cartea dreptul administrativ i carte 2011

8/8/2019 CARTEA Dreptul Administrativ I Carte 2011

1/387

Drept administrativ I ediie revzut i adugit

Prefa

Propunem beneficiarilor acestei lucrri o abordare actualizat a instituiilor

fundamentale ale disciplinei Dreptul administrativ, prezentate n cuprinsul a douvolume i a opt pri distincte.

Studiul problematicii organizrii i funcionrii administraiei publice a fostconceput n conexiune cu locul, rolul i misiunile acesteia i cu translaiile care au avut locn ultimii ani de la concepiile tradiionale de servire a interesului public statal, prinexcelen, la realizarea din ce n ce mai consistent a nevoilor colectivitilor locale i de lamonopolul statal asupra autoritilor publice la cooptarea pe scar larg a particularilor larealizarea serviciilor publice de tip industrial sau economic.

i mai mult, lucrarea a luat n considerare statutul rii noastre de membr ncomunitatea celor 27 de state care compun astzi Uniunea European are consecinedirecte asupra activitii administraiei publice i a normelor juridice incidente acesteia,asupra raporturilor cu dreptul Uniunii Europene i cu instituiile administrative ale acesteia,crora organele administrative ale statului, autoritilor, colectivitilor locale i ceteniinotri trebuie s le fac fa.

Schimbrile care au loc cotidian n domeniul administrativ la nivel central i locali consecinele care se produc nu pot scpa studiului i analizei specialitilor, doctrineidreptului administrativ, care au menirea de a propune soluiile normative i de practicadministrativ adecvate, att de necesare.

Considerentele invocate au fost avute n vedere la reeditarea Dreptuluiadministrativ, la preluarea, sistematizarea i inserarea acumulrilor de ordin juridic i de

practic administrativ nregistrate n ultimii ani, intind dezvluirea tainelor acestei

discipline a dreptului pentru specialiti, dascli i mai ales pentru studeni, din perspectivade viitori slujitori ai intereselor economico-sociale n structuri administrative interne sauinternaionale dar i de ceteni europeni, de beneficiari ai avantajelor oferite de spaiuladministrativ european, derivnd din conceptul i dreptul la o bun administrare nscris nTratate.

Din dorina de a uura accesul la toate informaiile i la utilizarea acestora,structurarea materiei a fost fcut pe pri i capitole, funcie de marile domenii de studiuale dreptului administrativ. Astfel, n cuprinsul primului volum sunt abordate

problematicele privitoare la: teoria administraiei publice i a dreptului administrativ; teoriaorganizrii administraiei publice; teoria actelor administraiei publice, respectiv teoriafunciei publice i a funcionarului public. n cel de-al doilea volum sunt tratate domeniile

teoretice i practice privitoare la teoria domeniului public i privat al administraiei publice; controlul administraiei publice, teoria contenciosului administrativ i teoriarspunderii juridice n dreptul administrativ.

Fiecare parte conine ntre 3 i 5 capitole acoperind, practic, ntregul set deinformaii legate de titlul i coninutul tematic enunat, comentariile i indicarea autorilorcitai regsindu-se la finalul fiecrui capitol i nu n subsolul paginilor, iar pentru sursele

bibliografice, ca izvor de studiu mai aprofundat, s-a recurs la selectarea celor maisemnificative apariii pentru doctrin de dup anul 1990.

1


2/387


3/387


C U P R I N S

PARTEA I : TEORIA ADMINISTRAIEI PUBLICECapitolul IDEFINIIA I ELEMENTELE CARACTERISTICEALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Introducere n problematica administraiei publice .111.1. Relaia societate, stat, putere executiv, administraie public ....111.2. Noiuni introductive despre fenomenul administrativ .121.3. Originea fenomenului administrativ 141.4. Administraia public n doctrinele contemporane ..151.5. Executivul i administraia public n doctrina i legislaia romneasc .161.5.1. Opinii n literatura juridic interbelic din Romnia ...161.5.2. Evoluii ntre 1948-1989. Tezele puterii de stat ..17

1.5.3. Filosofia i terminologia Constituiei din 1991 revizuit n 2003 ...172. Definiia i trsturile administraiei publice ...192.1. Noiunea de administraie public ....192.2. Sensurile i trsturile administraiei publice ...212.3. Autoritile care realizeaz administraia public 222.4. Subordonarea administrativ 233. Clarificarea noiunilor de putere public, serviciul public i interes public .243.1. Despre puterea public .243.2. Noiunile de serviciu public i de interes public ...24Note i alte repere bibliografice .26

Capitolul IIDEFINIIA, IZVOARELE I OBIECTIVELE DE REGLEMENTAREALE DREPTULUI ADMINISTRATIVNORMELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Definiia, izvoarele i obiectul de reglementare ale dreptului administrativ291.1. Consideraii introductive ..291.2. Dreptul administrativ - ramur a dreptului public 311.3. Obiectul dreptului administrativ321.4. Izvoarele dreptului administrativ ..341.4.1. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ ..351.4.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ ..372. Normele dreptului administrativ....39

2.1. Codificarea normelor de drept administrativ 3922.. Normele juridice de drept administrativ ...392.3. Aciunea normei de drept administrativ ...402.3.1. Aciunea n timp a normelor de drept administrativ .402.3.2. Aciunea n spaiu a normei de drept administrativ ..422.3.3. Aciunea asupra persoanelor a normei de drept administrativ..422.4. Structura normei de drept administrativ ..432.5. Clasificarea normelor de drept administrativ ...453. Raportul juridic de drept administrativ, obiect de reglementare al normei

de drept administrativ ...463.1. Noiunea raportului juridic de drept administrativ ...46

3.2. Subiectele raporturilor juridice de drept administrativ .463.3. Coninutul i clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ .47

3


4/387

dr. Niculae Neagu

3.4. Faptele juridice de drept administrativ .483.5. Trsturile raporturilor juridice de drept administrativ ..493.6. nceperea i stingerea raporturilor juridice de drept administrativ .49Note i alte repere bibliografice ...51

Capitolul IIIORGANELE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Consideraii introductive 552. Poziii ale doctrinei romneti privind administraia public i

organizarea administraiei publice ..563. Noiunea de organ al administraiei publice n legislaia actual a Romniei 574. Constituirea n sistem a administraiei publice ...605. Criteriile de constituire n sistem a administraiei publice ..605.1. Criteriul teritorial 605.2. Criteriul funcional (competena) .616. Despre competena i capacitatea organelor administraiei publice 63Note i alte repere bibliografice 71

Capitolul IVREGLEMENTAREA SERVICIULUI PUBLIC N ROMNIA

1. Noiunea, clasificarea, formele de organizare i regimul juridic al serviciilor publice ...751.1. Introducere n problematica serviciilor publice 751.2. Noiunea i clasificarea serviciilor publice ...761.3. Formele de organizare a serviciilor publice ..781.4. Regimul juridic al serviciilor publice. Principiile de organizare

i funcionare a serviciilor publice ...791.5. Gestionarea serviciilor publice..........812. Organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare .832.1. Consideraii generale privitoare la serviciile publice comunitare 83

2.2. Serviciile publice comunitare de eviden a populaiei 842.3. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor i

serviciile publice regim permise de conducere i nmatriculare a autovehiculelor ..872.4. Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen ..892.5. Serviciile publice comunitare pentru cadastru i agricultur 893. Regiile autonome ..90Note i alte repere bibliografice .....93

PARTEA a II-a : TEORIA ORGANIZRII ADMINISTRAIEI PUBLICECapitolul V

PREEDINTELE ROMNIEI1. Rolul, locul, alegerea i durata mandatului Preedintelui Romniei ...972. Atribuiile Preedintelui Romniei .1012.1. Consideraii preliminare .1012.2. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu autoritatea legiuitoare ..1022.3. Atribuiile Preedintelui Romniei n situaii excepionale 1072.4. Atribuiile Preedintelui n cadrul puterii executive, n raporturile

cu justiia i cu Curtea Constituional a Romniei 1093. Actele Preedintelui Romniei....1134. Rspunderea Preedintelui Romniei .114Note i alte repere bibliografice ..117

Capitolul VI

GUVERNUL I ADMINISTRAIA PUBLICCENTRAL DE SPECIALITATE1. Instituia Guvernului Romniei, evoluia istoric, rolul i structura acestuia ..119

4


5/387


2. Regimul nvestiturii, durata mandatului, statutul membrilor Guvernului ..1223. Primul-ministru .1264. Organizarea i funcionarea Guvernului ...1285. Administraia public central de specialitate ..129Note i alte repere bibliografice 136

Capitolul VIIADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

1. Noiuni generale i principiile organizrii administraiei publice locale ..1391.1. Consideraii introductive ...1391.2. Cadrul constituional i legal al organizrii administraiei publice ...1412. Constituirea, competena i funcionarea Consiliului local ...1442.1. Istoricul organizrii i funcionrii Consiliului local n Romnia 1442.2. Constituirea Consiliului local 1452.3. Competena Consiliului local 1462.4. Funcionarea Consiliului local ..1472.5. Actele i rspunderea Consiliului local .149

3. Primarul, viceprimarul i secretarul unitii administrativ-teritoriale1533.1. Consideraii generale privitoare la alegerea primarului 1533.2. Locul, rolul i atribuiile primarului ..1543.3. Mandatul primarului ......1553.4. Viceprimarul i secretarul unitii administrativ-teritoriale ..1564. Consiliul judeean ..1585. Prefectul .161Note i alte repere bibliografice ..165

PARTEA a III-a : TEORIA ACTELOR ADMINISTRATIVECapitolul VIII

DEFINIIA, TRSTURILE, CLASIFICAREA I CONDIIILE

DE VALABILITATE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV1. Noiuni i concepte privind activitatea administraiei publice ...1712. Mijloacele de aciune ale autoritilor administraiei publice 1763. Definiia i caracteristicile actelor administrative ..1774. Clasificarea actelor administrative 1794.1. Clasificarea din perspectiva criteriului material .1794.2. Clasificarea din perspectiva criteriului organic ..180Note i alte repere bibliografice ...182

Capitolul IXCONDIIILE DE VALABILITATE, FORMA I PROCEDURAEMITERII/ADOPTRII ACTULUI ADMINISTRATIV

1. Competena autoritii publice ..1852. Forma i procedura de emitere/adoptare a actului administrativ ..1892.1. Procedura administrativ necontecioas ...1892.2. Termenele n procedura administrativ .....1902.3. Forma scris a actului administrativ ..1912.4. Formaliti procedurale anterioare emiterii actului administrativ .1922.5. Formaliti procedurale concomitente emiterii actelor administrative .1972.6. Formaliti procedurale posterioare emiterii actelor administrative ..2012.7. Critica, n doctrin, a inconsecvenelor utilizrii termenilor procedurali ..2032.8. Lipsa formalitilor procedurale eseniale i neeseniale ...2042.9. Teoria formalitilor imposibile .204

2.10. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancionator 205

5


6/387

dr. Niculae Neagu

3. Legalitatea actului administrativ...2053.1. Consideraii generale .2053.2. Sursele legalitii n dreptul administrativ romn ..2063.3. Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma

juridic cuprins n lege .2103.4. Interpretarea normelor juridice superioare n vederea emiterii

actelor administrative legale .2104. Corelarea actului cu interesul public urmrit de lege 211Note i alte repere bibliografice .212

Capitolul XINTRAREA N VIGOARE I NCETAREA EFECTELORACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Intrarea n vigoare a actelor administrative ..2172. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative. .....2182.1. Anularea ...218

2.2. Inexistena .2192.3. Revocarea .2192.4. Suspendarea ......2222.5. Modificarea ...2232.6. Abrogarea ..2232.7. ncetarea efectelor actelor administrative prin intervenia unor

fapte administrative 224Note i alte repere bibliografice ..226

Capitolul XIACTELE ADMINISTRATIVE DE GESTIUNE I CU CARACTERJURISDICIONAL I OPERAIUNILE TEHNICO - MATERIALE

1. Noiunea i trsturile contractului administrativ ..2292. Noiunea i trsturile actului administrativ cu caracter jurisdicional ..2313. Actele pregtitoare emiterii actelor administrative 2344. Operaiunile tehnico-materiale ...239Note i alte repere bibliografice ..241

PARTEA a IV-a :TEORIA FUNCIEI I FUNCIONARULUI PUBLICCapitolul XII

LEGALITATEA FUNCIEI PUBLICE N DREPTUL ADMINISTRATIV1. Noiunea de funcia public n doctrina juridic intern i european ..2451.1. Consideraii introductive ...2451.2. Concepii n dreptul intern i european .2462. Evoluia reglementrii cu privire la funcia public ..2482.1. Primele reglementri ale funciei publice n rile europene .....2482.2. Reglementarea funciei publice n Romnia pn n 1950 ....2482.3. Reglementarea funciei publice ntre 1948 i 1989 ...2503. Constituionalitatea i legalitatea funciei publice n rile europene

i n Romnia .2513.1. Constituionalitatea funciei publice n rile europene .2513.2. Constituionalitatea funciei publice n Romnia ..2534. Natura juridic a funciei publice ..2574.1. Concepii i teorii n perioada interbelic .2574.2. Teoria i practica funciei publice ntre 1949 - 1989 258

4.3. Concepii i orientri contemporane n Europa i n Romnia .260Note i alte repere bibliografice .263

6


7/387


Capitolul XIII

DEFINIIA I CLASIFICAREA FUNCIEI PUBLICEI A FUNCIONARULUI PUBLIC1. Definiia i clasificarea funciei publice .2671.1. Definiia i trsturile funciei publice ...2671.2. Clasificarea funciilor publice din administraia public 2711.2.1. Orientri i opinii n perioada 1949-1989 ...2711.2.2. Clasificarea actual a funciilor publice ..2732. Definiia i clasificarea funcionarilor publici .2782.1. Reglementri legale generale. Noiunea de funcionar public .2782.2. Clasificarea funcionarilor publici ...2833. Managementul funciilor i al funcionarilor publici ...2873.1. Agenia Naional a Funcionarilor Publici .287

3.2. Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici .2893.3. Mecanismul de gestionare a funciei publice de manager public 292Note i alte repere bibliografice 298

Capitolul XIVRECRUTAREA I NCADRAREA FUNCIONARILOR PUBLICI

1. Selectarea, recrutarea i ncadrarea funcionarilor publici ..3031.1. Consideraii generale ...3031.2. Consacrarea principiilor n Constituia i legislaia romneasc .3041.3. Condiiile de acces la funciile public n legislaia romneasc ...3051.4. Recrutarea funcionarilor publici .3072. Organizarea i desfurarea concursurilor pentru ocuparea

funciilor publice ..3092.1. Condiii de participare la concursul sau examenul pentru

promovarea funcionarilor publici ....3092.2. Comisiile de concurs i comisiile de soluionare a contestaiilor .3102.3. Procedura de desfurare a concursului 3142.4. Notarea probelor, comunicarea rezultatelor i soluionarea contestaiilor 3162.5. Numirea n funcie a funcionarilor publici i a candidailor admii la concurs ...3182.6. Proceduri speciale privind recrutarea managerilor publici ...319Note i alte repere bibliografice .323

Capitolul XV

DREPTUL LA CARIER I CARIERA FUNCIONARULUI PUBLIC1. Funcionarii publici debutani 3271.1. Perioada de stagiu 3271.2. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici debutani 3291.3. Evaluarea activitii funcionarului public ...3292. Dreptul la carier al funcionarilor publici definitivi ...3312.1. Dreptul la carier al funcionarilor publici ...3312.2. Drepturile funcionarilor publici3332.3. ndatoririle funcionarilor publici..3363. Sistemele carierei funcionarilor publici ..3383.1. Comentarii generale despre dezvoltarea carierei ..3383.2. Dezvoltarea carierei i metode de mobilitate n statele membre

ale Uniunii Europene 3403.3. Cariera funcionarilor publici prevzut de Legea nr. 188/1999, anterior

7


8/387

dr. Niculae Neagu

intrrii n vigoare a Legii nr. 161/2003 .3423.4. Perspective de carier prin prisma modificrii i completrii

Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 161/2003 .3433.5. Sistemul carierei i sistemul angajrii n rile Uniunii Europene 3453.6. Sistemul de apreciere a funcionarilor publici n Romnia ...3463.7. Concluzii generale despre dezvoltarea carierei funcionarilor publici .3474. Evaluarea performanelor funcionarilor publici n Romnia ...3514.1. Obiectivele evalurii performanelor profesionale individuale ale

funcionarilor publici definitivi .3514.2. Reguli specifice privind evaluarea nalilor funcionari publici 3554.3. Efectele evalurii performanelor profesionale ale funcionarilor

publici asupra carierei acestora .356Note i alte repere bibliografice ..359

Capitolul XVIMODIFICAREA, SUSPENDAREA I NCETAREA RAPORTURILORDE SERVICIU ALE FUNCIONARULUI PUBLIC

1. Modificarea i suspendarea raporturilor de serviciu public ..3631.1. Noiunea de raport de serviciu ...3631.2. Delegarea funcionarului public ....3651.3. Detaarea funcionarului public 3661.4. Transferul funcionarului public ...3671.5. Mutarea n cadrul altui compartiment a funcionarului public .3681.6. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante 3692. Suspendarea raportului de serviciu al funcionarului public .3692.1. Consideraii generale despre suspendarea raportului de serviciu ..3692.2. Suspendarea de drept a raportului de serviciu al funcionarului public 3702.3. Suspendarea la cerere a raportului de serviciu al funcionarului public 3702.4. Comentarii pe marginea instituiei suspendrii raportului de serviciu

al funcionarului public ..3713. ncetarea raportului juridic de serviciu ..3723.1. Consideraii generale despre ncetarea raportului de serviciu

al funcionarului public ..3723.2. ncetarea de drept a raportului juridic de serviciu .3743.3. ncetarea raportului de serviciu din iniiativa uneia dintre pri 3753.4. Destituirea din funcia public a funcionarului public .3773.5. Demisia din funcia public a funcionarului public .3783.6. Redistribuirea funcionarilor publici .379Note i alte repere bibliografice .381

Bibliografie selectiv ...383

8


9/387


PARTEA I :

TEORIA ADMINISTRAIEI

PUBLICE

9


10/387

dr. Niculae Neagu

10


11/387


CAPITOLUL I

DEFINIIA I ELEMENTELE CARACTERISTICEALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Introducere n problematica administraiei publice

1.1. Relaia societate, stat, putere executiv, administraie publicn prezent, societate romneasc, statul romn i administraia public din Romnia

se confrunt cu provocri dificile generate de evoluia ntregii lumi, marcat de globalizarei de integrarea recent ntr-o organizaie internaional sofisticat, cu instituii imecanisme n continu schimbare: Uniunea European. n contextul acestor modificrirapide, elita politic, juridic i administrativ, precum i personalul administraiei au fostnevoite s rspund unor rigori tot mai ridicate.

Globalizarea dar mai ales integrarea necesit, n primul rnd, nsuirea i aplicareasensurilor unor concepte, termeni, mecanisme, proceduri, atitudini i comportamentespecifice domeniuluipe care l studiem la aceast disciplin a tiinelor juridice. nvareaacestui limbaj al administraiei publice i al dreptului administrativ ne ajut s nelegem ce

nseamn societatea, statul pluralist, statul democratic, statul de drept sau buna guvernare,realizat ndeobte prin intermediul administraiei publice.n lucrrile de specialitate, termenul de societate este definit printr-un sistem, un

mod organizat de existen n sfera fenomenelor vieii sau existena n comun a grupurilorde persoane coagulate, permanent sau temporar, n ansambluri colective n interiorul crorai organizeaz comportamentul vis-a-vis de familie, proprietate, teritoriu, comunitate,ierarhie, activiti sociale, economice, ntrajutorare .a. Majoritatea specialitilor auobservat c fundamentul unei societi umane l constituie o anumit ordine a lucrurilor ianume acea ordine normativ comportamental prin care viaa unei populaii de indiviziumani este organizat n colectiv.

Pentru toi specialitii, problema care conteaz, atunci cnd vorbim despre

organizarea statal, este cea a legitimrii ordinii juridice a unei societi, ntruct folosirea puterii, inclusiv de ctre stat, cere legitimare iar meninerea acelei ordini juridice presupune o conformare, un conformism care se gsete dincolo de consens i dentreptrunderea intereselor politice, economice sau sociale i un mecanism deconstrngere, bazat pe interpretarea autoritar a obligaiilor derivnd din normeleinstituionalizate.

Statul a fost i este studiat n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct devedere: juridic, politic i social-economic.

Sensul juridic prezint importan maxim pentru studiul dreptului administrativ,deoarece doar astfel putem explica raporturile multiple i situaiile care se nasc, semodific i se sting ntre organele statale, subiectele de drept active i pasive i celelalte

componente ale societii: alte autoriti, grupri sociale, persoane juridice sau persoanefizice. Problema personalitii juridice a statului i a componentelor sale reprezint o tem

11


12/387

dr. Niculae Neagu

de reinut n cadrul conceptului juridic de stat, la care se adaug ideea de comand i ideeadreptului de constrngere.

Conceptul politic referitor la stat definete structurarea raporturilor din sferadeintorilor puterii, a celor care stabilesc organizarea statal, componentele acestuia imodalitile prin care voina politic, derivnd din interesul i nevoile sociale dominante

sunt puse n aplicare n societate.Conceptul social-economic privete statul prin prisma sistemului de organizare iierarhizrii intereselor, al ierarhizrii, supraordonrii i subordonrii indivizilor igrupurilor sociale, n scopul stabilirii i meninerii acelui necesar echilibru de interese ntrenevoile personale i interesele comunitilor locale i naionale.

n concepia specialitilor din domeniul dreptului public, statul reprezint unsubiect al lumii juridice, un subiect cnd activ, cnd pasiv de drepturi, dar ntotdeaunasupraordonat. Astfel, statul desemneaz o colectivitate uman, situat pe un anumitteritoriu i supus unei autoriti suverane, respectiv unui aparat de instituii prin care i se

permite s comande i s acioneze. Acestea sunt plasate sub instituiile politice i sunt celecare permit sistemului s funcioneze i s satisfac nevoile comune ale societii sau ale

comunitii.Conceptul de putere executiv face parte din terminologia consacrat de studiile

privitoare la administraia public, reprezentnd o funcie distinct a statului, alturi de cealegislativ i cea judectoreasc. n cadrul ei se regsesc o serie de atribuii careconstituie obiectul de activitate ale componentelor sistemului administrativ, printrecare enumerm: definirea politicii generale a rii;

- elaborarea politicilor necesare nfptuirii a acestei politici;- elaborarea proiectelor de legi necesare aplicrii politicilor;- luarea deciziilor privind organizarea i funcionarea serviciilor publice;- luarea msurilor n materia ordinii publice, a sntii i moralei politice;- exercitarea atributelor din sfera relaiilor externe, organizarea i dispunerea

teritorial a forelor armate i a celor de poliie.Trecnd dincolo de diferenele de opinii cu privire la relaia puterea executiv

administraia public, vom consemna faptul c, n sensul cel mai general al termenului,executivul sau puterea executiv desemneaz acea funcie a statului prin care se asigurexecutarea legii, funcie ce nglobeaz activiti extrem de diverse, printre care amintim:

- exercitarea funciei de ef al statului;- coordonarea activitii administraiei publice pentru aplicarea legilor;- desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legilor i de organizare a aplicrii lor,

atribuii pentru impulsionarea procesului legislativ sau conducerea general astatului.

Pe de alt parte, n concepia constituional clasic, administraia publicreprezint o parte a aciunii executive, bazat pe procese de putere public. Astfel,administraia public nu reprezint singura sarcin a puterii executive, dar este o sarcinexclusiv a acestuia, deci, executivul are o serie de sarcini extra-administrative pe care leexercit, de pild, n raporturile cu Parlamentul sau n sfera relaiilor internaionale. Ceeace trebuie s reinem este faptul c, aciunea guvernamental i cea de conducere aadministraiei se realizeaz de ctre aceleai organe i prin acte de aceeai natur, unelecare privesc viitorul naiunii iar altele sarcinile cotidiene care nu au proporiile misiunii dea guverna.

1.2. Noiuni introductive despre fenomenul administrativ

Ramurile dreptului se grupeaz n funcie de obiectul specific de reglementare i defundamentare a noiunii centrale a domeniului supus reglementrii.

12


13/387


Pentru dreptul administrativ un asemenea obiect este reprezentat de raporturile juridice din sfera de activitate a administraiei publice iar noiunea central estereprezentat de administraia public, fie c ne raportm la administraia public de stat,la administraia public a comunitilor locale, la activitatea administraiei de stat i/sau laactivitatea altor organe ale statului, altele dect cele ce aparin de administraia public (1).

n acest sens, trebuie s avem n vedere soluia oferit de Constituia Romniei din 1991,mai precis Constituia revizuit din 2003, care admite i ideea existenei actuluiadministrativ n cazul oricrei autoriti publice (2).

Stabilirea cu precizie a coninutului i a sferei noiunii de administraie publicprezint importan i teoretic i practic, ntruct nu se poate face abstracie de existenadreptului pozitiv, i presupune o struitoare aciune de interpretare i explicare a normelor

juridice n vigoare, prin raportare la constantele doctrinei din statele cu sisteme democraticestabile. n acest sens, pentru domeniul abordat, va fi necesar explicarea fenomenuluiadministrativ, gen proxim strict legat de practica autoritilor publice, a organeloradministrative i a altor organe de stat.

n doctrina romneasc din perioada interbelic, n spiritul principiului separaiei

puterilor, s-a admis c dreptul administrativ cuprinde normele conform crora sedesfoar activitatea organelor care fac parte din puterea executiv. Aceastconstant nu a fost ferit de numeroase dezbateri i preri, mai mult sau mai puin contrare,de soluii diferite privitoare la sfera i coninutul noiunii de administraie a statului (3).

n literatura de specialitate de dup rzboi i de pn n 1989, dezbaterile au abordatteme centrale precum cele ce se refereau la obiectul de cercetare al tiinei dreptuluiadministrativ n raport cu cel al administraiei, relaia dintre realizarea puterii de stat icategoriile de organe de stat care o ndeplineau, cristalizarea activitii economice n raportcu activitatea administrativ, delimitarea activitii juridice i a activitii politice aorganelor administraiei de stat .a.

n Europa Occidental,n doctrina contemporan, s-a nregistrat o ndeprtare dela paradigmele clasice i a fost pus n discuie att relaia dintre organele executive i celelegislative, respectiv executiv-administraie, ct i elementele de referin ale colii clasice,respectiv serviciul public i interesul public, care reprezint, n fapt, raiuneaexistenial a autoritilor publice i a majoritii organelor de stat (4).

Literatura de specialitate din Romnia, de dup 1989, cu precdere dupadoptarea Constituiei din 1991 revizuit n 2003, regsim abordri care urmresccantitatea n detrimentul calitii. Cu toate acestea, raportndu-ne la exigenele logico-metodologice clasice, remarcm faptul c noiunea de administraie public trebuieraportat la fenomenul administrativ i la fenomenul puterii publice, elemente aleteoriei separaiei puterilor n stat (5). Primul fenomen este cercetat de tiinele

administrative, n timp ce al doilea face obiectul dreptului administrativ.Consemnm, de aceea, c n doctrina contemporan se apreciaz c orice sistemadministrativ poate fi comparat cu o serie de mecanisme cibernetice, plasate unul ntr-altul, denumit fapt administrativ, sintagm care evoc, n sfera tiinei administraiei,toate activitile de natur administrativ, adic, fenomenul administrativ, care arurmri s ating anumite obiective sociale (6). n fapt, orice activitate de naturadministrativ este realizat de un grup de oameni pentru a satisface nevoi i interese alealtor grupuri de oameni (7). Astfel, nu se poate face abstracie de dimensiunea social afaptului administrrii ndeplinit de oameni care au n spate interese proprii, deci o anumitmotivaie i nici de subordonarea interesului propriu fa de interesul public.

n termenii tiinei administraiei, orice fapt administrativ presupune, n esen,

o activitate de organizare, de conducere, de coordonare i de combinare a unormijloace i resurse n vederea ndeplinirii unor obiective fixate de autoriti ierarhice

13


14/387

dr. Niculae Neagu

superioare. Pentru a-l deosebi de activitatea de administrare, n sens economic sau tehnic,care presupune resorturi de gestiune sau de gospodrire a unor lucruri, vom reine c, nesen, fenomenul administrativ incub mai multe trsturi:

- este un fenomen social;- presupune organizarea mijloacelor pentru ndeplinirea obiectivelor;

- obiectivele sunt fixate de autoriti superioare i se extind pn la activitatea denfptuire material a valorii stabile, creia i este subordonat.n consonan cu alte opinii dominante, n acest moment al demonstraiei, vom

putea s conchidem i s afirmm c, atunci cnd obiectivul (valoarea) pe care o are dendeplinit un fapt administrativ este o valoare politic, ne aflm n faa unei administraiipublice (8).

1.3. Originea fenomenului administrativn legtur cu originea fenomenului administrativ au fost propuse soluii i

rspunsuri diferite. n sens larg, se admite c germenii unei administraii publice se potregsi i n comuna primitiv, chiar pentru activitile politice, legislative, judectoreti

i/sau administrative de mai trziu, dar numai sub aspectul efectelor i al rezultatelorpercepute, nu i sub aspect instituional (9).

n sens strict, i noi suntem de prere c despre o veritabil i propriu-zisactivitate administrativ se poate vorbi doar din momentul n care, din considerente deordin social i politic, a aprut necesitatea ca un grup de oameni s ndeplineasc ordineleunor autoriti superioare ale organizrii sociale, necesitate exprimat prin apariia foreipublice i a funcionarilor care acioneaz n numele acesteia (10). Aici ne referim lafenomenul administrativ statal (11). n completare, vom consemna i opinia

predominant a specialitilor n drept administrativ, respectiv cea care susine c, se pare,numai n statul modern se poate vorbi despre un spaiu administrativ propriu-zis,

precis conturat, dimensionat i reglementat, n care atribuiile i competeneleadministrative sunt realizate de funcionari specializai, profesioniti: funcionarii publici.

n opinia noastr, prezint mai puin importan opiniile exprimate n diferitelecurente politice, filosofice sau juridice n legtur cu geneza faptului politico-administrativ.Se tie c filosofia marxist a redus conceptul de evoluie a statului i a aparatuluiadministrativ de stat la problematica luptei de clas i la instituirea unei fore derepresiune, exponent a clasei dominante opuse celorlalte clase dominante.

n opinia hegelian, statul apare ca scopul imanent al societii civile, un subiectstrict necesar de administrare a intereselor publice, fa de care indivizii au drepturi iobligaii (12).

Fr ndoial c factorii dezvoltrii ulterioare ai fenomenului statal, deci i ai

fenomenului administrativ-statal, nu pot fi redui la necesitatea meninerii dominaiei uneiclase asupra alteia, ei variind de la caz la caz, funcie de necesitile istorice, economice, politice, culturale, religioase sau etnice care pot viza factori cantitativi (mrireadimensiunii teritoriale, dezvoltarea, multiplicarea administraiilor intra, extra sausuprastatale) i factori calitativi (dezvoltarea civilizaiei, revoluia tehnico-tiinific,fenomenul tehnocraiei i tendina de amplificare a prerogativelor administraiei ca stat-administrator).

Nu putem omite din analiz tendinele nregistrate astzi n lume - cele de integrare,mondializare i globalizare sau ale aciunii organismelor regionale, continentale i/sauinternaionale. Ceea ce este important de reinut i de menionat, dincolo de etiologiaschimbrilor politice, sociale, economice, culturale, de organizare intra i suprastatale, este

ideea c nici o component a administraiei de stat sau locale nu va putea evada din

14


15/387


contextul cadrului normativ al dreptului creat, modificat i adaptat prin intermediul unorsisteme tehnicizate.

1 .4. Administraia public n doctrinele contemporaneConsiderm instructiv i necesar o introspecie n principalele doctrine aledreptului administrativ exprimate pe continentul nostru, mai nainte de a ne opri ladoctrina autohton.

Doctrina constituional francez concepe administraia ca pe o aciune a puteriiexecutive dus prin mijloace i procedee de putere public. n perioada interbelic a fostinstituit principiul responsabilitii statului pentru serviciul public, piatra unghiular adreptului administrativ francez, administraia public fiind neleas ca activitate de prestarea serviciilor publice, deci un ansamblu de servicii publice, bazate pe conceptele demandatar al statului, contract administrativ, mandat de drept public, tutel administrativ,

proprietate public, drepturi de putere public, persoan moral public (13).

n opinia autorilor francezi, scopul administraiei publice l reprezint interesulpublic iar mijloacele de aciune revin puterii publice, nvestit cu prerogativele acordateadministraiei pentru a face s prevaleze interesul general. Astfel, ntr-o definiie,administraia public reprezint activitatea prin care autoritile publice asigur,folosind i fora, deci prerogativele puterii publice, satisfacerea interesului public, iardreptul administrativ este neles ca un ansamblu de norme juridice care conducactivitatea administrativ a persoanelor publice (14).

n Germania, autorii evit s ofere o definiie expres a administraiei. Ei se rezumla conturarea elementelor de coninut, utiliznd metoda eliminrii caracteristicilor iocupndu-se de trsturile justiiei i ale legiferrii, prin comparaie cu cele aleadministraiei. Astfel, administraia este conceput ca o funcie activ a statului, ce aremisiunea de a modela societatea n cadrul legilor i pe baza dreptului (15). Seafirm c sarcinile statului, realizate de administraie, sunt stabilite de structurile sociale i

prin ideile politice care caracterizeaz un stat, precum i prin substana Constituiei, pecare administraia public este obligat s le respecte n toate activitile sale (16).

Specialitii germani aduc n discuie i susin, astfel, distincia dintre administraie public i guvernare, pentru a fi interferat conceptul de unitate i autonomie aadministraiei, determinat de unitatea vieii de stat, dar coordonat de guvern ai cruimembri particip la realizarea funciilor acestuia. Astfel, minitrii cumuleaz funcionaliti

politice i administrative, dar nu sunt considerai funcionari publici (17).Doctrina german actual tinde s defineasc administraia prin trsturi cum ar fi:

o realitate social axat pe interesul public, care presupune, mai nti aciuni dinamiceorientate spre viitor, ce urmresc implementarea unor obiective concrete, de reglementare acazurilor de spe, inclusiv n administrarea afacerilor strine (18), mai puin comandaaciunilor armatei. Este de subliniat c, n concepia autorilor germani, administraia apareca o funcie autonom, alturi de legislativ i justiie.

Analiza coninutului Constituiilor n vigoare la nivel european ne relev c piatraunghiular a dreptului public contemporan o constituie, n continuare, distinciadintre organele legislative, executive i judectoreti. Dar, trebuie admis c, nicicnd inicieri, cele trei puteri nu au fost complet separate, ntruct, alturi de separaia puterilor nstat, a fost utilizat, concomitent, i principiul colaborrii puterilor, rezultat nu expresisverbis, ci din procedurile de elaborare a legilor de formare a guvernelor, de desemnare a

judectorilor, de derulare a contenciosului administrativ i a contenciosului constituional(19) .a.

15


16/387

dr. Niculae Neagu

Pentru teoreticienii actuali, reala i vdita divizare nu este ntre puterea de a emitelegi i cea de a le executa, ci ntre facilitatea puterii executive de a conduce politicanaional, utiliznd aparatul administrativ i libertatea conferit organelor deliberative(parlamentul) de a controla activitatea guvernelor i a aparatului administrativ (20).

n prezent, organelor executive li se recunoate plenitudinea exercitrii puterii

politice, ele fiind considerate singurele capabile s elaboreze o politic naional i s o pun n micare, bazndu-se pe argumente tehnice, politice i instituionale. Ca atare,organele administrative sunt calificate drept cei mai importani realizatori ai politiciinaionale, pe cnd organele reprezentative au doar rolul de aprobare i de control (21). nconcluzie, rolul executivului este primordial n funcionarea statului democratic, n timp ceaplicarea principiului echilibrului i a limitrii puterilor asigur cu adevrat viabilitatefuncionrii organismelor statului de drept.

1.5. Executivul i administraia public n doctrina i legislaia romneasc1.5.1. Opinii n literatura juridic interbelic din RomniaMajoritatea analitilor sunt de acord cu prerea c, pentru perioada interbelic,

doctrina de drept public din Romnia a atins cel mai nalt grad de fundamentare dupadoptarea Constituiei din 1923, inclusiv n ceea ce privete cele trei teze ale separaiei

puterilor n stat.Recunoscnd apetena tuturor autorilor interbelici de a preamri valabilitatea

acestui principiu, se cuvine s semnalm i s reinem, ns, c, n acelai timp, acetia aurelevat i necesitatea colaborrii ntre puteri, axat primordial mai mult pe evocarea ideii defuncie a statului dect pe cea de putere (22). Mai este de remarcat faptul c definirea iexplicarea conceptelor de administraie i de administraie public s-au realizat i prinraportare la alte noiuni: serviciu public, putere public, autoritate administrativ,organ administrativ, interes public, chiar dac opiniile despre semnificaiile acestorsintagme, n teorie i n dreptul pozitiv, au fost sensibil diferite.

Astfel, profesorul Paul Negulescudefinea administraia public ca pe o instituiecomplex care reunete toate serviciile publice destinate s satisfac anumiteinterese generale, regionale sau comunale, preciznd c numai statul, judeul i comunareprezint administraiile publice din Romnia (23). n opinia sa, dreptul administrativ esteneles ca fiind acea parte a dreptului public ce cuprinde totalitatea normelor juridice nconformitate cu care se exercit activitatea administrativ a statului.

La rndul su,profesorul Anibal Teodorescu, dup ce a constatat c sub denumireade organ executiv se neleg dou organe (autoritatea judectoreasc i autoritateaadministrativ) i a pus semnul egalitii ntre noiunea de administraie i sintagmaautoritatea administrativ, a definit dreptul administrativ ca fiind acea parte a dreptului

public care reunete reguli dup care statul exercit funcia executiv precum i pecele care guverneaz raporturile dintre stat i individ, nscute n urma unui actadministrativ (24).

Profesorul Marin Vraru, a utilizat o serie de coordonate pentru a dimensionastructura administrativ a statului (25), preciznd c practica administrativ nmajoritatea rilor presupune emiterea unoracte de autoritate sau de acte patrimoniale. Ela clasificat organele statului n deliberative i executive, a admis att principiulinterdependenei puterilor ct i pe cel al colaborrii dintre puteri i a ajuns la concluzia cntreaga administraie public se nfptuiete prin intermediul serviciilor publice.Autorul mai susinea c dreptul administrativ studiaz puterea executiv n funciune,respectiv ca administraie n stare normal i n momente de criz. n concluzie, reinem i

definiia dat administraiei, n opinia sa aceasta fiind o form de manifestare a puterii

16


17/387


executive, iar actele administrative sunt clasificate n acte de autoritate i acte degestiune, din primele fcnd parte i actele de guvernmnt.

1.5.2. Evoluii ntre 1948-1989. Tezele puterii de statTezele emise i vehiculate n perioada socialist i comunist statuauadministraia de stat ca una dintre formele de activitate ale statului, ale puterii de stat(26). Cu toate acestea, au fost nregistrate numeroase dezbateri i formulate opinii diferiten referire la coninutul, sfera, trsturile, natura i regulile juridice ale noiunii deadministraie de stat.

Cele mai importante opinii au fost formulate de:- coala de la Cluj a operat cu teza neconcordanei: administraia de stat sauactivitatea executiv este ndeplinit, n principal, de organele administraiei de stati, n subsidiar, de alte organe ale statului, pe msura necesitii realizrii activitiilor principale (27);

- coala de la Bucureti a operat cu teza deplinei concordane, plecnd de laideea c administraia reprezint o form fundamental de realizare a puterii de stati considernd c exist o concordan perfect ntre formele fundamentale derealizare a puterii de stat i categoriile de organe de stat desemnate i reglementatede Constituie, n sensul c fiecare form este realizat numai de ctre o categoriede organe (28);- Institutul de Cercetri Juridice aprecia c administraia de stat, prin sferasarcinilor ndeplinite, prin participanii la realizarea lor, prin formele de realizare,

prin metodele utilizate i efectele sociale poate fi definit ca activitatea desfurat pentru ndeplinirea practic a funciilor statului i a sarcinilor organeloradministraiei de stat (29).Merit consemnat i teza dublei naturi a administraiei de stat (30), care

pleca de la constatarea c nu toate relaiile sociale care se stabilesc n administraia de statsunt reglementate de dreptul administrativ, ntruct obiectul acestuia nu se suprapunecoincident cu obiectul administraiei de stat, iar parte dintre relaiile sociale care se stabilescn administraia de stat nu sunt reglementate de norme juridice. Autoarea, profesorValentina Gilescu, a ntrit aceast opinie, susinnd c administraia de stat, ca formfundamental de activitate a statului, nu este numai o activitate juridic ci i una

politic (31).Idei interesante, pentru aceast epoc, au fost avansate i de profesorul Antonie

Iorgovan (32), care a ncercat s delimiteze activitatea realizat de organele administraiei

de stat de cea realizat de celelalte structuri statale (organele puterii, judectoreti i aleprocuraturii) utiliznd sintagme ca fapt administrativ scop, pentru primele, i faptadministrativ mijloc de realizare a competenei (33). Referindu-se la activitateaadministraiei de stat, autorul o considera drept un fapt administrativ politico-statalcaracterizat prin a fi o specie a fenomenului administrativ, o activitate de conducere i deexecuie efectiv a legilor i actelor organelor statului i, respectiv, o form de realizare a

puterii de stat.

1.5.3. Filosofia i terminologia Constituiei din 1991 revizuit n 2003Sistemul constituional introdus n anul 1991 i mai apoi n 2003, nscriindu-se n

micarea contemporan de idei a dreptului public, opereaz cu noiunea fundamental de

autoritate public, care apare utilizat n Titlul II (consacrat drepturilor, libertilor indatoririlor fundamentale) i n Titlul III (consacrat organizrii de stat), care poart

17


18/387

dr. Niculae Neagu

denumirea de Autoriti publice (34). Dar, ntruct n cuprinsul Titlurilor II i III suntreglementate i alte organe, cum ar fi Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, CurteaConstituional sau instanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior alMagistraturii, va trebui s admitem c noiunea de autoritate este utilizat cu douaccepiuni:

- Titlul II are n vedere un sens mai larg, viznd toate organele cu prerogative deputere public, indiferent dac este prevzut sau nu n Constituie;- Titlul III vizeaz, n sens mai restrns, organele prin care se exercit clasicelefuncii ale statului.Dup cum explica profesorul Antonie Iorgovan, Constituia actual a Romniei nu

folosete n denumirea acestui titlu formularea de puterile statului i nici denumirea deputere legiuitoare n referire la Parlament, ntruct s-a considerat c funciileParlamentului i ale executivului sunt cu mult mai complexe (35). Concomitent, textulconstituional utilizeaz termenii de mediator i de funcie de mediere. Astfel, deiconsacr principiile independenei i inamovibilitii magistrailor, Preedintele Romnieiexercit funcia de mediere care are drept obiect medierea unei nenelegeri dintre o

instan i o alt autoritate public. Observm, n plus, c funcia de mediere ntre puterilestatului a fost ncredinat Preedintelui , dei acesta reprezint o alt putere, fiindconsiderat ef al puterii executive, ns, numai atunci cnd exercit aceast funcie.

Noiunea de autoritate public este explicat uneori i prin termenul generic deorgan, ntruct ele apar echivalente. Spre exemplu, n art. 61 alineat 1, Parlamentul esteconsiderat organul reprezentativ suprem al poporului romn; n art. 79, ConsiliulLegislativ este calificat organ consultativ de specialitate al Parlamentului; art. 111alineat 1 conine formularea Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice;art. 116 alineat 2 utilizeaz att sintagma organ de specialitate ct i cea deautoritate administrativ, art. 117 alineat 2 se folosete expresia alte organe despecialitate pentru a desemna instituii ce pot fi nfiinate de Guvern i de ministere, nsubordinea lor, cu avizul Curii de Conturi, iar art. 117 alineat 3 ce cea de autoritiadministrative autonome.

Textul constituional mai utilizeaz, pentru a desemna o serie de autoriti publicedin administraie, expresii specifice cum sunt: autoritile administraiei publice, princare se realizeaz autonomia local sau serviciile publice desconcentrate ale ministerelori ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, iar n alte situaii,chiar n Titlul III, sediul materiei consacrat unei autoriti publice nu conine refeririexprese nici la noiunea de autoritate, nici la cea de organ, rezumndu-se s precizezesarcinile i atribuiile sau raporturile cu alte organe de stat, lsndu-se s se neleag c neaflm tot n faa unui organ de stat (36).

Analiza terminologiei utilizat n varianta revizuit a Constituiei Romniei ne aratc, n textul constituional actual, nu mai apar expresii cum sunt autoriti publice de stat,de organe de stat sau de instituiile republicii, ci expresia instituiile prevzute deConstituie. Departe de a fi o scpare a legiuitorului, credem c s-a apelat la noileformulri pentru a se sublinia c nu orice autoritate public are caracter statal, ntruct nviaa public se manifest i autoritile administrativ-teritoriale, care au autoriti proprii

pentru a realiza administraia public n baza principiului autonomiei locale.Interesante sunt i terminologiile i conceptele care dimensioneaz sintagma de

administraie public. Vom pleca de la premisa c, prin elementele sale constitutive iraiunile existeniale, textul constituional are mai mult o semnificaie politic decttiinific i juridic i, de aceea, sarcina de a formula definiii, de a face delimitri

teoretice i de a ncadra noiunile reglementate n categorii, principii sau noiuni revine

18


19/387


tiinei dreptului, care nu se poate rezuma la interpretri lingvistice, ci trebuie s ofere ointerpretare logico-structural (37).

Astfel, prin modalitatea de reglementare a Titlului III i al Capitolului V din acesta,legiuitorul a urmrit s fac o delimitare ntre executiv i administrativ. Prin tehnicautilizat, legiuitorul constituantei a dorit s arate c autoritile publice din Capitolul V al

Titlului III fac numai administraie public i nu jocuri politice. Pe de alt parte, faptul cntlnim un capitol cu denumirea administraie public nu nseamn c autoritileenumerate - ministere, alte organe de specialitate, prefect, organe locale de specialitatesubordonate ministerelor, Consiliul judeean, prefect, Consiliul local, primar - ar fisingurele autoriti ale administraiei de stat sau c sfera administraiei publice coincide cusfera de activitate a autoritilor respective (38). Rezult, deci, c sfera administraiei

publice locale este mai mare dect sfera de activitate a autoritilor la care ne-am referit maisus.

Formulrile utilizate induc, fr putin de tgad, ideea c i Guvernul este organal administraiei de stat (39); pe de alt parte, Preedintele este deopotriv autoritate aadministraiei publice i a administraiei de stat (40).

ntr-o alt ordine de idei, este important s facem delimitri pentru a circumscrie cuprecizie sfera administraiei publice. Articolul 52 din Constituie consacr posibilitateapentru o persoan vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim de ctre oautoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal aunei cereri, s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea

pagubelor. Rezult c textul art. 52 reprezint temeiul constituional pentru aprareacetenilor mpotriva abuzurilor autoritilor publice, repararea pagubelor suferite i pentrutragerea la rspundere a celor vinovai.

Nendoielnic c textul art. 52 se refer la acte administrative, dar nu numai la celeemise de ctre autoritile executive, ci la toate actele administrative emise de autoritile

publice, excluznd, de pild, legea sau hotrrea judectoreasc.Aa cum demonstra profesorulAntonie Iorgovan, este clar c actul administrativ

este forma juridic pe care o mbrac activitatea administraiei publice, administraiapublic se realizeaz i se regsete n sfera executivului, iar justiia i contenciosuladministrativ sunt nfptuite de instanele judectoreti. Trebuie fcut distincia ntreadministraia public realizat de structuri statale i cea a comunitile locale, ntreactivitatea condus de Preedinte sau de Guvern i activitatea administrativ desfurat decelelalte organe de stat (autoriti publice): Parlament, Justiie, Curtea Constituional,Avocatul Poporului (41).

Ideea delimitrii ntre administraia scop, de sorginte i cu scopuri politice, iadministraia mijloc este mereu actual. Dac admitem ideea potrivit creia Parlamentul,

Curtea Constituional, Avocatul Poporului i instanele judectoreti fac administraiepublic, am achiesa la subordonarea activitii acestora Guvernului, ntruct, n virtuteaprevederilor art. 102, acesta exercit conducerea general a administraiei publice. Drepturmare, considerm c actul pe care l emit acestea nu are trsturile actului administrativtipic emis de autoritile executivului pentru realizarea administraiei publice.

Pentru a conchide, exprimm prerea c art. 52 folosete expresia generic de actadministrativ, dar are n vedere dou categorii de acte:

a) cele cu caracter administrativ emise de autoritile publice din sferaexecutivului;b) actele administrative ale celorlalte autoriti publice.

2. Definiia i trsturile administraiei publice

19


20/387

dr. Niculae Neagu

2.1. Noiunea de administraie publicTermenul de administraie public provine din latinescul administer tradus prin

servitor, ajuttor, aparat sau instrument, iar verbul administer semnific a da ajutor, aconduce sau a dirija. n dicionarul limbii romne, pentru verbul a administra se dexplicaia: a conduce, a crmui, iar pentru administraie: totalitatea autoritilor

administrative existente pe teritoriul unui stat, regiune, jude sau alt unitate administrativteritorial, care se ocup de problemele administrative ale unei instituii sau agenteconomic.

n literatura de specialitate din Statele Unite regsim conceptul de administrationcu mai multe sensuri: conducerea i administrarea afacerilor guvernului i a instituiilor;desemnarea oficialilor din aparatul guvernamental; executarea i implementarea politicilor

publice; perioada de timp n care se afl n funcie un ef executiv (preedinte, guvernator,primar .a.).

Pe plan mai general, prin termenul administraie se poate nelege:- coninutul activitii executive a statului;- sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv;

- conducerea unei instituii sau a unui agent economic;- acele compartimente ale unitilor productive care nu desfoar nemijlocit oactivitate direct productiv;n strns legtur cu termenul de administraie, n literatura juridic de specialitate,

ntlnim i sintagmele act de administraie i act de dispoziie, ambele avnd unconinut i o semnificaie specifice gestionrii unui patrimoniu. Ceea ce intereseazdisciplina dreptului administrativ este clarificarea noiunii de administraie public, adicacea form i parte de executare a puterii executive, datorit importanei aparte pe care o

prezint pentru nfptuirea rolului statului n organizarea i conducerea societii.n Dictionary of American Government and Politics, pentru administraia

public, gsim urmtoarele explicaii:- funcia executiv n guvern, executarea politicilor publice;- organizarea i conducerea populaiei i a resurselor pentru realizareaobiectivelor guvernrii;- principiile, metodologiile i procedeele managementului aplicate n sectorul

public.n doctrina dreptului public se susine c definirea administraiei publice este o

ncercare dificil, ea - administraia public - fiind o noiune abstract i divers. Totui,atunci cnd se ncearc definirea administraiei publice, se pornete de la fixarea granieloracesteia i de la proiectarea principiilor, a principalilor termeni i concepte ale disciplinei iale practicii administraiei publice. Abia mai apoi, i cu necesitate, se ncearc ncadrarea

domeniului ntr-un context politic i social-economic mai larg, pentru ca, n al treilea rnds fie luate n considerare definiiile majore ale administraiei publice.Dintr-o larg varietate de definiii date administraiei publice vom reine pe

urmtoarele:- activitate prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernrii;- ca domeniu de activitate, este, n principal, preocupat de mijloacele pentruimplementarea valorilor politice;- este identificat, cel mai bine, ca ramur a guvernrii;- diferind de tendinele politice, se definete prin structurile proprii imetodologiile aplicate pentru realizarea obiectivelor guvernamentale;- procesul de realizare a inteniei sau dorinei guvernului;

- este un efort al unui grup care coopereaz ntr-un cadru politic i acoperrelaiile dintre executiv, legislativ i jurisdicional; are rol important n formularea

20


21/387


politicilor publice, difer de administraia privat i este asociat sau relaionat cugrupuri de indivizi i grupuri private.Observm c toate definiiile, la care facem trimitere, plaseaz administraia public

n ramura executiv a guvernrii, i anume n cea care se ocup de aplicarea legii, dar carefolosete teorii i procese manageriale, politice i juridice n vederea realizrii mandatelor

guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura i implementareglementrile i serviciile pentru societate, n ansamblul ei, ct i pentru componente aleacesteia i pentru particulari.

Pentru a fi ct mai explicii, menionm c administraia public poate lua decizii,prin intermediul actelor juridice unilaterale, care sunt impuse celor administrai chiar impotriva voinei acestora, iar orice msur dispus de o autoritate administrativ, chiardac este contestat n instan, continu s fie executorie i nu poate fi suspendat sauanulat dect n condiiile speciale prevzute de lege.

ntr-o serie de situaii expres prevzute de lege, autoritile administraiei publice audreptul de a utiliza fora public de constrngere pentru a se asigura aducerea la ndeplinirea msurilor adoptate, procednd la executarea silit sau la executarea din oficiu.

Contrar aparenelor i a unor opinii exprimate, nu trebuie s exagerm importanaacestor prerogative i imuniti, ntruct, n realitate, puterea public nu este niciabsolut i nici nelimitat, n cuprinsul normelor juridice ale dreptului administrativ, cieste circumscris unor condiii de timp, loc i materie precis determinate de legiuitor.Deducem c puterea unei autoriti administrative este conturat i subordonat unornorme ale dreptului, nu numai celor adoptate de Parlament ci i celor adoptate deadministraia public nsei i care, mpreun, compun aa-numita ordine juridicadministrativ.

Doctrina juridic a definit obligaia administraiei publice de a se conformanormelor care compun ordinea juridic administrativ ca semnificnd principiul

juridicitii activitii administraiei publice. Necesitatea subordonrii administraieipublice regulilor dreptului decurge din obligaia legal a acesteia de a asigura proteciadrepturilor i libertilor publice.

2.2. Sensurile i trsturile administraiei publiceDup cum am demonstrat anterior, prin administraia public se realizeaz

funcia executiv a statului, ntruct ea - administraia public - are sarcina organizriiexecutrii legilor. Administraia public cuprinde organele administraiei publice centrale iserviciile lor desconcentrate, precum i autoritile administraiei publice locale. Toateaceste autoriti publice i desfoar activitatea sub conducerea general a Guvernului i aPreedintelui Romniei, care are i atribuii de natur administrativ, n realitate, aa cum

afirm cei mai muli dintre autori, aflndu-ne n faa unui executiv bicefal (42).Majoritatea autorilor afirm c noiunea de administraie public are undublusens;

a)material - ca activitate de organizare a executrii i de executare n concret alegilor de ctre autoritile publice, care compun acest sistem, n vederea satisfaceriiintereselor generale, scop n care adopt acte juridice, asigur i organizeaz bunafuncionare a serviciilor publice i execut anumite prestaii pentru populaie;

b) formal, structural - ca ansamblu al autoritilor i instituiilor publice carerealizeaz, pe baza i n vederea executrii legii, o activitate cu un anumit specific.

Astfel, ntr-o formulare, propus de profesorul Antonie Iorgovan, se afirm cadministraia public reprezint ansamblul activitilor Preedintelui Romniei,

Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrativeautonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de

21


22/387

dr. Niculae Neagu

putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz serviciipublice (43).

Analiza definiiilor avansate n literatura de specialitate ne permite extragerea unortrsturi caracteristice ale acesteia, astfel:

a) administraia public, conceput casistem de organe ale statului, este alctuit

din Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate, serviciile lor desconcentrate n judee, prefectul iautoritile administraiei publice locale;

b) administraia public, abordat ca activitate, are mai multe componente:- se realizeaz numai de ctre autoriti executive i administrativeintitulate autoriti ale administraiei publice;- se aduce la ndeplinire legea;- se organizeaz sau realizeaz efectiv serviciile publice;- se realizeaz n regimul de putere public, ce face s prevaleze interesul

public n faa interesului particular.Observm, deci, c administraia public este oform a vieii publice, o specie a

activitii publice. Cu alte cuvinte, ne aflm n faa unei componente executiv-dispozitive(organizarea executrii i executarea n concret a legilor, adoptnd acte administrative deautoritate) i a unei componente de prestare de servicii (nfiinare, organizare, luare demsuri pentru asigurarea benei funcionri a serviciilor publice), n care scop se ncheiediverse acte juridice bilaterale sau multilaterale, se svresc diferite fapte materiale i seexecut anumite operaiuni tehnico-materiale (44).

n majoritatea lucrrilor de specialitate se afirm c astzi, administraia public numai poate fi conceput i nici perceput a fi clasicul executiv, ntruct coninutulfenomenului executiv a devenit cu totul altul, respectiv activitatea public realizat deautoritile publice, cu caracter constituional i cu origine politic, care impulsioneaz

practic administraia public.Pe de alt parte, este mai evident ca oricnd c, administraia public nu mai

reprezint nici clasica form de realizare a puterii de stat, ca form fundamental deactivitate a statului. De fapt, n sistemele de drept al constituiilor democratice, statul numai apare ca singurapersoan moral de drept public, acest rol fiind jucat i de ctreadministraia public local, care acioneaz n baza principiului autonomiei locale, nesen, ca administraie public i nu ca administraie de stat.

Privit din aceast perspectiv, constatm c nu toat activitatea autoritiloradministrative, prin care se realizeaz autonomia local, este statal. Este evident cautonomia local nu poate fi ceea ce se numete stat n stat, iar diferenele specifice suntindicate de subiectele care realizeaz administraia public n sfera autoritilor publice,

coninutul administraiei publice i scopul administraiei publice.2.3. Autoritile care realizeaz administraia publicPentru a clarifica, a desemna, contura i analiza, cu maxim precizie, problematica

autoritilor care realizeaz administraia public n Romnia, este necesar s neraportm la prevederile constituionale. Analiza textului constituional ne permite senumerm, pe categorii i n ordinea importanei activitii, toate subiectele care

nfptuiesc administraia public, acestea fiind:a) conducerea bicefal a executivului: Preedintele Romniei i Guvernul;b) ministerele i alte organe centrale subordonate Guvernului;c) organe centrale de specialitate care nu sunt n subordinea Guvernului (autoriti

administrative centrale autonome);

22


23/387


d) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale, subordonate, organic saufuncional, Guvernului;

e) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate, organic saufuncional, organelor centrale autonome;

f) Prefectul;

g) Comisia consultativ judeean (45);h) organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de Prefect;i) organe autonome locale (Consiliul judeean, Consiliul local i Primarul);

j) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate, organic saufuncional, Consiliului judeean sau Consiliului local.

2.4. Subordonarea administrativO serie de precizri comport explicitarea noiunii de subordonare

administrativ. n conformitate cu edificiul constituional romnesc, se afirm c organelecentrale de specialitate ale administraiei publice sunt fie n subordonarea direct aGuvernului, fie autonome. De asemenea, n Constituie sunt enumerate numai autoritile

publice de baz ale organizrii administraiei publice, acestora adugndu-li-se, dup caz,i structurile subordonate acestora. Dar, n cazul Preedintelui, numai prin faptul c elnumete Guvernul, numete n funcii publice sau prezideaz edinele de Guvern sau estePreedintele Consiliului Suprem de Aprare al rii, nu nseamn c el se transform ntr-un organ ierarhic superior al acestora i nici c acestea i sunt subordonate ierarhic (46).

n literatura juridic sunt aduse n discuie att subordonarea administrativ nsens organic, ct i subordonarea administrativ n sens funcional, care cuprinde numai o

parte dintre elementele subordonrii organice.n sens organic, subordonarea administrativ presupune mai multe drepturi pentru

autoritatea superioar comparativ cu cea inferioar, i anume:a) de organizare a autoritii inferioare;b) de a-i transmite instruciuni obligatorii;c) de a exercita supravegherea general asupra activitii acesteia;d) de a numi conductorii acestora;e) de a trage la rspundere prin aplicarea sanciunilor administrativ-disciplinare;f) de control al activitii cu posibilitatea anulrii actelor acestora.

n sens funcional, nelegem subordonarea funcional pe linie vertical ntreorgane administrative cu componente teritoriale diferite, care privete:

a) ndrumarea activitii organelor subordonate prin acte normative sau individuale;b) sprijinirea organelor subordonate n realizarea atribuiilor;c) supravegherea permanent a activitii organelor subordonate;

d) controlul posterior al actelor emise de acestea, cu posibilitatea anulrii unora dintreacestea (47).Dac n privina organelor tradiionale ale administraiei publice, subordonarea n

sens funcional nu ridic probleme, n privina Preedintelui rezult cu claritate c acestuianu-i sunt subordonate organele administraiei centrale i locale, dar, nimic nu-l mpiedic

pe acesta (48) s pun n discuia Guvernului actele minitrilor pe care le consider ilegale,iar pe cele ale conductorilor serviciilor de informaii n discuia Consiliului Suprem deAprare al rii (49).

Cu privire la modul de nfiinare i organizare al ministerelor i al organelorcentrale de specialitate ale administraiei publice, trebuie reinut c, acestea pot lua fiin:

a) n subordinea Guvernului;

b) n subordinea ministerelor;c) ca autoriti autonome.

23


24/387

dr. Niculae Neagu

Autoritile autonome nu se subordoneaz nici Guvernului, nici ministerelor i niciPreedintelui rii, dar, potrivit textului constituional, ele trebuie s respecte hotrrileGuvernului care Exercit conducerea general a administraiei publice (50), i, ca oriceorgan administrativ, se afl sub controlul Parlamentului iar actele lor sunt susceptibile (51)de a fi atacate n faa instanelor de contencios administrativ.

n ceea ce privete exercitarea actului de subordonare funcional, n privinaGuvernului trebuie s reinem c acesta exercit att o subordonare direct (cu privire laministere i alte organe de specialitate centrale i prefect), ct i o subordonare indirecta unor instituii centrale i locale (prin intermediul ministerelor, celelalte organe i instituiiadministrative centrale i locale).

Conchidem prin a afirma c ministerele i alte organe centrale, autoritileadministrative autonome centrale i/sau, dup caz, autoritile administrative autonomelocale exercit ambele forme ale subordonrii administrative: organice i funcionale.

3. Clarificarea noiunilor de putere public, serviciul public i interes public

3.1. Despre puterea publicConstituia i legile organice confer organelor administrative o serie de prerogative

care contureaz noiunea deputere public, n sens de autoritate ce apr i reprezintinteresul public (general) n faa celui particular. Aceste prerogative (dreptul special)fundamenteaz capacitatea de drept public a organelor administrative, n virtutea croraorganele administrative emit acte de autoritate, executate din oficiu, care sunt nsoite, lanevoie, prin msuri directe de constrngere cu caracter preventiv, sancionator sau deexecutare silit. Noi reinem faptul c nici o alt autoritate public nu are asemenea

prerogative, de a aplica direct acest gen de msuri. n plus, organele administrative suntabilitate s pun n aplicare i sanciunile penale stabilite de instanele judectoreti prinhotrri definitive.

Se cuvine s observm faptul c, regimul de putere public descris mai sus -regimul constituional democratic - presupune i posibilitatea pentru cei administrai,

pentru cei ce suport msurile de constrngere cu caracter preventiv, sancionator sau deautoritate, dar nu numai, s exercite ci de atac. Din acest punct de vedere, i dupaprecierea noastr, contenciosul administrativ trebuie privit ca o dimensiune a regimului

juridic de putere public (52) i nu ca pe un element exterior acestuia.Regimul juridic de putere public, aa cum a fost conceput de textul

constituional i de practica judiciar i administrativ autohton, permite i presupune attaducerea la ndeplinire a legilor, ct i prestarea serviciilor publice, n limitele legii.Sintagma aducerea la ndeplinire a legilor semnific faptul c fundamentul activitii

administraiei publice este constituit de lege iar principiul legalitii este elementulprimordial i fundamental al acesteia.Concomitent, pentru aplicarea legii, care ndeobte are un caracter general,

autoritile administrative adopt acte normative proprii care au o for juridicinferioar legii i sunt ierarhizate n funcie de nivelul i competena organelor de la careeman.

Trebuie reinut c orice act individual sau orice operaiune material ndeplinitreprezint o executare n concret a legii. Deci, organizarea executrii legilor const att, n

primul rnd, ntr-o activitate de organizare, de pregtire a executrii cu caracter normativ(adoptarea de hotrri, circulare, instruciuni) i abia mai apoi dintr-o activitate deexecutare material n concret, prin emiterea unor acte unilaterale.

3.2. Noiunile de serviciu public i de interes public

24


25/387


Comentarii speciale trebuie fcute pentru nelegerea noiunii de serviciu public.Legea nr. 554/2004, n art. 2 alineat 1 litera 12, definete serviciul public astfel:activitatea organizat sau autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii,dup caz, a unui interes public.

Dezbaterile purtate pe plan european cu privire la semnificaia i importana

noiunii de serviciu public nu sunt convergente. Plecnd de la justificarea i utilizareasintagmelor de ordine public, securitate public, interes public, bunuri publice sauserviciu public, ele opereaz fie cu noiuni ce depind de scopurile politice dintr-o ar saualta, fie converg spre declararea acestora drept noiuni desuete.

n Romnia se susine c noiunea de serviciu public nu este nici pe departedesuet, fiind considerat ca noiune de baz a dreptului administrativ autohton. Autoriiromni i legiuitorul neleg prin serviciu public o activitate organizat sau autorizatde ctre o autoritate a administraiei publice n scopul satisfacerii nevoilor sociale ninteres public.

Se tie c nevoile sociale sunt nenumrate iar administraia public trebuie s-ipropun s le rezolve pe acelea care se transform ntr-un interes mai general, deci

public, care preseaz valorizarea lui asupra puterii politice i determin stabilirea unorcoordonate legislative. Rezult, astfel, c, pe acest lan de cauzalitate, prioritileadministraiei publice pentru unul sau mai multe interese publice se modific n funcie de

programul politic al forelor care cuceresc puterea politic.Astfel privind lucrurile, va trebui s acceptm c nu orice activitate de interes

public se constituie ntr-un serviciu public ci doar aceea pe care puterea politic leconsider necesare pentru satisfacerea acelor nevoi sociale care au cntrit primordial n

programul politic votat de electorat i, deci, pe care ea le consider c prezint interespublic. Pentru aceasta, puterea politic trebuie s purcead la consacrarea legislativ ainteresului public i a limitelor aciunii administraiei publice (53).

i totui, formularea presteaz servicii publice are un sens mai larg dectprestarea propriu-zis a activitilor de interes public, incluznd i autorizarea desfurriiunor activiti de ctre persoanele private. Dar ridicarea unor nevoi speciale la rangul deinteres public presupune, logic, consacrarea legislativ a obiectului i a limitelor aciuniiadministraiei publice, fr aceasta nefiind n prezena interesului public.

n acest sens, Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ a propus inuanrile necesare pentru noiunea de interes public, oferind o definiie general aacestuia, n sensul c acesta vizeaz ordinea de drept i democraia constituional,garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor,satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritii publice (54).

Concomitent vom reine i cele dou definiii care definesc interesul legitim

privat (55) (posibilitatea de a pretinde realizarea unui interes individual) i interesullegitim public (56) (posibilitatea de a pretinde realizarea unui drept exercitat n colective,al unui drept public).

Pentru a conchide, apreciem c toate cele trei definiii ale acestor concepte de sine-stttoare, reglementate de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, au fost emisen scopul dezvoltrii textelor constituionale i al conturrii sferei administraiei publice,iar noiunea de interes public este important pentru a contura temeiul juridic al atacriiactului n contenciosul administrativ (57).

25


26/387

dr. Niculae Neagu

Note i alte repere bibliografice

1. Vezi: A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a IV-a, Editura AllBeck, Bucureti, 2005.

2. Potrivit prevederilor legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ pot fi atacatela instanele de contencios actele care aparin autoritilor publice.

3. S-a vehiculat, pur i simplu, i noiunea simpl de administraiune, ntruct, similarfenomenelor care se ntmplau n Europa, cristalizarea doctrinei tiinei dreptuluiadministrativ a fost marcat de puternice lupte de opinii, ndeosebi n coala

francez, care a influenat puternic doctrina romneasc. A se vedea i lucrrile prinilor dreptului public modern C.G. Dissescu i P. Negulescu, formai nuniversiti franceze.

4. S-a admis ideea c, n toate regimurile, n fruntea administraiei se vor regsiautoriti constituionale de sorginte politic, i, deci, c participarea diverselorinstituii publice la treburile administrative difer n funcie de regimul politic.

5. A se vedea i prerea exprimat de A. Iorgovan, op. cit., p.4-5.6. Vezi: P. Bandet, L. Mehl,Le fait administratif nature, origine et developpment,

n Traite de science administrative, Mouton, Paris, 1966, p.82 i urm.7. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.6 i urm.8. Pentru detalii, vezi A. Iorgovan, Drept constituional i instituii politice. Tem

general. Editura Galeriile J.L. Calderon, Bucureti, 1994, p.132 i urm.9. n nici un caz nu putem admite c n ornduirea gentilic-tribal se poate vorbi

despre existena unei administraii sub forma unui aparat specializat, ca nornduirile social-politice care i-au urmat.

10. Vezi i prerea exprimat de J. Chevallier n Science administrative, PressesUnivercitaires de France, Paris, 1986, p.125 i urm.

11. Totui, desprinderea fenomenului administrativ de celelalte fenomene statale s-arealizat dup secole de experiene umane, existnd preri i practici care, ns, nuau delimitat foarte precis graniele i esena acestora.

12. Vezi opiniile despre esena statului exprimate de ctre I. Deleanu, n Drept

constituional i instituii politice, Editura Fundaia Chemarea, Iai, 1992, p.5 iurm.13. Vezi: J. Chevallier,Lìnteret general dans làdministration francaise, n R.I.S.A.,

1975, p.325.14. Vezi: J. Rivero, Existe-t-il un critere du droit administratif ?, n R.D.P., 1953.15. Vezi: E. Forsthoff , Traite de droit administratif allemand, traduit de làllemand

par Michel Tromont, Etablissement Emile Bruyland, Bruxelles, 1969, p.51.16. Vezi: E. Forsthoff, op. cit., p.55.17. Idem, p.56.18. Vezi: H. Maurer , Allegemeines Verwaltungsrecht, Ediia a V-a, Munich, 1986, p.4

i urm.

19. Vezi: A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a IV-a, editura AllBeck, Bucureti, 2005, p.38 i urm.

26


27/387


20. Vezi: G. Burdeau, Traite de science politique, Vol. II, Ediia 1980, p.40 i urm.21. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.40.22. n acest sens, n lucrrile lui P. Negulescu sunt explicate sensurile n care este

utilizat termenul de putere n Constituie, fiind preferat folosirea conceptului defuncie (legislativ, executiv, de distribuire a justiiei) dect a atributelor

suveranitii (a legifera, a executa sau a judeca).23. Profesorul P. Negulescu admite existena unei activiti administrative i dincolode autoritile puterii executive, dar, n mod inexplicabil, exclude unele domenii dindomeniul administraiei.

24. Profesorul A. Teodorescu fcea distincie ntre puterea public, autoritatea careexercit puterea public i competena acelei autoriti.

25. Aceste coordonate au fost formulate astfel: 1. Condiia sine qua non a convieuiriisociale este supunerea minoritii voinei majoritii; 2. Organul care vegheaz nnumele naiunii n mod permanent la conservarea i la progresul ei, poate s iamsuri pentru atingerea acestui scop. 3. Convieuirea i progresul social nu ar fi

posibile fr o funciune administrativ, caracteristic tuturor colectivitilor

omeneti. 4. Funciunea administrativ este un raport direct proporional cu ordineapublic i linitea general. 5. Stabilitatea i conservarea ordinii publice reclam oactivitate permanent din partea unor servicii i a unor grupri de indivizi carealctuiesc mpreun regimul de stat. 6. Regimul de stat nu se poate concepe,menine i dezvolta dect graie unei puteri proprii, numit for public, carecuprinde i fora civil de administraie i poliie.

26. Vezi: M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.Romnia, Edituratiinific, Bucureti, 1966, p.64 i urm.

27. Teza a fost fundamentat de profesorul T. Drganu n Formele de activitate aleorganelor statului socialist romn, aprut la Editura tiinific, Bucureti, 1965,vezi p.64 i urm.

28. Are ca principali susintori pe profesorii M. Lepdtescu, R. Ionescu, N. Priscai V. Rusu.

29. Este rezultatul cercetrilor efectuate de I. Vntu i M. Arsene.30. A fost enunat i susinut de profesorV. Gilescu n lucrareaDrept administrativ.

Partea introductiv, vol. I, 1974, p.8 i urm.31. Autoarea exprima un adevr, ntruct relaia dintre politic i juridic n administraia

de stat este la fel de veche pe ct este de actual, reprezentnd o constant afenomenului administrativ. n regimul comunist, ns, au fost depite limiteleadmisibile, ntruct, pe fondul principiului partidului unic conductor s-a promovatca politic oficial necesitatea ca i funcionarii administrativi trebuiau s fie

membrii de partid. De altfel, nu exista organ al administraiei de stat n care s nufie constituite i s nu funcioneze organizaii de partid.32. Vezi: A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ i tiina administraiei,

Universitatea din Bucureti, 1986, p.20 i urm.33. Idem, op. cit., p.21.34. Spre exemplu, n articolul 26 se precizeaz c autoritile publice respect i

ocrotesc ..., iar n articolul 49 se menioneaz: autoritile publice au obligaias ....

35. Din formularea articolului 61 reiese dublul rol al Parlamentului (de a fi organulreprezentativ suprem al Romniei i de a fi unica putere legiuitoare) cu prerogativece izvorsc din calitatea sa de organ reprezentativ suprem al poporului romn pe

care le exercit nu att prin emiterea unor legi, ct, mai ales, prin edictarea unorhotrri, moiuni i acte cu caracter pur politic.

27


28/387

dr. Niculae Neagu

36. Spre exemplu, articolele 58-60 cu privire la Avocatul Poporului; articolul 123 cuprivire la Prefect; articolul 140 cu privire la Curtea de Conturi sau articolele 142-147 cu privire la Curtea Constituional.

37. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.64.38. Idem, p.65.

39. Vezi articolul 111, Guvernul i celelalte organe ale administraiei de stat ... iarticolul 102 care stabilete c Guvernul exercit conducerea general aadministraiei publice.

40. Vezi articolul 92, Preedintele Romniei este comandantul forelor armate ..., oriarmata, cu tot ce presupune ea, n epoca modern, apare ca un serviciu publicadministrativ.

41. n opinia acestuia, prima activitate evoc un fapt administrativ de sorginte politic,denumit fapt administrativ politico-statal, n timp ce, cea de a doua reprezint unfapt administrativ care mijlocete realizarea competenei.

42. Vezi i opinia exprimat de R.N. Petrescu, nDrept administrativ, Editura Accent,Cluj-Napoca, 2004, p.19 i urm.

43. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.82.44. n acest sens, vezi A. Trilescu, Drept administrativ, Ediia a II-a, Editura All

Beck, Bucureti, 2005.45. Potrivit articolului 147(1) din Legea nr.215/2001, Comisia consultativ dezbate i

i nsuete prin consens programul orientativ de dezvoltare economic i socialal judeului, respectiv al municipiului Bucureti, pe baza programului de guvernareacceptat de Parlament.

46. n ciuda faptului c Preedintele rii este Preedintele Consiliului Suprem deAprare al rii, potrivit articolului 65 alineat (2) din Constituia Romniei, acestaeste pus sub autoritatea Parlamentului.

47. Vezi: R. Ionescu,Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti,1970, p.68-69.

48. Vezi: A. Iorgovan, Drept administrativ i tiina administraiei, T.U.B., 1983,p.96-100.

49. Vezi articolul 81 alineat (1) din Constituia Romniei.50. Vezi articolul 102 din Constituia Romniei.51. Vezi articolul 52 din Constituia Romniei.52. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.86 i urm.53. Rezult c, este imperios necesar existena unei reglementri legale pentru a ne

afla n prezena interesului public i a naterii obligaiei juridice corespunztoarepentru autoritile administraiei publice.

54. Vezi articolul 2 alineat (1) din Legea nr.554/2004.55. Desemnat ca posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, pentru realizarea unuidrept viitor i previzibil prefigurat.

56. Determinat ca posibilitatea de a pretinde o anumit conduit pentru nfptuireaunui drept fundamental exercitat n colectiv, ori, dup caz, pentru realizarea unuidrept public.

57. Vezi articolul 52 din Constituia Romniei: persoana vtmat ntr-un dreptsubiectiv ori ntr-un interes legitim poate ataca actul prejudiciabil n contenciosuladministrativ.

28


29/387


CAPITOLUL II

DEFINIIA, IZVOARELE I OBIECTIVELE DE REGLEMENTAREALE DREPTULUI ADMINISTRATIV

NORMELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Definiia, izvoarele i obiectul de reglementare ale dreptului administrativ

1.1. Consideraii introductive

n cuprinsul capitolului precedent am constatat c administraia public este partea puterii executive care asigur executarea legilor i satisfacerea nevoilor deinteres general ale componentelor societii, colectivitilor i persoanelor fizice sau

juridice. Datorit resorturilor i necesitilor pe care le acoper, ea apare cu necesitate capurttoare a puterii publice, n numele creia acioneaz.

Pe de alt parte, propria organizare, puterile, modalitile i procedeele de lucrusunt stabilite prin legi i, de aceea, exercitarea puterii publice se realizeaz n condiiilestrictei respectri a Constituiei, legilor i regulamentelor care prevd cadrul general juridici limitele de exercitare a competenelor specifice fiecrei autoriti administrative.

Pentru a-i putea ndeplini atribuiile i sarcinile administraiei publice i sunt pusela dispoziie o serie de mijloace i resurse. n plus, ea dispune i de mijloace juridice careo feresc de agresiuni i de anumite prerogative. Astfel, de pild, administraia publicscap controlului judectoresc general, se supune numai controlului prin contenciosuladministrativ, iar dac o autoritate administrativ este condamnat, ea nu poate fi supusexecutrii silite. n privina prerogativelor, ea dispune de: prerogativa aciunii individuale;

prerogativa executrii provizorii; prerogativa executrii silite.Dreptul administrativ a aprut i a nsoit statul pe ntreaga evoluie istoric a

acestuia. Astfel, trebuie s acceptm concluzia c, n istoria mai veche i mai nou asocietii pe meleagurile actuale ale Romniei, ncepnd cu epoca geto-dacic, statului i s-au aplicat anumite reguli de drept, nscute din cristalizarea regulilor cutumiare carevizau raporturile juridice interne i externe.

Puternica dezvoltare i extensie teritorial, precum i amploarea relaiilor externentreinute, de pild, de statul dac pe timpul lui Burebista i a urmailor si, au vizat, frndoial, reglementarea normelor de conduit i a raporturilor publice i private interne,inclusiv pe cele opozabile puternicului aparat administrativ, fie c erau cutumiare sauscrise. S ne amintim doar faptul c, pe timpul lui Burebista, armata statului numra circa200 de mii de lupttori, c s-a realizat baterea monedei ntr-un singur centru sau c auaprut acei perceptori ai taxelor pe venituri i pe roadele pmntului (1), pentru a acceptaideea apariiei i a specializrii funciilor publice, care se adugau i/sau se suprapuneauritualurilor religioase, aproape dominante n epoc.

Istoria dreptului universal consemneaz, ns, faptul c, pentru cea mai mare parte aEuropei, veritabilul drept administrativ, cu valene de drept public, a aprut n

Imperiul Roman (2), ceea ce, pentru spaiul romnesc, semnifica Dacia Roman.Majoritatea covritoare a istoricilor, politologilor i juritilor afirm c n Dacia Roman

29


30/387

dr. Niculae Neagu

a fost aplicat dreptul roman, inclusiv normele de drept administrativ, care au pututinfluena unificarea provinciei cucerite i ncadrarea, sub aspect social, economic, financiari administrativ-politic, n marea familie roman (3).

Este nendoielnic c, dup retragerea administraiei romane din Dacia, concepiaadministraiei i a normelor de drept administrativ au fost pstrate i continuate de ctre

populaia daco-roman, care i-a continuat existena pe teritoriul fostei provincii pn laformarea statelor feudale unitare i independente, caracterizate de elemente specificemarcate de persistena comunitilor vicinale i a formelor tradiionale de organizaredin epoca dacic (4).

Procesul de teritorializare al comunitilor steti a presupus o serie de activitidestinate asigurrii resurselor de trai pentru locuitorii acestora, precum i funcionarea unororgane administrative care au supravegheat dezvoltrile economice rurale i percepereataxelor necesare propriei funcionri (5). Este evident c activitatea acestor comuniti afost guvernat de norme cutumiare i juridice, care izvorau din tradiie, din cutum imai ales din deciziile conducerii noilor entiti (6).

n acest sens, profesorul Vl. Hanga ajunge la concluzia c, nc de pe atunci, au

aprut norme cu caracter administrativ legate de folosirea locurilor de punat i c,pentru plata tributului reclamat de populaiile migratoare, a fost instituit un sistem fiscalfolosit de conductori n calitate de mijlocitori ntre populaia autohton i nvlitori, faptce le-a ngduit acestora realizarea de venituri suplimentare i s devin clasaconductoare, mergnd pn la uzurparea puterii politice a comunitii.

Este important de reinut faptul c, pentru toat aceast perioad, a existat oadministraie original, precum i norme de drept administrativ pe care aceasta era obligats le aplice, n parte influenate de normele de drept administrativ ale Imperiului Roman,i mai ales din partea Bizanului (7).

Epoca Evului Mediu, n spaiul romnesc, consemneaz continuitateapreponderenei reglementrilor cutumiare, sub denumirea de obiceiul rii sau legilerii, precum i pe cele legate de prerogativele legislative ale Domnului. Raporturiledintre aceste norme sunt dificil de cntrit i de apreciat. Exist dovezi ale faptului canumite reglementri coninute de dreptul rii, ca obicei al pmntului, care cuprindeaunorme ce vizau raporturile administrative i pe cele civile erau preponderente i nu puteaufi nclcate nici de ctre Domn. n satul tradiional romnesc al Evului Mediu, vom regsiaproape invariabil ceata de btrni care constituia organul suprem de reglementare alobtii, al satului devlma i de judecat a pricinilor, peste care nu ndrznea s treacnimeni (8).

Majoritatea istoricilor i a

cartea dreptul administrativ i carte 2011

Documents