Download - Carte Id Stiinta Administratiei i 2012
UNIVERSITATEA “ DUNĂREA DE JOS”, GALAŢIDEPARTAMENTUL ID/IFR
ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI I
Lector univ.dr. MIHĂILESCU MĂDĂLINA- ELENA Facultatea de ştiinte Juridice, Sociale şi Politice
Departamentul de ştiinte administrative şi regionale
Galaţi 2012
1
Departamentul pentru Învăţământ la Distanţăşi cu Frecvenţă Redusă
2
Facultatea de Ştiinţe Juridice, Sociale şi PoliticeAnul III/ ID
CUPRINS
CAP I. Administraţia publică. Noţiuni introductive.................................pag 4.CAP II. Evoluţia ştiinţei administraţiei.....................................................pag 18.CAP III. Identificarea principiilor ştiinţei administraţiei .......................pag 32.CAP IV. Ştiinţa administratiei. Concept, definiţie, obiect, metode..........pag 42.CAP V. Analiza organizaţională a ştiinţei administraţiei.........................pag 57.BIBLIOGRAFIE..........................................................................................pag. 71.
3
CAPITOLUL I
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ. NOŢIUNI INTRODUCTIVE
Obiective:
-Definirea noţiunii de administraţie publica
-Inţelegerea noţiunii de “ fenomen administrativ”
-Realizarea unei distincţii intre noţiunile de autoritate public ă, organ al administraţtiei
publice, instituţie publică.
1.1.Administraţia publică intre arta si stiinţa
Administraţia publică este o ştiinţă şi o artă. Acest adevăr este “un copil” al secolului XX.
Una din cele mai mari realizări ale acestui secol a fost constituirea ştiinţei administraţiei. Arta
de a conduce oamenii, considerată secole de-a rîndul un dar dat de Dumnezeu personalităţilor
remarcante, a obţinut o bază raţională, ştiinţifică. Administraţia publică s-a intercalat cu procesul
de conducere politică şi administrativă de stat, devenind o activitate profesională a celor mai
active grupuri de oameni.
Teoria administraţiei publice contemporane înglobează în sine ideile politice ale marilor
gînditori antici Platon şi Aristotel, filozofilor politici ai epocii Renaşterii, italianului N.
Machiaveli, englezilor T.Gobbs şi John Lock, francezilor S.Montesquieu şi J.J.Rousseau,
fondatorului democraţiei americane, T. Jefferson şi întemeietorilor constituţiei americane J.
Washington, D. Medison, A. Hamilton, cunoscutului cercetător a democraţiei americane
A.Tocquevill, filosofilor germani E. Kant, Gh. Heghel, K. Marx.
Un aport substanţial în elaborarea teoriei şi practicii administraţiei publice au adus savanţii
americani contemporani, printre ei se află eminentul activist de stat a S.U.A., T. Roosevelt.
4
Autorii americani consideră că America a creat arta şi ştiinţa conducerii în organizaţiile mari şi a
exportat experienţa sa în toate ţările lumii1.
Din punct de vedere al dreptului administrativ, administratia a fost definita ca fiind “o
forma de realizare a politicii de stat, sau drept activitatea de organizare a executarii si de
executare in concret a legilor si a celorlalte acte ale organelor statului, indeplinita de acestea,
prin realizarea puterii de stat...”
Noţiunea de administraţie publică reprezentând noţiunea fundamentală pentru Dreptul
administrativ, prezentarea principalelor concepte cu care această disciplină operează va începe
firesc , cu analiza acesteia.
Dacă în doctrina, legislaţia şi jurisprudenţa interbelică din ţara noastră s-a utilizat în
principal, noţiunea de administraţie publică, la care s-a revenit după 1990, în toată perioada
postbelică a fost folosită exclusiv noţiunea de administraţie de stat, consacrată prin Constituţiile
socialiste şi legislaţia epocii.
Faţă de această situaţie se naşte întrebarea dacă este vorba de noţiuni diferite sau de una şi
aceeaşi noţiune, cu alte cuvinte, dacă sintagma administraţie de stat este diferită ca înţeles de
sintagma administraţie publică sau dimpotrivă se identifică cu cea din urmă.
Din analiza regimurilor constituţionale româneşti, caracteristice fiecărei epoci, rezultă că
spre sfârşitul secolului al XIX –lea şi prima parte a secolului XX, prin noţiunea de administraţie
publică, larg utilizată, se avea în vedere, de regulă, atât activitatea administraţiei centrale cât şi a
administraţiei locale, aceasta din urmă fiind caracterizată prin autonomie locală, rezultat al
descentralizării administrative, principii de bază ale organizării administraţiei publice locale.
Noţiunea de administraţie publică acoperea, astfel, atât activitatea administraţiei statale cât
şi activitatea administraţiei locale, sfera administraţiei publice fiind mai largă decât a
administraţiei de stat, prin includerea şi a administraţiei publice locale.
Dimpotrivă, în timpul regimului socialist, administraţia de stat s-a limitat la activitatea
organelor centrale şi locale ale administraţiei de stat, între care exista o strictă subordonare. Fără
a fi utilizată ca atare, noţiunea de administraţie publică se identifica cu noţiunea de
administraţie de stat, în absenţa unei administraţii specifice autorităţilor autonome, alese la
nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, distinctă de administraţia de stat sau centrală.
1 Bazele conceptuale ale teoriei administrarii publice, www. Grupa122.blogspot.ro, consultat la data de 2 10 2012, ora 12 00.
5
După anul 1990, s-a revenit la aceleaşi principii ale organizării şi funcţionării administraţiei
publice caracteristice României interbelice, anterioare regimului socialist, ţinându-se cont însă de
orientarea Europei occidentale în această privinţă, la care în permanenţă legislaţia, jurisprudenţa
şi doctrina de la noi se raportează.
Prin urmare, între administraţia publică şi administraţia de stat există un raport de la
întreg la parte, administraţia de stat reprezentând o componentă a administraţiei publice,
alături de administraţia locală.
Astfel, la nivelul colectivităţilor locale întâlnim atât decizii administrative, având un interes
exclusiv local (spre ex., construirea unei şcoli într-o comună) cât şi atribuţii cu caracter statal
(spre ex., atribuţiile de autoritate tutelară)2.
Pornind de la premisa “Cunoaşterea ştiinţifică a unei anumite materii presupune, după
cum este unanim admis, identificarea noţiunilor (…)”3, Antonie Iorgovan manifestă o
scrupulozitate deosebită faţă de rigorile logicii formale, cercetând cu mare atenţie genul proxim
şi diferenţa specifică din definitorul noţiunii administraţie publică. Astfel, stabileşte că
administraţia publică este specia fenomenului administrativ care cuprinde faptele administrative
ce au ca finalitate realizarea valorilor politice.
În ceea ce priveşte fenomenul administrativ, acelaşi autor4, făcând o sinteză a doctrinei
franceze, arată că acesta prezintă următoarele trăsături:
a) este un fenomen social;
b) presupune organizarea unor mijloace pentru atingerea unor obiective;
c) obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioară;
d) se extinde până la activitatea de înfăptuire materială a obiectivelor.
În cazul administraţiei publice, fiind vorba de valori politice, care sunt de interes public,
acestea se realizează în regim de putere publică.
Rezultă că definiţia administraţiei publice are ca gen proxim sfera faptelor administrative,
iar ca diferenţă specifică realizarea valorilor politice, în regim de putere publică.
Deci sfera noţiunii “administraţie publică” conţine faptele administrative, îndeplinite în
regim de putere publică, având ca finalitate realizarea valorilor politice5.
2 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I, Editia a II a, Editura C.H. Beck, 2008, pag.33.3 A. Iorgovan, , Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a restructurată, revăzută şi adăugită, vol.I, Edit AllBeck, Bucureşti-2001 2001, vol.I, precit., p.3.4 Ibidem, p.6.5 L. Coman- Kund, Stiinta administratiei, Vol I, suport de curs pentru ID IFR, 2011, pag.2.
6
Revenind la autorii americani mai sus mentionaţi, acestia consideră că America a creat
arta şi ştiinţa conducerii în organizaţiile mari şi a exportat experienţa sa în toate ţările lumii.
Posibil că este aşa, dacă vorba e de – management – teoria şi practica conducerii în organizaţiile
de producere.
În ceea ce priveşte administraţia publică, atunci în această sferă etaloane nu există,
fiindcă fiecărui sistem politic şi regim politic îi sunt caracteristice anumite schimbări cauzate de
principii speciale, forme de organizare şi metode de reglare şi dirijare a proceselor sociale.
Legităţile obiective, generale a activităţii politice şi administrative a statului nu sunt specifice,
dar nici nu determină modele concrete de conducere. Modelele de conducere se formează în baza
generalizării experienţei naţionale şi internaţionale, a inovaţiilor ştiinţifice în domeniu.
Teoria administraţiei, ca si alte ştiinţe socio-politice, este internaţională. Aceasta teorie
este o sinteza a cunoştinţelor acumulate de cercetătorii autohtoni şi străini şi o sinteză a
practicilor politice naţionale şi internaţionale. Aspectul dominant este analiza problemelor de
organizare şi funcţionare a administraţiei în tara dată.
Teoria administraţiei publice cuprinde principiile de activitate a instituţiilor publice în
organizarea şi conducerea proceselor sociale şi economice, mecanismelor de adoptare şi realizare
a deciziilor în cele mai importante probleme ce apar în societate, atît la nivel naţional, cît şi
regional şi local. Această teorie a apărut la intersecţia ştiinţelor sociale şi umanitare – sociologia,
politologia, ştiinţele economice. În această ordine de idei teoria administraţiei publice constituie
rezultatul cercetărilor, creativitaţii reprezentanţilor diferitor discipline ştiinţifice6.
Istoria administraţiei se naşte, fara greş, din istoria statelor moderne si insoţeste,
indubitabil, sfera politicului. Evoluţia de la absolutismul regal la democraţia contemporana este,
desigur, şi istoria schimbarii structurilor si a modului de funcţionare a administraiţiei ca principal
agent care duce la indeplinire dezideratele politice, fiind cel care determina, in fapt, prioritaţile
societaţii.
Aşa a evoluat administraţia, spre exemplu, de la principiul organizarii ierarhice
centralizate la mecanisme mai nuanţate si mai flexibile care permit materializarea principiilor
descentralizarii administraiei si desconcentrarii serviciilor publice.
6 Bazele conceptuale…op.cit., .pag. 3
7
Noile tendiţe politice şi ideologice se reflectă, fără greş, in mecanismele si reacţiile
administraţiei care, prin complexitatea nevoilor societaţii moderne actuale, işi depăşeste rolul
clasic apolitic şi devine o structura suprapolitică 7.
Analiza noţiunii de administraţie publică presupune şi lămurirea celor două sensuri ale
sale.
Pe de-o parte, identificăm un sens funcţional, material atunci când folosim noţiunea de
administraţie publică cu înţelesul de activitate desfăşurată de anumite structuri administrative.
Pe de altă parte, identificăm un sens organic atunci când folosim aceeaşi noţiune pentru a
delimita respectivele structuri administrative, deci când ne referim la organele care realizează
această activitate.
Sub aspect funcţional, administraţia publică reprezintă activitatea de organizare a
executării şi executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesului public prin
asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către
particulari.
Sub aspect organizatoric, administraţia publică constă într-un ansamblu de autorităţi
publice prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau în limitele legii,
se prestează servicii publice.
Evocarea celor două sensuri ale noţiunii de administraţie publică ridică în mod inevitabil,
problema organismelor care o înfăptuiesc, denumite generic structuri administrative, în
legislaţie şi, implicit, în doctrină fiind utilizată când noţiunea de autoritate a administraţiei
publice, când cea de organ al administraţiei publice.
Din analiza reglementărilor constituţionale şi legislative româneşti observăm că, spre
deosebire de Constituţiile socialiste (1948, 1952 şi 1965) şi legislaţia adoptată în baza acestora,
unde se întâlneşte exclusiv noţiunea de organ al administraţiei de stat, actuala Constituţie
utilizează cu predilecţie noţiunea de autoritate a administraţiei publice, şi în mai mică măsură,
noţiunea de organ al administraţiei publice.
7 O. Babin, L. Orlov, Modernizarea administratiei publice in procesul de integrare europeana, Caiet stintific nr 3/2009, Institutul de Stiinte administrative din Republica Moldova, pag 29.
8
Din cercetarea mai aprofundată a dispoziţiilor constituţionale şi legale în materie nu
rezultă însă vreo distincţie care s-ar putea face între cele două noţiuni, fiind vorba despre una şi
aceeaşi categorie juridică, ce desemnează structurile care înfăptuiesc administraţia8.
În analiza sa asupra conceptului de administratie publica profesorul Ioan Vida porneşte
de la constatarea: “Conceptul de administraţie, fie în accepţiunea sa publică, fie în cea privată,
naşte o serie nesfârşită de întrebări la care răspunsurile sunt date în maniere diferite, în funcţie
de autori, de perioada istorică în care au fost formulate sau de teoriile care stau la baza
acestora, inclusiv de scopurile care le determină”9. Aşa stând lucrurile, pentru a găsi o trăsătură
comună pentru termenul “administraţie”, autorul recurge la etimologia cuvântului, arătând că “În
vechiul drept roman ad minister, termen de la care derivă termenul administraţie din zilele
noastre, avea sensul de a duce la îndeplinire o misiune comandată”10, de a servi. Este vorba deci
de o activitate care urmăreşte realizarea unor valori stabilite de o autoritate superioară sau, cu
alte cuvinte, care serveşte, de unde şi noţiunea de serviciu public.
Utilizând argumente ale ştiinţei administraţiei şi de natură sociologică11, autorul arată că,
în cazul administraţiei publice, autoritatea superioară o constituie instituţiile politice şi ele decid
care sunt valorile de interes general pe care aceasta trebuie să le realizeze. Întrucât interesele
particulare, chiar dacă se pot grupa în categorii de interese comune, nu coincid cu interesul
general, administraţia publică beneficiază de puterea publică, pentru a-şi îndeplini misiunile.
Astfel, se ajunge la definiţia generală potrivit căreia administraţia publică este activitatea
executivă, pusă sub semnul comenzii sau delegării de atribuţii, care realizează obiective stabilite
la nivelul instituţiilor politice, în regim de putere publică.
Stabilirea sferei şi conţinutului administraţiei publice se face de Parlament, prin lege12.
Se observă că această definiţie are în vedere sensul material-funcţional al administraţiei publice.
În continuare, autorul afirmă că, potrivit concepţiei structuraliste “(…) administraţia nu mai
poate fi concepută într-o dublă accepţiune, organică şi materială (sublinierea noastră), deoarece
elementele de structură sunt concepute ca o integrare a unei activităţi într-un cadru organizatoric
determinat”13.
8 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I, Editia a II a, Editura C.H. Beck, 2008, pag.28.9 Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, R. A. Monitorul Oficial, Bucureşti – 1994, p.9, apud. L. Coman Kund,op. cit, pag.4.10 Ibidem, p.9.11 Ibidem, pp.10, 11.12 Ibidem, pp.11, 12.13 Ibidem, p.14.
9
Inspirându-ne din rezultatele oferite de cei doi cercetători, optăm pentru următoarea
definiţie: Administraţia publică este activitatea executivă pusă sub semnul comenzii sau
delegării de atribuţii de la nivelul instituţiilor politice, desfăşurată de autorităţi sau instituţii 14
publice anume constituite, care îşi realizează obiectivele în regim de putere publică.
Potrivit acestei definiţii, administraţia publică prezintă următoarele trasaturi definitorii:
este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice, care au ca trăsătură
comună faptul că desfăşoară o activitate executivă, de pe poziţii de autoritate faţă de
particulari, în vederea realizării unor obiective politice ;
prin activitate executivă, în acest caz, se înţelege activitatea de organizare a executării
legii sau executarea directă a legii ;
regim de putere publică înseamnă, în speţă, atât capacitatea de a emite acte unilaterale
obligatorii, cât şi capacitatea de a realiza o serie de fapte materiale pentru aducerea la
îndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, inclusiv constrângerea directă.
Din observarea fenomenului administrativ rezultă că, odată cu recunoaşterea personalităţii
juridice politico-administrative a diviziunilor administrativ-teritoriale, acestea devin unităţi
administrativ-teritoriale, adică dobândesc o dublă calitate, şi anume: calitatea de colectivităţi
locale (subiecte colective de drept public dotate cu autorităţi reprezentative) şi calitatea de
circumscripţii administrativ-teritoriale ale statului. Aceasta face ca, administraţia publică, privită
în ansamblu, să constituie un complex la care concură o pluralitate de autorităţi.
Sensul principal al sintagmei autoritate publică este acela de organ public, adică un
colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică, la nivel statal sau
local sau într-o altă formulare, o structură organizatorică ce acţionează în regim de putere
publică, pentru realizarea unui interes public.
În ce priveşte noţiunea de instituţie publică credem că aceasta nu se identifică nici cu
noţiunea de autoritate publică şi nici cu cea de autoritate a administraţiei publice, în legislaţie
utilizându-se de altfel, adeseori formularea “autorităţile şi instituţiile publice”, formulare ce nu
şi-ar mai avea rostul dacă noţiunile ar fi identice.
Faţă de noţiunea de autoritate publică mai sus definită, noţiunea de instituţie publică are în
vedere structurile subordonate unor autorităţi ale administraţiei publice, care funcţionează din
venituri bugetare dar şi din surse extrabugetare, potrivit legislaţiei în vigoare. Instituţiile de
14 Termenul ”autoritate” evocă activitatea preponderent de decizie, iar termenul ”instituţie” evocă activitatea preponderent de serviciu public, apud. L. Coman- Kund, op. cit, pag. 4-5.
10
învăţământ de stat, Academia Română şi institutele de cercetare din subordinea acesteia sunt
exemple de instituţii publice, dar ele nu pot fi calificate şi ca autorităţi publice15.
Stabilirea sensului de administratie publica presupune identificarea notelor dominante ale
continutului sau, ceea ce implica determinarea genului proxim in care aceasta poate fi incadrata
apartinandu-i acestui gen. Sub acest aspect, notiunea de administratie publica poate fi abordata
dintr-o dubla perspectiva a) perspectiva extrajuridică sau din perspectiva stiintei administratiei ,
cay in care genul proxim este fenomenul administrativ; b) perspectiva juridică, situatie in care
genul proxim este fenomenul puterii publice.
Din perspectiva extrajuridică –administraţia publica este o specie a fenomenului
administrativ prin aceasta avandu-se in vedere orice activitate de natura administrativa. In sens
larg, fenomenul administrativ este o activitate de organicare, dirijare, combinare a unor
mijloace , resurse, in vederea infaptuirii pana la faptele materiale concrete a unor obiective ,
valori, stabilite de structuri organizatorice superioare.
Din definitia formulată putem extrage cateva trăsături generale ale fenomenului
administrativ:
- este un fenomen social;
- presupune organizarea unor mijloace, resurse pentru atingerea unui obiectiv ,
infăptuirea unor valori;
- obiectivele, valorile sunt stabilite de structuri organizatorice superioare;
- se extinde pană la activitatea de infaptuire materială a valorii, a obiectivului
de atins.
In ceea ce priveş te diferenţa specifică este de reţinut ca ne aflam in prezenţa administraţ
iei publice numai atunci cand valoarea pe care o are de realizat un fapt administrativ este una
de natură politica.
Din perspectiva juridică administratia publica este o specie a fenomenului puterii publice.
Inţelegerea fenomenului de administratie publica din acest punct de vedere implica, in mod
necesar, abordarea succintă a principiului separaţiei puterilor in stat, apărut ca reacţie la tot ceea
ce insemna absolutismul monarhic si consecintele negative ale acestuia.
15 D .Apostol Tofan, op. cit, pag.35.
11
In concluzie, noţiunea de administraţie publică cuprinde numai faptele administrative care au
ca finalitate realizarea unor valori politice, a unor comandamente stabilite de instiutiile politice si
care sunt indeplinite in regim de putere publică 16.
Pe de alta parte, noţiunea de putere publică desemnează drepturile speciale, exorbitante
(prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraţiei publice şi implicit, orice
autoritate publică, în vederea exercitării atribuţiilor sale şi pentru satisfacerea interesului
public, care în cazul unui conflict cu cel particular trebuie să se impună.
În baza prerogativelor de putere publică de care dispun, măsurile luate de aceste autorităţi
se aplică direct iar în cazul în care nu sunt respectate, beneficiază de forţa de constrângere a
statului. Acest regim de putere publică presupune într-un stat democratic posibilitatea celor
administraţi de a acţiona în justiţie împotriva vătămărilor aduse prin actele administraţiei publice
fiind vorba despre instituţia contenciosului administrativ17.
1.2. Teoria administratiei publice
Teoria administraţiei, ca şi alte ştiinţe socio-politice este internaţională. Aceasta teorie
este o sinteza a cunoştinţelor acumulate de cercetătorii autohtoni şi străini şi o sinteză a
practicilor politice naţionale şi internaţionale. Aspectul dominant este analiza problemelor de
organizare şi funcţionare a administraţiei în tara dată.
Teoria administraţiei publice cuprinde principiile de activitate a instituţiilor publice în
organizarea şi conducerea proceselor sociale şi economice, mecanismelor de adoptare şi realizare
a deciziilor în cele mai importante probleme ce apar în societate, atît la nivel naţional, cît şi
regional şi local. Această teorie a apărut la intersecţia ştiinţelor sociale şi umanitare – sociologia,
politologia, ştiinţele economice. În această ordine de idei teoria administraţiei publice constituie
rezultatul cercetărilor, creativităţii reprezentanţilor diferitor discipline ştiinţifice.
Una din principalele sarcini ale teoriei administrării publice este argumentarea ştiinţifică
a organizării optimale a administraţiei publice pentru atingerea scopului general.Teoria
administrării publice se constituie dintr-o multitudine de idei, concepţii şi recomandări, care
descoperă esenţa fenomenelor sociale ca: conflictul şi consensul, procesul decizional,
organizarea administraţiei publice.16 Fl. Coman- Kund, Al. S. Ciobanu, Drept administrativ. Caiet de seminarii. Sinteze teoretice si exercitii practice pentru activitatea de seminar, Edit. Universul juridic ,Bucuresti, 2008, pag. 14.17 D. Apostol Tofan, op. cit, pag. 37-38.
12
Teoria administrării se ocupă de modul cum ar trebui construită şi condusă o organizaţie,
pentru a-şi îndeplini eficient munca. Un principiu fundamental al administrării care decurge din
caracterul raţional al administrării „bune”, este că, din cîteva alternativece care presupun aceleaşi
cheltuieli, întotdeauna trebuie selectată acea care conduce la cea mai reuşită realizare a
obiectivelor administrative; iar din cîteva alternative care conduc la acelaşi rezultat, trebuie
selectată cea care presupune cît mai puţine cheltuieli. De vreme ce acest principiu de eficienţă
este caracteristic oricărei activităţi care încearcă în mod raţional să maximizeze atingerea
anumitor finalităţi, utilizînd mijloace limitate, el este în egală măsură caracteristic teoriei
economice şi teoriei administrative. „Omul administrativ” îşi ocupă locul alături de clasicul „om
economic”.
În această ordine de idei esenţa ştiinţei administraţiei este stabilirea legilor şi legităţilor,
elaborarea principiilor, funcţiilor, formelor şi metodelor de activitatea a oamenilor în procesul
de conducere a societăţii, domeniilor şi echipelor. Prin urmare teoria ştiinţei administraţiei este
un sistem complex de cunoştinţe ce foloseşte date şi informaţii a diferitor ştiinţe sociale în scopul
elaborării principiilor şi metodelor de influenţă asupra oamenilor în procesele sociale18.
La momentul actual nu putem vorbi despre o teorie autohtona de administrare, dar
importanţa studierii ştiinţei administraţiei este indiscutabilă. Statul şi societatea trăiesc o perioada
dificilă în dezvoltarea sa. Acest sistem, încă, este completat cu mecanisme autoritar birocratice şi
tehnologii autoritare în activităţile de comandă. Tradiţia trecutului de soluţionare a problemelor
prin prisma ideologiilor ramane o gandire a paradigmei politice a celor de la conducere.
Autorităţile centrale şi locale întîmpină dificultăţi în elaborarea planurilor de activitate, stabilirea
priorităţilor, soluţionarea celor mai diverse probleme practice. Incompetenţa în organele
administraţiei publice - nu este un fenomen rar. În numărul de pricini a crizei sistemului pot fi
enumerate lipsa unei elite administrative – politice si lipsa unei baze teoretice în responsabila
activitate de conducere.
La momentul actual nu putem vorbi despre o teorie autohtona de administrare, dar
importanţa studierii ştiinţei administraţiei este indiscutabilă. Statul şi societatea trăiesc o perioada
dificilă în dezvoltarea sa. Tradiţia trecutului de soluţionare a problemelor prin prisma
ideologiilor ramîne o gîndire a paradigmei politice a celor de la conducere. Autorităţile centrale
18 Bazele conceptuale…, apud. www.blogspot....., consultat la data de 3. 10. 2012, ora 9.30.
13
şi locale întampină dificultăţi în elaborarea planurilor de activitate, stabilirea priorităţilor,
soluţionarea celor mai diverse probleme practice.
Incompetenţa în organele administraţiei publice - nu este un fenomen rar. În numărul de
pricini a crizei sistemului pot fi enumerate lipsa unei elite administrativ – politice si lipsa unei
baze teoretice în responsabila activitate de conducere19.
Anii 60 au fost marcati de o dezvoltare spectaculoasă a studiilor privind ştiinţa administrativ
ă. Termenul de stiinta administrativă acoperea incă cercetari care aveau obiectul de studiu foarte
variate. Astfel, s-au conturat trei conceptii :
a) o concepţie juridică, al carei principal scop avea in vedere o mai buna cunoastere a
structuriloe si functionarii administratiei publice;
b) o concepţie managerială orientata spre gasirea si punerea in practica a celor mai
eficace tehnici de gestiune si care incearca sa depaseasca stereotipul public –privat;
c) o concepţie sociologică, care incearca sa progreseze in cunoasterea fenomenului
administrativ cu ajutorul conceptelor si metodelor sociologiei20.
a. Concepţia juridică
Aceasta conceptie considera ştiinţa administrativă ca avand drept obiect de studiu
administraţia publică, considerată o institutie specifică, complet diferită de orice alta organizatie.
Promotarii ei au incercat sa depasească abordarile strict juridice care au determinat
studiile administrative din teoriile europene. Adepţii acestei abordari făceau distinctie intre
ştiinţa administrativă si dreptul administrativ, prima fiind considerata o disciplina pozitivă iar cea
de a doua o disciplină normativă, bazată pe metodele logicii formale si pe un rationament
deductiv. Ei au ramas insa, tributari dreptului administrativ.
Obiectul ştiinţei administrative este, insa, construit plecand de la criteriile de tip juridic
acesta fiind definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ, in sensul ca administraţia are
un statut specific şi este supusa unui regim juridic derogatoriu de la dreptul comun si anume
dreptul administrativ.
Aceasta perspectiva de tip francez a ştiintei administrative impiedia luarea in considerare
a diversitatii ştiintelor administrative21.
19 Ibidem.20 A. Profiroiu, Conceptii privind stiinta administrativa, Administratie si management public nr. 3/2004, pag.49. 21 Ibidem.
14
b. Conceptia managerială
Spre deosebire de concepţia anterioara, concepţia manageriala asimileaza administraţia cu
gestiunea, urmarind un obiectiv pragmatic deorece ea incerca sa descopere ş i sa utilizeze metode
mai raţionale şi mai eficace de organizare. Astfel conceputa, concepţia administrativa tinde sa se
confunde pur si simplu cu managementul. Treptat, insa, ea a dezvoltat teoriile manageriale,
punand in evidenţa particularitatile administrative şi ca urmare, in acesta perspectiva, ea tinde sa
devina o ramura a managementului care se aplica gestiunii publice.
Stiinţa bunei gestiuni sau a gestiunii eficace, managementul are o utilitate operationala si
utilitara, ambiţia fiind aceea de a defini reguli, norme care sa isi permita organizatiilor sa isi
atinga obiectivele cu maxim de eficacitate.
Insa managementul se diferentiaza de celelalte practici empirice ş i de primele formulari ale
stiinţelor organizarii printr-o dimensiune teoretica si conceptuala. Managementul public vizeaza
imbunatatirea performantei publice, permiţandu-i administraţiei sa tinga obiectivele care i-au fost
fixate de autoritaţi le publice la un cost minim.
Ca urmare, ea trebuie ca, permanent, să işi mareasca productivitatea, tinzand catre un cost
minim, insă fară să afecteze calitatea prestatiilor sale. Aceasta exigentă va conduce la regandirea
structurilor sale , a modurilor de organizare a muncii, a metodelor sale de gestiune22.
c. Concepţia sociologică
Dezvoltarea unei ştiinte administrative de dezvoltare sociologica a fost rezultatul a trei
curente de idei :
c1. un prim curent, aparţinand sociologilor care erau preocupaţi de administratia publică , fie
in cadrul unei sociologii a statului care prelungea tradiţia weberiană, fie in cadrul sociologiei
organizaţiilor, a carei dezvoltare a fost spectaculoasă;
c2. un al doilea curent, sustinut de politologi care erau interesaţi de actorul administrativ in
cadrul lucrarilor de sociologie politică 23.
Desi stiinţa politică a fost pentru mult timp dezinteresa ă de administraţie, incepand cu
anii 60 situatia se modifică din doua motive:
22 Ibidem.23 Idem, pag. 52.
15
- in primul rand, ideea ca administraţia reprezinta un aspect primordial al
activitatii statului a devenit mai evidenta odata cu urcarea executivului si
extinderea intervenţiilor publice in viata economica si sociala ;
- in al doilea rand, introducerea unei perspective sociologice in studiile politice
a condus la abandonul progresiv al viziunii juridice formaliste a administra
ţiei care om plasau in sarcini de simpla executie.
c3. Al treilea curent apartine juriştilor care au incercă să se despartă de dogma juridica şi sa
se apropie de cunoştintele oferite de teoria sociologică. Elementul moto al abordarii sociologice a
stiinţei administrative ramane insa dezvoltarea sociologiei organizatiilor care va oferi stiinţei
administrative o serie de referinţe teoretice si metodologice absolut necesare.
Sociologia organizaţiilor se afla la confluenţa dintre analizele teoretice ale lui Max Weber
asupra birocraţie si studiilor clinice realizate de catre psihosociologi asupra relaţiilor umane din
mare firme industriale. Ea pleacă de la postulatul conform caruia funcţionarea unei organizaţii nu
poate fi inţelesa doar ţtinand cont de regulile explicite care o guverneaza, acestea trebuind sa fie
completate de o analiza a motivaţiilor, a comportamentelor si o strategie a membrilor sai.
Teste grilă exemplificative:
1. Administraţia publică s-a intercalat cu: a) procesul de conducere politică şi
administrativă de stat; b) procesul de conducere democratica a statului ; c) procesul de
conducere in regim semiprezidential al statelor.
2. In doctrina, legislaţia şi jurisprudenţa interbelică din ţara noastră s-a utilizat în principal,
noţiunea de : a) administraţie publică ; b) administratie de stat ; c) administratie
politizata ; d) administratie centralizata.
3. , Prin noţiunea de administraţie publică, larg utilizată, la insecputul secolului al XX lea se
avea în vedere, de regulă: a) atât activitatea administraţiei centrale cât şi a administraţiei
locale; b) numai activitatea administratiei de stat; c) activitatea administratiei locale.
16
4. Sensul principal al sintagmei autoritate publică este acela de : a) structurile subordonate
unor autorităţi ale administraţiei publice, care funcţionează din venituri bugetare dar şi
din surse extrabugetare; b) organ public, adică un colectiv organizat de oameni care
exercită prerogative de putere publică; c) o specie a fenomenului administrativ prin
aceasta avandu-se in vedere orice activitate de natura administrativa.
5. Intre administraţia publică şi administraţia de stat există; a) un raport de la intreg la parte;
b) un raport de egalitate de forte; c) nu exista niciun fel de corelatie intre cele doua
segmente ale administratiei publice.
6. Una din principalele sarcini ale teoriei administrării publice este: a) este argumentarea
ştiinţifică a organizării optimale a administraţiei publice pentru atingerea scopului
general; b) buna gestiune sau gestiunea eficace; c) imbunatatirea performantei publice.
7. Conceptia manageriala asimileaza administratia cu: a) gestiunea; b) dogma juridica; c)
dezvoltarea sociologiei organizatiilor; d) sociologia politica.
8. Considera stiinta administrativa ca avand drept obiect de studiu administratia publica,
considerata o institutie specifica : a) conceptia sociologica; b) conceptia juridica; c)
conceptia manageriala.
9. Sociologia organizatiilor pleaca de la postulatul conform caruia: a) administratia reprezinta
un aspect primordial al activitatii statului a devenit mai evidenta odata cu urcarea
excutivului si extinderea interventiilor publice in viata economica si sociala; b) ca
administratia are un statut specific si este supusa unui regim juridic derogatoriu de la
dreptul comun si anume dreptul administrativ; c) functionarea unei organizatii nu poate fi
intelesa doar tinand cont de regulile explicite care o guverneaza, acestea trebuind sa fie
completate de o analiza a motivatiilor, a comportamentelor si o strategie a membrilor sai.
17
CAPITOLUL II
EVOLUŢIA STIINŢEI ADMINISTRAŢIEI
Obiective:
-Cunoasterea etapelor dezvoltarii ştiintei administratiei in diverse state ale lumii
- Cunoaţterea etapelor dezvoltarii ştiintei administratiei in Romania interbelica şi postbelica
-Cunoaşterea factorilor care influenteaza dezvoltarea ştiintei administratiei.
2.1. Consideraţii introductive
Ştiinţa administraţiei işi incepe procesul identitar in a doua jumatate a secolului al două
zecelea, cand, in viata stiinţifică europeană, s-a conturat un punct de vedere distinct referitor la
problemele administrative şi cand se puneau bazele unei noi ramuri a ş tiinţelor sociale,
respectiv stiinţa administraiţei de stat sau ş tiinţa administraiţei24.
Trebuie insa, sa meniţionăm, ca apariţia stiinţei administraţiei este semnalată incă din
secolul al XIX- lea, odata cu cea a dreptului administrativ, dei contructii teoretice pasagere
existau incă din Antichitate25.
Vom parcurge succint principalele concepte referitoare la stiinţa administratiei, in evoluţia
lor istorica in Franţa, Germania, Statele Unite ale Americii şi in alte state europene importante
pentru demersul nostru şi, in special, Romania.
24 I. Iovanas, Dreptul administrative si elemente de stiinta administratiei ,Edit.Didactica si Pedagogica,Bucuresti, 1977, pag 32. apud, C. Manda,C. Manda, Stiinta administratiei, Editia a III –a revazuta si adaugita, Curs universitar, Edit. Universul juridic, Bucuresti, 2008, pag. 26.25 A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, editia a III-a , Bucuresti, 2001, Edit. All Beck, pag. 148.
18
Intr-o lucrare de ştiinţa administraţiei evoluţia istorică a gandirii domeniului respectiv
reprezinta o funciţe explicativă , iar, dintr-o anumita perspectivă, chiar ştiinţa administraţiei este
o prelungire istorică, urmare a unei dezbateri pluriseculare26.
Necesitatea cunoaşterii aprofundate şi cât mai exacte a fenomenului de administraţie
publică, în toată complexitatea lui, pentru a se putea acţiona în sensul perfecţionării acestui
important domeniu al vieţii sociale, a condus la apariţia unei activităţi de cercetare care a primit,
printre altele, denumirea de ştiinţa administraţiei27.
Se susţine28 că la originea ştiinţei administraţiei se află cursurile privind ştiinţele
cameralistice predate la universităţile germane, în secolul XVIII. Cuvântul german Kameralien,
care provine din latinescul camera cu înţelesul de instituţie financiară, se traduce prin „a
administraţiei” sau „privind administraţia”, de unde sintagma ştiinţa administraţiei.
Iniţial, ştiinţele cameralistice se ocupau de administraţia finanţelor publice, pentru ca
ulterior să-şi extindă obiectul la ansamblul administraţiei publice.
Ştiinţele cameralistice s-au dezvoltat în secolul XIX în cadrul unor universităţi din
Germania şi Austria. Aceste ştiinţe nu se reduceau la cercetări teoretice ci implicau şi o serie de
lucrări practice. Se consideră că Imperiul Austro-Ungar a avut în secolul XIX o administraţie
foarte evoluată şi datorită operelor cameraliştilor.
Preocupări remarcabile pentru ştiinţa administraţiei se manifestă şi în Franţa, unde s-a
înfiinţat prima Şcoala de Administraţie, în anul 1848.
La începutul secolului XX, ştiinţele cameralistice au intrat în declin, fiind absorbite de
ştiinţa politică şi de ştiinţa juridică, sub influenţa dreptului administrativ francez.
Datorită complexităţii fenomenului abordat, cu privire la ştiinţa administraţiei s-au format
mai multe concepţii, fără a se ajunge la un acord. Concepţiile diferite ale autorilor asupra ştiinţei
administraţiei au început să se cristalizeze încă din secolul XIX. Prezentarea sintetică a acestor
concepţii este utilă, deoarece toate fac parte din ansamblul ştiinţei administraţiei şi toate oferă
cunoştinţe utile despre administraţie.
Inceputurile efective ale stintei administratiei le regasim in universitatile germane din
secolul al XVII-lea, unde, după cum am mentionat mai sus, se predau cursuri despre stiintele
26 P. Lagarde, Histoire de la pensee administrative francaise, Traite de la science administrative, apud. C. Manda, C. Manda, op. cit., pag. 26. 27 I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţă administrativă, vol.I, Ed. Risoprint, Cluj – 1998, pag.10, apud L. Coman Kund, op cit. , pag. 18.28 M. Oroveanu, Tratat de Ştiinţa administraţiei, Ed. Cerma, Bucureşti – 1996, pag..55,56.
19
camerale si, respectiv, in Franta, stiinta politiei in faza sa de contructie si de intarire a puterii
statale.
In cazul acestor denumiri credem ca se impun unele precizari. Spre exemplu, termenul de
poliţie are mai multe semnificatii. De plidă, in secolul al XV- lea acesta desmna situaţia de
ordine buna in care se gasea o colectivitate, şi, prin extensie, caile si mijloacele ce permit sa o
prevină.
Apoi, la inceputurile secolului al XVI-lea, termenul este legat de intărirea puterii regale
trimiţand, in mod special, la un tip anumit de activitate a statului, distinct de justitie, diplomaţie
sau aparare care viza asumarea unei bune ordini ş i a binelui general al tarii, mai ales prin
intermediul reglementărilor economice.
La sfarşitul secolului al XVIII-lea, cuvantul administratie se substituie progresiv celui de
politie pentru a desemna aceasta functie a statului, politia acoperind doar mentinerea securitatii
interne.
Ştiintele politiei nu se limitau doar la aspectele juridice, lucrarile elaborate in această perioad
ă vizand inventarierea textelor si expunerea dreptului pozitiv, descrierea structurilor
administrative care functionau, cu eventualele propuneri de imbunatatire29.
2.2. Dezvoltarea stiintei administratiei in Franta
In Franta, intemeietorul stiintei administratiei este Charles J. Bonin cu lucrarea sa
“Principii ale administratiei publice” in care trateaza administratia publica drept ştiinta, mai
precis ca pe o ştiinta exacta. El insista in lucrare asupra necesitatii unui studiu sistematic si
pozitiv al dministratiei publice intarit prin fixarea, inainte de toate, a principiilor generale ale
materiei”.
In Franta dreptul administrativ a fost introdus progresiv, dar nu fara a intampina
rezistenţa in facultatile de drept. Prima catedra de drept administrativ a fost creata la Facultatea
de drept din Paris in 1819. Ulterior, catedra a fost desfiinţata in 1822 dar se recreeaza in 182 308
prin intermediul celebrului sau initial titular, Gerando.
Insisi primi teoreticieni ai dreptului administrativ, Gerando si Macarel, erau constienţi ca
nu este de ajuns dreptul administrativ pentru a se cerceta administratia publica, respectiv pentru a
se forma funcţionarii administraţiei.
29 C. Manda, op. cit., pag. 28.30 Ibidem, pag. 29.
20
Ştiinţa administrativă apărea ca o ştiinţa socială in adevaratul sens al termenului , intrucat a
desemna ansamblul faptelor sociale ale actiunii administrative a cărei tendinţă era aceea e a se
integra, in consecintă, stiinţei politice, ştiinţei economice sau sociologiei. Aceasta stiinta avea
avea drept scop esential, pragmatic, imbunătăţirea eficientei actiunii administrative si, deci, a
binelui social.
In prima parte a secolului XX se poate afirma ca se conturează o doctrină clasică franceză
de stiinţa administraiţei. Ea se afirma, mai ales in urma cercetarii unor autori de formatie tehnic
ă, asa cum este Henry Fayol, acesta fiind creatorul termenului de doctrina administrativa31.
Conform concepţiei acestui autor cunoscuita in teoria de specialitate sub denumirea de fayolism
stiinta administraiţei este stiinţa conducerii intreprinderii , parte din teoria stiintifica a muncii32.
În această concepţie, ştiinţa administraţiei trebuie să preia şi să transpună în administraţia
publică rezultatele ştiinţei conducerii (administrării) întreprinderii, sau ale managementului, dacă
folosim terminologia americană.
Până la Fayol, ştiinţa conducerii afirma că întreprinderea are 5 funcţii: tehnică, financiară,
comercială, de securitate şi contabilă. Teoria lui Fayol afirmă, în esenţă, că cea mai importantă şi
complexă funcţie a întreprinderii este o a şasea şi anume funcţia administrativă. Aceasta este
definită sintetic astfel: a administra înseamnă a prevedea, a organiza, a decide, a coordona şi
a controla. În toate categoriile de întreprinderi calitatea esenţială a conducătorilor este
capacitatea de a administra, iar a personalului de execuţie cea profesională.
A prevedea înseamnă prefigurarea viitorului. Pe această bază se elaborează programul de
acţiune. Există previziuni pe termen scurt, mediu şi lung. Previziunile corecte sunt baza
succesului întreprinderii.
A organiza înseamnă a construi organismul material şi social al întreprinderii. Pentru
aceasta, trebuie găsite metodele de acţiune potrivite pentru atingerea obiectivelor urmărite şi
trebuie asigurate, fără sincope, resursele umane, materiale şi financiare necesare.
Activitatea decizională este misiunea esenţială a conducerii, pentru că decizia (comanda)
pune în mişcare şi face să funcţioneze orice organizaţie. În toate domeniile, fie că este vorba de
armată, industrie sau administraţie publică, conducătorului i se cer multe calităţi. Astfel, el
trebuie să-şi cunoască temeinic personalul, să elimine elementele incapabile sau perturbatoare, să
31 H. Fayol a fost inustrias si inginer de mine. Atrait in Franta secolului al XIX lea iar principala sa lucrarea Administration industrielle et gėnėrale a aparut in anul 1916.32 C. Manda, C. Manda, op. cit, pag. 33.
21
cunoască raporturile de serviciu, să ofere exemplul cel mai bun. De asemenea, conducătorul
trebuie să procedeze la verificări periodice ale personalului, să-şi reunească principalii
colaboratori în şedinţe periodice pentru a realiza convergenţa eforturilor în sensul realizării
obiectivelor, să nu se lase absorbit şi copleşit de detalii, să asigure buna organizare a activităţii,
să stimuleze iniţiativa şi să răsplătească devotamentul.
A coordona înseamnă a armoniza, a concerta toate eforturile elementelor componente
pentru a acţiona în sensul orientării generale a întreprinderii.
A controla înseamnă a stabili rapid şi precis dacă derularea programului organizării şi
acţiunii se încadrează în parametri stabiliţi. Controlul trebuie să evidenţieze în timp util abaterile
şi lipsurile şi trebuie urmat de măsuri de remediere a deficienţelor şi de sancţiuni.
După ce a formulat clar, precis şi unitar metodele şi normele de administrare a
întreprinderii, Fayol a demonstrat că acestea se pot utiliza, cu adaptările de rigoare, în orice
domeniu de activitate, inclusiv în administraţia publică. Mai mult, Fayol considera necesară
înfiinţarea învăţământului administrativ extins pentru creare unei culturi naţionale în favoarea
activităţilor raţional-ştiinţifice. Astfel, în şcolile elementare urmau să se predea noţiuni de
administrare, în licee cunoştinţe mai ample, iar în şcolile superioare cunoştinţele cele mai
dezvoltate. Numai aşa considera posibilă conceperea şi derularea, în mod natural, de activităţi
raţionale la nivelul întregii societăţi33.
2.3. Dezvoltarea ştiintei administratiei in Germania
In a doua jumatate a secolului al XIX lea un proces asemanator celui din Franta intalnim
şi in Germania, unde asistăm la dezvoltarea dreptului administrativ prin contributia celebrilor
juristi Oto Mayer, Laband si Gerber.
In acest cadru a fost remarcată remarca lui L. von Stein potrivit careia orice ştiinţă
administrativă nu poate apărea decat ca o consecinţă şi expresie a unei conceptii generale a
statului. Lorenzo von Stein, prin lucrarea sa intitulata Teoria administratiei 34este cel care
fundamenteaza in Germania, la mijlocul secolului al XIX- lea, o ştiinţă noua, denumită ştiinţa
administratiei, pe care o considera o ştiinţa politica35.
33 L . Coman- Kund, op.cit., pag. 23.34 A. Iorgovan, op cit., pag 158 apud. C. Manda, op cit., pag. 36.35 M. T. Oroveanu, Introducere in stiinta administratiei , Universitatea Crestina Dimitrie Cantemir, 1993, pag. 12, apud. C. Manda, pag. 36.
22
Lorenz von Stein afirmă că din conceptul de administraţie publică se dezvoltă teoria
administraţiei, ca teorie a relaţiilor permanente dintre morală şi puterea politică ce se
condiţionează reciproc. Teoria administraţiei urmăreşte înţelegerea forţelor şi normelor ce
guvernează viaţa reală, motiv pentru care este ştiinţa vieţii statului în toate formele şi elementele
sale. Astfel, dreptul administrativ este doar o componentă a teoriei administraţiei care înglobează
toate ştiinţele politice practice, realizând o sinteză a elementelor politico-juridice care determină
viaţa statului. De aici corolarul că teoria administraţiei este o ramură a ştiinţei politice.
Pe această bază, unii autori au afirmat necesitatea unei ştiinţe speciale a administraţiei
care cuprinde teoria administraţiei şi dreptul administrativ. Dezvoltările doctrinare, pe aceste
coordonate, au condus la definirea ştiinţei politice ca ştiinţă a activităţii statului, care se divide
în două ramuri principale: ştiinţa legislaţiei şi ştiinţa administraţiei36.
Pe de altă parte, tot in Germania au existat autori, ca de pilda, Otto Mayer 37 care au
sustinut autonomia dreptului administrativ fundamentat ca ramura a dreptului public si nu a
ştiintei politice. In contextual curentului positivist metoda juridica domină ansamblul studiilor
asupra administratiei de stat germane in deceniul patru al sec XX cand se pun bazele unei ştiinte
a administratiei, plecandu-se de la idea ca aceasta ştiinta nu poate fi o ştiintă nepolitică , ci,
dimpotriva, ea este in cel mai orientat grad orientate politic38.
2.4. Stiinţa adminsitraţiei in S.U.A.
Această concepţie a apărut sub influenţa preocupărilor din SUA, de la începutul sec. XX,
pentru raţionalizarea şi organizarea tehnico-ştiinţifică a muncii în întreprinderi39. Deschizătorul
de drumuri în acest domeniu a fost inginerul Frederic W. Taylor40 (1856 – 1915).
Obiectivele taylorismului, adoptate şi adaptate de ştiinţa administraţiei sunt:
- înlocuirea empirismului41 prin organizarea raţional-sistematică a fiecărui element al
muncii;
- divizarea proceselor de muncă;
- crearea unor echipe de specialişti care supraveghează personalul de execuţie;
36 L. Coman -Kund, op. cit, pag. 19.37 Otto Mayer este fondatorul dreptului administrative german.38 A. Iorgovan , op cit., pag.161.39 Prin întreprindere se înţelege aici o unitate economică de producţie, de prestări servicii sau de comerţ.40 The Principles of Scientific Management, New-York, 1911, apud L. Coman- Kund, op cit. pag. 2041 Empirisimul consideră experienţa senzorială ca unică modalitate de cunoaştere. Aici, are sensul de folosire exclusiv a experienţei într-o activitate.
23
- cercetarea continuă a randamentului maxim al oamenilor şi maşinilor;
- specializarea , pregătirea şi antrenarea lucrătorilor.
Realitatea practică a demonstrat că sistemul lui Taylor, deşi a sporit randamentul
proceselor de muncă repetitive, nu a condus la rezultatele scontate şi a generat următoarele efecte
negative:
- surmenarea lucrătorilor;
- mărirea şomajului şi insecuritatea lucrătorilor;
- a făcut munca monotonă şi a legat lucrătorul de maşină.
Principala deficienţă a sistem taylorist este că nu ţine seama de caracteristicile factorului
uman. Lucrătorii sunt fiinţe umane, cu personalitatea, interesele şi sentimentele lor, nu maşini.
Neglijând caracteristicile lor de fiinţe umane, ei vor manifesta o atitudine ostilă faţă de sistem, pe
care îl percep ca o constrângere majoră, cu consecinţe negative pentru rezultatele întreprinderii.
Succesorii lui Taylor au căutat şi găsit corectivul necesar concepţiei acestuia. Acesta este
asigurarea unei atitudini participative din partea lucrătorilor. O asemenea atitudine nu poate fi
realizată prin constrângere, ci numai prin convingere, prin valorizarea calităţilor şi stimularea
iniţiativelor personale privind îmbunătăţirea condiţiilor şi metodelor de muncă.42
Meritul teoriei lui Taylor consta in aceea ca el si-a propus descoperirea principiilor ueni
organizari eficiente a muncii fizice prin descompunerea intregului porces prin operatii si parti
componente ale acestora, astfel ca prin masurarea si observarea cu preciyie a timpilor diferitelor
miscari se inlaturau miscarile inutile, neeconomicoase, asigurandu-se o mai mare eficienta a
procesului muncii. El a folosit si statistica pentru cercetarea organizarii muncii si fundamentarea
organizarii unei conduceri specializate, functionale a procesului de organizare a muncii43.
2.4. Evoluţia ştiinţei administraţei in Romania
Subiectul în cauză este pe larg discutat în cercul oamenilor de ştiinţă, răspunsurile fiind
diverse, comportînd argumente atît în favoarea ştiinţei cît şi în favoarea artei.
Dicţionarul explicativ al limbii române dă definiţia noţiunii de ştiinţă ca ansamblu
sistematic de cunoştinţe despre natură, societate şi gîndire; ansamblu de cunoştinţe dintr-un
anumit domeniu al cunoaşterii. Pentru recunoaşterea statutului de ştiinţă a unui domeniu este
42 Ibidem.43 C. Manda, op cit., pag. 42.
24
necesară existenţa următoarelor elemente: a) un obiect propriu de cercetare, b) metode de
cercetare, c) posibilitatea de a formula principii.
Ştiinţa administraţiei îndeplineşte aceste trei condiţii. Ştiinţa administraţiei are un obiect
propriu de cercetare exprimat prin activitatea şi structura administraţiei publice. Obiectul ştiinţei
administraţiei este studierea administraţiei publice, în ansamblul său, cu toate implicaţiile,
relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social. Particularităţile acestei
activităţi rezultă din particularităţile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizării ei.
Noţiunea faptului administrativ constituie punctul de plecare al cercetărilor asupra administraţiei
publice.
După Dimitrie Brezoianu, obiectul ştiinţei administraţiei poate avea un dublu sens: 1) într-
un sens restrîns ştiinţa administraţiei are ca obiect de cercetare administraţia publică sub aspect
organizatoric şi funcţional; 2) în sens larg, obiectul ştiinţei administraţiei publice se referă la
raţional şi eficienta dimensionare şi organizare a aparatului administrativ, precum şi elementul
uman.
O primă categorii de preocupări pentru ştiinţa administraţiei se referă la raţionala
dimensionare şi organizare a aparatului administrativ, în raport cu nevoile sociale pe care trebuie
să le satisfacă. Un aparat administrativ prea numeros, în afară că generează cheltuieli bugetare
suplimentare şi inutile, conduce totodată şi la apariţia unor paralelisme între autorităţi, la
rezolvări greoaie, la fenomene de birocraţie. Dimpotrivă, un aparat administrativ insuficient are
ca efect o supraaglomerare cu sarcini a autorităţilor administraţiei publice, ceea ce, în mod
inevitabil, conduce la o rezolvare superficială, uneori chiar la o imposibilitate de rezolvare a
problemelor. De aceea, raţionala dimensionare şi organizare a aparatului administrativ constituie
o preocupare de prim ordin pentru ştiinţa administraţiei.
Ştiinţa administraţiei trebuie să se preocupe şi de modul cum funcţionează autorităţile
administraţiei publice, de modul cum răspund la comandamentele sociale, cum gospodăresc
mijloacele materiale şi financiare pe care le-au încredinţat, pentru obţinerea unei eficienţe cît mai
ridicate. Ştiinţa administraţiei trebuie să ofere soluţii pentru asigurarea unei funcţionări optime a
aparatului administrativ, pentru ca acesta să poată rezolva în timpul cel mai scurt, cu cele mai
mici cheltuieli şi înt-un mod adecvat, realist şi principial toate problemele cu care se confruntă.
Pe măsură ce societatea parcurge noi etape în dezvoltarea sa progresivă, ceea ce ridică
sarcini noi, tot mai complexe pentru autorităţile administraţiei publice, în mod corespunzător
25
ştiinţei administraţiei îi revin sarcini de cea mai mare însemnătate în ceea ce priveşte
îmbunătăţirea organizării şi funcţionării administraţiei publice, aducîndu-şi contribuţia la
adoptarea măsurilor vizînd realizarea acestui obiectiv44.
Autorităţile administraţiei publice sunt colective de oameni. De aceea, elementul uman
nu trebuie să lipsească din sfera preocupărilor ştiinţei administraţiei. Modul de pregătire şi
recrutare a personalului, stabilitatea în funcţie şi promovarea acestuia, aprecierea activităţii
personalului, raporturile interumane din interiorul diferitor structuri administrative, dintre şefi şi
subalterni, relaţiile administraţiei cu beneficiarii, cu persoanele din afara acesteia etc.constituie
preocupări permanente pentru ştiinţa administraţiei. De modul cum se desfăşoară raporturile
dintre persoanele din cadrul aparatului administraţiei publice, precum şi dintre acestea şi
persoanele din afara administraţiei depinde într-o mare măsură însă-şi buna desfăşurare a
activităţii autorităţilor administraţiei publice.
Autorul clujean Ilie Iovănaş susţine că ştiinţa administraţiei studiază avantajele şi
dezavantajele conducerii colective, iar în funcţie de constatările făcute, apreciază în ce limite se
poate aplica cu eficienţă maximă acest principiu. Ştiinţa administraţiei cercetează de asemenea,
căile şi metodele de stimulare a participării creatoare a tuturor membrilor autorităţii colegiale la
dezbatera şi adoptarea actelor decizionale, etc.
Ştiinţa administraţiei cercetează proporţia optimă între funcţionarii de decizie şi cei de
execuţie, în aşa fel încît, realizîndu-se o simplificare a aparatului administrativ, să se obţină un
maxim de eficienţă socială şi economică a activităţii administrative.
Ştiinţa administraţiei cercetează şi căile, precum şi mijloacele care asigură o
fundamentare ştiinţifică a deciziei administrative, metodele şi condiţiile în care se realizează o
eficienţă social-economică şi politică maximă a deciziei, măsură în care mijloacele tehnice pot
ajuta la adoptarea unor decizii optime, mijloacele de conservare şi transmitere operativă şi exactă
a conţinutului informaţiei.
În ştiinţa administraţiei se utilizează metode diferite adecvate fiecărei probleme studiate în
scopul realizării unei cercetări eficiente. Fiind o ştiinţă interdisciplinară, ştiinţa administraţiei
utilizează tehnici şi metode de cercetare ale ştiinţelor sociale. Printre ele enumărăm: cercetarea
documentară (studierea documentelor administrative scrise: acte normative, organigrame,
statistici, etc.,) , metoda sociologică (observaţii, sondaje de opinii, anchetă sociologică,
44 Bzele conceptuale…apud. www.blogspot..., consultata la data de 5. 10 2012, ora 18. 00.
26
chestionare, interviuri), metoda statistică de cercetare a faptelor ( studierea cantităţii
fenomenelor), metoda comparativă (cercetarea realităţii administrative din mai multe ţări),
metoda analizei istorice (cercetarea administraţiei publice în perspectiva şi dezvoltarea sa
istorică, în mişcare).
Ştiinţei administraţiei, însă, îi sunt caracteristice şi metode proprii de cercetare: metoda
cazurilor, metodele de analiză (organizaţională, funcţională, sistemică).
Ştiinţa administraţiei este o ştiinţă experimentală care cercetează realităţile sociale şi în
baza investigaţiilor efectuate formulează reguli şi principii. Aceste principii şi reguli reprezintă
concluzia generală, întemeiată pe observarea unor serii de activităţi administrative, de sine
stătătoare, în funcţie de etapa de dezvoltare a societăţii.
Formularea principiilor ştiinţei administraţiei şi aplicarea lor adecvată în fiecare situaţie,
constituie baza rezolvării sarcinilor administraţiei publice concrete şi facilitează realizarea
obiectivului fundamental de satisfacere a interesului general. Astfel doctrina de specialitate
menţionează două categorii de principii ale ştiinţei administraţiei: principii generale şi principii
speciale.
Principiile generale sunt: principiul suveranităţii naţionale; separaţia puterilor statului,
principiul supremaţiei Constituţiei; principiul transparenţei. Principiile speciale includ:
organizarea şi conducerea unitară; autonomia de organizare; adaptabilitatea organizării şi
funcţionării administraţiei publice; simplificarea şi raţionalizarea structurilor organizatorice şi
funcţionale ale administraţiei publice; perfecţionarea stilului, a metodelor şi tehnicilor, atît la
nivel de comandă, cît şi la nivel de execuţie.
În lucrarea „Tratat de ştiinţa administraţiei” M.Oroveanu , subliniază şă în conţinutul
ştiinţei administraţiei se reflectă următorii factori:
1. Factorul ordine . Prin natura sa, administraţia este chemată să asigure ordinea,
anihiland în acest scop, toate cauzele care produc dezordine.
2. Factorul stabilizator. În materie administrativă se urmăreşte asigurarea şi păstrarea
continuităţii, fără însă ca tendinţa spre stabilitate să franeze dinamizmul acţiunii şi adaptarea
necontenită la modificările justificate de evoluţie şi progres.
3. Factorul raţional. Se urmăreşte în activitatea administraţiei cooperarea umană
raţională, fundamentată pe logică. De aceea în ştiinţa administraţiei urmează ase studia
27
modalităţi de eliminare a exagerărilor birocratice sau a unor practici administrative în dezacord
cu principiile logice.
4. Factorul eficienţă. Este absolut necesar ca în ştiinţa administraţiei să se studieze
procedeele prin care să se realizeze eficienţa în administraţie, eficienţa care înseamnă raportul
dintre rezultatele obţinute de pe urma unei activităţi administrative şi consumul de resurse
umane, materiale şi financiare pentru a înfăptui această activitate. Factorul eficienţă este
condiţionat de factorul raţional şi aceşti doi factori alcătuiesc criteriile esenţiale după care se
apreciază valoarea şi utilitatea unei instituţii administrative, şi dacă ea îşi îndeplineşte misiunea
pentru care a fost înfiinţată sau dacă nu se impune reorganizării sau chiar desfiinţarea ei.
5. Factorul organizare. Este domeniu de investigare în ştiinţa administraţiei, în care se
studiază modurile de organizare eficientă a aparatului administrativ. Punand accentul pe factorul
organizare, pe înfăptuirea sa raţională şi eficientă, ştiinţa administraţiei poate fi definită logica
administrării sau ştiinţa organizării administrative.
6. Factorul conducere. Oferă un vast domeniu de cercetare în ştiinţa administraţiei.
Pentru a se realiza o conducere raţională şi eficientă este necesar ca ea să se înfăptuiască pe baze
ştiinţifice. Conducătorului i se mai cer, în plus, şi anumite însuşiri specifice acestei activităţi, cu
obiectivul ca această activitate să devină o artă.
7. Factorul finalitate. Ştiinţa administraţiei mai poate fi definită filizofia administraţiei
sau sociologia administraţiei, pentru că studiind multilateral administraţia publică îşi propune ca
scop îmbunătăţirea activităţii şi structurii acesteia în interesul societăţii. Or, această finalitate
impune cercetarea, în fundamentul lor, a cauzelor determinate ale acţiunii administraţiei publice,
care are misiunea satisfacerii interesului general al colectivităţilor umane, dar şi interesului
individual şi legitim al omului.
8. Factorul centripet. Întrucît administraţia publică urmăreşte să acţioneze în mod
unitar, avînd prin definiţie, un rol de unificare, în conţinutul ştiinţei administraţiei se oglindeşte
această trăsătură caracteristică45.
Toţi aceşti factori alcătuiesc conţinutul ştiinţei administraţiei şi sunt studiaţi pentru a se
găsi soluţiile cele mai adecvate în scopul unei organizări şi funcţionări a administraţiei publice.
În acest cadru în ştiinţa administraţiei se cercetează şi unele probleme care aparent sunt de o
mică importanţă, ca de exemplu, acelea în materie de tehnică administrativă sau metodele de
45 Bzele conceptuale…apud www.blogspot..., consultata la data de 5. 10 2012, ora 18. 00.
28
organizare a birourilor etc. În această ordine de idei este important să se urmărească organizarea
raţională şi eficientă, în cele mai modeste compartimente de activitate, deoarece a fost depăşită
vechea mentalitate a funcţionarilor care considerau că activitatea în administraţia publică constă
în aplicarea legilor şi a dreptului administrativ şi nu concepeau să se ocupe de probleme minore
precum formatul hartiei unui formular tip, sau de felul în care o lucrare trebuie să circule de la un
birou la altul.
Finalitatea ştiinţei administraţiei coincide cu cea a administraţiei publice care însăşi ea
constă în servirea omului. Toate resursele şi metodele administraţiei publice şi ale ştiinţei
administraţiei urmează să asigure servirea omului, satisfacerea drepturilor şi intereselor lsale
legitime pe coordonatele juridice şi ale moralei creştine. Prin cercetările din ştiinţa administraţiei
se urmăreşte găsirea celor mai adecvate soluţii, în scopul satisfacerii operative a intereselor
generale în concordanţă cu interesele personale ale oamenilor.
Ştiinţa administraţiei are un scop pragmatic ce constă în îmbunătăţirea activităţii şi
structurii administraţiei publice. Finalitatea în ştiinaţa administraţiei este ca, printr-o activitate şi
structură raţională şi eficientă a aparatului administrativ şi prin utilizarea unor criterii, reguli,
principii şi metode ştiinţifice, să se folosească resurse umane, materiale şi financiare minime,
realizîndu-se un randament maxim.
Finalitatea ştiinţei administraţiei însăşi constă în găsirea celor mai judicioase soluţii
pentru ca administraţia publică să se adapteze la circumstanţe, astfel încăt să-şi poată întotdeauna
îndeplini serviciile. Totodată, prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, ca disciplină
social-politică, se ajută funcţia legiuitoare a statului prin propuneri de lege ferendă, urmărindu-se
îmbunătăţirea actelor normative referitoare la administraţia publică, în concordanţă cu
necontenita evoluţie socială precum şi cu progresul ştiinţific şi tehnic.
Progresul în administraţia publică este determinat şi de posibilitatea de a evalua orice
activitate din punctul de vedere al rezultatelor previzibile şi imprevizibile. Necesitatea de a
explica de ce s-a obţinut un anumit rezultat, în măsura în care acest răspuns este raţional, justifică
existenţa, utilitatea şi aplicarea ştiinţei administraţiei.
Un asemenea răspuns urmează a se fundamenta pe analiza faptelor concrete pentru a
duce la descoperirea interdependenţei, a legăturilor cauzale, a condiţionăriidintre fenomene, la
explicarea activităţilor aşa cum se realizează el e în realitate, ceea ce constituie unul din scopurile
ştiinţei administraţiei.
29
Preocupări în legătură cu cercetarea administraţiei publice există încă din cele mai vechi
timpuri. Gîndirea umană a abordat acest subiect din momentul în care în existenţa socială şi-au
făcut apariţia activitatea şi structurile administraţiei publice46.
Teste grile exemplificative :
1. Constructii teoretice pasagere ale stintei administratiei existau inca: a) din Evul mediu
timpuriu; b) Antichitate c) de la inceputul secolului XX; d) de la inceputul anilor 90.
2. Inceputurile efective ale stintei administratiei le regasim in: a) universitatile americane;
b) universitatile germane ; c) univeristatile franceze ; d) universitatile britanice.
3. M.Oroveanu subliniază ca în conţinutul ştiinţei administraţiei se reflectă următorii factori:
a) factorul ordine, factorul conducere, factorul centripet ; b) factorul organizatoric, factorul
eficienta si factorul conducere; c) factorul eficenta, factorul ordine, factorul centrifug.
3. Factorul centripet se traduce prin aceea ca: a) stiinţa administraţiei mai poate fi definită
filizofia administraţiei sau sociologia administraţiei; b) administraţia publică urmăreşte să
acţioneze în mod unitar, avînd prin definiţie, un rol de unificare; c) Este absolut necesar ca
în ştiinţa administraţiei să se studieze procedeele prin care să se realizeze eficienţa în
administraţie.
4. Finalitatea ştiinţei administraţiei coincide cu cea a: a) a administratiei publice; b) cu cea a
guvernantilor c) a executantilor actelor administrative normative.
5. Finalitatea ştiinţei administraţiei însăşi constă în: a) în găsirea celor mai judicioase soluţii
pentru ca administraţia publică să se adapteze la circumstanţe; b) îmbunătăţirea actelor
46 http://grupa122.blogspot.ro/2010/10/bazele-conceptuale-ale-teoriei.html, consultat la data de 5. 10. 2012, ora 18.00.
30
normative referitoare la administraţia publică; c) posibilitatea de a evalua orice activitate
din punctul de vedere al rezultatelor previzibile şi imprevizibile.
6. Eficienţa înseamnă: a) raportul dintre rezultatele obţinute de pe urma unei activităţi
administrative şi consumul de resurse umane, materiale şi financiare pentru a înfăptui
această activitate; b) posibilitatea de a evalua orice activitate din punctul de vedere al
rezultatelor previzibile şi imprevizibile; c) toate resursele şi metodele administraţiei
publice şi ale ştiinţei administraţiei urmează să asigure servirea omului.
7. Nu trebuie să lipsească din sfera preocupărilor ştiinţei administraţiei: a) studierea
factorului uman; b) studierea factorului risc; b) studierea factorului dinamica.
8. Un aparat administrativ prea numeros: a) că generează cheltuieli bugetare suplimentare şi
inutile; b) conduce totodată şi la apariţia unor paralelisme între autorităţi, la rezolvări
greoaie, la fenomene de birocraţie; c) a si b sunt ambele corecte.
9. Principiile generale ale administratiei publice sunt: a) principiul suveranităţii naţionale;
separaţia puterilor statului, principiul supremaţiei Constituţiei; principiul transparenţei; b)
organizarea şi conducerea unitară; autonomia de organizare; adaptabilitatea organizării şi
funcţionării administraţiei publice. c) simplificarea şi raţionalizarea structurilor
organizatorice şi funcţionale ale administraţiei publice; perfecţionarea stilului, a
metodelor şi tehnicilor, atît la nivel de comandă, cît şi la nivel de execuţie.
CAPITOLUL III
31
IDENTIFICAREA PRINCIPIILOR ŞTIINTEI ADMINISTRATIEI
Obiective:
-Identificarea principiilor generale ale stintei administratiei
--Identificarea principiilor speciale ale stintei administratiei.
Formularea unor principii ale ştiinţei administraţiei romanesti-principiile generale,
trebuie să porneasca de la prevederile constituţionale care, in acest cadru, devin deosebit de
importante. In acest sens, este de mentionat faptul că intreaga activitate de instaurare, menţinere
şi exercitare a puterii statale, a raporturilor dintre guvernanţi si guvernaţi se desfasoară potrivit
principiilor generale prevazute de Constituiţe47.
Aceste principii reflectă si consacră in formele politico-juridice caracterul structurilor de
guvernare şi relaţiile dintre ele in procesul exercitării puterii, stabilesc directiile generale de
activitate ale statului, iar unele dinte ele fixează, totodată, cadrul general in care poporul, titularul
suveran al puterii, exercita atributele acesteia.
Pe baza principiilor constituţionale, aflate ele insele intr-o dinamica proprie, ca orice
miscare sociala, de altfel, se stabilesc noi orientari privind reglementarea relaţiilor sociale, in
legatura directa cu formele democratice de exercitare ale puterii. Sfera de cuprindere a
principiilor constitutionale depăşeşte structurile statale propriu-zise, cu alte cuvinte, ele se aplica
şi in sfera de activitate a tuturor corpurilor intermediare48.
Ca atare, se spune in mod curent că administraţia publică este permanent plasată sub
nivelul politic, subliniindu-se astfel că, deasupra tuturor instituţiilor administrative, există
institutii politice care facilitează existenţa statului si satisfacerea nevoilor comune ale
colectivitaţii, in conformitate cu deciziile instituţiilor politice.
Pentru a identifica principiile ştiinţei administraţiei credem că trebuie sa observăm insuşi
modul cum este definită administraţia publică, in literatura noastra de specialitate, ca fiind acea
activitate care constă in organizarea si asigurarea executarii nemijlocite a prevederilor
47 I. Muraru, S. Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, editia a IX-a, revazuta si completata, Edit. Lumina Lex, Bucuresti, 2001, pag 26, apud. C. Manda, op. cit., pag. 78.48 C. Ionescu, Principii fundamentale ale democratiei constitutionale, Edit. Lumina Lex, Bucuresti, 1997.
32
Constitutiei , a actelor normative si a celorlalte acte juridice adoptate sau emise de autoritatile
statului de drept49.
In vederea inentificarii principiilor generale sau fundamentale ale ştiinţei administraţiei
romaneşti este necesar sa analizam dispozitiile art. 1 , art. 2 alin 1 , art. 4 alin 1 , art. 8 , art .78 si
art. 120 alin. 1 din Constitutia Romaniei. Din aceste dispozitii vom deduce anumite principii
generale de valoare constitutională pe care le consideram ca sunt aplicabile, in acelaşi timp si
ştiinţei administraţiei. Aceasta decurge din faptul ca ele stau la baza organizarii activitaţii tuturor
autoritaţilor statului şi, deci, se aplica in mod explicit şi administraţiei publice şi, implicit, ştiinţei
administraţiei50.
Principii generale :
Principiul puterii suverane sau al suveranitaţii naţionale .
In acest context il vom intelege in sensul ca puterea politică are, in mod necesar, un
titular, poprul roman şi ca acesta detine in mod natural puterea politică, suveranitatea51.
Suveranitatea exprima faptul ca puterea politică işi extinde autoritatea sa asupra unui anumit
teritoriu şi populatie si nu admite ca o alta autoritate sa exercite puterea publica asupra aceluiaşi
teritoriu si populatii52.
Ea constă in drepturile unui stat de a decide liber in privinta treburilor sale interne sau
externe. Ca trasatură generală a puterii de stat, suveranitatea reuneşte suprematia şi independenta
puterii in exprimarea si realizarea vointei guvernantilor ca voinăt obligatorie pentru intreaga
societate53.
Oricum, definirea suveranităţii numai prin suprematie sau numai prin independenţa este
insuficienta, căci, in timp ce supremaţia evoca acea insuşire a puterii de stat de a fi superioară
oricărei puteri de a fi superioară oricărei alte puteri in raport cu populaţia , cuprinsa in limitele
frontierei statului, independenţa evocă acea trasatură a puterii de a nu fi ingradită in realizarea
scopurilor sale de nicio putere de stat străina54.
49 A. Iorgovan , op cit. , pag. 61-63.50 C. Manda, C. Manda, op cit., pag. 79.51 C. Ionescu, op. cit. , pag. 17 si urmatoarele. 52 Ibidiem.53 I. Muraru, E. S. Tanasescu, Constitutia Romaniei comentata pe articole, CH Beck, Bucuresti, 2008, pag. 21.54 Ibidem.
33
De altfel, suveranitatea este descrisa de art. 2 alin 1 din Constitutie ca apartinand
poporului roman care o exercită prin organele sale reprezentative constituite prin alegeri libere ,
periodice şi corecte , precum si prin referendum.
Din aceasta dispoziţie constitutională rezultă ca ea se exercită, pe de o parte, in mod
direct de catre popor, in cazul referendumului, iar in cazul exercitării prin organele sale
reprezentative semi -direct şi cu condiţia constituirii lor prin alegeri libere, periodice si corecte55.
Principiul separatiei şi echilibrului puterilor in stat
Separaţia puterilor in stat este un principiu de organziare şi funcţionare a statului care s-a
impus mai ales dupa instaurarea statului modern. Fiind uniatra si suverana, puterea de stat nu
poate fi imparţita intre grupuri sau categorii de persoane diferite. Ea se exercita in toata
plenitudinea şi atributele sale.
Cei care au argumentat si formulat pentru prima data principiul separatiei puterilor in stat
au fost filosoful francez Ch. Montesquieu si filosoful englez J. Locke. In acest sens primul dintre
ei mentiona: Totul ar fi pierdut daca acelasi om sau acelasi corp de fruntasi , fie el şi al nobililor,
fie ei ai poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe aceea de a face legi, pe aceea de a adduce la
indeplinire hotararile obstesti si pe aceea de a judeca infractunile sau litigiile dintre perticulari56”.
Alin. 4 art. 1 din Constitutie inscrie expressis verbis principiul classic al separatiei
puterilor in stat in cadrul democratiei constitutionale. Este bine stabilit că transpunerile practice
ale principiului separatiei şi echilibrului puterilor in stat au relevat numeroase dificultati in
functionarea unui model pur, al separatiei rigide, dovedind necesitatea unei colaborari a
diferitelor organe ale statului in realizarea functiilor atribuite lor.
Evolutia separatiei puterilor in stat, ca teorie si realitate constitutională, cuprinde trei mari
aspecte si anume: definirea continutului si a sensurilor teoriei; citica teoriei clasice; continuitata
importantei si rezonantei sale sociale si politice.
Aparuta in secolul Luminilor , alaturi de alte teorii la fel de penetrante si tulburătoare, ea
a fost indreptată impotriva obscurantismului feudal si a inchistarii medievale, impotriva abuzului
de putere. Ea a avut un rol aparte in promovarea sistemului reprezentativ , adică in valorificarea
democratică a relatiei dintre detinatorul suveran al puterii si organizarea statală a puterii politice
astfel incat să fie asigurate garantiile exercitarii depline a drepturilor omului şi cetăteanului.
55 C.Manda, op. cit, pag. 80.56 M.Preda, Drept administrativ, Partea generala, Editia a IV- a, Lumina Lex, Bucuresti, 2006, pag. 40.
34
Specializarea cate unui organ pentru exercitarea doar a unei funcţii statale a intervenit
mai tarziu şi reprezintă numai una dintre posibilitatile de exercitare a puterii de stat57.
Pe parcursul istoriei si a practicii sociale acest principiu a cunoscut diverse corecţii,
adaptari şi explicaţii, dar, in esenţa, a ramas neschimbat pana in zilele noastre, chiar daca multi
teoreticieni şi practicieni vad in acest principiu o problema “de buna organizare a puterii” , de
“oportunitate”, de “regula a puterii publice”.
In mod practic nu este vorba despre o separaţie a puterilor, ci de o delimitare a funcţiilor
de baza ale oricarei puteri de stat, de elaborare a legilor ( funcţia legaislativă), de executare a
legilor (funcţia executivă) si de rezolvare a litigiilor care apar in executarea legilor (funcţia
judecatoreacă).
Desigur, aceasta este formula clasică şi simplistă a principiului separatiei puterilor in stat
deoarece , chiar şi in practica statelor moderne, cu democraţia dezvoltată, afirmarea principiului
comporta multe amendamente care reduc din valorile sale morale din perioada de inceput58.
Principiul supremaţiei Constituţiei si legalit ă ţii
Este principiul exprimat in mod direct de disp.alin 1 art. 5 din Constituţie care precizează
că in Romania respectarea Constitutiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Acest
principiu fixează cadrul activitatii autoriătţilor statului in limita legilor, asigură stabilitatea
juridică, drepturile si liberătile omului si inseamnă subordinarea tuturor activitaţilor autoriăţilor
publice, voinţei supreme a naţiunii, consemnată in principiile şi normele pactului fundamental
statuat in Constituţie59.
Constituţia, spune Ion Deleanu, denumit, de altfel, unul dintre părintii Constitutiei, se află
in varful piramidei tuturor actelor juridice. Aceasta afirmatie este sustinută prin aceea ca:
-legitimează puterea, convertind vointele individuale sau colective in vointa de stat;
- confera autoritate guvernanţilor , indreptaţindu-le deciziile şi confirmandu-le aplicarea
- determină funcţiile si atributiile ce revin autoritaţilor publice;
-consacrand drepturile şi indatoririle fundamentale, dirigueste raporturile dintre cetaţeni,
dintre ei şi autorităţile publice
57I. Muraru, E. S. Tanasescu, Constitutia Romaniei comentata pe articole, C.H. Beck, Bucuresti, 2008, pag. 14.58 M. Preda, o.p. cit, pag. 41.59 C. Manda, op cit., pag. 81.
35
-garantarea supremaţiei Constituţiei si legilor se realizează prin două principii
subsecvente şi anume, prin justiţia constituţională sau a controlului constituţionalitătii legilor,
realizată de Curtea Constituţionala şi prin principiul controlului jurisdicţional al acţiunii
administraţiei publice.
In ceea ce priveşte principiul legalitaţii şi doctrina evidenţiază faptul ca administraţia
trebuie să se mentină intra legem , adica in limitele fixate de aceasta, ea neputandu-se infaptui
decat in conformitate cu aceasta, respectiv secundum legem, deci potrivit textelor legislative si
numai in baza acestora.
“Legea”, spunea Caree de Malberg, “nu este numai limita activităţii administrative , ci ,
deasemenea, condiţia acesteia60”.
Principiul egalitaiţi intre cetaţeni , excluderea privilegiilor si discriminarii
Egalitatea formala a tuturor membrilor unei colectivitaţi asigura baze sigure pentru
coeziunea sa, iar integrarea cetăţenilor Romaniei se sprijină in mod evident pe absenta oricaror
deosebiri intre ei, dupa criterii care ar putea perturba funcţionalitatea grupului.
Egalitatea este un principiu constituţional complex care poate imbraca fie forma unui
principiu general al drepturilor, fie pe cea a unui drept fundamental. Ca normă juridică, egalitatea
este autonomă si posedă o structura proprie ce include nu doar o singura prevdere
constituţională, ci un intreg fascicul de norme care pot fi utilizate in functie de circumstanţe.
In eonomia textului constituţional expresia egalitaţii ca vocaţie de generalitate se regă
seşte in art. 16 , art 41, art 48, sau art 5661. Din ansamblul acestor prevederi, art. 4 din Constituţie
se detaseaza ca avand funcţia esenţială de stabilire a criteriilor de nediscriminare , astfel ca
principiul general al egalitaţii trebuie raportat in permanenţa la art. 4 alin 2.
Jurisprudenţa Curţii noastre Constituţionale a cunoscut, insa, o anumita evoluţie in
privinţa utilizării conceptului de discriminare62 . Plecand de la discriminarile interzise in mod
expres de legea fundamentală ea le-a lărgit sfera cu discriminarile considerate ca arbitrare, pentru
ca, in final, sa ajungă sa impună conceptul de drept la diferenţă 63.
60 C. Manda, op cit, pag 82.61 ?I. Muraru, E. S. Tanasescu, op cit., pag. 45.62 Ibidem.63 Curtea Constitutionala a Romaniei, in jursiprudenta sa, interzice discriminarile negative dar si pe cele positive.
36
Principiul subsidiaritaţii este pus in valoare de Tratatul de la Maastricht potrivit caruia
la nivelul Uniunii Europene deciziile se iau “cat mai aproape de cetaţeni” şi a fost definit prin
Carta Europeană a Autonomiei Locale, in art. 4, potrivit caruia exerciţiul responsabilitaţilor
publice trebuie , de o maniera generală, sa revină, de preferinţă, acelor autorităti care sunt cele
mai apropiate de cetăteni. Atribuirea de responsabilităti unei alte autoritati trebuie să ţina cont de
amploarea si de natura sarcinii si de exigenţele de eficacitate si de economie”.
Acest principiu este, in esenţa, unul politic, intrucat el vizează apropierea cat mai mult a
deciziei de cetaţean, subliniind, in acelasi timp, si caracterul politic, atat de necesar, al
descentralizarii administrative.
Principii speciale:
Ştiinta Administraţiei cunoaşte, alaturi de principii generale, şi o alta categorie de
principii, denumite speciale, intrucat sunt specifice administratiei publice:
- principiul organizării şi conducerii unitare a administraţiei publice;
- principiul autonomiei de organizare;
- prinicpiul adaptabilităţii organizarii şi funcţionării administraţiei publice;
- principiul simplificării structurii activitţii;
- principiul raţionalizarii;
- principiul imbunătaţirii stilului, metodelor şi tehnicilor din administratia publică;
- principiul urmarii finalităţii64.
Principiul organizarii si conducerii unitare semnalizează necesitatea evitării tendienţelor
divergente ce pot aprea in organizarea si conducerea administraţiei publice.
a. Principiul autonomiei de organizare se desprinde din proprietatea structurilor sociale de a
fi autoreglabile. El este in concordanţa cu principiul organizarii unite , dar, ca subsistem,
administraţia publica beneficiază de o anumită autonomie relativă.
b. Principiul adaptabilitatii organizarii si funcţionarii administratiei publice este o
consecintă a principiului general al adaptarii la exigentele reale, posibile, actuale si de
perspectiva ale administratiei. Acest principiu se caracterizează prin coeziunea si
flexibilitatea elementelor sale componente- autoritătile administratiei publice, ceea ce
permite realizarea in conditii optime a functiilor sale.
64 C. Manda, op.cit., pag. 86-87.
37
c. Principiul simplificării structurii si activitaţii are in vedere atat structura, cat si activitatea
autorităţilor administraţiei publice .
Simplificarea cunoaste trei modalitaţi : a) o simplificare a activiăttii externe , a relatiilor
dintre autoritătile administratiei publice; b) o simplificare a structurilor externe, a cadrului de
organizare a autorităţilor ; c) o simplificare interna, deci numai in cadrul unei sau a unor
autorităţi ale administratiei publice.
d. Principiul raţionalizarii priveste atat structura, cat si activitatea autoriăttilor
administratiei publice.
e. Principiul imbunatăţirii stilului, metodelor si tehnicilor din administraţia publică se
constituie intr-un imperativ al administratiei publice, si, implicit, al stiintei administratiei;
f. Principiul urmăririi finalitaţii decurge din scopul practic pe care il urmareste stiinta
administratiei, perfectionarea structurilor si activitatii autoritătilor administraţiei
publice65.
Principiile administraţiei publice constituie un ansamblu unitar de reguli de bază, de
natură politică, economică, socială şi juridică, care îi determină în mod esenţial organizarea,
funcţionare şi activitatea.
Pentru ca o regulă să se constituie într-un principiu al sistemului administraţiei publice
trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe:
Să fie o regulă esenţială pentru organizarea şi funcţionarea sistemului;
Să fie o regulă determinantă pentru modul de acţiune a sistemului;
Prin această regulă să se manifeste caracteristicile puterii statale (unice sau divizate,
democratice sau nedemocratice, unitare sau compuse);
Regula să fie legal formulată sau să se deducă din lege.
Clasificarea principiilor administraţiei publice se poate face după mai multe criterii. În
studiul nostru vom utiliza următoarele criterii: câmpul de acţiune (mărimea sferei de activităţi pe
care le guvernează), natura şi forma de exprimare.
A. După câmpul de acţiune, distingem principii generale şi principii speciale. Primele
produc efecte asupra întregii administraţii publice, cum este, de pildă, principiul legalităţii, în
vreme ce ultimele se limitează doar la un anumit segment al sistemului administraţiei publice, ca
de pildă principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale.
65C . Manda, op.cit., pag. 86-87.
38
B. După natura lor, distingem principii exclusiv juridice (ex. principiul revocabilităţii
actelor administrative), principii nejuridice (ex. principiul eficienţei economico-sociale a
organizării şi a acţiunii administrative) şi principii mixte: politico-juridice, economico-juridice
etc. (ex. principiul autonomiei locale).
C. După forma de exprimare, distingem principii formulate prin lege (ex. principiile
legalităţi, egalităţii de tratament, autonomiei locale) şi principii deduse din lege (de pildă
revocabilitatea actelor administrative).66.
Teste grila exemplificative:
1. Administratia publica, in literatura noastra de specialitate este definite ca : a) fiind acea
activitate care consta in organizarea si asigurarea executarii nemijlocite a
prevederilor Constitutiei , a actelor normative si a celorlalte acte juridice adoptae sau
emise de autoritatile statului de drept; b) este o consecinta a principiului general al
adaptarii la exigentele reale, posibile, actuale si de perspectiva ale administratiei; c)
exercitiul responsabilitatilor publice trebuie, de o maniera generala, sa revina de
preferinta acelor autoritati care sunt cele mai apropiate de cetateni.
2. Principiul subsidiaritatii este pus in valoare de: a) Tratatul de la Lisabona; b) Tratatul
de la Nisa; c) Tratatul de la Maastricht; d) Actul Unic European .
3.Principiul autonomiei de organizare se desprinde din : a) proprietatea structurilor sociale
de a fi autoreglabile; b) caracteristicile puterii statale (unice sau divizate, democratice sau
nedemocratice, unitare sau compuse); c) structura, cat si activitatea autoritatilor
administratiei publice .
4. Simplificarea structurilor administratiei cunoaste trei modalitati: a) o simplificare a
activitatii externe , a relatiilor dintre autoritatile administratiei publice; o simplificare a
structurilor externe , a cadrului de organizare a autoritatilor ; o simplificare interna, deci
66 I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţă administrativă, vol.I, Edit. Rispoprint, Cluj-Napoca, 1998, pag.33-35.
39
numai in cadrul unei sau a unor autoritati ale administratiei publice; b) o simplificare a
activitatii externe una interna si una organizatorica; c) o structurare manageriala, una
sociologica si una juridical.
5. Pentru ca o regulă să se constituie într-un principiu al sistemului administraţiei publice
trebuie : a) să fie o regulă esenţială pentru organizarea şi funcţionarea sistemului; b)să fie
o regulă determinantă pentru modul de acţiune a sistemului; c) să se manifeste
caracteristicile puterii statale, d) sunt corecte numai a,b; e) asi b si c sunt toate trei corecte.
6. Principiul adaptabilitatii organizarii si functionarii administratiei publice : a) priveste atat
structura, cat si activitatea autoritatilor administratiei publice; b) este o consecinta a
principiului general al adaptarii la exigentele reale, posibile, actuale si de perspectiva ale
administratiei; c) decurge din scopul practic pe care il urmareste stiinta administratiei,
perfectionarea structurilor si activitatii autoritatilor administratiei publice.
7. După forma de exprimare, distingem principii ( ale stintei administratiei) : a) exclusiv
juridice si nejuridice; b) principii generale şi principii speciale; c) principii formulate prin
lege si desuse din lege.
8. Principiile administraţiei publice constituie : a) o consecinta a principiului general al
adaptarii la exigentele reale, posibile, actuale si de perspectiva ale administratiei; b) un
ansamblu unitar de reguli de bază, de natură politică, economică, socială şi juridică, care îi
determină în mod esenţial organizarea, funcţionare şi activitatea; c) acea activitate care
consta in organizarea si asigurarea executarii nemijlocite a prevederilor Constitutiei.
9. Principiul suprematiei Constitutiei si legalitatii : a) este excplicit mentionat in textul
Constitutiei revizuite ; b) este sugerat implicit de textul Cinstitutiei revizuite ; c( este
prevazut de legi speciale si decrete la care Constitutia face expres referire.
10. Aparuta in secolul Luminilor , alaturi de alte teorii la fel de penetrante si tulburatoare,
teoria…. a) separatiei puterilor in stat ; b) concentrationismului politic ; c)
40
egalitarismului social…. a fost indreptata impotriva obscurantismului feudal si a
inchistarii medievale. Alegeti varianta corecta dintre cele trei prezentate.
CAPITOLUL IV
STIINŢA ADMINISTRAŢIEI. CONCEPT, OBIECT, METODE
Obiective:
-Cunoasterea conceptului de stiintă a administratiei
-Identificarea obiectului stiintei administratiei
-Identificarea metodelor specifice stiintei administratiei.
41
4.1. Definirea stiinţei administraţiei
O primă problemă, fără o soluţie unanim acceptată, este chiar denumirea67 atribuită
cercetării de ansamblu a administraţiei publice. Se consideră că denumirea tradiţională este
ştiinţe administrative, deoarece prestigiosul institut european care studiază globalitatea
problemelor administraţiei publice, fondat în 1930, cu sediul la Bruxelles, poartă denumirea
Institutul Internaţional de Ştiinţe Administrative.
Această denumire tradiţională exprimă concepţia potrivit căreia administraţia publică
constituie obiectul de studiu pentru o serie de ştiinţe diferite. Este vorba de disciplinele care
studiază ansamblul organizării şi conducerii autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice,
activitatea acestora, întreaga problematică a dreptului administrativ, politica administrativă,
precum şi părţile referitoare la administraţie ale diferitelor ştiinţe, cum sunt: filozofia
administraţiei, istoria administraţiei, sociologia administraţiei, psihologia administraţiei etc.
Autorii francezi utilizează sintagma ştiinţă administrativă, care arată că există o singură
ştiinţă care studiază administraţia publică.
Autorii anglo-saxoni folosesc expresia ştiinţa administraţiei publice, pentru a sublinia
caracterul etatic al activităţilor studiate.
Autorii italieni şi spanioli susţin denumirea ştiinţa administraţiei, cu precizarea că este
vorba de disciplina care cercetează, sub toate aspectele, fenomenul de administraţie publică.
Se mai utilizează şi sintagma ştiinţa administrării, însă este criticată ca fiind prea
generală, deoarece nu face distincţia dintre sectorul public şi sectorul privat.
Faţă de cele învederate, considerăm că denumirea cercetării ştiinţifice dedicate
fenomenului de administraţie publică trebuie să facă obiectul unei convenţii terminologice, astfel
încât interlocutorii să-i acorde aceeaşi semnificaţie şi comunicarea să nu aibă de suferit. Opţiunea
noastră s-a oprit asupra denumirii ştiinţa administraţiei deoarece exprimă realitatea că este
vorba de o ştiinţă ce studiază administraţia şi pentru că în limbajul comun prin „administraţie” se
înţelege, în primul rând, administraţia publică.
O perfecţionare continuă a administraţiei publice nu se poate realiza numai constatandu-
se unele probleme ale realitaţii curente din administratia publică, ci, in primul rand, pe baza unor
cercetări stiintifice ale acesteia. Numai fundamentată stiinţific administratia publică va putea sa
67 M. T. Oroveanu, op.cit., pag.86-88, apud. L. Coman- Kund, op. cit. , pag. 29.
42
faca faţa solicitarilor multiple si complexe ale societaţii contemporane si, in acest context, a
principalului sau component si beneficiar, cetăţeanul.
Tocmai de aceea, unii autori din doctrina definesc stiinţa administraţiei ca fiind ”stiinţa
care cercetează activitatea si structura autoritaţilor administrative in vederea perfecţionarii lor
continue, in funcţie de valorile politice si cerinţele socio-economice, in scopul realizării
eficiente a sarcinilor sale si a nevoilor si intereselor generale ale cetăţeanului68.
4.2. Obiectul stiinţei administraiţei
Teoria administraţiei publice în calitate de subiect evidenţiază problemele esenţei şi
specificului administraţiei publice, legile în baza cărora funcţionează statul, principiile, formele
şi metodele, noţiunile principale: statul, politica, conducerea de stat şi putere.
Din aceste considerente teoria administraţiei publice este o ştiinţă politică şi de drept.
,concepţia ce stă la baza acestei discipline rezultă din interlegătura politicului, dreptului,
conducerii şi puterii. În acest context nu poate fi despărţită conducerea de politică.
Activitatea statului în domeniul conducerii sociale este legată de reglementarea juridică a
relaţiilor sociale şi comportării oamenilor, acest fapt explică aspectul juridic al administraţiei
publice.
Administraţia publică înglobează în sine influenţa statului ca nucleu a sistemului politic
asupra societăţii în întregime, şi de asemenea interrelaţiile instituţiilor statului cu alte elemente
ale sistemului social. De aceea administraţia publică după definiţia sa este un mod de activitate
realizată în baza relaţiilor politico-juridice şi sociale.
Corespunzător şi teoria administraţiei publice este o ştiinţă politico-juridică şi socială.
Determinarea teoriei administraţiei publice ca o ştiinţă politică, de drept şi socială ne orientează
în primul rînd spre a înţelege administrarea publică ca formă de manifestare a autogestiunii
sistemului social, ca autoconducerea lui. În al doilea rînd ne evidenţiază faptul că această ştiinţă
este o ştiinţă complexă fondată în baza ştiinţelor juridice, politice şi sociale.
Astfel, domeniul de studiu al teoriei administraţiei publice se constituie din complexitatea
fenomenelor şi proceselor sociale, economice, politico-juridice care caracterizează domeniul de
interinfluenţă a statului şi societăţii în scopul îmbunătăţirii necontenite a activităţii şi structurii
68 C. Manda, op.cit., pag.23.
43
administraţiei publice pentru o mai raţională şi eficientă satisfacere a interesului general şi a
cerinţelor sociale.
Conţinutul principal al teoriei administraţiei publice ca disciplină ştiinţifică – este
studierea modului de funcţionare a autorităţilor administraţiei publice si a modului cum acestea
răspund necesităţilor sociale, cum administrează mijloacele materiale şi financiare pentru
obţinerea unei eficienţe cat mai ridicate. În acest context teoria administraţiei publice oferă
soluţii pentru asigurarea unei funcţionări optime a aparatului administrativ.
Autorităţile administraţiei publice sunt colective de oameni. Astfel elementul uman nu
lipseşte din sfera preocupărilor teoriei administraţiei publice. Modul de recrutare şi selectare,
pregătirea profesională, stabilitatea în funcţie şi promovarea acestuia, evaluarea performanţelor,
raporturile interumane din interiorul diferitelor structuri administrative, dintre şefi şi subalterni,
relaţiile administraţiei cu beneficiarii, argumentarea ştiinţifică a politicii statului ca nucleu şi
element principal în realizarea procesului de administrare constituie obiectul de studiu al teoriei
administraţiei69.
De altfel, dezvoltarea economica si politica a oricarei tari este fundamentata, printre alte
elemente principale ale vietii sociale , pe administratie si, in mod deosebit, pe administratia
publica.
Concluzionînd cele expuse mai sus, obiectul de cercetare al teoriei administraţiei este
studierea administraţiei publice, în ansamblul său, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile
acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social. Particularităţile, specificitatea acestei
activităţi, rezultă din particularităţile faptelor sociale ce se produc pe parcursul realizării acestei
activităţi.
Descrierea şi analiza activităţii de administrare implică noţiunea de fapt administrativ,
care este un fapt social distinct în raport cu celelalte fapte sociale.
Legat de scopul pragmatic al ştiinţei administraţiei, învederăm că această ştiinţă
urmăreşte ca, printr-o activitate şi structură raţionale şi eficace, precum şi prin utilizarea unor
criterii, reguli şi metode ştiinţifice, administraţia publică să transpună în realitate cât mai fidel
valorile politice, folosind resursele umane, materiale şi financiare cu randament maxim.
69 Bazele conceptuale…http://grupa122.blogspot.ro
44
Se consideră că în conţinutul ştiinţei administraţiei este obligatorie reflectarea unor
factori caracteristici ai administraţiei publice, de esenţă extrajuridică, determinaţi prin
generalizarea experienţei din acest domeniu şi anume:
1.Factorul ordine. Factorul ordine este specific relaţiilor umane dirijate ierarhic. Aceasta
înseamnă disciplină bazată pe dreptul de comandă al şefului şi obligaţia de supunere a
subordonatului. Evident, pentru a asigura disciplina nu pot fi tolerate abaterile. Nu trebuie însă
folosit abuziv sau iraţional dreptul de comandă deoarece înăbuşe iniţiativa şi descurajează
atitudinea participativă în vederea asigurării bunului mers al activităţii.
2.Factorul stabilizator. Administraţia trebuie să prezinte stabilitate internă şi să genereze
stabilitate externă, prin asigurarea continuităţii şi previzibilităţii serviciului public şi acţiunii
administrative. Stabilitatea nu trebuie însă să se transforme în anchilozare prin refuzul
schimbărilor necesare pentru adaptarea la dinamica realităţii.
3.Factorul raţional. Acţiunea administrativă valoroasă este generată de activitatea umană
raţională, adică fundamentată pe logică. Din acest motiv ştiinţa administraţiei este chemată să
găsească modalităţile de eliminare a practicilor ilogice, mai ales a celor birocratice, în sensul
peiorativ al termenului.
4.Factorul organizare. Activitatea administrativă, ca de altfel orice activitate, nu are
eficienţă şi eficacitate dacă nu este organizată, sau cu alte cuvinte dacă nu se coordonează
comportamentul uman în vederea atingerii unui anumit obiectiv. Organizarea administrativă
înseamnă, în esenţă, proiectarea şi asigurarea funcţionării unui sistem raţional de relaţii, atât în
interiorul administraţiei cât şi în raport cu mediul, dotat cu resursele necesare, în scopul
îndeplinirii ireproşabile a atribuţiilor. Ideea generală este clară şi pare simplă, realizarea practică
este însă foarte complicată, motiv pentru care s-a dezvoltat o adevărată ştiinţă a organizării, care
are şi o componentă dedicată administraţiei publice.
5.Factorul conducere. Este evident că factorul conducere, în principal procesul
decizional, este determinant pentru activitatea administraţiei publice şi că îmbunătăţirea acţiunii
administrative nu este posibilă fără ameliorarea continuă a procesului decizional la toate
nivelurile. Acesta este motivul pentru care conducerea ştiinţifică, raţională şi eficientă este un
vast domeniu de cercetare şi pentru ştiinţa administraţiei.
a.Factorul eficienţă. Orice activitate raţională tinde să dobândească rezultatele urmărite
cu un consum cât mai redus de resurse umane, materiale şi financiare. De aceea este necesar ca
45
ştiinţa administraţiei să studieze procedeele prin care se poate realiza eficienţa în administraţia
publică, pe fondul pretenţiilor tot mai ridicate din partea administraţilor. Economia de resurse în
administraţie nu trebuie să conducă însă la scăderea eficacităţii, adică la diferenţe inacceptabile
între rezultatul urmărit şi cel obţinut. Ca principiu, administraţia trebuie să-şi realizeze atribuţiile
cât mai bine, manifestând o permanentă grijă pentru cheltuirea banului public.
b.Factorul finalitate. Ştiinţa administraţiei studiază multilateral administraţia publică în
scopul îmbunătăţirii structurii şi activităţii acesteia. Aceste îmbunătăţiri se fac pentru ca
administraţia publică să-şi poată îndeplini cât mai bine misiunea de a satisface interesul general
al colectivităţilor umane, cu respectarea intereselor individuale legitime ale administraţilor.
c.Factorul integrator. Acţiunea administrativă, pentru a satisface interesul general,
trebuie să aibă un caracter unitar, să fie relativ uniformă pe întreg teritoriul statului. Caracterul
unitar al activităţii administrative are un efect social unificator, de integrare. Caracterul unitar se
exprimă prin dirijarea centralizată a administraţiei publice. Aceasta nu exclude deconcentrarea şi
descentralizarea70, pentru că acestea se realizează în limitele stabilite şi sub controlul exercitat de
autorităţile centrale.
Obiectul ştiinţei administraţiei are un caracter dinamic, schimbător. Administraţia
publică evoluează şi se dezvoltă odată cu progresul multilateral al societăţii. De asemenea,
schimbările în administraţie sunt induse de condiţiile politice, economice, tehnice, de mediu,
demografice, financiare etc. Din acest motiv, ştiinţa administraţiei nu se înfăţişează ca o colecţie
de reţete imuabile, aplicabile oricând şi oriunde, pentru rezolvarea cazurilor particulare, ci oferă
cadrul teoretic şi metodologic adecvat pentru găsirea celor mai bune modalităţi de rezolvare a
problemelor concrete.
Ştiinţa administraţiei are un obiect de studiu complex. Aceasta înseamnă că fenomenele
de administraţie publică, pe care le cercetează, conţin componente de naturi diferite: umane,
materiale, juridice, tehnologice, tehnice, financiare etc.
De aceea şi abordarea trebuie să fie complexă şi multilaterală. De pildă, pentru a stabili
dacă un organ al administraţiei publice funcţionează în mod raţional, eficace şi eficient se
cercetează dacă rezultatele obţinute corespund sarcinilor primite, dacă activitatea este conformă
70 Reamintim că prin deconcentrare se înţelege transferul de atribuţii de la nivel central în favoarea structurilor teritoriale ale organelor administraţiei publice centrale de specialitate, iar prin descentralizare se înţelege transferul de atribuţii de la nivel central în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale.
46
cu normele juridice, dacă finanţarea a fost asigurată şi derulată corect, dacă rezultatele obţinute
justifică resursele consumate şi corespund aşteptărilor administraţilor.
În această situaţie, urmează a fi rezolvate probleme de ştiinţa administraţiei, drept
administrativ, drept financiar, economie şi sociologie, iar apoi rezultatele trebuie reunite într-o
sinteză coerentă71.
4.3. Metodele stiinţei administraiţei
Stiinţa administraţiei, ca orice alta stiinţă, presupune nu numai cunostinte, concepte,
notiuni, categorii, ci si metode, procedee si tehnici de analiză si cercetare stiinţifica.
In acest sens, remarcăm că stiinţa administraţiei, ca stiinţa sociala, foloseste intr-o proporţie
insemnată metode, mijloace si procedee tehnice, are principii si metode specifice, intrucat
obiectul sau de cercetare stiintifică este constituit din studiul special ce se efectuează asupra
faptului si fenomenului administrativ.
Metoda reprezintă, pentru stiintă, in general, mijlocul prin care se cauta si se alege o cale,
ea este determinată de insusi obiectul de cercetare stiinţifică si, in acelasi timp, trebuie să fie in
concordantă cu legile obiective ale stiinţei respective72.
Metodologia – este începutul determinant al procesului de cunoaştere, este sistemul
cerinţelor teoretice care se realizează în coplex prin metode concrete de cercetare ştiinţifică.
În literatura de specialitate metodologia teoriei administraţiei este definită în mod diferit. Astfel,
M. Oroveanu susţine că metodologia teoriei administraţiei constă dintr-un ansamblu de mijloace
şi proceduri utile pentru a studia şi înţelege faptul şi fenomenul administrativ. În aceeiaşi ordine
de idei, Margareta Costea subliniază că metodologia reprezintă o totalitate de tehnici de
cercetare, analiză şi investigare utilizate de specialistul care realizează studierea funcţionării şi
organizării instituţiilor administrative aşa cum apar în realitate. Prin urmare metodologia teoriei
administraţiei constituie o totalitate de procedee şi metode folosite de ştiinţa administraţiei.
Metodologia teoriei administraţiei are rol de busolă, care dă posibilitate cercetătorului să
se orienteze în realitate şi să-şi determine strategia obiectivă de cercetare a activităţii şi
organizării administraţiei publice. Metodologia teoriei administraţiei include: observaţia,
colectarea şi analiza datelor faptice care se materializează în descrieri, interpretări şi generalizări
asupra fenomenelor administrative.
71 M.T. Oroveanu, op. cit, pag 93-95, apud. L. Coman- Kund, op cit., pag. 33.72 C. Manda, op. cit.,pag. 264.
47
În literatura de specialitate contemporană există diferite concepţii metodologice de
analiză a fenomenului administrativ.
Cele mai tipice sunt: metodologia dialectico – materialistă, tipurile de analiză:
organizaţională, funcţională şi sistemică. Metodologiile menţionate ne orienteză mai întîi de
toate la reflectarea obiectivă a activităţii de administrare.Metodologia dialectico-materialistă şe-a
găsit reflectarea în lucrările lui T. Parson (SUA, 1951), D.Easton (1953-1965).
Modelul sistemic a lui D.Easton reprezintă aplicarea principală a teoriei sistemice asupra
analizei socio - politice. În teoria administraţiei publice analiza structural-funcţională include
două aspecte. Aspectul structural: a) determinarea componentelor ce alcătuiesc sistemul
administraţiei publice, b) determinarea legităţilor ce leagă aceste elemente. Aspectul funcţional
include studierea mecanismului intern de funcţionare a elementelor sistemului administraţiei
publice, de asemenea studierea interdependenţei sistemului administraţiei publice de mediu
extern.
În acest context sistemul administraţiei publice poate fi prezentat ca un model cibernetic,
care are intrare şi ieşire. Activităţile de administrare se realizează la intrare, iar rezultatele se
fixează la ieşire. Spre exemplu: la intrare în sistemul administraţiei publice sunt prezente
următoarele componente: necesităţile populaţiei, cerinţele din partea societăţii şi susţinerea
sistemului administraţiei publice de către forţele sociale, la ieşire din sistem avem hotărîri şi
activităţi, servicii, răspuns la cerinţele cetăţenilor şi susţinere.
Metode de cercetare în teoria administraţiei publice. Etimologia cuvîntului „metodă” vine
de la latinescul „methodos” ceea ce înseamnă „cale”, „mijloc”, „mod de exprimare”. Transpus în
ştiinţă, termenul de metodă capătă înţeles de mod de cercetare şi de transformare a realităţii
obiective. Metoda înseamnă un mod organizat sistematic de gîndire şi activitate şi implică o
direcţie susceptibilă de a fi definită şi urmată cu regularitate în operaţiunile mintale. Metoda nu
caută soluţii, ci alegerea modalităţilor de a le găsi, integrand cunoştinţele dobîndite asupra
metodelor ce se aplică în diferite discipline ştiinţifice73.
A aplica metodologia cunoaşterii la obiectul de cercetare administraţia publică înseamnă
a construi un sistem coerent de investigare, care să asigure posibilitatea de a percepe şi a înţelege
realitatea administrativă. A percepe, a sesiza cu ajutorul gândirii, înseamnă delimitarea
domeniului de investigare şi descoperirea elementelor componente şi a relaţiilor dintre ele. A
73 Bazele conceptuale….consultat la data de 6. 10. 2012, ora 18. 15.
48
înţelege este actul mintal de a stabili semnificaţiile şi relaţiile cauzale ale realităţii investigate. Pe
baza perceperii şi înţelegerii se pot face generalizări care permit formularea unor principii.
O problemă a ştiinţei administraţiei este aceea că nu se poate lipsi de cercetarea din
interior. Dar prin situarea în interiorul administraţiei, observatorul îşi pierde o parte din
obiectivitatea, din imparţialitatea ştiinţifică. Intrând în contact cu oamenii din administraţie,
cercetătorul nu poate evita anumite simpatii şi antipatii care îi influenţează judecăţile.
O altă dificultate constă în faptul că administraţia publică, ca organism viu, se apără
împotriva unui observator din afară. O atitudine tipică a membrilor oricărei organizaţii este aceea
de a ascunde aspectele negative din activitate, de teama consecinţelor pe care le-ar putea suporta
dacă aceste aspecte ar fi descoperite. În acest sens, funcţionarii publici invocă deseori secretul de
serviciu sau secretul profesional74.
Stiinţa administraţiei, fiind o ştiinţă socială, utilizează din celelalte ştiinţe sociale
tehnicile şi metodele de cercetare ale acestora cum ar fi: cercetarea documentară, metoda
sociologică, metoda statistică, metoda comparativă, metoda analizei istorice. În acest context
menţionăm că aceste tehnici şi metode urmează a fi adaptate la obiectul de studiu al ştiinţei
administraţiei.
Ştiinţei administraţiei îi sînt caracteristice un şir de metode proprii de cercetare: metoda
cazurilor, metodele de analiză (organizaţională, funcţională, sistemică). Metoda generală de
cercetare a ştiinţei administraţiei este metoda studiilor ştiinţifice în domeniul activităţii şi
structurii administraţiei publice.Toate trei categorii de metode se interpătrund şi se completează
reciproc.
Administrarea publică este o activitate socială, care pune la baza ei relaţiile sociale. Ea
se realizează într-un mediu social şi încearcă, simte pe pielea ei influenţa societăţii, mai ales
simte structura socială a societăţii. În acest context este indiscutabilă însemnătatea metodelor
sociologice în cunoaşterea ştiinţifică a procesului de administrare.
Metodele sociologice constituie mijlocul principal de studiere a legăturilor inverse în
interacţiunea dintre sistemul de administrare şi societate. Metodele sociologice în studierea
procesului de administrare sunt importante şi prin faptul, că ele dau posibilitatea de a realiza
analiza ştiinţifică la nivel macro şi micro, de a trece de la un nivel la altul. Metodele sociologice
includ: observaţii, sondaje de opinii, anchetă sociologică, chestionare, interviuri75.
74 L. Coman Kund, op. cit., pag. 34.75 Ibidem.
49
a. Metoda analitică
Este metoda care se foloseste in prima fază a unei analize care se efectuează la nivelul
unei autoritaţi sau institutii administrative. Ea se caracterizează prin observarea faptelor si
folosirea datelor pe care le detin cercetatorii intr-o anumita ordine:
- structura autoritaţii sau instituţiei;
- posturile, numarul total la nivelul instituţiei din care numarul funcţionarilor publici si,
separat, al personalului incadrat cu contract de muncă
- documentele şi poziţiile se au in vedere pentru analiza documentele de lucru ale
functionarilor publici , circuitul documentelor , denumirea documentelor , numarul şi
frecvenţa intocmirii lor;
- repartizarea serviciilor in sediile autoritătilor administratiei publice;
- circuitul administrativ, ultima etapă a metodei analitice76.
b. Metoda critică
Analiza critică se impune a fi realizată de una şi aceeasi persoana care a efectuat
cercetarea analitică. Persoana respectiva are posibilitatea cunoaşterii, in ansamblu, a activităţii
analizate şi poate propune masuri reale de perfecţionare a acesteia.
Pe baza rezultatelor, a datelor şi informatiilor obtinute cu prilejul etapei analitice se va
proceda la examinarea critică a tuturor acestor constatari. Pentru aceasta se vor folosi mai multe
criterii:
- utilizarea autoritaţii administraţiei publiceş i a activităţii care se desfăsoara;
- eficienţa, un alt criteriu important care se alatura utilizarii şi care constituie , asa cum
bine se ştie, problema esenţială a realizarii activitaţii administratiei publice;
- timpul- reprezinta un criteriu important. El este cel care conduce la aprecierea
favorabila a rezultatelor obtinute de catre un functionar public, un compartiment sau
chiar autoritatea respectiva , sau, dimpotrivă, la o imagine nefavorabilă a acestora.
- optimizarea factorilor ambienti si a relaţiilor umane .
76 C. Manda, op. cit., pag. 270.
50
c. Metoda interviului
Efectuarea studiului la nivelul unei autorităţi sau instituţii administrative va trebui
continuată dupa realizarea primelor doua etape ale cercetarii, cea analitică si cea critică, cu o
etapă caracterizată prin luarea de interviuri, mai intai a conducerii si mai apoi a functionarilor
publici de executie77. Metoda interviului se recomandă să nu fie folosită din pozitia unuia care
controlează sau a unei echipe de inspectori.
d. Metoda sintezei
Analiza sintetică are la baza elementele cercetării analitice a celor critice , impreună cu
datele rezultate din interviurile tuturor functionarilor publici. Ea se efectuează, de regulă, in
cadrul unei autorităţi ierarhic superioare celei analizate, de către funcţionarii specializati. In
aceasta etapă trebuie să se faca propuneri forurilor competente si cu privire la mijloacele
materiale şi celor financiare care sunt necesare autoritatii sau institutiei administrative analizate.
O atenţie deosebită este necesar să se acorde si documentelor utilizate in circuitul
administrativ, propunandu-se, daca este cazul, o tehnica mult mai eficientă de intocmire a
acestora.
e. Metoda experimentală
O alta metodă, specifică ştiinţei administraţiei este metoda cazurilor sau metoda
experimentală.
O alta metodă, specifică ştiinţei administraţiei este metoda cazurilor sau metoda
eximentală. Ea constă din analiza cazurilor concrete care pot avea ca obiect o problemă de natură
generală ca, de pildă, elaborarea unui raport sau a unui proiect de decizie , determinarea unui
plan de urbanism etc., fie o problema de natura subiectivă cum ar fi sanctionarea unui functionar
public, desfacerea contractului de munca a unui salariat.
In sfarşit, este de mentionat, sub aspectul cunoasterii teoretice si cercetarea prospectivă
sau operatională. Cercetarea prospectiva este o analiza a regulilor şi mecanismelor de
transformare a administratiei in masură să dea nastere unor noi structuri sau unor noi moduri de
functionare , aunei noi imagini a administratiei78.
77 C. Manda, pag. 272.78 Ibidem, pag. 273.
51
În ştiinţa administraţiei, ca de altfel în orice ştiinţă, cercetarea parcurge următoarele
etape: formularea problemei şi a ipotezelor de lucru; observarea faptelor şi fenomenelor precum
şi studiul materialului documentar referitor la ele; analiza datelor obţinute, clasificarea lor şi
verificarea ipotezelor; generalizarea concluziilor şi elaborarea unei teorii pe baza ipotezelor de
lucru confirmate.
Formularea problemei nu este altceva decât definirea obiectivului cercetării. În această
etapă, metoda este orientată spre scopul urmărit. Un obiectiv bine definit este indispensabil
pentru determinarea celor mai adecvate tehnici de investigaţie şi o condiţie pentru reuşita
demersului ştiinţific.
Ipoteza de lucru este ansamblul aspectelor sau condiţiilor fenomenului administrativ
studiat considerate adevărate, pe baza cărora se desfăşoară cercetarea. Modul în care se stabilesc
aceste condiţii este esenţial pentru valoarea rezultatelor obţinute. Cercetătorul trebuie să fie
circumspect cu privire la veridicitatea ipotezelor. Dacă analiza faptelor le infirmă, ele trebuie
abandonate deoarece ipotezele false duc întotdeauna la concluzii false.
Observarea sau constatarea faptelor administrative utilizează o gamă diversă de procedee
dintre care menţionăm: procedeele statistice, procedeele sociologice şi analiza documentelor
administrative.
Procedeele statistice de cercetare a faptelor pot fi utilizate cu succes pentru cunoaşterea
realităţilor de natură cantitativă. Ele conduc la rezultate utile şi convingătoare, dar nu pot fi
aplicate decât aspectelor cuantificabile.
Cele mai utilizate procedee sociologice sunt anchetele. Ancheta permite obţinerea unor
date şi proporţii cantitative cu privire la unele aspecte pentru care nu există unităţi de măsură.
Ancheta se face pe baza unui chestionar care conţine o serie de întrebări privind fenomenul
cercetat. Întrebările trebuie să se refere la probleme cât mai concrete, să aibă legătură între ele, să
fie lipsite de echivoc, să nu se preteze la interpretări diferite şi să nu sugereze răspunsurile. La
aceste chestionare vor fi invitate să răspundă persoanele din colectivitatea investigată.
Prin prelucrarea răspunsurilor obţinute se poate ajunge la date semnificative despre
fenomenul studiat. Atunci când este vorba de colectivităţi umane mari, cuprinderea în anchetă a
tuturor indivizilor care o alcătuiesc nu este posibilă. De aceea, în aceste situaţii se recurge la
eşantioane. Pentru a se ajunge la generalizări valabile, eşantioanele trebuie să fie reprezentative,
52
adică persoanele cuprinse în anchetă trebuie să reflecte cât mai fidel opiniile colectivităţii
studiate.
În legătură cu observarea faptelor administrative, contează foarte mult şi durata cercetării.
Astfel, studiul se poate face ocazional, la un moment dat, fără o anumită periodicitate sau se
poate face sistematic, cu o anumită periodicitate într-un interval de timp îndelungat, cum este, de
pildă, cazul raportărilor statistice periodice. Cercetarea ocazională permite cunoaşterea situaţiei
de fapt a fenomenului cercetat la momentul cercetării. Rezultatele astfel obţinute au un caracter
static. Pentru a studia dinamica fenomenului administrativ, tendinţele sale de dezvoltare, este
nevoie de cercetări sistematice.
Studiul documentelor administrative constă în examinarea, din diferite perspective, a
actelor oficiale ale administraţiei studiate. Actele oficiale exprimă într-o măsură importantă
activitatea acesteia. Documentele administraţiei sunt de două categorii: documente care se
adresează terţilor, publicului în special, şi documente de uz intern. Ambele conţin informaţii
deosebit de preţioase pentru cercetător. Din acest motiv, cercetătorul trebuie să aibă acces
neîngrădit la documentele administrative, ceea ce nu este întotdeauna uşor. Pentru a se proteja,
administraţia are uneori tendinţa de a ascunde documentele stânjenitoare, sub pretextul secretului
de serviciu sau al protejării datelor cu caracter personal. Mai trebuie menţionat că cercetătorul
trebuie să utilizeze cu precauţie rapoartele si informările elaborate de administraţie, pentru că
uneori sunt întocmite pentru a justifica activitatea autorităţii sau funcţionarului public, chiar
dacă, în realitate, acţiunea a fost eronată sau necorespunzătoare.
Urmează analiza datelor obţinute, clasificare lor şi generalizarea concluziilor.
Generalizările, care conduc la descifrarea unor principii şi la elaborarea unor teorii, se obţin cu
mijloacele logicii generale, în special cu ajutorul raţionamentului inductiv. Astfel, dacă într-un
număr suficient de mare de cazuri particulare se observă aceeaşi caracteristică, se poate susţine
că aceasta este comună tuturor cazurilor de acelaşi fel. Trebuie însă evitate denaturările. Dacă în
locul confruntării ample şi riguroase a faptelor se folosesc exemple întâmplătoare, cazuri
disparate, cu ajutorul acestora pot fi susţinute orice teorii, ceea ce nu foloseşte cunoaşterii
ştiinţifice.
Din multitudinea metodelor de cunoaştere care pot fi utilizate în ştiinţa administraţiei
menţionăm două, care sunt frecvent întâlnite, şi anume: metoda studiului de caz şi metoda
comparativă.
53
Studiul de caz79 constă în analizarea unei probleme reale din viaţa administraţiei şi
organizarea unei dezbateri pentru determinarea celei mai bune soluţii, potrivit unui criteriu, şi,
eventual, pentru stabilirea unor măsuri de îmbunătăţire a activităţii. Soluţiile astfel determinate
vor fi utilizate pentru rezolvarea problemelor viitoare de acelaşi fel. Cazurile studiate pot fi de
interes general, cum este de pildă un plan de urbanism, sau pot fi cazuri particulare, cum este
revocarea unui funcţionar sau petiţia unui administrat. Cazul poate fi studiat şi dezbătut în cadrul
unei structuri administrative sau într-o instituţie de învăţământ.
Metoda comparativă constă în stabilirea asemănărilor şi deosebirilor dintre două sau mai
multe fenomene administrative, analizarea acestora şi formularea unor concluzii pe baza lor.
Primul pas al metodei comparative este determinarea termenilor comparaţiei, adică a
fenomenelor administrative care se compară. Termenii trebuie să fie comparabili, adică trebuie
să aibă suficiente elemente comune pentru ca asemănările şi deosebirile dintre ei să aibă
semnificaţie ştiinţifică. Urmează stabilirea schemei comparative, adică a aspectelor sub care se
analizează termenii de comparat. Se trece apoi la stabilirea asemănărilor şi deosebirilor, pentru
ca în final să se facă bilanţul comparativ (sinteza asemănărilor şi deosebirilor) pe baza căruia se
formulează concluziile. Se pot compara, de exemplu, acte şi fapte administrative, structuri ale
administraţiei publice, de acelaşi gen, dintr-o anumită ţară sau din mai multe ţări etc80.
Teste grila exemplificative:
1. Metoda comparativă constă în : a) stabilirea asemănărilor şi deosebirilor dintre două sau
mai multe fenomene administrative, analizarea acestora şi formularea unor concluzii pe
baza lor; b) analizarea unei probleme reale din viaţa administraţiei şi organizarea unei
dezbateri pentru determinarea celei mai bune soluţii; c) analiza datelor obţinute,
clasificare lor şi generalizarea concluziilor.
79 Este echivalentul studiului speţelor în drept.80 L. Coman- Kund, op cit., pag. 36.
54
2. Studiul de caz constă în: a) analizarea unei probleme reale din viaţa administraţiei şi
organizarea unei dezbateri pentru determinarea celei mai bune soluţii; b) stabilirea
asemănărilor şi deosebirilor dintre două sau ai multe fenomene administrative,
analizarea acestora şi formularea unor concluzii pe baza lor; c) descifrarea unor
principii şi la elaborarea unor teorii.
3. Ipoteza de lucru este: a) definirea obiectivului cercetării; b) ansamblul aspectelor sau
condiţiilor fenomenului administrativ studiat considerate adevărate, pe baza cărora se
desfăşoară cercetarea; c) observarea sau constatarea faptelor administrative.
4. Metoda interviului se recomanda sa nu fie folosita : a) din pozitia cuiva care ntroleaza
sau a unei echipe de inspectori; b) de persoane care ocupa pozitii de demnitate
publica ; c) de ministri, sercretari de stat sau prefecti.
4. Etimologia cuvîntului „metodă” vine de la ; a) grecescul metodicos; b) latinescul
methodos” ceea ce înseamnă „cale”, „mijloc”, „mod de exprimare”; c) limba franceza,
le methode care inseamna mod, cale.
5. A fost fondat în 1930, cu sediul la Bruxelles :a) Institutul Internaţional de Ştiinţe
Administrative; b) Institutul stiintelor cameraliste c) Institutul Zonal de Studiu al
administratiei.
6. Cele mai utilizate procedee sociologice sunt : a) interviurile; b) anchetele; c) brain
storming-urile; d) sedintele deschise publicului.
7. Metoda analitica presupune: a) observarea faptelor si folosirea datelor pe care le detin
cercetatorii intr-o anumita ordine; b) stabilirea asemănărilor şi deosebirilor dintre două
sau mai multe fenomene administrative; c) stabilirea unor măsuri de îmbunătăţire a
activităţii; d)niciuna dintre cele enuntate mai sus.
55
8. Metoda cazurilor mai este cunoscuta in materie de stiinta administratiei si ca: a) metoda
experimentala; b) metoda analitica c) metoda sociologica; d) metoda juridica.
9. Observarea sau constatarea faptelor administrative utilizează o gamă diversă de
procedee dintre care menţionăm: a) procedeele statistice, procedeele sociologice şi
analiza documentelor administrative; b) descifrarea unor principii şi la elaborarea unor
teorii; c) procedeele analitice, procedeele juridice .
10. Prin situarea în interiorul administraţiei, observatorul îşi pierde : a) o parte din simtul
analitic ; b) o parte din simtul critic; c) parte din obiectivitatea, din imparţialitatea
ştiinţifică.
CAPITOLUL V
ANALIZA ORGANIZAŢIONALĂ A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Obiective:
-Stabilirea notiunii ode organizatie
-Analizarea diferitelor organizatii, a principiilor si a filosofiei dupa care functioneaza
-Stabilirea sarcinilor organizatiilor.
56
Analiza organizaţională este fondată pe ideea că „succesul marilor organizaţii constituie
una dintre caracteristicile esenţiale a societăţilor moderne”. În această ordine de idei analiza
organizaţională caută analogiile existente între organizaţiile de orice natură (publică sau privată),
astfel contribuind substanţial la studiul administraţiei. Analiza organizaţională prevede analiza a
trei aspecte principale: autonomia organizaţie, porpzitatea frontierilor organizaţiei şi segmentarea
organizaţiei.
Un aport esenţial în dezvoltarea administraţiei publice a adus abordarea situaţională,
apărută la începutul anilor 70 ai secolului XX. Adepţii abordării situaţionale în administraţia
publică susţin că, structuri optimale nu există. Administraţia publică trebuie să fie organizată în
aşa mod, ca ea să fie la nivelul complexităţii şi dinamicii societăţii. Ideea principală a abordării
situaţionale este analiza situaţiei, adică o trusă concretă de circumstanţe, care influenţează
substanţial asupra autorităţii publice concrete la momentul concret.
Deşi abordarea situaţională recunoaşte legităţile generale a procesului de administrare,
metodele specifice, care trebuie să le utilizeze conducătorii în atingerea scopului la fiecare nivel
de administrare şi în fiecare organizaţie, pot varia semnificativ. În cadrul analizei situaţionale
conducătorii permanent trebuie să determine ce tip de structură sau metode de conducere sînt
eficiente pentru situaţia concretă. Succesul abordării situaţionale depinde în mare măsură de
alegerea corectă a schimbărilor situaţionale, care determină evoluţia procesului de administrare
în condiţiile date.
Majoritatea cercetătorilor contemporani consideră că factorii ce influenţează succesul
administraţiei publice pot fi divizaţi în două categorii: factorii mediului intern ( scopul,
obiectivele, structura, tehnologiile şi personalul) şi factorii mediului extern ( procesele politice,
situaţia economică, progresul tehnico-ştiinţific, schimbările socio-culturale, influenţa grupurilor
de interese) .
Din punct de vedere a abordării situaţionale metodologia analizei problemelor şi
deciziilor în administraţia publică poate fi prezentat ca un proces în patru etape:
1. Pentru rezolvarea problemei stabilite conducătorul trebuie să selecteze una sau mai
multe metode ştiinţifice: analiza funcţională, analiza organizaţională, metoda statistică de
adoptare a deciziilor, metode motivaţionale ş.a..
2. Fiecare din metodele enumerate, aplicate în situaţii concrete, au punctele lor forte şi
slabe: conducătorul trebuie să poată să prevadă posibilele consecinţe (pozitive şi negative) ca
57
rezultat al aplicării metodei selectate de el.
3. Conducătorul trebuie să poată să interpreteze corect situaţia: să determine ce factori
sînt mai importanţi în situaţia dată şi ce efect probabil poate implica schimbarea unui sau mai
mulţi factori.
4. Conducătorul trebuie să poată folosi metode şi procedee concrete, care provoacă cel
mai mare efect negativ în situaţii concrete, asigurînd în acelaşi timp atingerea scopului autorităţii
administraţiei publice pe cea mai eficientă cale în condiţiile circumstanţelor existente81.
După cum am arătat deja, autorităţile şi instituţiile administraţiei publice sunt în fond
organizaţii. Cu alte cuvinte, sunt construcţii sociale alcătuite din grupuri de oameni coordonate
prin relaţii, care acţionează utilizând diverse mijloace, pentru realizarea unor scopuri.
Comportamentul membrilor organizaţiilor nu respectă însă întocmai normele
organizatorice şi nu se reduce doar la relaţiile reglementate de aceste norme. Această situaţie este
determinată de faptul că oamenii care le compun au, prin natura lor, interese şi sentimente care-i
fac să aibă un comportament complex, uneori imprevizibil şi incontrolabil, atât în cadrul
relaţiilor formale cât şi a celor informale din cadrul organizaţiei82.
Prin mediul organizaţiei se înţelege, la modul general, tot ceea ce se află în exteriorul ei.
Componentele mediului, utile în studiul organizaţiilor, sunt:
a. componenta socială;
b. componenta tehnologică;
c. componenta economică;
d. componenta politică.
Componenta socială are în vedere: schimbările demografice, mobilitatea forţei de muncă,
ponderea forţei de muncă feminine şi alte caracteristici ale populaţiei.
Pentru a ilustra influenţa componentei sociale a mediului asupra organizaţiilor este
suficient să ne referim doar la câteva aspecte: creşterea numărului de salariaţi în vârstă, sau,
dimpotrivă creşterea numărului de debutanţi lipsiţi de experienţă; proporţia salariaţi - pensionari;
migraţiile de populaţie; relaţia dintre creşterea numărului de salariaţi femei şi natalitate.
Componenta tehnologică a mediului reprezintă utilajele, echipamentele şi procedurile
folosite pentru desfăşurarea activităţii organizaţiei. Importanţa acestei componente poate fi
ilustrată elocvent prin impactul noilor tehnologii informatice asupra organizaţiilor.
81www.grupa122.blogspot.ro , consultat la data de 13. 10. 2012, ora 10. 30.82 L Coman Kund, op cit., pag. 66-67.
58
Componenta economică a mediului poate fi caracterizată prin diferiţi parametri cum
sunt:
- nivelul şi schimbările din structura venitului naţional;
- evoluţia cererii şi ofertei;
- numărul de salariaţi şi structura acestuia;
- numărul de şomeri, structura acestuia şi raportul dintre numărul de salariaţi şi cel de
şomeri;
- dinamica preţurilor;
- conjunctura economică naţională şi internaţională.
Trebuie subliniat că aceşti parametri se află într-o strânsă interdependenţă. Astfel, nivelul
şi structura venitului naţional acţionează asupra cheltuielilor pentru bunuri şi servicii: cererea
pentru unele bunuri şi servicii creşte, iar pentru altele se reduce; şomajul oscilează permanent,
preţurile la fel; problemele economice au un tot mai pronunţat caracter global. Important pentru
manageri este să anticipeze aceste modificări, pentru a putea dirija organizaţiile potrivit
schimbărilor mediului economic.
Componenta politică a mediului are o importanţă tot mai mare în etapa actuală. Această
afirmaţie este adevărată atât pe plan intern cât şi european şi mondial. Astfel, schimbările politice
din Europa de est au condus la noi oportunităţi pentru unele organizaţii, dar au condus şi la
sporirea incertitudinii şi a riscurilor, atât la nivel naţional, cât şi continental şi mondial. De aceea,
organizaţiile manifestă tot mai mult interes faţă de relaţiile cu sfera politică.
În analiza organizaţională, caracterizarea globală a mediului se realizează cu ajutorul a
două stări de referinţă: mediul paşnic şi mediul turbulent. Starea reală a mediului se situează, de
regulă, între aceste două stări de referinţă şi există între 3 şi 8 niveluri intermediare, în funcţie de
scara de măsură utilizată.
Mediul paşnic se caracterizează prin:
a. viitorul este o repetare a trecutului;
b. organizaţia îşi poate concentra atenţia asupra pieţei tradiţionale;
c. provocările din mediu sunt o repetare a celor din trecut;
d. schimbarea mediului este mai lentă decât abilitatea de răspuns a organizaţiei.
Acest nivel este întâlnit în cazul societăţilor cu un grad înalt de stabilitate.
Mediul turbulent se caracterizează prin:
59
a. viitorul prezintă evenimente noi, nemaiîntâlnite în trecut, ceea ce-l face în
mare măsură imprevizibil;
b. dispar pieţele tradiţionale ale organizaţiei, fiind necesară cucerirea altora noi;
c. provocările de mediu au un pronunţat caracter de noutate;
d. schimbarea mediului este mai rapidă decât capacitatea de răspuns a
organizaţiei.
Acest nivel este caracteristic societăţilor în criză.
Relaţia mediu-organizaţie are, în special în cazul mediului turbulent, implicaţii serioase
asupra conducerii organizaţiei, îndeosebi la nivelul strategic. Principala dimensiune a conducerii,
în aceste condiţii, este flexibilitatea, care permite adaptarea organizaţiei la mediu. Sporirea
turbulenţei mediului şi, în special a imprevizibilităţii sale, necesită o conducere strategică în timp
real, datorită provocărilor rapide. Mediul schimbător impune un control pe termen scurt,
deoarece incertitudinile nu se pot stăpâni pe termen lung. De asemenea, este necesară dotarea
organizaţiei cu instrumente care să faciliteze inovarea, pentru a face faţă noilor provocări. Pe
măsură ce turbulenţa mediului creşte, conducerea strategică trebuie să orienteze organizaţia spre
o puternică sensibilitate la mediu.
Sensibilitatea la mediu înseamnă în primul rând cunoaşterea schimbărilor mediului.
Schimbarea de mediu trebuie cunoscută în scopul asigurării autoreglării organizaţiei, deoarece
capacitatea de autoreglare este factorul care asigură nu numai eficacitatea, ci chiar supravieţuirea
organizaţiei în perioadele de turbulenţă a mediului.
O metodă modernă de cunoaştere a mediului o reprezintă abordarea sistemică, ce pune
accentul pe perceperea şi înţelegerea interdependenţelor dintre procesele sociale, politice,
economice şi tehnologice83.
5.2. Sarcinile administraţiei publice
In general, sunt determinate doua mari sarcini ale administraţiei publice: sarcinile
generale si cele tehnice.
Sarcinile generale ale administraţiei publice cuprind doua subgrupe de sarcini, respectiv
cele de concepţie si cele de conducere. Obiectivul acestota consta in cercetarea si determinarea
mijloacelor care permit satisfacerea ulterioara a nevoilor in functie de resurse. Ele tind sa se
83 L. Coman- Kund, op. cit., pag. 69.
60
adapteze directiilor de orientare politiva, economica si sociala stabilite de Guvern , la conditiile
mediului de administrare.
Acestea, la randul lor, dau serviciilor administrative /autoritătilor directive mai mult sau
mai putin imperative pentru realizarea unui program politic, economic si social.
Sarcinile de conceptie se impart in sarcini de prognoză si de organizare .
Sarcinile de prognoză pot fi subimpartite in doua categorii : cele de informare si de
planificare care sunt cele interdependente.
Sarcinile de organizare, la randul lor, cuprind doua categorii de sarcini –cele de
organizare propriu- zisă a aparatului administrative si cele de gestiune ale personalului
(resurse umane).Sarcinile de organizare au menirea de a crea servicii administrative
specializate sau reorganizara lor.
Sarcinile de gestiune ale personalului au drept obiectiv selecţionarea si recrutarea
personalului, functionarilor publici in special, a serviciilor statului si a colectivitaţilor
locale, stabilirea, intocmirea si aducerea la zi a dosarelor personale ale acestora.
Sarcinile de conducere sunt si ele impartite in trei categorii de sarcini:
- cele privind orientarea si pregatirea actiunilor;
- conducerea actiunilor;
- controlul utilizarii mijloacelor si de executare a ordinelor.
Sarcinile de conducere nu constau in simplul fapt de a da ordine sau de a lua măsuri ori
de a formula directive, si, in primul rand, in stabilirea si pregătirea actiunilor, in distribuirea
mijloacelor necesare sustinerii acestora (financiare si materiale). In al doilea rand, o sarcină de
conducere rezidă si in determinarea sectoarelor de activitate care pot fi trecute in initiative
private.
O alta impartire a sarcinilor administratiei este in:
a) sarcini politico-administrative;
b) sarcini economice
c) sarcini social culturale si stiintifice84.
O altă chestiune importanta la nivelul organizatiilor in afara de sarcibile lor tipice este, de
asemenea, problema strategiei organizaţiei si a particularitaţilor acestei strategii.
84 C . Manda, op cit., pag 152-153.
61
Pentru ca o organizaţie să ajungă să funcţioneze potrivit unei strategii trebuie parcurse
următoarele etape: definirea misiunii organizaţiei şi descifrarea pretenţiilor care se exercită
asupra ei, analiza factorilor interni şi externi, formularea şi asamblarea strategiei, implementarea
strategiei.
Din unghiul de vedere al analizei organizaţionale, misiunea unei organizaţii cuprinde trei
elemente:
1. Definirea obiectului de activitate,
2. Stabilirea scopurilor majore,
3. Stabilirea filosofiei.
Definirea obiectului de activitate implică determinarea grupului de beneficiari, a
dorinţelor acestora care trebuie satisfăcute şi a tehnologiilor prin care pot fi satisfăcute aceste
dorinţe.
Scopul major al organizaţiei private de natură economică şi comercială este
maximizarea profitului pe termen lung. Pentru asigurarea profitabilităţii, organizaţia adoptă, pe
termene scurte, scopuri secundare. Aceste scopuri se situează în domeniul acţiunilor de piaţă,
inovaţiei, productivităţii, resurselor materiale şi financiare, managementului performanţelor,
dezvoltării performanţelor şi atitudinii participative a salariaţilor etc.
Prin filosofia organizaţiei se înţelege concepţia generală pe care se bazează organizaţia
respectivă. Mai precis, filosofia organizaţiei cuprinde valorile de bază ale organizaţiei şi ierarhia
acestora, credinţele, aspiraţiile şi alte asemenea elemente, toate acestea constituind reperele
fundamentale ale acţiunilor organizaţiei.
Pe baza etapelor parcurse se procedează la formularea strategiei care are trei componente
principale:
1. Definirea obiectului de activitate şi determinarea caracteristicilor domeniului
respectiv;
2. Structura organizatorică;
3. Măsurile de asigurare a profitabilităţii.
În fine, ajungem la asamblarea, construirea efectivă a strategiei. Aceasta constă în
integrarea componentelor enumerate într-un tot unitar. Abia din acest moment putem vorbi
despre o strategie globală, consemnată într-un material care poate fi transpus în realitate prin
implicarea şefilor şi executanţilor din cadrul diverselor compartimente ale organizaţiei. În
62
practică, se pot elabora şi strategii parţiale, pe domenii, ce vizează doar anumite componente
procesuale (activităţi) şi structural – organizatorice (compartimente sau grupe de compartimente)
ale organizaţiei. De exemplu, se pot elabora strategii comerciale, iar în cadrul acestora strategii
de marketing, se pot elabora strategii de producţie, strategii inovaţionale etc.
Implementarea strategiei necesită un complex de măsuri, una dintre cele mai importante
fiind reformarea sistemului de conducere sau a unor părţi componente ale acestuia. De asemenea,
structurile organizaţiei şi relaţiile dintre ele trebuie reformate potrivit noii concepţii strategice.
Aplicarea strategiei mai presupune asigurarea condiţiilor materiale şi financiare85.
Oricum, in dezvoltarea sociologiei organizatiilor de dupa al doilea razboi modial putem
distinge trei etapte:
a) o primă etapă, intre 1950-1980, in care sociologa prganizatiilor oscilează intre
doi poli, in functie de atentia acordată fie proprietarilor oganizatiilor, fie
strategiilor concrete utilizate .
b) cea de a doua etapă, dezvoltată in jurul anilor 80 se caracterizeaza printr-o
diversificare a abordarilor, autorul J. Chanlant mentionand patru tendinte in
aceasta directie:
b1). un curent culturalist, unde cultura era vazuta mai putin ca o varianta
externă a organizatiei si mai mult ca un fenomen intern;
b2. un curent critic, ca respingea conceptia structuro-functionalistă a
organizatilor si punea accent pe procesul de alienare care a decurs din
divizarea sarcinilor in organizatie;
b3. un curent ecologic, care pune in evidentă influenta variabilelor de mediu
asupra nasterii, dezvoltării si mortii organizatiilor;
b4. curentul institutional care pune accentual pe transformarea suferiăt de
organizatie in momentul in care ele sunt institutionalizate, ceea ce le confera o
altă dimensiune, devenind subiecte colective;
c) a treia etapa, in anii 90 va marca o largire a cadrului de analiza , prin punerea
sub semnul intrebarii a atributelor clare ale organizatiei.
Teoria anarhiei organizationale evidentiaza clar elementele de irationalitate care exista
intr-o anumita organizatie. Anarhiile organizate sunt, de exemplu, structuri precum universitatile,
85 ? L. Coman- Kund, op. cit., pag. 77.
63
acestea avand urmatoarele caracteristici: - preferinte incerte ale membrilor, tehnologii flu care fac
dificila analiza rezultatelor, partcipare fluctuanta care antreneaza o slaba structurare a proceselor
decizionale. In acest context deciziile reprezinta mai putin un produs al unui proces rational, ci
sunt mai mult rezultatul aleatoriu al unei intalniri dintre fluxurile de probleme , de participanti si de
oportunitati86.
In loc de concluzii
Cercetarea ştiinţifică în domeniul administraţiei publice se intensifică la începutul
secolului al XX-lea odată cu dezvoltarea fenomenului administrativ statal. O contribuţie a avut în
acest sens şi şcoala juridică românească. În această ordine de idei îi menţionăm pe Constantin
Disescu şi Paul Negulescu care au optat pentru edificarea unei discipline ştiinţifice care să
cerceteze bazele raţionale ale organizării şi funcţionării administraţiei publice.
Studierea problemei cu privire la evoluţia ştiinţei administraţiei demonstrează că
conturarea unei discipline ştiinţifice cu caracter autonom care să-şi propună cercetarea
multilaterală a administraţiei publice este relativ tînără. Această idee este susţinută de Michael
Howlett M. Ramesh , care remarcă că ştiinţa administraţiei a apărut în America de Nord şi în
Europa după cel de-al doilea război mondial, atunci cînd cercetătorii politici au început să caute un
nou sens al relaţiilor dintre organele administraţiei publice şi cetăţeni. La această etapă de
dezvoltarea a societăţii ştiinţa administraţiei îşi reclamă autonomia în cadrul ştiinţelor sociale.
În această ordine de idei se înscriu diferite concepţii privind ştiinţa administraţiei,
concepţii care explică probleme sau grupări de probleme specifice fenomenologiei administrative.
La unele din ele ne vom referi în continuare.
Antonie Iorgovan în lucrarea sa, Tratat de drept administrativ susţinea că ştiinţa
administraţiei este o ştiinţă specializată care are ca obiect cunoaşterea fenomenologiei
administrative în toată complexitatea ei, formulînd principii şi soluţii pentru perfecţionarea
permanentă a organizării şi funcţionării structurilor administrative, în funcţie de valorile de
comandă ale puterii politice, de necesităţile economico-sociale, de gradul de înzestrare tehnică, de
nivelul de cultură şi civilizaţie, etc.
Dumitru Brezoianu, un alt autor de marca a dreptului administrativ defineşte ştiinţa
administraţiei ca ştiinţă socială care cercetează administraţia publică sub toate aspectele sale, în
86 A. Profiroiu, op.cit., pag.54-55.
64
scopul îmbunătăţirii continue a organizării şi funcţionării aparatului administrativ, pentru
satisfacerea în condiţii din ce în ce mai bune a nevoilor sociale.
Rezultatele investigaţiilor efectuate de Ioan Alexandru determină ştiinţa administraţiei
drept o ştiinţă social-politică, care are drept obiect studierea globală a activităţii administrative a
statului şi colectivităţilor locale, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte
elemente ale sistemului social, în vederea eficientizării, cu scopul realizării în condiţii optime a
funcţiilor ce le revin în cadrul sistemului social-global. Această abordare a ştiinţei administraţiei
este susţinută şi dezvoltată şi de M.Platon.
Există şi controverse care contestă existenţa ştiinţei administraţiei, ca ştiinţă autonomă şi
care susţin că nu se pot separa în două discipline distincte dreptul administrativ şi ştiinţa
administraţiei. Există şi idei preconcepute după care în activitatea de administrare ar fi suficient
numai talentul de bun organizator şi că activitatea de administrare este o activitate pur executivă.
Indiscutabil administraţia publică conţine şi elemente de artă ce presupune o sensibilitate aparte,
un simţ artistic rafinat, o percepţie deosebită a sentimentelor şi dispoziţiei a administratorilor şi
celor administraţi, unde talentul şi vocaţia au un mare rol pentru cei ce lucrează în sistemul
administraţiei publice. Dar acesta este numai punctul de plecare, pentru că dincolo de acesta este
necesară cunoaşterea profundă a domeniului pe care îl reprezintă administraţia publică în viaţa
socială, domeniul de activitate care îşi are legităţile şi particularităţile sale.
Necesitatea unei astfel de cunoaşteri determină necesitatea cercetării administraţiei
publice în cadrul ştiinţei administraţiei şi însuşirea acestei ştiinţe de către cei care fac administraţie,
de către oamenii care lucrează în administraţia publică.
Relaţiile ştiinţei administraţiei cu celelalte discipline ştiinţifice
Ştiinţa administraţiei se află într-o strînsă legătură cu dreptul şi management.
Administraţia publică în cel mai strîns mod interacţionează cu dreptul, în foarte multe cazuri ia
forma de drept, foloseşte puterea dreptului, însăşi procesul de administrare se realizează în limitele
procedurilor de drept stabilite.
Aspectele de drept ale administraţiei publice sunt esenţiale pentru practica administrării,
deoarece necunoaşterea lor, sau ignorarea transformă activităţile şi deciziile de administrare în
nule, lipsite de valoare.
65
Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ se bazează atît pe autonomia
acestor două discipline ştiinţifice cît şi de imperativul utilizării ambelor în studiul fenomenului
administrativ.
Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi management sunt de tipul relaţiilor parte întreg sau
specie – gen. Dacă managementul general este ştiinţa care se ocupă cu studierea şi descifrarea
regulilor generale de conducere eficientă a unui sistem social, ştiinţa administraţiei ne apare ca o
ramură a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului social, şi anume
administraţia publică.
O importanţă considerabilă pentru cunoaşterea esenţei administraţiei publice şi a aplicării
ei practice o au investigaţiile economice. Anume de către economişti a fost puse bazele
managementului – teoria conducerii business –ului.
Sinteza cunoştinţelor în domeniul economiei şi tehnologiilor, efectuate de G. Ford, F.
Teylor, G. Emerson, A. Fayol şi alţi specialişti în domeniu a pus baza sistemului de cunoştinţe ce
alcătuiesc “teoria conducerii”. De aici rezultă şi relaţiile ştiinţei administraţiei cu ştiinţele
economice. O legătură strînsă există între politologie şi ştiinţa administraţiei. Aceste legături,
practice şi teoretice, sunt determinate de poziţia de subordonare pe care o are administraţia publică
faţă de puterea politică.
În acelaşi timp trebuie subliniată şi deosebirea dintre ele, deoarece între politologie , care
studiază forţele politice, instituţiile politice propriu-zise şi ştiinţa administraţiei, care studiază
structurile organizatorice şi funcţionale ale administraţiei există o delimitare.
Ştiinţa administraţiei interacţionează cu istoria. Administrarea are o istorie lungă de
constituire, dezvoltare şi activitate practică. Aspectul istoric al administraţiei publice conţine
colosale cunoştinţe teoretice şi practice, deoarece permite a vedea rolul şi locul administraţiei în
diferite tipuri de civilizaţie umană şi în rezolvarea celor mai diverse probleme sociale, religioase şi
naţionale.
Analiza istorică a procesului de administrare confirmă, că administrarea – în diferite
epoci istorice şi culturi naţionale, a avut un caracter multilateral complex.
Procesul de administrare este caracterizat în literatura filosofică ca un fenomen istoric ce
conţine şi refractă în sine multiple legităţi dialectice a naturii, societăţii şi gîndirii. Poziţia şi
concluziile filozofice creează baza metodologică şi conceptuală a cunoaşterii ştiinţifice şi a
66
desăvîrşirii, perfecţionării practicii conducerii, facilitează orientarea cercetărilor creative. Prin
urmare ştiinţa administraţiei are relaţii cu filosofia.
Ştiinţa administraţiei colaborează cu psihologia, deoarece în procesul de administrare
permanent sunt implicaţi oameni cu interesele, scopurile, idealurile şi valorile lor. Deseori aceste
elemente joacă rolul decisiv în procesul de administrare, determină conţinutul, forma şi rezultatul
ei. Accentul pe aspectele psihologice în procesul de conducere a fost iniţiat de psihoanalistull
S.Freud. Acest concept a permis cunoaşterea procesului de conducere ca un mecanism complicat şi
actual a interacţiunii psihologice între oameni.
Administrarea ca fenomen social este caracterizată şi din punct de vedere al eticii,
esteticii şi pedagogiei. Fără îndoială că, în procesul de administrare, se realizează calităţile morale
ale oamenilor. Intră în ritmul vieţii, cu toate că încă destul de lent, etica conducerii. Autorul
conceptului de etica conducerii este considerat D. Karneghi. O influenţă destul de semnificativă
asupra administrării o are literatura artistică, teatru, filmele, pictura şi arhitectura.
Procesul de administrare conţine în sine un potenţial pedagogic considerabil, ea instruieşte
şi educă oamenii, le formează caracterele şi conceptele, le îmbogăţeşte cunoştinţele şi experienţa.
Între ştiinţa administraţiei şi sociologie există de asemenea o legătură foarte strînsă, determinată de
imposibilitatea existenţei administraţiei în afara mediului social. Mediul social exercită o influenţă
hotăratoare asupra administraţiei.
Astfel, aspecte importante ale procesului de administrare întîlnim în gîndirea sociologică
(K. Marx, M.Weber D. Bernham) care a demonstrat o corelaţie între nivelul de administrare şi
nivelul de reglementare şi coordonare a proceselor sociale. Această concepţie reflectă caracterul
dualist al administrării (gestiunea lucrurilor generale şi funcţia de clasă).
Cele expuse anterior demonstrează, că ştiinţa administraţiei are un caracter multilateral şi
complex. Este necesar de a ţine cont de toate aspectele atît în timpul efectuării investigaţiilor
ştiinţifice în domeniul administraţiei publice cît şi în activităţile practice. În primul rînd, că fiecare
abordare (filosofică, politică, istorică, ideologică, economică ş.a.) poartă în sine sensul de
cunoaştere a acestui fenomen social complex. În al doilea rînd, fiecare aspect îndeplineşte funcţia
sa de cunoaştere şi nu trebuie de a da prioritate unuia sau altuia. În al treilea rînd, în ansamblu ele
alcătuiesc unitatea esenţei procesului de administrare.
Teste grila exemplificative:
67
1. Stiinţa administraţiei are un caracter : a) multilateral şi complex; b) unilateral si
complex ; c) unilateral si simplist ; d) multilateral dar simplist.
2. Între ştiinţa administraţiei şi sociologie există de asemenea o legătură foarte strînsă,
determinată de : a) imposibilitatea existenţei administraţiei în afara mediului social; b)
baza metodologică şi conceptuală a cunoaşterii ştiinţifice şi a desăvîrşirii,
perfecţionării practicii conducerii; c) de tipul relaţiilor parte întreg sau specie – gen.
3. Ştiinţa administraţiei se află într-o strînsă legătură cu : a) dreptul si politicile de
mediu; b) dreptul, sociologia si politcile urbanistice; c) dreptul si managementul; d)
sociologia si politicile de mediu.
3. Anarhiile organizate sunt, de exemplu, structuri unde se evidentiaza fenomene
precum : a) preferintele incerte ale membrilor, tehnologiile flu care fac dificila analiza
rezultatelor, participarea fluctuanta care antreneaza o slaba structurare a proceselor
decizionale; b) preferintele certe ale membrilor si participarea organizata la procesele
decizionale; c) preferintele incerte ale membrilor si structuri comlplexe in care sunt
agrenati membrii lor.
4. Filosofia organizaţiei cuprinde: a) valorile de bază ale organizaţiei şi ierarhia acestora,
credinţele, aspiraţiile şi alte asemenea elemente, toate acestea constituind reperele
fundamentale ale acţiunilor organizaţiei; b) strategiile comerciale, iar în cadrul
acestora strategii de marketing, se pot elabora strategii de producţie, strategii
inovaţionale etc; c) implicarea şefilor şi executanţilor din cadrul diverselor
compartimente ale organizaţiei.
5. Misiunea unei organizaţii cuprinde trei elemente: a) definirea obiectului de activitate,
stabilirea scopurilor majore, stabilirea filosofiei; b) stabilirea filosofiei , stabilirea
etapelor organizationale, stabilirea organigramei institutiilor ; c) descrierea metodelor
de management, stabilirea etapelor organizationale, stabilirea scopurilor majore.
68
6. Cea de doua etapa a dezvoltarii organizatiilor – specifica anilor 80- presupune mai
multe curente: culturalist, critic, ecologic si institutional; b) culturalist, sociologic,
juridic si institutional; c) culturalist, urbanistic, sociologic si juridic; d) culturalist si
economic, cu tenta manageriala.
7. Scopul major al organizaţiei private de natură economică şi comercială este a)
maximizarea profitului pe termen lung; b) maximizarea profitului pe termen mediu sis
curt; c) determinarea unui randament maxim dar a unui profit mediu.
8. Sarcinile de gestiune ale personalului au drept obiectiv: a) selectionarea si recrutarea
personalului , functionarilor publici, in special a serviciilor statului si a colectivitatilor
locale, stabilirea, intocmirea si aducerea la zi a dosarelor personale ale acestora; b)
selectionarea personalului dupa metoda interviului si a anchetei, specifice mediului
organizational; c) maximizarea profitului pe termen lung.
9. Aspecte importante ale procesului de administrare întîlnim în gîndirea sociologică la :
a) Weber, Kant si Nietzsche; b) K. Marx, M.Weber D. Bernham; c) K.Jung, M
Weber, Taylor si Fayol.
10. Procesul de administrare este caracterizat în literatura filosofică ca un fenomen istoric
ce conţine şi refractă în sine : a) multiple legităţi dialectice a naturii, societăţii şi
gîndirii; b) multiple legitati ale naturii organizatiilor si ale structurilor institutionale;
c) metode sociologice si filosofice de gandire.
69
BIBLIOGRAFIE SELECTIVA:
1. D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I, Editia a II a, Editura C.H. Beck, 2008.
2. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a restructurată, revăzută şi adăugită,
vol.I, Edit. All Beck, Bucureşti-2001 2001.
3. L. Coman- Kund, Stiinta administratiei, Vol. I, suport de curs pentru ID IFR, Galati, 2011.
4. O. Babin, L. Orlov, Modernizarea administratiei publice in procesul de integrare europeana,
Caiet stintific nr 3/2009, Institutul de Stiinte administrative din Republica Moldova.
5. I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, R. A. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994.
6. Fl. Coman- Kund, Al. S. Ciobanu, Drept administrativ. Caiet de seminarii. Sinteze teoretice si
exercitii practice pentru activitatea de seminar, Edit. Universul juridic, Bucuresti, 2008
7. A. Profiroiu, Conceptii privind stiinta administrativa, Administratie si management public nr.
3/2004 .
70
8. I. Iovanas, Dreptul administrativ si elemente de stiinta administratiei, Edit. Didactica si
Pedagogica, Bucuresti, 1977.
9. C. Manda, C. Manda, Stiinta administratiei, Editia a III –a revazuta si adaugita, Curs
universitar, Edit. Universul juridic, Bucuresti, 2008.
10. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editia a III-a , Edit. All Beck Bucuresti, 2001.
11. I. Muraru, S. Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, Editia a IX-a, revazuta si
completata, Edit. Lumina Lex, Bucuresti, 2001.
12. C. Ionescu, Principii fundamentale ale democratiei constitutionale, Edit. Lumina Lex,
Bucuresti, 1997.
13. I. Muraru, E. S. Tanasescu, Constitutia Romaniei comentata pe articole, C.H. Beck,
Bucuresti, 2008.
14. I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administrativă, vol.I, Edit. Risoprint, Cluj-Napoca,
1998.
71