Locul bugetelor locale in cadrul bugetului general consolidat

1. Caracteristicile sistemului bugetar

La nivelul fiecărui stat se elaborează mai multe categorii de bugete, corelate între ele, alcătuind sistemul bugetar. Componenţa sistemului bugetar se află în strânsă interdependenţă cu structura organizatorică a statului şi diferă de la o ţară la alta. Astfel, structura sistemului bugetar în statele de tip unitar (cum sunt: România, Franţa, Italia, Marea Britanie, Olanda, Spania etc.) cuprinde un buget al administraţiei publice centrale şi bugete locale, ce corespund unităţilor administrativ-teritoriale.

În cazul statelor federale (printre care se numără Germania, Austria, Brazilia, Canada, Elveţia, India, S.U.A.), structura sistemului bugetar este mai complexă, cuprinzând: bugetele federaţiei, bugetele statelor (landurilor, provinciilor, regiunilor) membre ale federaţiei şi bugetele locale.

Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor între bugetul central şi bugetele locale se realizează corespunzător atribuţiilor ce revin aparatului de stat central şi cel local. În mod obişnuit, veniturile cele mai importante şi principalele categorii de cheltuieli intră în atribuţiile bugetului central (sau federal), iar în bugetele statelor şi în cele locale sunt înscrise venituri şi cheltuieli de importanţă mai redusă. Structura veniturilor şi cheltuielilor aferente verigilor sistemului bugetar diferă şi de la o perioadă la alta, fiind influenţată de importanţa şi diversitatea obiectivelor ce revin organelor centrale şi locale.

În România, necesarul de resurse la nivelul societăţii şi posibilităţile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate în bugetul general consolidate, care cuprinde ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg.

Bugetul general consolidat reflectă, la nivelul unui an, fluxurile financiare publice de formare a veniturilor şi de repartizare a acestora pe destinaţii, corespunzător nevoii sociale şi obiectivelor de politică financiară ale perioadei.

Caracterul de buget consolidat decurge din tehnica întocmirii lui, adică eliminarea transferurilor dintre diferite categorii de bugete. Astfel, dacă bugetele locale sau bugetul asigurărilor sociale nu se întocmesc şi execută în echilibru, acestea vor primi transferuri de echilibrare de la bugetul central. Sumele respective reprezintă cheltuieli pentru bugetul central şi venituri pentru bugetele locale sau bugetul asigurărilor sociale, dar ele nu se regăsesc în totalul veniturilor şi cheltuielilor publice ale bugetului consolidate. Bugetul general consolidat reflectă dimensiunea efortului financiar public, precum şi stare de echilibru sau dezechilibru bugetar pe parcursul unui an.

La începutul perioadei de tranziţie, prin Legea nr. 10/1991 privind finanţele publice s-a introdus conceptul de buget public, din care fac parte: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale. Cele trei categorii de bugete sunt autonome, au venituri şi cheltuieli proprii, se elaborează în mod distinct, iar titularii acestora au interdependenţă deplină din punct de vedere administrativ. Termenul de “public” din denumirea acestui buget desemnează faptul că îşi propune să cuprindă toate veniturile şi cheltuielile de natură publică ale ţării. Având în vedere faptul că, încă din anul 1990, în afara acestor verigi bugetare, s-au mai întocmit o seamă de bugete separate, denumite fonduri speciale, conceptul de buget public naţional a fost depăşit de practică.

2. Bugetul de stat

În forma sa tradiţională, bugetul de stat e un buget de mijloace, cuprinzând detalierea mijloacelor financiare alocate diverselor servicii publice. Un asemenea buget e întocmit în

funcţie de mijloacele ce pot fi utilizate într-un an bugetar (şi nu corespunzător obiectivelor care trebuie îndeplinite). Având în vedere caracterul limitat al resurselor financiare, este necesară selectarea cheltuielilor care urmează a fi efectuate într-o anumită perioadă, pe criterii cum sunt costul şi randamentul serviciilor publice în cauză.

Bugetul de stat poate fi conceput şi ca un buget funcţional, orientat spre scopurile şi obiectivele de atins în anul bugetar vizat. Necesitatea respectării unui nivel maxim al fiscalităţii, precum şi tendinţa actuală de creştere mai accentuată a cheltuielilor publice comparativ cu produsul intern brut pledează pentru modificarea structurii bugetului, în sensul trecerii la finanţarea obiectivelor şi renunţarea la bugetul prin care se repartizau mijloace financiare. De asemenea, realizarea echilibrului anual (pe termen scurt) tinde să fie înlocuită cu atingerea echilibrului pe perioade mai mari de timp, corespunzător întocmirii plurianuale a “bugetelor-program” (sau a “bugetelor de obiective”). Bugetul funcţional grupează cheltuielile publice pe destinaţii şi prezintă următoarele avantaje:

- facilitează informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice. În acest sens, permite evidenţierea exactă a soldului dintre veniturile şi cheltuielile publice, eliminând dublele înregistrări şi fluxurile de fonduri dintre bugetul general, pe de o parte, şi bugetele anexă sau conturile speciale de trezorerie, pe de altă parte; în bugetul program, ansamblul resurselor este destinat finanţării ansamblului cheltuielilor, în raport de utilitatea acestora;

- permite opiniei publice şi Parlamentului o mai facilă percepţie asupra opţiunilor guvernamentale (grupând cheltuielile după finalitatea lor);

- sporeşte eficienţa gestionării resurselor, reflectând clar costurile reale ale opţiunilor bugetare. Cunoscând mijloacele alocate şi costul serviciilor publice finanţate, bugetul funcţional permite ierarhizarea diverselor cheltuieli în raport de utilitatea lor socială sau eventualele economii care se pot obţine.

- bugetul funcţional nu e condiţionat de trecut. Menţinerea finanţării unei anumite cheltuieli are loc doar dacă se justifică utilitatea ei socială;

- eficientizează controlul bugetar, conţinând informaţii mai complexe şi mai bine structurate. Scopul controlului este acela de a accelera realizarea programului în condiţii de eficacitate maximă.

Ca instrumente moderne, “bugetele-program” sunt elaborate corespunzător obiectivelor propuse pe termene medii sau lungi şi vizează perioade de timp mai mari de un an.

Abordarea globală a veniturilor şi cheltuielilor se împleteşte cu analiza obiectivelor pe baza metodei cost-eficacitate. Principiul eficienţei se află pe primul loc, în sensul că deciziile Parlamentului iau în considerare efectele scontate ale diverselor programe alternative.

Bugetul este un instrument aflat în mâna conducerii pentru a previziona resursele şi alocarea lor, cu scopul îndeplinirii unor obiective urmărite în cadrul politicii sale. În acelaşi timp, bugetul este un instrument contabil şi financiar, un act juridic şi unul politic. Bugetul este un cont al statului, care arată cât de mult cheltuieşte guvernul şi cum sunt finanţate cheltuielile sale publice.

Bugetul este un document, aprobat prin lege, de planificare şi canalizare a resurselor financiare ale statului spre destinaţii conforme cu programul de guvernare al puterilor politice. Totodată, este un reper important de semnalare a gradului în care statul se implică în viaţa economică şi socială, a capacităţii economiei naţionale de a contribui la constituirea resurselor financiare, precum şi a modului în care statul le gestionează.

În legea bugetului de stat se specifică faptul că bugetul de stat cuprinde resursele financiare mobilizate la dispoziţia statului, repartizate, în principal, pentru realizarea acţiunilor social-culturale, instructiv-educative, asigurarea apărării ţării, ordinii publice şi înfaptuirii justiţiei, finanţarea unor investiţii şi activităţi de interes strategic, stimularea

producătorilor agricoli, asigurarea protecţiei şi refacerii mediului înconjurător, asigurarea măsurilor de protecţie socială aprobate pentru populaţie, realizarea programelor de cercetare.

În economia modernă, bugetul nu constituie doar un document în care se înscriu veniturile şi cheltuielile statului pe parcursul unui an bugetar, ci reprezintă şi un plan financiar la nivel macroeconomic, pe termen scurt. Având calitatea de a previziona, bugetul răspunde următoarelor trei probleme importante:

- care sunt bunurile şi serviciile publice pe care statul urmează să le ofere gratuit utilizatorilor;

- cine va suporta, în ce cuantum şi prin ce mijloace costul finanţării; - care vor fi consecinţele asupra economiei naţionale şi asupra relaţiilor financiare

cu exteriorul.Având în vedere implicaţiile majore generate de bugetul de stat în viaţa economică,

socială şi politică a societăţii moderne, elaborarea sa devine o chestiune politică din considerente ca:

- reflectă decizii politice specifice, cum sunt: gradul implicării statului în economie; distribuţia avuţiei în societate; responsabilitatea faţă de cetăţeni, în general; modul în care puterea politică răspunde la acţiunile iniţiate de grupurile de presiune;

- comparativ cu alte tipuri de bugete (bugetul economiei naţionale), bugetul de stat capătă o forţă aparte - caracter de lege – prin aprobarea sa de către Parlament (în care se reunesc forţele politice câştigătoare ale alegerilor şi care, prin intermediul acestui cadru instituţional, îşi impun voinţa politică).

Rolul bugetului de stat este evidenţiat şi strâns legat de funcţiile finanţelor publice. Bugetul nu reprezintă doar un tablou sintetic în care se înscriu şi se compară veniturile şi cheltuielile publice; rolul său este mult mai complex şi vizează: alocarea şi redistribuirea resurselor, precum şi reglarea vieţii economice.

Rolul alocativ al bugetului decurge din faptul că, în mod tradiţional, statul îşi asumă sarcina finanţării serviciilor publice.

Rolul redistributiv al bugetului se manifestă, pe de o parte, prin intermediul impozitelor şi taxelor şi, pe de altă parte, prin intermediul cheltuielilor. Dacă avem în vedere progresivitatea impunerii asupra veniturilor persoanelor fizice, acesta este o modalitate de redistribuire a veniturilor între diverse categorii sociale, iar tehnicile fiscale folosite pot fi: deducerile din venit; aplicarea unor cote diferenţiate de impozit în funcţie de mărimea tranşei de venit; utilizarea unor impozite diferenţiate în funcţie de originea veniturilor.

Rolul de reglare (stabilizare) se referă la posibilitatea autorităţilor publice de a acţiona asupra economiei, stimulând sau frânând anumite activităţi, cu ajutorul veniturilor, cheltuielilor şi soldului bugetar.

Procesul prin care sunt alocate resursele constituie procesul de bugetare. Bugetarea este activitatea care determină cum, când şi de către cine se solicită cheltuielile publice, precum şi modul cum sunt alocate resursele disponibile. Bugetarea cuprinde trei aspecte importante:

- formarea resurselor bugetare (fiscale şi nefiscale);- solicitarea de cheltuieli publice din aceste resurse; - alocarea resurselor care se preconizează a fi obţinute. Pentru ca guvernul să aibă capacitate bugetară, este necesară ca pretenţiile bugetare şi

alocarea resurselor să se coreleze, astfel încât să se producă rezultatul scontat. Un guvern nu are capacitate bugetară efectivă dacă intenţionează să introducă programe noi, dacă nu are posibilitatea de obţine noi resurse sau se confruntă cu refuzul alocatorilor de a spori cheltuielile publice. Capacitatea bugetară are importanţă, întrucât de ea depinde însăşi capacitatea de a guverna.