Capitolul IV

Actele administrative exceptate de la controlulîn contencios administrativ

4.1. Actele administrative exceptate datorită naturii lor

Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul în contencios administrativ îşi are originea în jurisprudenţa administrativă franceză.

Astfel, încă de la începutul activităţii sale, Consiliul de Stat francez, instanţa administrativă supremă, având şi atribuţii de avizare a unor proiecte de acte normative, a recunoscut existenţa unor categorii de acte administrative, care pentru raţiuni superioare nu puteau fi controlate şi implicit, anulate de instanţele de contencios administrativ.

Pe baza evoluţiei jurisprudenţei Consiliului de Stat, doctrina franceză a dezvoltat noţiunea actelor de guvernământ, care nu a fost însă consacrată legislativ, în timp ce în România, ea va apare prevăzută expres chiar în Constituţia din 1923, pentru a fi apoi definită în Legea contenciosului administrativ din anul 1925.

Potrivit art.107 alin.final din Constituţia din 1923, puterea judecătorească nu avea căderea de a judeca actele de guvernământ, precum şi actele de comandament cu caracter militar.

În actele de guvernământ erau cuprinse conform art. 2 din Legea contenciosului administrativ din 1925, toate măsurile luate pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publică, la siguranţa Statului, internă sau externă sau la alte cerinţe de ordine superioară, cum ar fi: declararea stării de asediu, faptele de război care ar rezulta dintr-o forţă majoră sau chiar necesităţile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, executarea şi interpretarea tratatelor şi convenţiilor diplomatice cu statele străine, măsurile împotriva epidemiilor, epizootiilor, inundaţiilor, foametei, tulburărilor interne, naturalizarea, actele prin care se dizolvă persoanele juridice sau li se interzice funcţionarea conform legii speciale, extrădarea străinilor şi altele de aceeaşi natură. Deciziile de expulzare a străinilor puteau fi atacate în justiţie numai pentru eroare asupra calităţii de străin.

O astfel de definiţie exhaustivă a actelor de guvernământ, care în mod paradoxal includea şi categoria actelor de comandament cu caracter militar, deşi dispoziţia constituţională le delimitase, a fost criticată de doctrina vremii şi neacceptată de practică.

În plus, prin art.3 din Legea din 1925 s-au mai adăugat şi alte excepţii şi anume: actele privitoare la exerciţiul tutelei administrative şi controlul ierarhic; deciziile date de consiliile disciplinare şi declarate de statutul funcţionarilor sau de alte legi ca fiind definitive şi executorii: actele autorităţilor militare şi actele de autoritate şi gestiune ale Preşedintelui Camerei şi ale Preşedintelui Senatului.

După cel de-al doilea război mondial, semnificaţia actelor de guvernământ a scăzut, devenind dificilă, delimitarea între guvernare şi administrare.

S-au dezvoltat în schimb, teoria circumstanţelor excepţionale şi teoria puterii discreţionare, problema unor cauze sau fine de neprimire, cum le-a denumit doctrina interbelică, adică a unor acte exceptate, continuând să se menţină în doctrina şi legislaţia statelor occidentale.

La rândul ei, Legea 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale, adoptată în baza Constituţiei din 1965 a prevăzut o sferă foarte largă a actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc.

Spre deosebire de Legea nr.1/1967, Legea nr.29/1990 a restrâns sfera actelor exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ, renunţând la noţiunea de act de guvernământ.

În varianta sa iniţială, Legea nr.29/1990 a prevăzut următoarele categorii de acte exceptate: actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preşedintele României şi Guvern (art.2 litera a, teza I); actele administrative de autoritate şi de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului (art.2 litera a, teza II); actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a statului (art.2 litera a, teza III, partea I); actele administrative referitoare la interpretarea şi executarea tratatelor internaţionale la care România este parte (art.2 litera a, teza III, partea II); actele administrative emise în circumstanţe speciale, în vederea luării măsurilor urgente de către organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public (stare de necesitate, combaterea calamităţilor naturale, a incendiilor de păduri, a epidemiilor, a epizootiilor şi a altor evenimente de aceeaşi gravitate) (art.2 litera a, teza IV); actele de comandament cu caracter militar (art.2 litera b); actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară (art.2 litera c); actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său (art.2 litera d) şi actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor de control ierarhic (art.2 litera e).

Urmare a intrării în vigoare a dispoziţiilor constituţionale, în forma iniţială, la 8 decembrie 1991, un an de la intrarea în vigoare a legii, s-a impus regândirea unora dintre excepţii, cel mai adesea în sensul restrângerii lor, iar, într-un anume caz, cel al actelor administrative de control ierarhic, chiar al înlăturării.

Astfel, ulterior intrării în vigoare a Constituţiei din 1991, în doctrină au fost identificate şi analizate următoarele categorii de acte exceptate: actele cu caracter politic ale Parlamentului, Preşedintelui României şi Guvernului; actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; actele referitoare la siguranţa naţională; actele diplomatice referitoare la politica externă a României; actele emise în circumstanţe excepţionale; actele de comandament cu caracter militar; actele pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară şi actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său privat.

Din analiza categoriilor de acte exceptate (fine de neprimire) anterior şi ulterior intrării în vigoare a Constituţiei din 1991 se conturează de la sine, o delimitare realizată în perioada interbelică, potrivit căreia, acestea se grupează în două categorii: fine de neprimire rezultate din natura actului şi fine de neprimire rezultate din existenţa unui recurs paralel.

În ce priveşte prima categorie este vorba de actele care datorită naturii lor speciale (sunt emise în circumstanţe excepţionale, privesc siguranţa naţională etc.) sunt exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ, iar în ce priveşte cea de-a doua categorie este vorba despre actele care nu pot fi cenzurate în instanţa de contencios administrativ dar pot fi cenzurate în instanţa de drept comun (cum ar fi, actele pentru a căror modificare sau desfiinţare este prevăzută prin lege specială, o altă procedură judiciară sau actele de gestiune săvârşite de stat prin autorităţile sale publice, pentru administrarea patrimoniului privat).

După cum am precizat în contextul evocării implicaţiilor revizuirii Constituţiei asupra instituţiei contenciosului administrativ, poate cea mai spectaculoasă intervenţie o constituie completarea articolului 126 consacrat instanţelor judecătoreşti (fostul art.125) cu un nou alineat potrivit căruia: controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar.

În mod evident, sursa de inspiraţie a acestor noi prevederi constituţionale o reprezintă chiar art.107 din Constituţia din 1923 cu precizarea că, în mod înţelept a fost evitată utilizarea sintagmei “act de guvernământ” folosindu-se în schimb formula destul de complexă dar şi complicată, în acelaşi timp: “acte care privesc raporturile cu Parlamentul.”

Faţă de actuala configuraţie a normelor constituţionale, în doctrină, dar mai ales, în practica instanţelor de contencios administrativ s-a ridicat problema regândirii categoriilor de acte exceptate, în aşteptarea noului cadru legislativ.

Astfel, s-a impus analiza actelor exceptate prevăzute de vechea Lege nr.29/1990 raportate la dispoziţiile constituţionale iniţiale, din perspectiva celor două categorii de acte exceptate prin art.126 alin.(6) teza I, ca urmare a revizuirii Constituţiei.

Dacă în ce priveşte sintagma acte de comandament cu caracter militar nu apar probleme de fond, din punctul de vedere al delimitării de mai sus, aceeaşi formulare existând şi în lege, încă din 1990, jurisprudenţa şi doctrina au fost puse în faţa necesităţii de a identifica sfera primei categorii de acte exceptate şi anume a actelor care privesc raporturile cu Parlamentul.

Din dispoziţiile art.2 litera a) teza I din Legea nr.29/1990 rezulta că sunt exceptate de la controlul în contencios administrativ, actele care priveau raporturile dintre Parlament sau Preşedintele României şi Guvern.

În doctrina administrativă, până la revizuirea Constituţiei s-a susţinut că, formularea din lege acoperea doar două categorii de acte şi anume, cele care privesc raporturile dintre Parlament şi Guvern şi cele care privesc raporturile dintre Preşedinte şi Guvern. În schimb, nu erau menţionate actele care privesc raporturile dintre Parlament şi Preşedinte, acte prin excelenţă politice, acte de guvernământ ce ar trebui obligatoriu exceptate.

Dacă în ce priveşte actele Parlamentului în raporturile cu Guvernul, acestea sunt toate acte cu caracter politic, neputând fi atacate în instanţa de contencios administrativ, în justiţie în general, în schimb, în ce priveşte actele Guvernului în raporturile sale cu Parlamentul, judecătorul de contencios administrativ ar trebui să interpreteze de la caz la caz. Astfel, pot apare situaţii spre exemplu, în aplicarea art.111 din Constituţia republicată, privitor la informarea Parlamentului, în care unele din documentele puse în discuţie să fie Hotărâri ale Guvernului supuse atacului în contencios administrativ.

În ce priveşte actele Guvernului în raporturile cu Preşedintele, acestea pot avea forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internaţionale sau a unor acte juridice specifice prevăzute de art. 108 din Constituţie referitor la actele Guvernului, dacă spre exemplu, ele se adoptă într-o şedinţă la care, potrivit art.87 din Constituţie participă şi Preşedintele României.

Invers, în ce priveşte actele Preşedintelui în raporturile cu Guvernul, acestea sunt de regulă, acte cu caracter politic. Pot exista însă şi acte de pură administraţie, cum ar fi spre exemplu, decretele de numiri în funcţii publice, în aplicarea art.94 lit. c) din Constituţie, acte administrative cu caracter individual, care pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ.

Faţă de aceste interpretări de doctrină, prin raportare la textul legal, implicit modificat prin intrarea în vigoare a Constituţiei în forma sa iniţială, ulterior revizuirii acesteia, s-a pus problema corelării cu noul text constituţional, text care se referă exclusiv, la actele care privesc raporturile cu Parlamentul, ca acte exceptate de la controlul în contencios administrativ.

Astfel, faţă de noua prevedere constituţională ar urma să menţinem în categoria de acte exceptate mai sus evocată, doar două categorii şi anume, actele care privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul precum şi actele care privesc raporturile Parlamentului cu Preşedintele.

În schimb, actele care privesc raporturile Preşedintelui cu Guvernul şi invers, actele care privesc raporturile Guvernului cu Preşedintele ar trebui să fie excluse din sfera excepţiilor, urmând să poată fi atacate în contencios administrativ.

Putem însă să admitem spre exemplu, că, ar putea fi atacate în justiţie, decretele Preşedintelui, de revocare sau de numire în funcţia de ministru, emise la propunerea primului ministru, în caz de vacanţă a postului sau de remaniere guvernamentală, în temeiul art.85 alin.(2) din Constituţie ? Noi credem că nu, fiind vorba de acte cu caracter politic.

Deşi în proiectul Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ se propusese o formulare mai largă a acestei excepţii (actele care privesc raporturile constituţionale dintre Parlament, Preşedintele României, Guvern şi alte organe ale administraţiei publice), în final, art.5 alin.(1) litera a) din legea adoptată se referă expres la „actele administrative ale

autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul ”, preluând pur şi simplu, dispoziţia constituţională.

Şi în raport cu această prevedere apreciem că judecătorul, în baza rolului său activ va trebui să analizeze de la caz la caz, dacă actul atacat intră în sfera acestor acte exceptate.

În plus, trebuie reţinută definiţia dată în art.2 acestei categorii de excepţii privite ca „actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul”.

Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte exceptate de la controlul în contencios administrativ, prevăzută pentru prima dată în Constituţia din 1923 şi apoi în prima lege specială a contenciosului administrativ din 1925 a fost reluată cu o formulare identică în Legea nr.29/1990 pentru a căpăta cu ocazia revizuirii Constituţiei din 1991, o consacrare constituţională.

Sustragerea acestor acte de la controlul judecătoresc se întemeia pe necesitatea asigurării spiritului de disciplină al subordonaţilor raportat la ideea de prestigiu şi de autoritate a superiorilor, precum şi a condiţiilor de unitate, capacitate şi rapiditate necesare operaţiunilor militare.

S-a conturat astfel, ideea de bază că, pentru a fi în prezenţa unui act din această categorie, trebuie să fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militară, asemenea acte neputând însă să provină de la autorităţile civile sau cele militare, care „din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente”, de unde necesitatea definirii conceptului de comandament.

Nu orice act al unei autorităţi militare era însă un act de comandament cu caracter militar. În timp ce actele din prima categorie, în care intrau spre exemplu, actele de numire ale ofiţerilor, de înaintare în grad, de avansare, de sancţionare, de pensionare etc., puteau fi atacate de regulă, în instanţa de contencios administrativ, actele din a doua categorie, indiferent de la cine proveneau, şeful statului, Guvern, ministrul apărării etc., nu puteau fi atacate în contencios administrativ.

În perioada interbelică, delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar de actele de guvernământ a fost dificil de realizat datorită neclarităţii Legii contenciosului administrativ din 1925.

Prin eliminare în sfera actelor de comandament cu caracter militar au fost menţinute doar actele ce răspundeau sarcinii de a comanda, de a ordona ceva sub aspect militar. Astfel, erau considerate acte de comandament cu caracter militar în timp de război: modificarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de apărare, atacul, înaintarea sau retragerea etc., iar în timp de pace, înfiinţarea, reorganizarea sau desfiinţarea unor unităţi militare, delimitarea zonelor de recrutare, concentrările de trupe pentru exerciţii, manevrele etc.

Din această perspectivă, menţinută de decenii, un ordin al ministrului apărării naţionale, adoptat în anul 1990, prin care se stabilea în mod arbitrar că, toate actele administrative adoptate la nivelul armatei intrau în categoria actelor de comandament cu caracter militar, a reprezentat incontestabil, un ordin ilegal. Acest ordin a fost expres abrogat abia în anul 2005.

În raport cu toate aceste elemente de doctrină, consacrarea prin legea actuală a contenciosului administrativ a conceptului de act de comandament cu caracter militar este binevenită.

Astfel, potrivit art.2 alin.(1) litera l) din lege, acesta este definit ca reprezentând actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.

În ce priveşte vechile categorii de acte exceptate de la controlul în contencios administrativ, în baza Legii nr.29/1990, datorită naturii lor, acestea au fost regândite şi introduse în categoria actelor exceptate, în Legea nr.554/2004, de o manieră specială, pornind de la interpretarea art.126 alin.(6) din Constituţia republicată, ce reglementează finele de neprimire de rang constituţional prin raportare la art.52 alin.(2) din Constituţia republicată (condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică), ce

vizează finele de neprimire de rang legal, în limitele acceptate de art.53 din Constituţia republicată consacrat restrângerii exerciţiului unor drepturi sau libertăţi.

Este de altfel, formula utilizată şi de Legea contenciosului administrativ din 1925, în raport cu conţinutul art.107 din Constituţia din 1923, raţiune pentru care, titlul marginal al articolului a fost schimbat din „finele de neprimire”, cum fusese consemnat în proiect, în „actele nesupuse controlului şi limitele controlului”, prima categorie vizând actele exceptate de rang constituţional iar a doua categorie vizând actele exceptate de rang legal.

Astfel, potrivit art.5 alin.(3) din actuala reglementare, „actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, a epidemiilor şi epizootiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere”.

În litigiile având ca obiect aceste acte nu se mai aplică dispoziţiile legii referitoare la suspendarea executării actelor precum şi la căile extraordinare de atac.

Este necesar ca actele respective să fie atacate numai pentru exces de putere, acesta fiind definit în art.2 al legii, ca reprezentând „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice, prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”.

În raport cu conţinutul art.5 alin.(3) din actuala lege, mai sus menţionat, vechile categorii de acte exceptate, actele referitoare la siguranţa naţională; actele diplomatice referitoare la politica externă a României; actele emise în circumstanţe excepţionale urmează a fi reconsiderate.

Astfel, actele privind securitatea naţională, ca acte exceptate de la controlul instanţelor judecătoreşti, se regăsesc la ora actuală în conţinutul art.5 alin.(3) din Legea nr.554/2004.

În ce priveşte categoria actelor diplomatice referitoare la politica externă a României, este vorba despre acte care vizează acţiuni ale Preşedintelui României, ale Guvernului, ale Ministerului Afacerilor Externe pentru a realiza politica externă a României.

Faţă de dispoziţiile constituţionale şi legale actuale, considerăm că, această categorie de acte poate fi inclusă în sfera actelor care privesc raporturile cu Parlamentul, din dispoziţiile constituţionale privind atribuţiile Preşedintelui în domeniul politicii externe rezultând că în procedura complexă de negociere, încheiere şi ratificare a tratatelor internaţionale sunt implicate trei autorităţi publice şi anume: Parlamentul, Guvernul şi Preşedintele României.

În ce priveşte cea de-a treia categorie de acte exceptate, grupate în doctrină sub titulatura de acte emise în circumstanţe excepţionale, constatăm că şi aceasta se regăseşte în conţinutul art.5 alin.(3) din lege mai sus evocat, dar numai dacă a fost vorba de exces de putere.

4. 2. Actele administrative exceptate datorită existenţei unui recurs paralel

Tradiţional, în legislaţie, doctrină şi jurisprudenţă a fost recunoscută o categorie de acte exceptate de la controlul în instanţa de contencios administrativ ce decurge din existenţa unui recurs paralel şi nu din natura actului administrativ.

Teoria recursului paralel nu reprezintă o teorie de justificare a unor “sustrageri” de acte administrative de la controlul jurisdicţional, ci dimpotrivă, este teoria potrivit căreia, asupra acelor acte administrative se exercită un alt control jurisdicţional decât cel al instanţelor de contencios administrativ, şi anume, controlul instanţelor de drept comun.

Aşa se explică de ce o asemenea categorie de acte exceptate nu a fost prevăzută expres în Legea contenciosului administrativ din 1925 şi nici în reglementări anterioare, dar a fost acceptată de jurisprudenţă încă de la începutul secolului al XX-lea.

Actul de naştere al acestui fine de neprimire îl reprezintă după cum se arată în doctrină, o decizie a Curţii de Casaţie din 1907, potrivit căreia, calea contenciosului administrativ este deschisă celor lezaţi doar atunci când nu pot dobândi satisfacţie prin mijlocul altui recurs prevăzut şi instituit prin lege.

Această teorie provenită din doctrina franceză, unde se aplică de multă vreme, şi-a pierdut în timp din importanţă, pe măsură ce a crescut sfera actelor administrative ce puteau fi anulate în urma recursului pentru exces de putere în faţa Consiliului de Stat.

Nu era vorba doar de o simplă schimbare de instanţe, fondul judecăţii şi natura litigiului rămânând identice, ci şi de o schimbare a naturii litigiului.

În absenţa unor dispoziţii exprese ale legii, în perioada interbelică, noţiunea de „recurs paralel ” a fost interpretată atât în practică cât şi în teorie, când restrictiv, când extensiv.

Problema de fond a fost aceea de a şti dacă, prin recurs paralel se înţelege numai acţiunea la instanţe judecătoreşti sau şi acţiunea la un organ administrativ cu caracter jurisdicţional.

Instanţele judecătoreşti au interpretat ca regulă, că prin expresia “o altă acţiune jurisdicţională ” (alta decât cea de contencios administrativ) trebuie evocate orice acţiuni cu caracter jurisdicţional, nu numai cele înaintate instanţelor judecătoreşti.

Pe baza legislaţiei din perioada interbelică, pentru existenţa unui recurs paralel, ca fine de neprimire, în doctrină au fost formulate următoarele condiţii: să fie vorba de un adevărat recurs jurisdicţional şi nu de un recurs ierarhic, să fie vorba de o acţiune directă şi nu de o excepţie de ilegalitate care, nu duce la anularea actului, ci doar la înlăturarea acestuia din cauză şi reclamantul să poată obţină prin calea de atac specială o satisfacţie echivalentă cu cea a acţiunii în contencios administrativ.

În orice caz, teoria recursului paralel se baza pe principiile generale din procedura civilă constând în valorificarea unui drept printr-o singură cale, la o singură instanţă competentă, cu drept de apel la instanţa superioară şi o singură procedură de urmat.

Legea nr.1/1967 prevedea două categorii de acte exceptate sub acest aspect şi anume: actele administrative de jurisdicţie şi actele administrative pentru controlul legalităţii cărora legea prevede o altă procedură jurisdicţională decât cea prevăzută de Legea nr.1/1967.

Astfel, actele administrative cu caracter jurisdicţional, ca principiu, erau exceptate de la controlul instanţelor judecătoreşti.

În ce priveşte cea de-a doua categorie de acte exceptate avută în vedere de legiuitor era vorba despre acte administrative supuse unei alte proceduri decât cea prevăzută de Legea nr.1/1967 deoarece sub aspectul instanţei competente, tot instanţele de drept comun erau competente să judece litigiile împotriva actelor organelor administraţiei de stat, judecătoria sau tribunalul, după poziţia organului emitent al actului atacat, în absenţa unor secţii specializate.

Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ va schimba fundamental această situaţie, prevăzând pentru prima dată în legislaţia românească, posibilitatea introducerii recursului împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale.

În ce priveşte categoriile de acte exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ datorită existenţei unui recurs paralel, Legea nr.29/1990 se referea la actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară.

Astfel, legile care reglementează acţiuni în faţa instanţelor de drept comun împotriva unor acte administrative, cum ar fi spre exemplu, Legea fondului funciar nr.18/1991 republicată sau Legea nr.119/1996 privind actele de stare civilă stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ.

O altă categorie de acte exceptate de la controlul în contencios administrativ, datorită existenţei unui recurs paralel era prevăzută în art.2 litera d) din Legea nr.29/1990 sub formularea actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său.

Această excepţie reprezenta o reiterare, dar cu folosirea terminologiei din perioada interbelică a dispoziţiei prevăzute în Legea nr.1/1967, potrivit căreia conţinutul acestei legi nu se aplica “actelor la care organul administrativ participă ca persoană juridică de drept civil ”.

O asemenea excepţie se justifica în condiţiile în care, organele administraţiei de stat dispuneau de “un drept real de tip nou” – dreptul de administrare directă asupra bunurilor proprietate de stat, după cum se susţinea în doctrina de drept civil a vremii.

Legislaţia şi implicit doctrina din acea perioadă nu mai făceau distincţie între calitatea unui organ de stat de „persoană morală de drept public” şi calitatea acestuia de „persoană morală de drept privat”.

De fapt, cu o altă formulare, textul din Legea nr.1/1967 a reluat ideea actelor de gestiune din perioada interbelică.

Constituţia din 1923 nu numai că nu excepta actele de gestiune de la controlul instanţelor judecătoreşti dar preciza expres că acţiunile în contencios administrativ vizau atât actul administrativ de autoritate, cât şi actul administrativ de gestiune, “făcut cu călcarea legilor şi a regulamentelor”, în timp ce Legea contenciosului administrativ din 1925 s-a oprit doar la categoria actelor administrative de autoritate.

Doctrina interbelică, departe de a declara textul legii ca fiind neconstituţional a considerat că atât dispoziţiile constituţionale cât şi cele legale în materie “menţin şi consacră definitiv” distincţia între actele de autoritate şi actele de gestiune, impunând teza potrivit căreia judecarea actelor de autoritate revine instanţelor de contencios administrativ, potrivit legii speciale în materie, în timp ce, judecarea actelor de gestiune revine instanţelor de drept comun, potrivit regulilor dreptului comun.

În practică însă, delimitarea între actele de autoritate şi actele de gestiune era adeseori dificil de realizat, statul având în realitate o singură activitate, fără să se poată preciza întotdeauna când această activitate se exercită în calitate de persoană publică şi când în calitate de reprezentantă legală a personalităţii lui juridice. Existau astfel acte de autoritate emise pentru a gestiona patrimoniul şi acte de gestiune emise în considerarea puterii publice de care dispunea organul administrativ.

Legea nr.29/1990 a prevăzut înfiinţarea unor secţii specializate de contencios administrativ, ceea ce s-a şi întâmplat începând cu primăvara anului 1991, situaţie care a atras necesitatea regândirii vechii delimitării între actele autorităţilor administraţiei publice care fac obiectul acţiunilor în contencios administrativ şi actele autorităţilor administraţiei publice care ar trebui să facă obiectul unor acţiuni la instanţa de drept comun din perspectiva existenţei unui recurs paralel.

Şi în prezent, mai ales în practica judiciară, distincţia între actele de autoritate şi actele de gestiune nu este întotdeauna uşor de făcut.

S-a susţinut astfel, că ne aflăm în prezenţa unui act de gestiune dacă autoritatea administrativă participă la emiterea lui exclusiv ca persoană juridică civilă şi actul a fost săvârşit de stat pentru administrarea patrimoniului său iar dacă autoritatea administrativă se manifestă în ambele calităţi, atât ca persoană de drept public cât şi ca persoană juridică civilă, prima dintre calităţi va prevala asupra celeilalte, actul trebuind să fie considerat un act administrativ de autoritate.

În aceeaşi problemă s-a mai precizat că, distincţia dintre actul administrativ de autoritate şi cel de gestiune trebuie căutată în apartenenţa exclusivă la dreptul public a actului de autoritate publică.

Totodată, legislaţia actuală face distincţie între domeniul public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale şi domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

Mai mult decât atât, art.136 alin.(3) din Constituţia republicată are în vedere bunurile proprietate publică, în sensul de bunuri ce aparţin domeniului public.

De aici concluzia firească din doctrina actuală, potrivit căreia art.2 litera d) din Legea nr.29/1990 ar fi trebuit să aibă în vedere doar actele de gestiune săvârşite de stat sau unităţile administrativ-teritoriale prin autorităţile lor, în calitate de persoane juridice şi pentru administrarea patrimoniului privat şi a domeniului privat, restul actelor de gestiune vizând bunuri ale domeniului public naţional sau local urmând să rămână în competenţa instanţelor de contencios administrativ.

O a treia categorie de acte exceptate de la controlul în contencios administrativ, datorită existenţei unui recurs paralel, prevăzută în art.2 litera a) teza II din Legea nr.29/1990 viza actele administrative de autoritate şi de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului.

Şi această categorie de acte exceptate a fost privită în doctrina actuală, într-o manieră restrictivă, ea fiind considerată modificată implicit prin intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991, care potrivit art.48 devenit art.52 după republicare a permis, după cum este binecunoscut şi controlul asupra actelor altor autorităţi publice decât autorităţile administraţiei publice, actele administrative de autoritate ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmând să rămână sub controlul instanţelor de contencios administrativ.

În ce priveşte actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului, şi sfera acestora trebuia restrânsă - pentru întreaga argumentare de la excepţia anterior pusă în discuţie-, doar la actele care privesc domeniul privat aparţinând organelor de conducere din cadrul Parlamentului, actele care se referă la domeniul public aparţinând organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmând să rămână pe mai departe în competenţa instanţelor de contencios administrativ pentru considerentele mai sus expuse.

Deoarece şi în cazul celei de-a treia categorii de acte exceptate ca şi în cazul celei de-a doua este vorba despre acte de gestiune aparţinând unor autorităţi ale administraţiei publice sau chiar unor autorităţi publice (spre exemplu, în cazul organelor de conducere din cadrul Parlamentului) care au ca obiect bunuri ale domeniului privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, care pot fi supuse controlului instanţelor de drept comun, fiind exceptate doar de la controlul instanţelor de contencios administrativ, apreciem că ele se pot contopi intrând în categoria analizată pe larg în această secţiune a actelor exceptate datorită existenţei unui recurs paralel.

Este şi motivul pentru care încă de la început, doctrina dezvoltată pe marginea Legii nr.29/1990 a precizat că formula din debutul art.2 care consacră categoriile de acte exceptate stabilind că acestea “nu pot fi atacate în justiţie” trebuia interpretată în sensul că se referea doar la dispoziţiile respectivei legi, unele din categoriile acolo evocate şi anume cele bazate pe existenţa unui recurs paralel, putând fi atacate în justiţie, dar potrivit unei alte proceduri şi doar în faţa instanţelor de drept comun.

În consecinţă, deşi art.126 alin.(6) din Constituţia republicată nu a prevăzut expres această categorie de acte exceptate, asemeni legiuitorului constituant din 1923, nu trebuie interpretat că ea nu mai poate fi acceptată atât timp cât menţionează doar două categorii de acte exceptate, în condiţiile garantării controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice (exclusiv subl.ns.) pe calea contenciosului administrativ, adică doar la nivelul instanţelor de contencios administrativ.

Este raţiunea pentru care, art.5 alin.(2) din actuala lege a contenciosului administrativ prevede expres că: „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară ”.

Capitolul VAspecte procedurale privind instituţia contenciosului administrativ

5.1. Sesizarea instanţei de contencios administrativ

În mod tradiţional, aspectele de ordin procesual privind contenciosul administrativ sunt tratate sintetic în acest context, ele făcând obiectul unei analize mai aprofundate în cursurile de drept procesual civil, în partea consacrată procedurilor speciale.

Procedura în materia contenciosului administrativ se delimitează de regulă, în doctrina administrativă după cum este vorba despre dispoziţii care privesc:- sesizarea instanţei de contencios administrativ;

- judecata în fond şi soluţiile ce pot fi date;- judecata în recurs şi executarea hotărârii. În ce priveşte prima categorie de dispoziţii, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ avea în vedere patru mari situaţii şi anume:1. sesizarea instanţei de fond de către persoana fizică sau juridică care se consideră vătămată, după exercitarea procedurii prealabile şi în termenele prevăzute de lege (situaţia tipică);2. sesizarea instanţei de fond de către prefect, atunci când consideră actul administrativ ca fiind ilegal, în baza art.123 alin.(5) din Constituţia republicată (control de tutelă administrativă);3. sesizarea instanţei de fond de cel care se consideră vătămat sau, după caz, de orice persoană interesată, în condiţiile prevăzute de legi speciale, de regulă, fără îndeplinirea procedurii prealabile (spre exemplu, în cazurile prevăzute în Legea nr.67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale);4. sesizarea instanţei de contencios administrativ împotriva unui act administrativ-jurisdicţional, potrivit art.4 din lege, fără îndeplinirea procedurii prealabile.

Aceste situaţii au fost regândite în raport cu dispoziţiile Legii nr.554/2004.Astfel, în prima situaţie, a sesizării instanţei de fond de către persoana vătămată, în

ce priveşte subiectul care poate introduce acţiunea, din dispoziţiile art.52 alin.(1) din Constituţia republicată reiese că acesta poate fi orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime.

Mai mult decât atât, legea actuală defineşte noţiunea de persoană vătămată, într-o manieră foarte extinsă ca reprezentând: „orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.”

În ce priveşte a doua situaţie, în care subiectul de sesizare a instanţei este prefectul, după cum se ştie, potrivit art.123 alin.(5) din Constituţie, acesta poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept.

Această dispoziţie a fost preluată şi dezvoltată iniţial în reglementările privind administraţia publică locală, pentru a se regăsi ulterior consacrată în Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului cu modificările şi completările ulterioare iar în prezent, exclusiv, în Legea nr.554/2004.

În acest caz este vorba de un contencios administrativ obiectiv, actuala lege a contenciosului administrativ consacrând expres controlul de tutelă administrativă exercitat de prefect, indicând ca termen de introducere a acţiunii, după modificările aduse prin Legea nr.262/2007, termenul general de 6 luni care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect. Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.

La acelaşi articol privitor la tutela administrativă, legea introduce şi un nou subiect de sesizare a instanţei şi anume Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici care poate ataca actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile legii contenciosului administrativ şi ale Legii privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.

În ambele cazuri, Legea contenciosului administrativ consacră şi ea expres suspendarea de drept a actului administrativ atacat până la soluţionarea cauzei.

În ce priveşte existenţa altor subiecte de sesizare a instanţei vom reţine că:Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă

apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorităţii administrative de a-şi realiza atribuţiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Dacă petiţionarul nu îşi însuşeşte acţiunea

formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanţa de contencios administrativ anulează cererea.

Ministerul Public atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.

Mai mult decât atât, atunci cînd Ministerul Public apreciază că, prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes legitim public, sesizează instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente.

Un element de noutate îl reprezintă consacrarea expresă a posibilităţii ca acţiunea să fie introdusă chiar de autoritatea publică emitentă a actului administrativ unilateral nelegal care poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, instanţa urmând a se pronunţa la cerere şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Prin Legea nr.262/2007 s-a adus o precizare importantă, în consens cu evoluţia jurisprudenţei administrative în materie, potrivit căreia, acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.

Sintetizând, vom reţine ca subiecte de sesizare a instanţei de contencios administrativ: persoana vătămată, în condiţiile prevăzute de lege, prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, Avocatul Poporului, Ministerul Public precum şi autoritatea publică emitentă, în condiţiile speciale stabilite de legiuitor.

Aspect deosebit de important, printr-o dispoziţie expresă situată în partea finală a legii, se precizează că: „Acţiunile introduse de persoanele de drept public şi de orice autoritate publică, în apărarea unui interes public, precum şi cele introduse împotriva actelor administrative normative, nu mai pot fi retrase, cu excepţia situaţiei în care sunt formulate şi pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat ”.

În ce priveşte cea de-a treia situaţie avută în vedere de doctrină, anterior adoptării actualei legi, vom preciza că, în unele cazuri poate fi vorba despre introducerea unei acţiuni de către orice persoană care are un interes, sintagma “cei interesaţi” fiind des utilizată în legi speciale care fac trimitere expresă la instanţa de contencios administrativ.

Totodată, în acest caz, sunt avute în vedere doar actele administrative pentru controlul cărora legea specială face trimitere expresă la instanţele de contencios administrativ nu şi actele administrative pentru controlul cărora legea specială face trimitere expresă la instanţa de drept comun, cum ar fi spre exemplu, Legea nr.18/1991 republicată, privind fondul funciar etc.

A patra situaţie are în vedere controlul în instanţa de contencios administrativ asupra actelor administrativ-jurisdicţionale, Legea contenciosului administrativ astfel cum a fost modificată prin Legea nr.262/2007 adăugând următoarele prevederi faţă de dispoziţiile art.21 alin.(4) din Constituţia republicată:

Actele administrative susceptibile, potrivit legii organice să facă obiectul unei jurisdicţii speciale administrative pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ, cu respectarea dispoziţiilor privind procedura prealabilă, dacă partea înţelege să nu exercite procedura administrativ-jurisdicţională.

Actul administrativ-jurisdicţional pentru care, prin lege organică specială, se prevede o cale de atac în faţa unei alte jurisdicţii administrative speciale poate fi atacat direct la instanţa de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea înţelege să renunţe la calea administrativ-jurisdicţională de atac.

Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială sau pentru calea de atac la un alt organ administrativ-jurisdicţional înţelege să renunţe la aceasta în timpul soluţionării litigiului, este obligată să notifice decizia de renunţare organului administrativ-jurisdicţional în cauză. Partea sesizează instanţa de contencios administrativ în termen de 15

zile de la notificare. În această situaţie, procedura administrativă-prealabilă nu se mai efectuează.

În ce priveşte obiectul acţiunii judiciare, acesta îl poate constitui: un act administrativ unilateral; nesoluţionarea în termen a unei cereri; un răspuns nesatisfăcător sau absenţa unui răspuns.

În plus, potrivit actualei reglementări: „Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ”, ţinând cont de regula după care, „principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public”.

În ce priveşte noul conţinut al art.126 alin.(6) teza finală din Constituţia republicată, ce stabileşte expres competenţa instanţelor de contencios administrativ de a soluţiona conflicte bazate pe ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului declarate neconstituţionale, prevedere deja evocată, legiuitorul organic consacră următoarea soluţie concretă:

„(1). Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.

(2). Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art.29 alin.(1) şi (3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond.

(3). După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ, repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă.

Totodată, legiuitorul rezolvă şi ipoteza în care excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată în alte cauze decât cele din faţa instanţelor de contencios administrativ.

Asemeni Legii nr.29/1990 şi reglementarea actuală prevede expres posibilitatea introducerii în cauză a funcţionarului, a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului, ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă poate fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică pârâtă.

Potrivit legii, persoana acţionată astfel în justiţie poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

5. 2. Judecata în fond şi soluţiile ce pot fi date

Din economia legii contenciosului administrativ reiese că, în cazul unui act administrativ vătămător (tipic), reclamantul are la îndemână trei posibilităţi de formulare a obiectului acţiunii: a). de anulare a actului; b). de anulare a actului şi de obligare la plata unor despăgubiri; c). de obligare la plata unor despăgubiri. Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daune materiale cât şi pentru daunele morale cauzate.

Pe aceşti piloni principali se poate nuanţa însă formularea acţiunii după datele speţei şi după interesul reclamantului.

Pentru daunele morale pe care le constată, instanţele de judecată sunt îndreptăţite, conform legii, să acorde, numai la cerere, despăgubiri băneşti.

Procedura administrativă contencioasă este de regulă, supusă dublului grad de jurisdicţie, fondul şi recursul.

În ce priveşte instanţa competentă, Legea nr.29/1990 stabilea expres competenţa teritorială printr-o normă derogatorie de la dreptul comun, adică de la dispoziţiile Codului de procedură civilă, urmărind protejarea particularilor, persoane fizice şi persoane juridice, iar în

ce priveşte competenţa materială conţinea o normă de trimitere la dispoziţiile art.2 şi 3 din Codul de procedură civilă, Cod cu care se completa potrivit unui prevederi exprese.

Actuala lege a contenciosului administrativ stabileşte expres de data aceasta, instanţa competentă atât sub aspect material cât şi sub aspect teritorial, atât în fond cât şi în recurs.

„Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 lei se soluţionează în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 lei se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel..”

În finalul legii se regăseşte o dispoziţie tranzitorie potrivit căreia, „până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se soluţionează de secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor”.

În ce priveşte instanţa competentă sub aspect teritorial, faţă de evoluţia practicii judecătoreşti în materie, în raport cu prevederea art. 6 din Legea nr.29/1990, potrivit căreia, judecarea acţiunilor era de competenţa tribunalului sau a curţii de apel în a căror rază teritorială îşi are domiciliul reclamantul, reglementarea actuală este mult mai flexibilă, prevăzând că, „reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale”.

Procedura administrativă contencioasă are ca specific caracterul urgent al judecării cauzelor, caracterul public şi caracterul accesibilităţii în ce priveşte cuantumul taxelor.

Astfel, sub aspectul procedurii în faţa instanţei de fond, Legea nr.29/1990 a prevăzut judecata de urgenţă a acţiunilor, în şedinţă publică, sentinţele urmând a fi redactate în cel mult cinci zile de la pronunţare.

Potrivit reglementării actuale, cererile adresate instanţei se judecă de urgenţă şi cu precădere în şedinţă publică, în completul stabilit de lege iar hotărârile urmează să fie redactate şi motivate în cel mult 30 zile de la pronunţare, fiind cunoscut faptul că termenul de cinci zile prevăzut de vechea lege era în realitate, practic imposibil de respectat.

În ce priveşte taxa de timbru care iniţial a fost de 1000 de lei, sumă modică şi în anii 1990, iar ulterior a fost inclusă în Legea nr.146/1997 privind taxele de timbru, rămânând în principiu, o sumă accesibilă cetăţenilor, în prezent, noua reglementare precizează expres că, se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr.146/1997 privind taxele de timbru, cu modificările şi completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contractele administrative, caree se vor taxa la valoare.

Legea nr.29/1990 prevăzuse posibilitatea instanţei ca: „în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea unor pagube iminente, să dispună la cererea reclamantului suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea acţiunii”, cererea de suspendare judecându-se de urgenţă, chiar şi fără citarea părţilor, hotărârea pronunţată fiind executorie de drept. Este o dispoziţie deja evocată în contextul analizei suspendării actului administrativ, ca modalitate de ieşire din vigoare temporară a actului administrativ.

Potrivit regulilor procedurii civile, suspendarea actului administrativ supus judecăţii, se dispune prin încheiere, supusă recursului, la instanţa competentă să soluţioneze recursul odată cu hotărârea judecătorească asupra fondului.

Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 conţine o reglementare mai amplă în ce priveşte instituţia suspendării, prevăzând aceleaşi condiţii de suspendare (cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente), dar permiţând expres ca, în cazul în care reclamantul a recurs la procedura prealabilă, cererea de suspendare să poată fi introdusă o dată cu sesizarea autorităţii publice care a emis actul, situaţie de neacceptat, în practica judecătorească, în temeiul vechii legi.

Ca un element de noutate se prevede posibilitatea ca suspendarea unui act administrativ normativ să poată fi cerută, în aceleaşi condiţii, şi de către Ministerul Public,

din oficiu sau la sesizare, atunci când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ.

În ce priveşte regulile procedurale, se precizează că: „Instanţa rezolvă cererea de suspendare de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor.”

Spre deosebire de Legea nr.29/1990 care nu conţinea nici o precizare privitoare la calea de atac împotriva soluţiei date cererii de suspendare, actuală reglementare prevede că: „hotărârea prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept şi poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare, recursul nefiind suspensiv de executare”.

Totodată, în cazul solicitării suspendării executării actului administrativ chiar prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea în tot sau în parte a actului atacat sau printr-o acţiune separată se prevede expres că, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

În ce priveşte soluţiile instanţei de fond, potrivit Legii nr.29/1990 acestea puteau fi:a). anularea în întregime a actului administrativ supus judecăţii;b). anularea anumitor părţi ale actului administrativ (în special în cazul actului administrativ normativ);c). obligarea autorităţii pârâte să emită un act administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris;d). constatarea ilegalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii;e). obligarea la despăgubiri pentru daunele materiale şi morale produse.

Era vorba de soluţii care răspundeau unor situaţii tipice, în practică putând să apară şi alte capete de cerere, instanţa de fond trebuind să formuleze soluţii la toate acestea, precum: declararea nulităţii totale sau parţiale a actului atacat; suspendarea actului atacat; obligarea pârâtului să emită alt act, un înscris sau să facă o operaţiune administrativă; obligarea la despăgubiri pentru daune materiale şi/sau morale a autorităţii pârâte, dar şi a unor funcţionari, după caz; obligarea „conducătorului autorităţii pârâte” să plătească o amendă pentru fiecare zi de întârziere peste termenul stabilit de instanţă; obligarea pârâtului să plătească reclamantului daune pentru întârziere peste termenul stabilit de instanţă; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor judiciare.

Potrivit reglementării actuale, se pot identifica aceleaşi posibile soluţii din partea instanţei de fond, cu o prevedere expresă în cazul contractelor administrative.

„(1) Instanţa soluţionând cererea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

(2) Instanţa este competentă să se pronunţe...şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

(3). În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotârî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

(4). Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; poate obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; poate impune uneia din părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii; poate suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere sau poate obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.

5. 3. Judecata în recurs şi excepţia de ilegalitate

În ce priveşte recursul, Legea nr.29/1990 în varianta sa iniţială, până la modificările din 1993, a stabilit competenţa Curţii Supreme de Justiţie, secţia de contencios administrativ, termenul de introducere fiind de 15 zile de la comunicare iar recursul fiind suspensiv de executare.

După înfiinţarea Curţilor de Apel, în vara anului 1993, şi modificarea şi completarea Legii nr.29/1990 în sensul creării unor secţii de contencios administrativ specializate şi la nivelul Curţilor de Apel, menţinându-se şi cele de la tribunale, conform dispoziţiilor art.2 şi 3

din Codul de procedură civilă, pentru acţiunile judecate în fond la tribunal, recursul urma să se judece la secţia de contencios administrativ a Curţii de Apel, iar în cazul în care fondul acţiunii se judeca la acest nivel, recursul intra în competenţa secţiei de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie.

Faţă de noile principii introduse, dincolo de textul art.4 din Legea nr.29/1990, rămas necorelat, în forma iniţială, s-a apreciat că, litigiile care privesc acte administrativ-jurisdicţionale se judecă în fond la Curtea de Apel, Curtea Supremă de Justiţie rămânând instanţă de recurs numai pentru litigiile judecate în fond, la Curtea de Apel.

Actuala lege a menţinut termenul de 15 zile, în care hotărârea primei instanţe poate fi atacată cu recurs, introducerea acestuia suspendând executarea iar judecata urmând a se face de urgenţă. În ce priveşte formularea privitoare la momentul de la care acest termen începe să curgă, „de la pronunţare sau de la comunicare”, aceasta a fost apreciată ca neconstituţională prin Decizia nr.189/2006 a Curţii Constituţionale.

Totodată se prevede expres că: „În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, modificând sau casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă.”

În ce priveşte punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti, în actuala lege există dispoziţii speciale, mai ample şi mai detaliate decât cele din Legea nr.29/1990.

Un element de maximă noutate îl constituie stabilirea unei sancţiuni penale, pentru prima dată într-o lege a contenciosului administrativ, neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de instanţa de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii, constituind infracţiune şi fiind sancţionată cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2.500 lei la 10.000 lei.

Cea mai importantă prevedere care permite clarificarea controverselor manifestate de-a lungul timpului în doctrina de drept public, în problema posibilităţii introducerii unei acţiuni în contencios administrativ împotriva actelor administrative normative, este cea care priveşte obligaţia publicării hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au anulat în tot sau în parte, acte administrative cu caracter normativ, în Monitorul Oficial al României, partea I sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti. În plus, aceste hotărâri sunt calificate expres ca fiind general obligatorii şi ca având putere numai pentru viitor, asemeni deciziilor Curţii Constituţionale.

Această poziţie clar exprimată în textul actualei legi a ridicat problema regândirii excepţiei de ilegalitate, ceea ce s-a şi întâmplat în conţinutul unui articol distinct. Dar să lămurim ce înseamnă excepţia de ilegalitate.

Aceasta reprezintă o apărare pe care o parte în proces o ridică împotriva unui act administrativ ilegal ce are incidenţă în cauza respectivă. Ea poate fi ridicată în orice proces de competenţa instanţelor judecătoreşti şi de orice parte din proces precum şi, din oficiu, de instanţa judecătorească.

Deci, în baza rolului său activ, dacă judecătorul constată că excepţia este întemeiată nu va ţine cont în procesul respectiv de dispoziţia considerată ca ilegală din actul administrativ vizat.

În doctrină s-a conturat teza potrivit căreia, soluţionarea excepţiei de ilegalitate a unui act administrativ nu este necesar să fie prevăzută expres de un text de lege.

Dacă această procedură a avut logica ei în perioada de aplicare a Legii nr.1/1967, în care doar actele administrative individuale puteau fi atacate în instanţă, mulţi specialişti formulând aprecieri doctrinare pe baza ei, după adoptarea Legii nr.29/1990, ea ar fi trebuit regândită, în condiţiile în care s-a admis de o parte considerabilă a autorilor de drept administrativ că, acţiunea poate fi introdusă şi împotriva actelor administrative normative iar în multe cazuri, poziţia unor instanţe de contencios administrativ a confirmat această teorie.

Astfel, dacă înainte de decembrie 1989, ridicarea excepţiei de ilegalitate viza de regulă un act administrativ normativ pe care se întemeia un act administrativ individual atacat, după decembrie 1990, adică după intrarea în vigoare a Legii nr.29/1990 s-a pus problema

posibilităţii introducerii unei acţiuni în contencios administrativ împotriva unui act administrativ individual, la baza căruia se afla un act administrativ normativ ilegal, cu privire la care se putea ridica excepţia de ilegalitate, dar în acelaşi timp, s-a admis că, actul administrativ normativ ilegal poate fi atacat direct în instanţa de contencios administrativ cerându-se anularea sa.

Soluţia actualei reglementări în privinţa excepţiei de ilegalitate este nouă, originală, inspirată din procedura de ridicare a excepţiei de neconstituţionalitate prevăzută de Legea de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale.

Astfel, potrivit art.4 din lege, astfel cum a fost modificată prin Legea nr.262/2007:“(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza...

(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului....

(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 15 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă şi cu precădere.

(4) În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. ”