fiscală este ineficientă. În acest caz soluţia de creştere a
venitului agregat constă în creşterea ofertei de monedă (figura 2.4), creştere ce va avea un efect
maxim asupra venitului agregat.
Figura 2.3 Figura 2.4
Keynesienii presupun că cererea de bani este elastică în raport cu rata dobânzii, ceea ce
conduce la o pantă pozitivă a curbei LM. Ratele dobânzilor au efecte nesemnificative asupra
cererii de investiţii ceea de face curba IS verticală (sau aproape verticală). Acest aspect este
evidenţiat în figurile 2.5 şi 2.6.
În figura 2.5 o creştere a cheltuielilor publice deplasează curba IS către dreapta în ISI,
ceea ce conduce la creşterea venitului agregat de la Y la Y’. În acest caz, politica fiscală are efect
maxim asupra venitului şi nu politica monetară.
32
Figura 2.5 Figura 2.6
În figura 2.6 se descrie efectul unei creşteri a ofertei de monedă, care deplasează cuba
LM în LM’, ceea ce va conduce la o creştere nesemnificativă a venitului însoţită însă de o
scădere accentuată a ratei dobânzii.
Astfel, keynesienii afirmă că politicile monetare sunt ineficiente pentru a determina
modificarea venitului.
În situaţia extremă în care cererea de bani devine infinit elastică (pe care Keynes a
definit-o ca fiind capcana lichidităţii) orice creştere a ofertei de bani va fi reţinută doar pentru
masa monetară speculativă. Acest fapt este reprezentat grafic în figura 2.7, prin segmentul AB
din curba LM. În cazul unei capcane a lichidităţii o creştere a stocului de bani (LM1 → LM2) va
fi total ineficientă, iar modificarea venitului poate fi determinată doar prin politici fiscale.
Figura 2.7
33
Elasticitatea cererii de masă monetară în raport cu rata dobânzii nu poate explica evoluţia
economică în cazuri extreme.
În cazul „normal” reprezentat de figurile 2.1 şi 2.2 atât politicile fiscale cât şi cele
monetare sunt eficiente.
Politici fiscale alternative
Tabelul 1
O reducere a impozitelor pe venit va determina o creştere a cererii gospodăriilor, ceea ce
va conduce la o creştere a consumului. Creşterea cererii determină o creştere a ratei dobânzii,
care va determina o scădere a investiţiilor. Efectul cumulat al acestor variaţii va conduce la
creşterea Produsului Intern Brut.
Creşterea cheltuielilor publice conduce la un mecanism similar celui aferent reducerii
impozitelor pe venit, diferenţa fiind dată de faptul că se înregistrează o creştere a cererii
sectorului public şi nu a gospodăriilor.
Creşterea subvenţiilor pentru investiţii determină de asemenea o creştere a cererii pentru
bunuri alocate investiţiilor, dar aceasta este însoţită de o creştere a investiţiilor, dar şi a ratei
dobânzii (care rezultă din creşterea cererii).
34
CAPITOLUL 3
STUDIU DE CAZ : AVANSUL CHELTUIELILOR PUBLICE DIN ROMANIA,
CEL MAI MARE DIN REGIUNE
Romania are cel mai crescut deficit bugetar din Europa Centrala si de Est. In pofida
promisiunilor facute de guvernanti, care s-au angajat sa diminueze cheltuielile publice in 2009,
Romania a inregistrat in acel anu cel mai mare avans anual printre statele din regiune in privinta
costurilor sectorului public. Astfel, tara noastra a avut un volum alcheltuielilor publice cu
14,87% mai mare in 2009, comparativ cu 2008, ceea ce adeterminat un deficit de 7,3% din PIB,
de asemenea cel mai mare din Europa Centrala si de Est.
Executia preliminata a Bugetului de stat pentru 2009 releva un volum al cheltuielilor
totale de 92,78 miliarde de lei, ceea ce reprezenta un avans de aproape 15%, in comparatie cu
cheltuielile realizate in 2008. Asta, desi reprezentantii Guvernului de la Bucuresti s-au angajat cu
tarie la inceputul anului respectiv ca vor reduce cheltuielile publice si vor reforma aparatul de
35
stat, mai ales pe fondul situatiei proaste a economiei ce se anunta pentru 2009. Mai mult decat
atat, Romania a inregistrat atunci cea mai mare crestere anuala a volumului cheltuielilor publice,
in comparatie cu celelalte state cueconomii emergente din Europa Centrala si de Est (ECE).
Cheltuielile publice au scazut anul 2009 in Bulgaria si Ungaria, comparativ cu 2008,
potrivit declaratiilor ministrilor de Finante. In Cehia au inregistrat un avans de numai7,7%. In
Polonia, de asemenea, cheltuielile publice au crescut pana la 44,5% din Produsul Intern Brut
(PIB), fata de 42% in 2008, insa nivelul deficitului bugetar a fost mai mic decat estimasera initial
autoritatile poloneze la inceputul anului, pe fondul unor venituri publice mai mari decat cele
prognozate. Astfel, ponderea veniturilor publice a crescut in Polonia de la 40,4% din PIB in 2008
la 41,2% din PIB anul trecut. Polonia a fost, de altfel, singura tara din blocul ex-comunist care a
inregistrat in 2009 crestere economica, fapt ce a sustinut majorarea veniturilor incasate la
Bugetul de stat.
Consum mai mare, venituri in scadere
Pentru comparatie, avansul de 14,87% inregistrat in dreptul cheltuielilor bugetare in
Romania in 2009 a survenit concomitent cu o reducere de 7,77% a veniturilor incasate anul
trecut la Bugetul de stat. Astfel, veniturile totale preliminate pentru 2009 se ridica la suma de
56,4 miliarde de lei, in timp ce veniturile realizate la Bugetul statului in 2008 au fost de 61,15
miliarde de lei. Accentuarea discrepantei intre veniturile bugetare in scadere, respectiv,
cheltuielile la Bugetul statului mai mari decat in 2008 a facut ca tinta pentru deficitul bugetului
consolidat de stat sa fie majorata de la 2% din PIB, cat a fostestimata la inceputul anului anterior,
la 4,6% din PIB si, ulterior, ca varianta finala, la 7,3%din PIB. De altfel, autoritatile romane au
anuntat recent ca deficitul Bugetului de stat se incadreaza, in urma calculelor preliminare, in
intervalul 7,2%-7,3% din PIB, ceea ce in-seamna ca tinta stabilita de Fondul Monetar
International (FMI) a fost atinsa.
Modelul bulgar
Bulgaria a incheiat anul 2009 cu un deficit minimal de 0,75% din PIB si este lider intre
celelalte state din Uniunea Europeana (UE) in privinta reducerii cheltuielilor la Bugetul de stat.
Mai mult decat atat, bulgarii au reusit sa obtina in anul 2008 cel mai mic deficit al sectorului
public, raportat la PIB, din intreaga Uniune. Astfel, Bugetul de stat al Bulgariei era echilibrat in
octombrie 2009, in conditiile in care cheltuielile bugetare au fost cu 9% mai mici decat in
octombrie 2008, ceea ce le-a plasat sub nivelul veniturilor incasate dupa primele 10 luni ale
36
anului anterior. Iar faptul ca au incheiat 2009 cu un Buget de stat echilibrat a indreptatit
autoritatile bulgare sa stabileasca pentru 2010 premisele unor politici fiscale mai relaxate, care sa
permita sustinerea financiara a economiei, in lupta cucriza financiara internationala care a afectat
toate tarile din regiune. De altfel, Guvernul bulgar a anuntat deja ca nu vor avea loc majorari de
taxe in 2010, cu exceptia accizei pe tigari. In plus, absenta unei datorii publice exacerbate
permite Guvernului de la Sofia sa ia in calcul pentru anul in curs finantarea prin titluri de stat,
ceea ce indeparteaza Bulgaria de spectrul unui posibil sprijin financiar acordat de FMI, similar
cu cel oferit Romaniei. Iar stabilirea conditiilor pentru evolutia economiei bulgare in 2010
departe de strictetea impusa de Fond face, de asemenea, ca autoritatile de la Sofia sa aiba o
perspectiva mai optimista, in comparatie cu situatia din Romania.
Incasari peste asteptari la altii
Atat Ungaria, cat si Polonia au incheiat 2009 cu incasari la Bugetele de stat peste
estimarile initiale. In conditiile in care cheltuielile inregistrate la Bugetul de stat in Ungaria au
fost inferioare in 2009 celor din 2008, o evolutie peste asteptari a veniturilor a condus la un
deficit bugetar al administratiei centrale sub tinta stabilita, de 3,8% din PIB. Astfel, deficitul
bugetar rezultat in urma calculelor preliminare ale autoritatilor maghiare este de 3,6% din PIB
pentru administratia centrala, respectiv, 4,1% din PIB, daca sunt incluse si rezultatele financiare
ale consiliilor locale.
Si in Polonia deficitul bugetar inregistrat la sfarsitul lui 2009 a fost mai mic decat tinta
initial stabilita. Astfel, deficitul bugetului consolidat de stat a fost de 6,3% din PIB la sfarsitul
lunii decembrie, sub tinta initial stabilita. Mai mult decat atat, diferenta dintre cheltuieli si
venituri a fost cu mai mult de 10% mai mica decat se estimase initial, in conditiile in care
Polonia inregistrase anul anterior o crestere economica de 1,5%.
Cehia este singura tara din regiunea ECE care a avut in anul 2009 o executie bugetara
asemanatoare celei din Romania. In conditiile in care cheltuielile bugetare au fost in 2009 cu
7,7% mai mari decat in 2008, iar veniturile incasate la Bugetul de stat au scazut cu 8,4% in
acelasi interval de timp, Cehia a inregistrat in anul mentionat cel mai mare deficit bugetar din
istoria sa. Chiar si in acesteconditii, deficitul bugetar inregistrat in Cehia, raportat la PIB, este
sub cel din Romania, fiind estimat ca se situeaza in intervalul 6,6%-6,9%.Cheltuielile publice au
scazut anul trecut in Bulgaria si Ungaria, comparativ cu 2008, potrivit declaratiilor ministrilor de
Finante.In Cehia au inregistrat un avans de numai 7,7%.
37
BIBLIOGRAFIE
1. Drăcea, Marcel, Matei, Gheorghe, Social Protection in the European Union. Empirical Study,
Year VIII, No.9/2009, in Finante - provocarile viitorului (Finance - Challenges of the
Future) from University of Craiova, Faculty of Economics and Business Administration
2. Lazăr, D.T., Inceu, A. şi Moldovan, B., Finanţe şi bugete publice, ediţia a 3-
a,
Editura Accent, Cluj Napoca, 2009
3. Matei, Gheorghe, Finante Publice, Editura Universitaria, Craiova, 2007
4. Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public
Sector, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991
5. Musgrave, R. A., The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill,
1959
6. Rosen, H.S., Public Finance, Homewood, IL: Irwin, Inc.,1992.
7. Ungureanu, Mihai Aristotel, Finante publice, Editura CONPHYS, 2007.
8. Văcărel, Iulian şi colectiv, Finanţe publice, Ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Editura
Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2002
9. Văcărel, Iulian, Finante Publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucuresti, 2007
10. http://www.financiarul.com/articol_38159/avansul-cheltuielilor-publice-din-
romania- cel-mai-mare-din-regiune. ]
11. http://www.edituraromaniademaine.ro/specializari/economie/
cuprinsCioponeaCristina.pd f
38