Conf. Univ. dr

Marcel Boloş

Bugetul şi Trezoreria Publică. Note de curs

CAPITOLUL I O scurtă incursiune în teoria bugetului, a descentralizării

financiare şi a echilibrării bugetelor

1.1. Bugetul – concept şi evoluţie

Termenul de “buget” îşi are originea în limba latină desemnând sac cu bani, fiind regăsit cu acelaşi sens şi în limba franceză, semnificând sac, pungă sau cufăr în care se păstrau obiectele personale sau banii atunci când se întreprindea o călătorie.

Definirea juridică a bugetului este întâlnită în România, pentru prima dată, în anul 1929, odată cu adoptarea Legii asupra contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi patrimoniului public.

Bugetul, în sensul acestei legi, reprezenta actul prin care erau prevăzute şi în prealabil aprobate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului şi ale tuturor serviciilor publice1

Această modalitate de definire a bugetului îşi are originea în decretul din 13 mai 1862 asupra contabilităţii publice din Franţa unde se reglementează bugetul ca fiind actul prin care sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii pe care legile le supun aceloraşi reguli

.

2

Legea asupra contabilităţii publice din 1929, amintită anterior mai aduce şi o serie de alte noutăţi faţă de reglementările legale anterioare:

.

• se face o distincţie precisă între funcţiunile de administrator, mânuitor de bani şi materiale publice (aici e vorba de funcția de trezorier al bugetului) ; • se instituie obligativitatea inventarierii patrimoniului statului (mai ales a activelor publice); • se introduce durata anului bugetar de 12 luni, în loc de 18 luni; • se fixează termenul legal în care se elaborează şi se depune bugetul; • se introduce distincţia precisă între cheltuielile ordinare şi cheltuielile de investiţie; • se introduce controlul financiar preventiv; • se stabilesc cele 4 etape în angajarea cheltuielilor (angajarea, lichidarea, ordonanțarea ți plata - funcția de control întărindu-se în cadrul fiecărei etape) • se introduce carnetul de impozite al contribuabililor şi controlul asupra averii funcţionarilor; • se introduce contabilitatea în partidă dublă; • se înfiinţează bugetul interior al fiecărui Departament precum şi distribuţia lunară a creditelor, pentru a se înlătura neajunsurile provenite din fluctuaţiile lunare de încasări.

Legea organică menţionată nu face o distincţie clară între noţiunea de buget al Statului şi bugetele locale, amândouă fiind din acest punct de vedere acte prin care sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile publice aprobate de autorităţile competente.

Anul 1933 este anul în care prin adoptarea legii pentru organizarea finanţelor locale se pun bazele legale ale bugetelor locale.

Legea pentru organizarea finanţelor publice locale publicată în Monitorul Oficial nr.88 din 14 aprilie 1933 aduce şi ea la rândul ei o serie de noutăţi faţă de reglementările anterioare:

• veniturile administraţiei locale se împart în grupe distincte astfel: a) venituri ordinare b) venituri extraordinare c) venituri cu destinaţie specială d) venituri diverse

• cheltuielile comunităţilor locale se împart în: a) cheltuieli ordinare

1 art.4 din Legea asupra contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi patrimoniului public din 1929 2 art.5 din Decretul asupra contabilităţii publice din Franţa din 13 Mai 1862

b) cheltuieli extraordinare c) cheltuieli cu destinaţie specială d) cheltuieli diverse

În esenţă, legea organică menţionată abrogă legile anterioare referitoare la administrarea finanţelor locale:

1) Legea asupra maximului taxelor comunale din 1923; 2) Legea pentru organizarea fondului judeţean şi comunal din 1926, cu toate

modificările ei; 3) Legea şi regulamentul pentru perceperea şi urmărirea veniturilor comunale din

1886. Prin această lege finanţele locale capătă o nouă formă de organizare astfe că, se pun

bazele unor noi principii de întocmire şi executare a bugetelor locale. Bugetele locale cuprind două părţi:

a) Bugetul părţii de venituri b) Bugetul părţii de cheltuieli

Fiecare buget-componentă are în structură, la rândul său, următoarele subdiviziuni: • Venituri şi cheltuieli ordinare • Venituri şi cheltuieli extraordinare • Venituri şi cheltuieli cu destinaţie specială • Venituri şi cheltuieli diverse

Proiectele de buget3

Principiile privind elaborarea, executarea şi controlul bugetelor locale se regăsesc şi în Legea administrativă din 1938 şi regulamentul de aplicare al acesteia publicat în Monitorul Oficial nr.268 din 18 nov.1939.

erau însoţite de raportul Comisiei Financiare şi de o expunere motivată a şefului administraţiei locale, fiind aprobate pe articole şi în total până la data de 15 februarie a fiecărui an, de către consiliul comunal sau judeţean.

Titlul VIII al legii administrative amintite reglementează modul de administrare al finanţelor locale cuprinzând dispoziţii referitoare la venituri, cheltuieli, executarea şi controlul bugetului, urmărirea averii administraţiilor locale, constatarea şi încasarea veniturilor etc.

Regulamentul preia unele texte din legea asupra contabilităţii publice referitoare la condiţiile de întocmire, executare şi control al bugetului.

Ca şi în cazul bugetului de stat, proiectul de buget este întocmit de către autoritatea executivă (primar şi prefecţii de judeţ), cu cel puţin 2 luni înainte de începerea anului financiar4

Structura bugetului este aceeaşi cu structura aprobată prin legea asupra organizării finanţelor publice locale.

. Proiectul de buget este adus la cunoştinţa publică cu 10 zile înainte de ziua şedinţei consiliului comunal sau judeţean.

Despre autonomie financiară locală în perioada economiei socialiste monopolist – statale nu se poate vorbi.

Administraţiile locale au funcţionat sub forma consiliilor populare, orice decizie la nivel local fiind aproape imposibil de luat.

Edificarea noii societăţi în spaţiul economico-geografic al României – societatea civilă, a unei noi economii – economia de piaţă, a unui nou tip de democraţii – democraţia constituţională, a unui nou tip de stat – statul de drept, democratic şi social are loc după anul 1989.

3 art.49 din Legea pentru organizarea finanţelor locale din 1933 4 art.159 din Legea administrativă din anul 1938

Din acest moment începe înlocuirea economiei socialiste, de comandă cu economia de piaţă social-umanistă, fiind vorba de un proces de tranziţie economică al cărei conţinut principal constă în:

• trecerea de la un anumit sistem de relaţii economice de proprietate bazat pe proprietatea socialistă la un nou sistem bazat pe dominaţia proprietăţii private;

• trecerea de la un mecanism preponderent administrativ bazat pe ordine de la centru în organizarea şi funcţionarea vieţii economico-sociale la un mecanism bazat în principal pe iniţiativă, libertate şi pârghii economice;

• transformarea substanţială a structurii economiei naţionale; • trecerea la un alt standard de trai mai ridicat, specific statelor care au trecut treptat

la economia de piață; Constituţia României, adoptată în 1992, stabileşte ierarhia bugetelor, utilizând

termenul de buget public naţional în a cărui componenţă intră: • Bugetul de stat; • Bugetul asigurărilor sociale de stat; • Bugetul local al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor. Autonomia financiară locală este recunoscută prin Legea nr.69/1991 privind

administraţia publică locală când se stabileşte ca atribuţie financiară a consiliilor locale aprobarea bugetelor de venituri şi cheltuieli.

Tot în anul 1991 este adoptată Legea finanţelor publice nr.10/1991 prin care se defineşte raportul dintre finanţele publice şi bugetul public naţional, în sensul că finanţele publice includ:

• elaborarea şi execuţia bugetului public naţional; • stabilirea şi încasarea impozitelor şi taxelor şi a altor venituri datorate statului; • utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative, judecătoreşti şi

executive; • controlul modului de folosire a mijloacelor materiale şi băneşti aparţinând regiilor

autonome, instituţiilor publice şi a celor privind capitalul social al statului din societăţile comerciale.

Rezultă deci că bugetul public naţional este o componentă de bază a finanţelor publice. Bazele juridice ale bugetului au fost puse şi prin Legea nr.72/1996 privind finanţele

publice, resursele financiare publice fiind constituite şi gestionate printr-un sistem unitar de bugete5

Anul 1998 pune pe picior de egalitate din punct de vedere legislativ finanţele publice naţionale cu cele locale prin adoptarea Legii nr.189/1998 privind finanţele publice. Legea respectă principiile de bază ale federalismului fiscal (descentralizării fiscale) în sensul că:

care au inclus: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şi bugetul instituţiilor publice cu caracter autonom.

- instituie obligaţia de încasare, stabilire şi administrare a impozitelor şi taxelor de către autorităţile locale;

- dă posibilitatea prelevării unor surse din bugetul de stat cu titlu de transferuri către bugetele locale destinate în principal echilibrării bugetelor locale;

- stabileşte prerogativele administraţiilor publice locale de a angaja credite (împrumuturi).

5 art.1 din Legea nr.72/1996 privind finanţele publice

1.2. Conţinutul bugetului Analiza definițiilor menționate în paragraful anterior conduc la concluzia că bugetul indiferent de nivelul de administrație la car e se referă (național, local, asigurări sociale sau asigurări sociale de stat) este un instrument de planificare a resurselor financiare ți de alocare a acestora pe destinații pentru ca autoritățile publice să îți poată îndeplini una din cele mai importante funcții aceea de a asigura prestarea de servicii publice în interesul populației, bazat pe principiul subsidiarității (al apropierii serviciilor față de cetățeni)

Bugetul poate fi abordat ca şi conţinut din mai multe puncte de vedere6

• Bugetul – ca document - program :

• Bugetul – ca lege • Bugetul – ca sistem de fluxuri financiare • Bugetul – ca instrument al politicii autorităților publice în domeniul fiscalităţii 1.2.1 Bugetul – ca document - program

Bugetul ca document - program este documentul prin care se prevăd anual resursele

financiare ale statului ți unităților administrativ -teritoriale şi cheltuielile publice necesare susținerii serviciilor pe care autoritățile publice trebuie să le asigure conform constituției.

Resursele financiare ale statului ți unităţilor administrativ - teritoriale se constituie în principal din impozite, taxe şi alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote şi sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale bugetelor locale, transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat şi venituri cu destinaţie specială7

Deşi în legea finanţelor publice este stabilită structura resurselor financiare, anual, structura acestora este aprobată prin legea bugetară anuală.

.

Cheltuielile publice se înscriu în buget atât după clasificaţia funcţională cât şi după clasificaţia economică, indicatorii clasificaţiei bugetare fiind aprobaţi de regulă prin Ordin al Ministrului Finanţelor.

Ca şi resursele publice provenite din venituri fiscale ți nefiscale şi cheltuielile au structura stabilită prin legea bugetară anuală.

Evaluarea resurselor publice se face anual în funcţie de o serie de criterii cum sunt: - politica fiscală pe care statul ți unitățile administrativ -teritoriale o elaborează pe

parcursul fiecărui exercițiu bugetar; - evoluţia indicatorilor macroeconomici în categoria acestora incluzându-se

inflația, cursul de schimb valutar, rata crețterii economice etc.; - evoluţia materiei impozabile pe seama căreia se stabilesc impozite ți taxe ; - modul de aşezare a veniturilor bugetare referitor la nivelul planificat pentru

veniturile fiscale ți nefiscale . La rândul lor, fundamentarea, dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor publice, pe

destinaţii şi ordonatori de credite, se face în funcţie de atribuţiile care revin autorităţilor publice şi priorităţile stabilite de acestea8

Astfel, bugetul din acest punct de vedere este un instrument de programare, executare şi control a resurselor publice proprietatea autorităților publice şi de repartizare şi utilizare a

.

acestora prin intermediul cheltuielile publice.

6 Tatiana Moşteanu – Buget şi Trezorerie Publică, Editura Du Style Bucureşti, 2000, cap.I, pag.13 7 art.2 din Legea nr.189/1998 privind finanţele publice locale 8 art.2 din Legea 189/1998 privind finanţele publice locale

Legi fiscale

Figura nr. 1.1 Bugetul ca document - program 1.2.2 Bugetul – ca lege Bugetul ca lege este actul juridic prin care se prevăd şi aprobă veniturile şi cheltuielile

statului ți unităţilor administrativ - teritoriale şi a instituţiilor publice subordonate acestora. Din acest punct de vedere, bugetul prezintă următoarele trăsături9

- este un act de previziune – se prezintă sub forma unui tablou evolutiv ce redă veniturile publice (surse băneşti ale autorităț ilor publice) şi destinaţia acestora sub forma cheltuielilor publice;

:

- este un act de autorizare – prin care autorităţile executive (guvern, primar şi preşedintele consiliului judeţean) sunt împuternicite să utilizeze resursele publice şi să încaseze venituri conform legislaţiei fiscale în vigoare;

- este un act anual – fiind considerată perioada de timp necesară pentru programarea şi executarea veniturilor şi cheltuielilor. Bugetul este aprobat anual prin lege a bugetului de stat sau prin hotărâre a consiliilor locale şi judeţene.

Instituţiile şi serviciile publice finanţate integral din venituri extrabugetare au bugetele aprobate de către organele de conducere ale acestora, cu avizul ordonatorilor principali de credite.

1.2.3 Bugetul – ca sistem de fluxuri financiare

Ca sistem de fluxuri financiare, bugetul exprimă ansamblul fluxurilor financiare de formare a veniturilor publice şi de repartizare a acestora pe destinaţii şi ordonatori de credite, în conformitate cu obiectivele de dezvoltare economico – socială ale statului ți a comunităţii

9 Tatiana Moşteanu - Buget şi Trezorerie Publică, Editura Du Style Bucureşti, 2000 cap.I, pag.14

Bugetul Document - program

Impozite Taxe Transferuri

Ordonatori principali de

credite

Ordonatori secundari de

credite

Ordonatori terţiari de

credite

locale şi ale politicii financiare elaborate fie la nivel național fie la nivelul unităților administrativ-teritoriale.

Aceeaşi definire a bugetului de stat ca sistem de fluxuri financiare se regăseşte şi în legea organică de bază pentru aprobarea bugetului de stat.10)

1.2.4 Bugetul – ca instrument al politicii consiliului local în domeniul fiscalităţii

Volumul resurselor financiare ale statului ți ale unităţilor administrativ teritoriale se stabileşte anual prin politica fiscală în funcţie de cuantumul cheltuielilor publice şi cadrul legal de aşezare a impozitelor şi taxelor definite în legislație ca ți venituri fiscale .

Între cererea şi oferta de resurse financiare nu există o concordanţă deplină, fapt care conduce cel mai adesea la excedente sau deficite bugetare cunoscute în literatura de specialitate.

Prin intermediul politicii fiscale se stabileşte provenienţa resurselor financiare,11)

O problemă importantă a politicii fiscale o constituie rata fiscalităţii care depinde în principal de:

resursele financiare interne fiind principala sursă de provenienţă şi numai în completarea acestora se apelează la resurse externe.

a) factori proprii sistemului fiscal (materia impozabilă, modul de aşezare etc.); b) factori independenţi de sistemul fiscal (produsul intern brut, felul instituţiilor

publice etc.). 1.3. Concepţii referitoare la buget

1.3.1. Concepţia keynesistă Gândirea economică este marcată în a doua jumătate a sec al XVIII-lea de curentul

liberal, când se pun bazele unei noi şi importante doctrine: dirijismul economic. Întemeietorul acesteia a fost John Maynard Keynes, profesor de economie politică la Universitatea Cambrige din Anglia.

În concepţia keynesistă, aducerea şi menţinerea economiei în stare de echilibru nu este posibilă numai prin jocul liber al pieţei, ci se impune şi intervenţia statului.

Măsurile propuse de Keynes pentru realizarea echilibrului economic urmăresc:12)

a) stimularea consumului neproductiv;

b) stimularea investiţiilor. Stimularea consumului neproductiv creşte valoarea multiplicatorului investiţiilor,

economia îndreptându-se spre starea de echilibru. Această măsură este posibilă prin:

• o politică de preţuri care să împiedice formarea economiilor; • o politică de impozite şi taxe în măsură să preia de la populaţie sumele economisite; • comenzi de stat care să asigure realizarea avantajoasă a părţii din ofertă care nu s-ar

produce din cauza economiilor; • investiţii ale statului, în sectorul social, pentru sporirea cererii solvabile.

Faţă de raţionamentul keynesist se pot face însă două observaţii: 1. sumele economisite se reîntorc în economie prin intermediul instituţiilor de

credit, nefiind întotdeauna factor de dezechilibru;

10) art.2 din Legea 743/2001 pentru aprobarea bugetului de stat pe anul 2002 11) Dan Drosu Şaguna – Drept financiar şi fiscal – Tratat – pag.604 12) Gheorghe Popescu – Fundamentele gândirii economice, Editura 1993, pag.166

2. în timp ce unii oameni economisesc amânând o parte a cererii prezente în viitor, alţi cumpără pe credit aducând cererea viitoare în prezent.

La rândul său, stimularea înclinaţiei spre investiţii este posibilă, potrivit concepţiei lui Keynes, prin adoptarea unor măsuri între care amintim:

• promovarea de către stat a politicii creditului ieftin; • aprovizionarea cu materii prime ieftine; • asigurarea de preţuri avantajoase întreprinderilor, astfel încât rata profitului să fie

mai mare decât rata dobânzii. În concepţia lui Keynes, considerat un doctrinar al capitalismului monopolist statal,

statul trebuie să intervină pentru a preîntâmpina apariţia dezechilibrelor, iar când ele există, pentru a le înlătura.

Intervenţia statului este posibilă printr-o politică bugetară raţională, resursele financiare publice fiind de o importanţă determinantă pentru realizarea acesteia.

1.3.2. Concepţia neoclasică

Reprezentantul concepţiei neoclasice este economistul american Paul Anthony

Samuelson din Massachussets. Samuelson a pus baza teoriei echilibrului, în concepţia sa folosirea incompletă a

resurselor reprezintă principala carenţă a economiei întreprinderii particulare, pentru a cărei înlăturare este necesară intervenţia statului.

Spre deosebire de Keynes, care introduce în ecuaţia sa de echilibru doar consumul şi investiţiile(Y = C+I), Samuelson adaugă acestora şi cheltuielile publice.

Ecuaţia de echilibru va fi:

Y = C+I+Punde:

u

Y – oferta globală de bunuri şi servicii (venitul global) C – cererea de bunuri de consum I – cererea de bunuri investiţionale Pu

În concepţia sa, cheltuielile publice exercită asupra venitului naţional un efect multiplicator identic cu cel al cheltuielilor private: ”Această identitate ţine de faptul reacţiunii în lanţul recheltuirii consumptive şi punerii în mişcare de către constructorii de drumuri, de biblioteci şi alte persoane cărora statul le-a alocat un venit primar”

– cheltuieli publice

13)

Reducerea impozitelor exercită efecte de expansiune analoage cu cele ale creşterii cheltuielilor bugetare, asupra venitului naţional. Samuelson acceptă alături de politica bugetară şi măsuri de politică monetară (manevrarea taxei de scont, manipularea ratei dobânzii etc.).

.

Toate concepţiile istorice referitoare la buget, politică bugetară şi financiară abordează problematica acestuia în ansamblul său fără a studia legăturile şi interdependenţele care apar în cadrul sistemului de bugete (buget de stat, bugetul asigurărilor sociale, bugetul local, bugetul fondurilor speciale şi bugetul TREZORERIEI STATULUI), axându-se pe implicaţiile cheltuielilor publice asupra echilibrului macroeconomic.

1.4. Funcţiile bugetului

13) Paul A. Samuelson “L'économique introduction a l'analyse économique” Paris, 1972, pag.22

Bugetul, în forma sa cea mai simplă se prezintă sub forma unui tablou comparativ care reflectă resursele financiare publice, pe de o parte şi destinaţiile acestora, pe de altă parte.

Procesul complex de constituire a resurselor financiare publice şi utilizare a acestora este guvernat de un ansamblu de legi economice obiective stă la baza mecanismului financiar de gestionare a finanţelor publice comunitare.

Bugetul îşi îndeplineşte misiunea sa socială prin funcţiile pe care le exercită: - funcţia de previziune; - funcţia de repartiţie; - funcţia de control.

Atât funcţia de repartiţie cât şi funcţia de control sunt şi funcţii ale finanţelor publice – potrivit concepţiei majorităţii specialiştilor în domeniu.32)

Funcţia de previziune (previzională) a bugetului cunoaşte 2 componente:

• previzionarea (evaluarea) veniturilor; • previzionarea (evaluarea) cheltuielilor.

Atât evaluarea veniturilor cât şi evaluarea cheltuielilor are la bază metode (tehnici) prin care se stabileşte volumul şi dimensiunea acestora, grupate în două categorii:

• metode clasice; • metode moderne.

Din categoria metodelor clasice amintim: metoda automată, metoda majorării (diminuării), iar din categoria metodelor moderne amintim metoda cost – avantaj; metoda de planificare, programare, bugetizare; metoda managementului prin obiective; metoda raţionalizării opţiunilor bugetare.

La determinarea volumului veniturilor şi cheltuielilor publice trebuie să se ţină seama şi de o serie de factori conjuncturali cum sunt:

- sarcinile şi responsabilităţile asumate de autoritățile publice ; - stimularea dezvoltării economico –sociale a statului ți unităților

administrativ-teritoriale; - programele de investiţii noi şi în derulare ale autorităților publice; - politica de protecţie şi asistenţă socială.

Funcţia de previziune a bugetului prezintă o importanţă deosebită întrucât în funcţie de metodele utilizate, şi factorii de influenţă luaţi în considerare se dimensionează veniturile şi cheltuielile publice cu rol hotărâtor asupra calităţii şi nivelului serviciilor publice furnizate populației sau locuitorilor unor anumite regiuni.

Funcţia de repartiţie, ca funcţie comună atât finanţelor publice cât şi bugetului, cunoaşte două faze legate organic între ele:

• constituirea fondurilor; • distribuirea acestora.

Constituirea fondurilor – la constituirea acestora participă contribuabilii(cunoscuţi sub această denumire în legislaţie fiscală): persoanele juridice indiferent de forma de proprietate, persoanele fizice, instituţiile publice şi unităţile subordonate acestora.

În cadrul acestei faze, contribuabili sunt obligaţi să respecte mecanismul fiscal de determinare a impozitelor şi taxelor, să respecte legislaţia fiscală, termenele scadente pentru plata acestora, orice “abatere” în acest sens fiind sancţionată cu amenzi contravenţionale sau, după caz, aplicându-se sancţiunile prevăzute pentru evaziunea fiscală.

Constituirea fondurilor de resurse financiare publice îmbracă diferite forme: impozite, taxe, amenzi, penalităţi, venituri din valorificarea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat, venituri din consumuri şi închirieri, etc.

32) Iulian Văcărel – coordonator – Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 2001, pag.66

Distribuirea fondurilor de resurse financiare publice în funcţie de nevoile sociale ale comunităţii – caracteristic acestei faze este faptul că distribuirea fondurilor are loc pe structura nevoilor sociale menţionate în legea bugetară anuală.

Se poate vorbi în această etapă de distribuirea sarcinilor şi funcţiilor statului între autorităţile publice locale şi centrale.

Anual, structura nevoilor sociale este puternic influenţată de rezultatul descentralizării serviciilor publice furnizate comunităţilor locale.

Beneficiarii distribuirii fondurilor sunt atât persoanele fizice cât şi persoanele juridice. Distribuirea resurselor financiare publice reprezintă dimensionarea volumului

cheltuielilor publice pentru: învăţământ, cultură, sănătate, asistenţă şi protecţie socială precum şi alte acţiuni privind serviciile şi dezvoltarea publică.

Iau naştere fluxuri de resurse financiare utilizate pentru finanţarea unor categorii de cheltuieli cum sunt: personal, materiale şi servicii, de capital, transferuri, subvenţii, etc.

Importanţa funcţiei de repartiţie este determinată şi de volumul de resurse financiare operat de la diverse persoane fizice şi juridice şi apoi către diferiţi beneficiari.

Funcţia de control – ca şi funcţie a bugetului este determinată de faptul că resursele financiare publice constituite aparţin statului ți întregii comunităţi locale iar modul lor de utilizare trebuie supus controlului.

Controlul îmbracă diferite forme, fiind realizat de organe diferite şi folosind instrumente diferite.

Fiecare domeniu de activitate controlat33)

a) sarcinile specifice care îi revin domeniului controlat; trebuie abordat din 3 puncte de vedere:

b) efortul financiar al statului ți comunităţii locale pentru susţinerea acestuia; c) efectele utile ale domeniului de activitate controlat.

Prin intermediul controlului se are în vedere realizarea unor obiective cum sunt34)

- protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei;

:

- desfăşurarea activităţii instituţiilor publice în condiţii de regularitate, eficacitate, economicitate şi eficienţă.

Controlul se exercită sub diferite forme, la nivelul utilizatorilor de fonduri: • auditul intern; • controlul intern; • controlul financiar preventiv.

Auditul intern – ca şi activitate organizată independent, constă în efectuarea de verificări, inspecţii şi analize ale sistemului propriu de control intern, în scopul evaluării modului de utilizare a resurselor în condiţii de economicitate, eficacitate şi eficienţă şi de constatare a deficienţelor şi ameliorare a performanţelor sistemului de control intern.

Controlul intern – cuprinde la rândul său ansamblul măsurilor întreprinse la nivelul utilizatorilor de fonduri în scopul:

- respectării legalităţii; - protejării activelor şi resurselor; - efectuării de înregistrări corecte şi complete.

Controlul financiar preventiv – este definit ca şi activitate prin care se verifică legalitatea şi regularitatea operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora.

33) Iulian Văcărel – coordonator, Finanţe Publice, Editura Didactică şi Pedagogică 2001, pag.73 34) art.3 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului 116/1998 privind auditul intern şi controlul financiar preventiv modificată ulterior prin Legea auditului public intern

Formele de control menţionate se exercită în cea de-a 2-a fază a funcţiei de repartiţie a bugetului, de distribuire a fondurilor. În cadrul primei faze, de constituire a fondurilor, forma de control cea mai frecvent întâlnită este cea de control fiscal.

Controlul fiscal35)

Atât controlul fiscal, pe de o parte, cât şi controlul intern, financiar preventiv şi în final auditul public intern, pe de altă parte, constituie o formă de manifestare a funcţiei de control a bugetului local în România, controlul la nivelul bugetului fiind exercitat de: organe ale Curţii de Conturi, Ministerului Finanţelor Publice, organe specializate din structurile instituţiilor publice, direcţiile generale ale finanţelor publice.

cuprinde ansamblul activităţilor care au ca şi scop verificarea realităţii declaraţiilor, verificarea corectitudinii şi exactităţii îndeplinirii obligaţiilor fiscale de către contribuabili.

Atribuţii de control mai exercită: parlamentul ți consiliul local – control politic, guvernul ți primarul sau preşedintele consiliului judeţean – control administrativ, precum şi alte organe.

Unii specialişti36)

• funcţia de gestiune eficace a activităţii publice prin care se asigură utilizarea eficientă a resurselor publice;

consideră că, alături de funcţiile amintite, bugetul mai trebuie să îndeplinească şi o serie de alte funcţii:

• funcţia de proiectare a activităţilor comunitare prin care obiectivele urmărite sunt formulate în diferite programe alternative însoţite de posibilităţile de finanţare.

1.5 Structura veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat ți ale bugetelor locale

Cu toate că există o structură a veniturilor ți cheltuielilor bugetului de stat ți ale bugetului local stabilită prin legile finanțelor pu blice ți a finanțelor publice locale datorită transferului de responsabilități către autoritățile locale această structură este ajustată anual prin legea bugetară în care se prevăd categoriile de venituri ți cheltuieli ce sunt autorizate a fi cuprinse în categoriile de bugete amintite anterior. La o primă analiză se constată că în bugetul de stat sunt cuprinse ca ți în situația bugetelor locale trei categorii de venituri formate din veniturile curente, veniturile din capital ți sume încasate din rambursarea de împrumuturi. Categoriile de venituri sunt ulterior cuprinse în legea fiscală pentru a reglementa modalitatea de calcul ți de plată a fiec ărui categorie de venit stabilită prin buget. O astfel de structură a veniturilor este configurată ți în legea bugetară pe anul 2007 astfel: VENITURI – TOTAL din care: 1. Venituri curente din acestea: a) Venituri fiscale din care: a1) Impozit pe venit, profit şi câştiguri din capital de la persoane juridice a2) Impozit pe venit, profit şi câştiguri de la persoane fizice din care:

- impozit pe venit şi salarii - cote defalcate din impozitul pe venit (se scad)

a3) Impozite şi taxe pe bunuri şi servicii din care: - taxa pe valoarea adăugată - sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată (se scad)

- accize a4) Impozit pe comerţul exterior şi tranzacţiile internaţionale a5) Alte impozite şi taxe fiscale

35) art.1 din Ordonanţa Guvernului 70/1997 privind controlul fiscal 36) Gheorghe Manolescu - Buget abordare economică şi financiară, Editura Economică 1997

b) Contribuţii de asigurări c) Venituri nefiscale 2. Venituri din capital 3. Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate Cheltuielile bugetului de stat la rândul lor sunt structurate atât după clasificația funcțională (ne referim aici la categoria de servicii publice a căror finanțare este asigurată din bugetul de stat) cât ți după clasificația economică care este structurată în bugetul de stat pentru anul 2007 astfel: CHELTUIELI - TOTAL din care: 1. Cheltuieli curente din acestea: a) Cheltuieli de personal b) Bunuri şi servicii c) Dobânzi d) Subvenții e) Fonduri de rezerva f) Transferuri între unităţi ale administraţiei publice g) Alte transferuri h) Asistenta socială i) Alte cheltuieli 2. Cheltuieli de capital 3. Împrumuturi 4. Rambursări de credit din acestea: a) Rambursări de credite externe b) Rambursări de credite interne De remarcat este faptul că ți în categoria cheltuielilor după clasificația economică ponderea cea mai însemnată o dețin trei tipuri de cheltuieli specifice perioadelor de crețtere economică ți anume: cheltuielile curente necesare funcționării sistemului pu blic, cheltuielile de capital specifice investițiilor publice ți rambursarea împrumuturilor ca urmare a serviciului de datorie publică angajat.

În ceea ce privețte c ategoriile de venituri şi cheltuieli prevăzute în bugetele locale acestea sunt stabilite anual prin legea bugetară şi sunt structurate astfel:

- pentru bugetele proprii ale judeţelor; - pentru bugetele proprii ale comunelor, oraşelor şi municipiilor.

I. Pentru bugetele proprii ale judeţelor structura veniturilor şi cheltuielilor este următoarea: A. La venituri37)

1. Impozitul pe profit de la regiile autonome şi societăţile comerciale de sub autoritatea consiliilor judeţene

2. Alte impozite directe: a) Alte încasări din impozite directe

3. Vărsăminte din profitul net al regiilor autonome de sub autoritatea consiliilor judeţene

4. Vărsăminte de la instituţiile publice: a) Venituri din încasarea contravalorii lucrărilor de combatere a dăunătorilor şi

bolilor în sectorul vegetal - servicii publice de protecţie a plantelor b) Alte venituri de la instituţiile publice

5. Diverse venituri: a) Venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată, imputaţii şi despăgubiri

37) anexa nr.11 din Legea bugetului de stat pe anul 2007, nr.786/2007

b) Venituri din amenzi şi alte sancţiuni aplicate, potrivit dispoziţiilor legale c) Restituiri de fonduri din finanţarea bugetară locală a anilor precedenţi d) Impozit pe venitul din concesionarea bunurilor societăţilor comerciale sau

companiilor naţionale la care statul este acţionar majoritar, precum şi regiilor autonome

e) Venituri din concesiuni şi închirieri f) Încasări din valorificarea bunurilor confiscate, potrivit legii g) Încasări din alte surse

6. Venituri din valorificarea unor bunuri ale statului: a) Venituri din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor publice (de

subordonare judeţeană) b) Venituri din privatizare

7. Venituri cu destinaţie specială: a) Taxe speciale b) Venituri din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat c) Venituri din fondul pentru drumurile publice d) Venituri din fondul de intervenţie e) Venituri din fondul pentru locuinţe f) Venituri din amortizarea mijloacelor fixe g) Donaţii şi sponsorizări h) Sume acordate de persoane juridice si fizice în vederea participării la

finanţarea unor acţiuni de interes public i) Venituri pentru finanţarea Programului de pietruire a drumurilor comunale şi

alimentarea cu apa a satelor j) Venituri pentru finanţarea acţiunilor privind reducerea riscului seismic al

construcţiilor existente cu destinaţie de locuinţă 8. Cote şi sume defalcate din impozitul pe venit:

a) Cote defalcate din impozitul pe venit b) Sume defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale c) Sume alocate de consiliul judeţean din cota defalcată din impozitul pe venit

pentru echilibrarea bugetelor locale şi a bugetului propriu 9. Sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru bugetele locale 10. Subvenţii primite din bugetul de stat:

a) Subvenţii primite de bugetele locale pentru investiţii finanţate parţial din împrumuturi externe

b) Subvenţii primite de bugetele locale pentru finanţarea elaborării şi / sau actualizării planurilor urbanistice generale şi a regulamentelor locale de urbanism

c) Subvenţii primite de bugetele locale pentru aeroporturi de interes local 11. Subvenţii primite de la alte bugete:

a) Subvenţii primite de la alte bugete locale pentru susţinerea sistemului de protecţie a copilului

B. La cheltuieli 1. Autorităţi executive 2. Învăţământ:

a) Învăţământ special 3. Cultură, religie şi acţiuni privind activitatea sportiva şi de tineret:

a) Biblioteci publice judeţene b) Muzee c) Teatre şi instituţii profesioniste de spectacole şi concerte

d) Şcoli populare de artă e) Centre de conservare şi de valorificare a tradiţiei şi creaţiei populare f) Culte religioase g) Activitate sportivă h) Alte instituţii şi acţiuni privind cultura, religia şi activitatea sportivă şi de

tineret 4. Asistenţa socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii:

a) Susţinerea sistemului de protecţie a drepturilor copilului b) Servicii publice specializate pentru protecţia copilului c) Alte acţiuni privind asistenţa socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi

indemnizaţii 5. Servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe:

a) Alimentări cu apă, staţii de epurare pentru ape uzate, colectoare, staţii de pompare

b) Reţele, centrale si puncte termice c) Canalizare d) Amenajări hidrotehnice de interes local, în intravilan e) Alte acţiuni privind servicii, dezvoltare publică şi locuinţe

6. Agricultură şi silvicultură: a) Combaterea dăunătorilor şi bolilor în sectorul vegetal - servicii publice de

protecţie a plantelor b) Centre judeţene şi locale de consultanţă agricolă

7. Transporturi şi comunicaţii: a) Aviaţie civilă b) Drumuri si poduri c) Alte cheltuieli în domeniul transporturilor şi comunicaţiilor

8. Alte acţiuni economice: a) Prevenire şi combatere inundaţii şi îngheţuri b) Susţinerea programelor de dezvoltare regională

9. Alte acţiuni: a) Comandamente militare b) Protecţie civilă c) Alte cheltuieli

10. Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi comisioanelor aferente: a) Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi

comisioanelor aferente contractate/garantate de stat b) Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi

comisioanelor aferente contractate/garantate de autorităţile administraţiei publice locale

11. Dobânzi aferente datoriei publice şi alte cheltuieli: a) Dobânzi aferente datoriei publice locale interne b) Dobânzi aferente datoriei publice locale externe c) Cheltuieli ocazionate de emisiunea şi plasarea titlurilor de valoare în

condiţiile legii d) Diferenţe de curs aferente datoriei publice locale externe

12. Plăţi de dobânzi şi comisioane: a) Dobânzi aferente împrumuturilor din fondul de tezaur b) Dobânda datorată trezoreriei statului în cadrul planului de redresare

13. Rambursări de împrumuturi: a) Rambursare de împrumuturi acordate din fondul de tezaur

b) Rambursare de împrumuturi acordate din trezoreria statului c) Rambursare de împrumuturi interne pentru investiţii d) Rambursare de împrumuturi externe pentru investiţii

14. Fondul de rezervă bugetară: a) Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia consiliilor judeţene

15. Cheltuieli cu destinaţie specială: a) Servicii publice finanţate din taxe speciale b) Cheltuieli din fondul pentru drumurile publice c) Cheltuieli din fondul de intervenţie d) Cheltuieli din fondul pentru locuinţe e) Cheltuieli din amortizarea mijloacelor fixe f) Cheltuieli din donaţii şi sponsorizări g) Cheltuieli din sume acordate de persoane juridice şi fizice în vederea

participării la finanţarea unor acţiuni de interes public h) Cheltuieli pentru finanţarea Programului de pietruire a drumurilor comunale

şi alimentarea cu apă a satelor i) Cheltuieli pentru finanţarea acţiunilor privind reducerea riscului seismic al

construcţiilor existente cu destinaţie de locuinţă j) Cheltuieli pentru investiţii din venituri realizate din vânzarea unor bunuri

aparţinând domeniului privat II. Pentru bugetele proprii ale comunelor, oraşelor, municipiilor, structura

veniturilor şi cheltuielilor este următoarea: A. La venituri

1. Impozitul pe profit de la regiile autonome şi societăţile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale

2. Impozite şi taxe de la populaţie: a) Impozitul pe clădiri de la persoane fizice b) Taxe asupra mijloacelor de transport deţinute de persoane fizice c) Impozitul pe terenuri de la persoane fizice d) Alte impozite şi taxe de la populaţie

3. Taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat 4. Impozitul pe clădiri şi terenuri de la persoane juridice:

a) Impozitul pe clădiri de la persoane juridice b) Impozitul pe teren de la persoane juridice

5. Alte impozite directe: a) Taxa asupra mijloacelor de transport deţinute de persoane juridice b) Impozitul pe terenul agricol c) Alte încasări din impozite directe

6. Impozitul pe spectacole 7. Alte impozite indirecte:

a) Taxe şi tarife pentru eliberarea de licenţe şi autorizaţii de funcţionare b) Taxe extrajudiciare de timbru c) Alte încasări din impozite indirecte

8. Vărsăminte din profitul net al regiilor autonome de sub autoritatea consiliilor locale 9. Vărsăminte de la instituţiile publice:

a) Alte venituri privind circulaţia pe drumurile publice b) Venituri din încasarea contravalorii lucrărilor de combatere a dăunătorilor şi

bolilor în sectorul vegetal - servicii publice de protecţie a plantelor c) Veniturile punctelor de însămânţări artificiale d) Veniturile circumscripţiilor sanitar-veterinare

e) Vărsăminte din disponibilităţile instituţiilor publice şi activităţilor autofinanţate f) Contribuţii datorate de persoanele beneficiare ale serviciilor cantinelor de ajutor

social g) Contribuţia lunară a părinţilor sau susţinătorilor legali pentru întreţinerea copiilor

în creşe h) Alte venituri de la instituţiile publice

10. Diverse venituri: a) Venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată, imputaţii si despăgubiri b) Venituri din amenzi şi alte sancţiuni aplicate, potrivit dispoziţiilor legale c) Restituiri de fonduri din finanţarea bugetară locală a anilor precedenţi d) Impozit pe venitul din concesionarea bunurilor societăţilor comerciale sau

companiilor naţionale la care statul este acţionar majoritar, precum şi regiilor autonome

e) Venituri din concesiuni şi închirieri f) Penalităţi pentru nedepunerea sau depunerea cu întârziere a declaraţiei de

impozite si taxe g) Încasări din valorificarea bunurilor confiscate, potrivit legii h) Venituri realizate din administrarea sau valorificarea bunurilor fostelor

cooperative agricole de producţie i) Încasări din alte surse

11. Venituri din valorificarea unor bunuri ale statului: a) Venituri din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor publice b) Venituri din vânzarea locuinţelor construite din fondurile statului c) Venituri din privatizare

12. Venituri cu destinaţie specială: a) Taxe speciale b) Venituri din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat c) Venituri din fondul pentru drumurile publice d) Venituri din fondul de intervenţie e) Venituri din fondul pentru locuinţe f) Venituri din amortizarea mijloacelor fixe g) Donaţii şi sponsorizări h) Sume acordate de persoane juridice şi fizice în vederea participării la finanţarea

unor acţiuni de interes public i) Venituri pentru finanţarea Programului de pietruire a drumurilor comunale şi

alimentarea cu apă a satelor j) Venituri pentru finanţarea acţiunilor privind reducerea riscului seismic al

construcţiilor existente cu destinaţie de locuinţă k) Venituri din închirierea, vânzarea şi concesionarea unor bunuri aflate în

administrarea spitalelor publice 13. Cote şi sume defalcate din impozitul pe venit:

a) Cote defalcate din impozitul pe venit b) Sume defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale c) Sume defalcate din impozitul pe venit pentru subvenţionarea energiei termice

livrate populaţiei d) Sume alocate de consiliul judeţean din cota defalcată din impozitul pe venit pentru

echilibrarea bugetelor locale şi a bugetului propriu 14. Sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru bugetele locale 15. Subvenţii primite din bugetul de stat:

a) Subvenţii primite de bugetele locale pentru investiţii finanţate parţial din împrumuturi externe

b) Subvenţii primite de bugetele locale pentru finanţarea elaborării şi/sau actualizării planurilor urbanistice generale şi a regulamentelor locale de urbanism

16. Subvenţii primite de la alte bugete: a) Subvenţii primite de la bugetul fondului special pentru dezvoltarea sistemului

energetic b) Subvenţii primite de la alte bugete locale pentru susţinerea sistemului de protecţie

a copilului B. La cheltuieli

1. Autorităţi executive 2. Învăţământ:

a) Învăţământ preşcolar b) Învăţământ primar şi gimnazial c) Învăţământ liceal d) Învăţământ profesional e) Învăţământ postliceal f) Învăţământ special g) Internate, cămine şi cantine pentru elevi (alocaţii de la bugetele locale în

completarea veniturilor proprii) 3. Sănătate (cheltuielile creşelor, cele pentru drepturile donatorilor onorifici de sânge ce

se acordă potrivit Legii nr. 4/1995 privind donarea de sânge, utilizarea terapeutica a sângelui uman si organizarea transfuzională în România, precum şi alte cheltuieli care se pot suporta în conformitate cu prevederile Legii asigurărilor sociale de sănătate nr. 145/1997, cu modificările ulterioare): a) Creşe b) Alte instituţii şi acţiuni sanitare

4. Cultură, religie şi acţiuni privind activitatea sportiva si de tineret: a) Biblioteci publice comunale, orăşeneşti, municipale b) Muzee c) Teatre şi instituţii profesioniste de spectacole şi concerte d) Şcoli populare de artă e) Case de cultură f) Cămine culturale g) Culte religioase h) Activitatea sportivă i) Activitatea de tineret j) Alte instituţii şi acţiuni privind cultura, religia şi activitatea sportivă şi de tineret

5. Asistenţa socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii: a) Centre de îngrijire şi asistenţă b) Centre-pilot de recuperare şi reabilitare pentru minori cu handicap c) Centre de recuperare şi reabilitare pentru minori cu handicap d) Centre de integrare prin terapie ocupaţională e) Centre de recuperare şi reabilitare neuropsihiatrică f) Cantine de ajutor social g) Ajutor social h) Susţinerea sistemului de protecţie a drepturilor copilului i) Servicii publice specializate pentru protecţia copilului j) Cămine pentru persoane vârstnice k) Drepturile asistentului personal pentru copii şi adulţi cu handicap grav

l) Alte acţiuni privind asistenţa socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii 6. Servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe:

a) Întreţinerea şi repararea străzilor b) Iluminat c) Salubritate d) Întreţinere grădini publice, parcuri, zone verzi, baze sportive şi de agrement e) Locuinţe f) Alimentări cu apă, staţii de epurare pentru ape uzate, colectoare, staţii de pompare g) Reţele, centrale si puncte termice h) Canalizare i) Amenajări hidrotehnice de interes local, în intravilan j) Introducere de gaze naturale în localităţi k) Electrificări rurale l) Alte acţiuni privind servicii, dezvoltare publică şi locuinţe

7. Agricultură şi silvicultură: a) Combaterea dăunătorilor şi bolilor în sectorul vegetal - servicii publice de

protecţie a plantelor b) Puncte de însămânţări artificiale c) Circumscripţii sanitar-veterinare (exclusiv epizootii) d) Centre judeţene şi locale de consultanţă agricolă

8. Transporturi şi comunicaţii: a) Drumuri şi poduri b) Transportul în comun c) Alte cheltuieli în domeniul transporturilor şi comunicaţiilor

9. Alte acţiuni economice: a) Prevenire şi combatere inundaţii şi îngheţuri b) Susţinerea programelor de dezvoltare regională c) Alte cheltuieli pentru acţiuni economice

10. Alte acţiuni: a) Comandamente militare b) Protecţie civilă c) Fondul Român de Dezvoltare Socială d) Alte cheltuieli

11. Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi comisioanelor aferente: a) Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi comisioanelor

aferente contractate / garantate de stat b) Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi comisioanelor

aferente contractate / garantate de autorităţile administraţiei publice locale 12. Transferuri către alte bugete:

a) Transferuri din bugetele locale către bugetul Fondului de asigurări sociale de sănătate

b) Transferuri din bugetele locale pentru susţinerea sistemului de protecţie a copilului

13. Dobânzi aferente datoriei publice si alte cheltuieli: a) Dobânzi aferente datoriei publice locale interne b) Dobânzi aferente datoriei publice locale externe c) Cheltuieli ocazionate de emisiunea şi plasarea titlurilor de valoare în condiţiile

legii d) Diferenţe de curs aferente datoriei publice locale externe

14. Plăţi de dobânzi:

a) Dobânzi aferente împrumuturilor din fondul de tezaur b) Dobânda datorată trezoreriei statului în cadrul planului de redresare

15. Rambursări de împrumuturi acordate: a) Rambursare de împrumuturi acordate din fondul de tezaur b) Rambursare de împrumuturi acordate din trezoreria statului c) Rambursare de împrumuturi interne pentru investiţii d) Rambursare de împrumuturi externe pentru investiţii

16. Fondul de rezervă bugetară: a) Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia consiliilor locale

17. Cheltuieli cu destinaţie specială: a) Servicii publice finanţate din taxe speciale b) Cheltuieli din fondul pentru drumurile publice c) Cheltuieli din fondul de intervenţie d) Cheltuieli din fondul pentru locuinţe e) Cheltuieli din amortizarea mijloacelor fixe f) Cheltuieli din donaţii şi sponsorizări g) Cheltuieli din sume acordate de persoane juridice şi fizice în vederea participării

la finanţarea unor acţiuni de interes public h) Cheltuieli pentru finanţarea Programului de pietruire a drumurilor comunale şi

alimentarea cu apă a satelor i) Cheltuieli pentru finanţarea acţiunilor privind reducerea riscului seismic al

construcţiilor existente cu destinaţie de locuinţă j) Cheltuieli pentru achiziţionarea de aparatură medicală pentru spitalele publice k) Cheltuieli pentru investiţii din venituri realizate din vânzarea unor bunuri

aparţinând domeniului privat 1.6 Bugetul - ca variabilă economică Bugetul este un instrument privilegiat al politicii economice cu efect asupra dezvoltării

economice. În teoria economică modernă, bugetul în general este considerat ca o variabilă

esenţială în determinarea nivelului produsului intern brut. Astfel, se pot aborda legăturile statice simple între buget şi diferite variabile

economice. 1.6.1. Relaţia dintre excedentul bugetar şi venit

Rezultatul execuţiei bugetare poate fi excedent, echilibru sau deficit. Excedentul bugetar desemnează un surplus de venituri publice încasate sub formă de

impozite şi taxe peste cheltuielile publice constând în achiziţii, subvenţii, transferuri. Deficitul bugetar reprezintă o insuficienţă a resurseloir publice, expresia unui excedent

de achiziţii, subvenţii, transferuri peste impozitele şi taxele încasate. Veniturile bugetului provin din impozite şi taxe. Dacă r – reprezintă rata impozitelor,

atunci veniturile bugetului vor fi:

iVrVB ×=

unde: VB – veniturile bugetului r – rata impozitului Vi – valoarea impozabilă

Dacă CB – cheltuielile bugetului, S – subvenţiile şi TR – transferurile sunt constante,

atunci execuţia bugetară (care poate fi excedent sau deficit) este o funcţie de venit

TRSCBVrEB i −−−×= (1)

Niveluri mai ridicate ale valorii impozabile Vi>Vio determină excedent bugetar, întrucât veniturile bugetului local depăşesc cheltuielile, subvenţiile şi transferurile; la niveluri ale valorii impozabile Vi<Vio

bugetul este deficitar, cheltuielile bugetului local depăşesc veniturile.

1.6.2. Influenţa modificării ratei impozabile asupra excedentului bugetar Arthur Laffer a demonstrat, cu ajutorul unei curbe, că o creştere a presiunii fiscale

determină, de la un anumit nivel, o scădere a sumei prelevărilor obligatorii încasate de către autoritatea publică.

Curba lui Laffer38)

a) zona din stânga în care reducerea asietei prelevărilor obligatorii este inferioară ratei presiunii fiscale;

se poate divide în două:

b) zona din dreapta – în care orice creştere a presiunii fiscale nu este suficientă pentru a opri sau compensa scăderea (reducerea) asietei pe care o provoacă şi de aici diminuarea încasărilor obţinute.

EB EB = f(Vi) r Vi > CB – S - TR Vi r Vi < CB – S - TR

Figura nr.1.2 – Relaţia dintre execuţia bugetară şi venit

Atunci când pragul maxim este depăşit, urmărind o diminuare a presiunii fiscale,

aceasta este de natură a duce la creşterea randamentului prelevărilor obligatorii.

38) V.A. Canto, D.H. Jones şi A.D.Laffer, Tax rates, 1981, pag.3-32

Potrivit lui Arthur Laffer, reducerea cotei de impozit creşte încasările publice. Dacă execuţia bugetară se determină conform relaţiei:

TRSCBiVrEB −−−×= (1)

Atunci execuţia bugetară, conform teoriei lui Arthur Laffer, este funcţie de rata impozitului, al cărei maxim se cere:

Deci maximul execuţiei bugetare se obţine conform relaţiei:

0r

EB=

∂∂ sau

( )0

r

TRS,CB,,iVr,f=

∂

∂

EB = V

I

Reprezentarea grafică a teoriei lui Laffer arată că (figura 3): EB

EB = f(Vi) r < Vi r > Vi EB > 0 EB < 0 Vi Vi

Figura nr.1.3 – Relaţia dintre EB şi r (Curba Laffer)

1) dacă r<Vi2) dacă r>V

, atunci EB > 0 I,

atunci EB < 0

Curba lui Laffer rămâne o dezbatere cel puțin teoretică, pentru că nu poate fi determinat cu exactitate nivelul Vi

Acest prag este variabil în funcţie de circumstanţele teritoriale şi economice aşa încât la o anumită rată a presiunii fiscale r < V

la care presiunea fiscală să poată fi considerată excesivă.

i sau r > Vi

.

1.6.3. Relaţia dintre buget şi produsul intern brut

Baza măsurării rezultatelor activităţii economice, în sistemul contabilităţii naţionale, o reprezintă produsul intern brut (PIB)39)

39) Ilie Băbăiţă – Coordonator – Macroeconomie – Editura Orizonturi Universitare 1999, pag.32

. “Produsul intern brut exprimă valoarea adăugată

( ) TR S, CB, , i V r, f EB =

brută a producţiei finale a bunurilor şi serviciilor create, în cursul unei perioade, de agenţii economici care îşi desfăşoară activitatea pe teritoriul ţării şi este destinat consumului, investiţiilor, creşterea stocurilor şi export”

PIB se exprimă astfel:

PIB = CF + FBCF + VS + (E – I) unde:

CF- consum final PIB - produs intern brut FBCF – formarea brută de capital fix VS – variaţia stocurilor E – Exporturi I – importuri

Metodele de determinare (estimare) a produsului intern brut, utilizate în practica contabilităţii naţionale sunt:

a) Metoda de producţie; b) Metoda de repartiţie a veniturilor; c) Metoda utilizării finale.

Conform metodei utilizării finale, estimarea produsului intern brut începe de la elementele care exprimă folosirea bunurilor şi serviciilor ce alcătuiesc producţia finală.

Aceste elemente care exprimă folosirea bunurilor şi serviciilor constau în: - consumul final privat (CFP); - consumul final guvernamental (CFG); - formarea brută de capital fix (FBCF); - exporturile nete En

Pentru a determina relaţia dintre buget şi produsul intern brut este necesar să se studieze conţinutul consumului final guvernamental. Astfel, consumul final guvernamental exprimă cheltuielile instituţiilor publice ocazionate de cumpărarea de bunuri şi servicii(şosele, poduri, parcuri, şcoli, etc.) care se adresează întregii societăţi şi sunt însoţite de fluxul invers de bunuri şi servicii.

= E – I.

În consumul final guvernamental nu se include: plata ajutorului social, plata ajutorului de încălzire, plata ajutorului de urgenţă, etc.

Consumul final guvernamental se grupează în două categorii: • consum final guvernamental al autorităţilor publice centrale; • consum final guvernamental al instituţiilor publice locale.

Dacă se notează cu: CFG1 CFG

– consumul final al autorităţilor publice centrale 2

atunci se obţine: - consumul final al autorităţilor publice locale

PIB = CFP + CFG + FBCF + En

dar (1)

CFG = CFG1 + CFG2

Notăm: (2)

PIB = Y

CFP + FBCF + En

= α

Relaţia dintre buget şi produsul intern brut se obţine cu relaţia:

Y = α + CFG1 +CFG

2

CFG2 = Y – (α + CFG1

)

Dacă se menţin constante consumul final privat, formarea brută de capital fix şi exporturile nete, o creştere cu ΔCFG 2

a cheltuielilor publice guvernamentale locale spre exemplu determină o creştere cu ΔY a produsului intern brut dar nu în măsura în care cresc cheltuielile guvernamentale locale conform relaţiei:

ΔY = β X ΔCFG2unde:

+ k X Δα (3)

ΔY – variaţia produsului intern brut β - coeficientul de creştere a produsului intern brut determinat de consumul

final guvernamental local ΔCFG2k - coeficientul de creştere a produsului intern brut determinat de variaţia

consumului final privat, consumului final guvernamental central, de formarea brută de capital fix şi exporturile nete

– variaţia cheltuielilor guvernamentale locale

Δα – variaţia consumului final privat, consumului final guvernamental central, formarea brută de capital fix şi exporturile nete

1.7. Finanţele României – o privire de ansamblu. Mecanismul financiar – de la starea actuală la perspective

Cunoaşterea mecanismului financiar funcţional al oricărei economii constituie o

premisă de bază pentru înţelegerea ansamblului de fluxuri fie de încasări şi plăţi, fie de fonduri care se generează atât în sectorul public, cât şi în sectorul privat, între contribuabili (persoane fizice sau juridice), ordonatorii de credite şi beneficiarii serviciilor publice, fluxuri care pompează „sângele” necesar funcţionării în condiţii de maximă fiabilitate a unui sector caracterizat prin nevoi mereu crescânde şi resurse care îşi dovedesc zilnic limitarea lor.

Am putea afirma că fiecare sector al economiei – public şi privat – are un mecanism financiar specific de funcţionare, format din ansamblul de entităţi, metode şi principii care dau „viaţă” unor circuite a căror finalitate şi scop sunt total diferite, după cum sectorul este public sau privat.

Referindu-ne la mecanismul financiar din sectorul public, atât la nivel central, cât şi la nivel local, în literatura de specialitate găsim de-a lungul timpului aceleaşi definiţii: ansamblu de structuri, forme organizatorice, metode, principii şi pârghii specifice domeniului financiar1

Studiind mecanismul financiar la nivelul comunităţilor locale, am considerat că o reprezentare grafică va lămuri multe din necunoscutele acestui mecanism.

care conduc la asigurarea unor servicii publice de care cetăţenii beneficiază în mod gratuit şi nelimitat.

Mecanismul presupune, în prima etapă, elaborarea sistemului de fonduri financiare, stabilirea condiţiilor de formare şi repartizare a acestora, inclusiv corespondenţa dintre acestea. Această primă etapă este practic una constituţională, bazându-se pe obligaţia cetăţenilor de a achita impozite şi taxe cu scopul de a finanţa servicii publice aşa cum s-a mai menţionat. Existenţa Codului fiscal este o dovadă în acest sens.

1 C. I. Tulai, Finanţele publice şi fiscalitatea, Editura Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj-Napoca, 2003, pag. 67

Specific României, şi deci sectorului public local, este faptul că atât baza de impozitare, cât şi rata impozitelor sunt reglementate la nivel naţional,2

astfel încât autonomia fiscală a comunităţilor locale este limitată.

Legendă:

OPC – ordonator principal de credite OSC – ordonator secundar de credite OTC – ordonator terţiar de credite D1,......,Dn – domenii funcţionale pentru clasificarea cheltuielilor bugetare

Figura nr. 1.4 - Mecanismul financiar de funcţionare şi finanţare a serviciilor în sectorul

public În căutare permanentă de resurse financiare, confruntate cu un val de descentralizare

a serviciilor publice care nu întotdeauna a avut corespondenţa necesară într-un transfer echitabil de „lichidităţi”, autorităţile locale apelează în permanenţă la sumele de echilibrare (care vin în sprijinul acoperirii deficitelor de trezorerie), alocate din bugetul de stat pentru a preveni eventualele, dar nedoritele întreruperi care apar sau ar putea apărea în furnizarea serviciilor publice.

2 Legea privind Codul Fiscal nr. 571/2003, cu modificările şi completările ulterioare,

SUME DEFALCATE

.

.

.

......

B L U O G C E A T L

OSC1

OSCn

OPC

OTC11

OTC12

OTC1n

......

OTC1n

OTC2n

OTCnn

Impozite

Taxe

Contribuţii

BUGETUL DE

STAT

D1

D2

CONSILIUL LOCAL

Principiul depersonalizării

Portofoliul fondurilor se formează atât din veniturile fiscale şi nefiscale ale bugetelor locale, cât şi din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, proporţia venituri proprii/venituri ale bugetului de stat depăşind uneori limita de 50%, ceea ce semnifică, aşa cum este şi firesc, o tendinţă accentuată de dependenţă financiară faţă de nivelul de autoritate central.

A doua etapă a mecanismului presupune definirea ansamblului de structuri organizatorice care contribuie la formarea şi alocarea fondurilor. Potrivit modelului de administraţie românesc, specific şi la nivel internaţional, structurile organizatorice se împart în două categorii:

- de autoritate decizională; - de administrare şi management a resurselor publice.

Structurile organizatorice de autoritate au rolul de a stabili nivelul fondurilor care vor fi alocate pentru desfăşurarea activităţii diverselor servicii publice3, fiind definite pentru sectorul public local prin legi specifice4

Consiliile locale, formate dintr-un număr de maxim 27 consilieri, joacă rolul hotărâtor în cadrul acestui mecanism, având „puterea” (dată de alegători) de a aproba bugetul ca instrument al managementului modern, pe baza căruia se constituie şi se repartizează impresionante fonduri, a căror finalitate este de a asigura, în condiţii de calitate superioară, servicii prompte pentru cetăţeni, dar şi acceptabile ca preţ.

. În categoria structurilor de autoritate se încadrează ca organe alese: Consiliul Local şi primarul, fiecare având atribuţii diferite în amplul şi delicatul proces de formare şi alocare a resurselor locale.

Ca o continuitate a mecanismului, primarii, aleşi prin vot secret, universal, egal, liber exprimat, asigură, în condiţiile aprobate de consiliile locale ca fondurile să ajungă în „posesia” ordonatorilor de credite, pentru ca aceştia, pe calea execuţiei cheltuielilor publice, să îşi poată îndeplini misiunea lor de prestare de servicii publice.

Angrenaţi într-un ritual continuu al alocării şi constituirii fondurilor, pentru ca serviciile publice locale să poată funcţiona în condiţiile unui nivel calitativ superior, consiliile locale şi primarii ca structuri de autoritate nu şi-ar putea finaliza misiunea lor, dacă structurile de administrare nu ar exista.

Se pune o întrebare firească: cine sunt „actorii” acestor structuri? Ordonaţi în structuri care parcurg zilnic lungul şi anevoiosul drum al execuţiei cheltuielilor publice, actorii sunt cunoscuţi sub denumirea de „ordonatori de credite”, iar structurile de administrare îmbracă cel mai adesea forma instituţiilor publice.

Fără disponibil propriu de resurse în afara celui obţinut din venituri proprii, instituţiile publice accesează în mod frecvent disponibilul bugetului local prin intermediul creditelor bugetare, fiind „soldaţii” care în mod conştiincios înţeleg să presteze serviciul public ce le-a fost încredinţat.

Tripletul „Consilii Locale – primari – ordonatori de credite” face posibil ca serviciile publice descentralizate sau delegate nivelului local să devină operaţionale, eficienţa acestora fiind judecată pe seama resurselor constituite şi efectelor obţinute, un raport ce caracterizează cel mai adesea eficienţa economică.

Examinând ultima etapă a mecanismului financiar, constatăm că suntem în situaţia de a analiza categoriile de servicii publice pentru care se alocă fonduri din bugetul local.

Deşi nu există o definire clară a acestor servicii care se finanţează din resurse locale, fenomenul care se manifestă la nivel internaţional este acela de descentralizare, în sensul aproprierii serviciilor de nevoile cetăţenilor. 3 P. Filip, M. Boloş Modelul românesc de administraţie publică în perspectiva integrării României în Uniunea Europeană, Universty of Miscolt, 2005 4 Legea 215/2001 privind administraţia publică locală cu modificările şi completările ulterioare

Până unde ajunge nivelul descentralizării serviciilor publice? Care trebuie să fie nivelul optim al serviciilor care se finanţează din bugetul de stat şi bugetele locale ? Sunt câteva întrebări la care am încercat să dăm răspuns în cuprinsul acestei lucrări, la subcapitolul dedicat descentralizării financiare.

Fără a părăsi această ultimă etapă a mecanismului financiar, serviciile publice pe care comunităţile locale trebuie să le asigure, se înscriu în reprezentarea grafică pe domeniile D1,....,Dn şi sunt definite prin legea bugetară anuală5

Putem afirma că cele mai importante componente ale mecanismului sunt reprezentate de portofoliul de fonduri, ansamblul de structuri organizatorice şi categoriile de servicii publice prestate, care armonizate prin reglementări specifice, asigură satisfacerea totală sau parţială a nevoilor „suveranului” consumator care are cel mai adesea şi calitatea de contribuabil.

, îmbrăcând forme diverse cum sunt: învăţământ, cultură, sănătate, sport, asistenţă şi protecţie socială, iluminat public, modernizare de străzi etc.

Dubla calitate de contribuabil şi beneficiar dă legitimitate mecanismului, care dispune şi de un ansamblu de principii bugetare după care resursele sunt constituite şi mai apoi utilizate pentru ca serviciile publice să prindă contur.

Fără a face o analiză critică a principiilor bugetare: universalitatea, unitatea, anualitatea, echilibrarea, specializarea bugetară, realitatea sau publicitatea, considerăm că respectarea acestora constituie o condiţie sine qua non pentru ca resursele să ajungă la dispoziţia furnizorilor de bunuri sau a prestatorilor de servicii.

Mecanismul financiar descris, conduce la formarea a două categorii de fluxuri: 1. fluxurile financiare de la contribuabili la buget, fiind rezultatul formării

veniturilor fiscale în cadrul cărora contribuabilii nu beneficiază de o contraprestaţie imediată şi directă, fiind de regulă efectul aplicării unor legi fiscale speciale.

2. fluxurile financiare de la buget către operatorii de servicii sunt generate de alocările de fonduri, necesare pentru decontarea obligaţiilor rezultate din furnizarea de bunuri sau servicii, ordonatorilor de credite angajaţi în prestarea serviciilor publice.

Ambele categorii de fluxuri sunt, cel puţin în prezent, guvernate de principiul depersonalizării, potrivit căruia fondurile încasate la buget (inclusiv cel local) îşi pierd sursa de provenienţă pentru ca mai apoi prin angajare, lichidare, ordonanţare şi plată resursele publice locale să fie destinate în general consumului.

În rezumat, amplul şi delicatul mecanism financiar descris asigură, pe seama constituirii fondurilor (venituri fiscale, nefiscale sau sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat), prestarea de servicii publice de interes local, date în sarcina autorităţilor locale fie prin descentralizare, fie prin delegare de responsabilitate (deconcentrare) de la nivel central.

Preţul pe care contribuabilii îl plătesc pentru prestarea de servicii publice este astfel caracterizat prin portofoliul de impozite şi taxe de care dispun la un moment dat comunităţile locale.

Mecanismul financiar studiat nu funcţionează izolat, acesta are legătură cu mecanismul financiar din sectorul privat, a cărui reprezentare grafică este redată în figura de mai jos (figura 1.5):

Adresându-se pieţei furnizorilor şi pieţei clienţilor, firma îşi stabileşte ca obiectiv final obţinerea de produse finite şi servicii, care vândute în mod regulat, asigură satisfacerea

5 Legea 511/2004 pentru aprobarea bugetului de stat pe anul 2005, publicată în M.O.nr. 1.121 din 29 noiembrie 2004

intereselor legitime ale proprietarilor (acţionarilor): să obţină cel mai bun profit din capitalul investit.

Utilizând resurse umane de pe piaţa forţei de muncă, resurse materiale de pe piaţa furnizorilor şi resurse financiare de pe piaţa de capital, firma poate fi asimilată unui sistem în care resursele sunt consumate pentru a obţine în final produse finite sau servicii.

Figura nr. 1.5 - Mecanismul financiar de funcţionare al entităţilor din sectorul

privat Diversitatea de produse finite obţinute sau servicii prestate are înglobată în ea un

indicator economic important (atât pentru sectorul public cât şi pentru cel privat): valoarea adăugată care asigură remunerarea salariaţilor prin plata salariilor, a acţionarilor prin decontarea dividendelor, iar statul prin plata impozitelor şi taxelor.

Definită ca plusul de valoare pe care firma, prin eforturi proprii, îl aduce bunurilor şi serviciilor achiziţionate de la terţi, valoarea adăugată este „pionul” de legătură între mecanismul financiar din sectorul public şi sectorul privat, asigurând informaţii diverse, în funcţie de valoarea acesteia distingându-se următoarele situaţii:

a) atunci când valoarea adăugată este pozitivă, indică existenţa unor surse potenţiale pentru achitarea impozitelor şi taxelor (satisfăcând interesul statului);

b) atunci când valoarea adăugată este negativă, resursele de care dispune firma pentru ca bugetul (de stat sau local) să încaseze veniturile sunt insuficiente, ceea ce poate corespunde unei situaţii de criză sau faliment.

PIAŢA FORŢEI DE MUNCĂ

F U R P N I I A Z Ţ O A R I L O R

STAT, IMPOZITE ŞI TAXE

FIRMA - VALOARE ADĂUGATĂ -

ACŢIONARI

PIAŢA DE

CAPITAL

C L P I I E A N Ţ Ţ A I L O R

Valoarea adăugată devine astfel canalul de legătură între cele două mecanisme, vehiculând adesea „oxigenul” necesar pentru ca mecanismul financiar public să prindă contur, iar serviciile publice să fie prestate la cel mai înalt nivel calitativ.

Legăturile mecanismului financiar din sectorul public se corelează mai apoi cu capacitatea de plată a contribuabilului persoană fizică, cel care pentru bugetul local are o pondere însemnată (cel puţin ca număr de contribuabili).

În ce constă capacitatea de plată? Care sunt formele sub care aceasta se manifestă pentru contribuabilii persoane fizice? Iată câteva întrebări la care am încercat să dăm un răspuns în cuprinsul prezentei lucrări.

Cu siguranţă capacitatea de plată a contribuabililor alături de valoarea adăugată va furniza aceleaşi categorii de informaţii pentru mecanismul financiar public:

• la valori pozitive, capacitatea de plată va conduce la decontarea impozitelor şi taxelor datorate bugetului local potrivit termenelor scadente;

• la valori negative, este posibil ca persoana fizică să intre în incapacitate de plată, rezultatul fiind înregistrarea unor restanţe faţă de bugetul local.

Concluzia este că mecanismul financiar – public şi privat – prin ansamblul de legături, principii şi metode, încearcă să răspundă nevoilor mereu crescânde ale cetăţenilor, în condiţiile unor resurse ce au mereu un caracter limitat.

Confruntarea nevoilor cu tendinţă crescătoare şi a resurselor în opoziţie cu tendinţa nevoilor obligă autorităţile locale să fie într-o continuă căutare de resurse pe termen scurt şi lung, pentru a face faţă cu succes nevoilor de finanţare a serviciilor publice pe care trebuie să le asigure.

1.8 Descentralizarea financiară – între principii, metode şi posibilităţi de modernizare pentru comunităţile locale din România

1.8.1. Principiile şi metodele descentralizării financiare

Descentralizarea şi globalizarea financiară sunt două fenomene amplu dezbătute şi

argumentate ştiinţific cu care se confruntă autorităţile locale în procesul de formare şi utilizare a resurselor financiare publice.

Descentralizarea financiară asigură condiţiile necesare pentru ca serviciile publice să fie prestate în interesul cetăţenilor, fiind definită în Carta europeană a autonomiei locale ca „dreptul la resurse proprii suficiente de care pot dispune în mod liber autorităţile administrative publice locale, în exercitarea atribuţiilor de putere” 6

În mod asemănător este definită şi în literatura de specialitate,.

7

Ambele variante ale definirii descentralizării financiare menţionate anterior indică faptul că suntem în situaţia unui transfer de competenţe privind cheltuielile şi veniturile către autorităţile locale, astfel încât devine esenţial ca descentralizarea de resurse financiare publice să fie corelată cu politica din domeniul descentralizării serviciilor publice.

descentralizarea reprezentând transferul de către guvernul central a unor funcţiuni specifice pe linie de autoritate administrativă şi a unor venituri fiscale către autorităţile publice locale.

Experienţele internaţionale arată că există până acum două abordări ale acestei problematici:

1) experienţa ţărilor în tranziţie din Europa Centrală şi de Est caracterizată prin faptul că autorităţilor locale le-au fost alocate venituri insuficiente şi într-un cadru de autonomie redus în raport cu responsabilităţile transferate. De regulă deciziile privind 6 Carta europeană a autonomiei locale, Tratat european, nr. 122, Strasbourg, 15 octombrie 1995, art. 9, alin. 1 7 K.J. Edwin, Fiscal Descentralization: theory as reform, Working Paper, The George Washington University, Washington, 2001, pag. 3

transferul de responsabilităţi au fost luate în consens politic; decalajele dintre transferul de responsabilităţi şi resurse au condus la „cronicizarea” deficitelor bugetare, autorităţile locale fiind de acum într-o continuă căutare de resurse.

2) experienţa ţărilor din America Latină unde descentralizarea financiară s-a produs, cum era şi firesc, prin transferul mai întâi de surse semnificative de venituri, fără un echivalent imediat în responsabilităţii de natura cheltuielilor. Consecinţa a fost că la nivelul bugetelor locale s-a manifestat fenomenul de relaxare fiscală şi de dezinteres pentru colectarea veniturilor, în timp ce a crescut presiunea asupra echilibrului bugetului de stat.

Modelele de descentralizare financiară evidenţiează faptul că, în timp ce în Europa Centrală şi de Est bugetele locale se confruntă cu presiuni în asigurarea echilibrului bugetar, în ţările din America Latină bugetele locale înregistrează excedente pe fondul transferului mai întâi de resurse şi mai apoi de responsabilităţi.

1.8.1.1 Transferul de competenţe privind cheltuielile către autorităţile locale. Experienţe la nivel internaţional

Transferul de cheltuieli şi în mod implicit de responsabilităţi către autorităţile locale

este deosebit de important atunci când se discută problema descentralizării financiare. În literatura de specialitate şi în studiile efectuate8

1) principiul eficienţei – potrivit căruia resursele generale ale societăţii trebuie alocate către o administraţie responsabilă, astfel încât furnizarea de servicii publice să satisfacă cel mai bine nevoile contribuabililor.

sunt recunoscute câteva principii care stau la baza transferului de responsabilităţi:

Această regulă generală stabileşte câteva cerinţe pentru încredinţarea responsabilităţilor, în categoria acestora încadrându-se:

a) subsidiaritatea – conform căreia o responsabilitate va fi încredinţată nivelului administraţiei publice cel mai apropiat de cetăţean şi pe care o poate îndeplini în condiţii de eficienţă şi eficacitate;

b) teritorialitatea – impune ca responsabilitatea să fie furnizată către administraţia publică a cărei jurisdicţie se apropie cel mai mult de aria geografică a beneficiarilor respectivei responsabilităţi;

c) capacitatea de administrare – stabileşte că o responsabilitate va fi încredinţată acelui nivel de administraţie care o poate administra efectiv şi poate obţine economii de scară în furnizarea serviciului public respectiv;

d) capacitatea financiară – potrivit căreia responsabilitatea trebuie încredinţată administraţiei publice care are o capacitate financiară adecvată pentru a finanţa serviciul respectiv şi pentru a asigura un nivel rezonabil de echitate fiscală.

Cerinţele principiului eficienţei reflectă faptul că baza pentru ca un serviciu public să fie gestionat în interesul cetăţenilor (în condiţii de economicitate şi eficacitate) o constituie:

• apropierea, atât la nivelul administraţiei, cât şi ca zonă geografică, de interesele cetăţenilor, pentru ca serviciul public să fie prestat în condiţii de continuitate şi permanenţă;

• capacitatea de management şi administrare constituie o condiţie esenţială pentru ca responsabilitatea încredinţată să poată fi exercitată de autorităţile administraţiei publice în beneficiul cetăţenilor;

• capacitatea financiară se referă atât la posibilităţile autorităţilor administraţiei publice de a finanţa serviciul public, cât şi la echitatea fiscală care trebuie promovată odată cu politicile fiscale susţinute şi implementate fie la nivel central, fie la nivel local.

8 Politici de echilibrare a bugetelor locale în România, Institutul pentru Politici Publice, Bucureşti, 2004, pag. 8

2) principiul echităţii presupune ca un serviciu public să fie furnizat în mod echitabil către cetăţeni, indiferent de domiciliul pe care aceştia îl au. Politica de echilibru „promovată” de principiul echităţii are în vedere caracteristicile bunurilor şi serviciilor publice – accesul nelimitat şi gratuit al beneficiarilor – astfel încât serviciile publice, indiferent de locul unde îşi au domiciliul beneficiarii lor, trebuie asigurate în aceleaşi condiţii de cantitate şi calitate.

3) principiul responsabilităţii impune ca anumite obiective care se referă la redistribuirea veniturilor şi asistenţa socială să rămână în competenţa administraţiei centrale.

Redistribuirea veniturilor are în vedere alocarea către autorităţile locale a sumelor destinate echilibrării potrivit unor metodologii diverse, în timp ce politicile sociale gândite la nivel central au ca obiectiv susţinerea categoriilor de persoane cu venituri reduse. Ambele categorii de probleme sunt considerate în practica internaţională ca fiind de interes general, astfel încât transferul acestora către nivelul doi de administraţie este practic imposibil.

4) principiul echilibrului macroeconomic presupune ca transferul de responsabilităţi să fie realizat de la nivel central către nivelul local, în condiţiile păstrării stabilităţii macroeconomice şi a promovării creşterii economice, două condiţii de bază pentru asigurarea capacităţii financiare şi de management necesare în administrarea serviciilor publice.

Pe baza acestor principii, transferul de responsabilităţi către autorităţile locale trebuie să răspundă următoarelor cerinţe:

a) să fie realizat un transfer formal (legal) al responsabilităţilor privind cheltuielile către administraţia publică locală;

b) finanţarea cheltuielilor de asistenţă socială să fie asigurată din bugetul de stat, iar furnizarea serviciilor sociale să fie efectuată de autorităţile locale, finanţarea asigurându-se pe seama transferurilor condiţionate sau necondiţionate, ori pe baza rambursării costurilor serviciilor furnizate;

c) responsabilităţile privind investiţiile în infrastructura serviciilor publice trebuie să fie încredinţate nivelului de administraţie responsabil cu furnizarea serviciului respectiv;

d) impunerea unor standarde minime privind nivelul şi calitatea serviciilor publice prestate de autorităţile administraţiei publice locale;

e) realizarea unor politici sectoriale la nivel naţional, în diferite domenii cheie: educaţie, sănătate, asistenţă socială şi locuinţe.

Experienţele existente la nivel internaţional indică faptul că transferurile de responsabilităţi între administraţia centrală şi locală s-au realizat în mod diferenţiat.

Polonia, localizată în centrul Europei, cu o populaţie totală de aproximativ 38,5 milioane persoane, are trei nivele ale administraţiei locale: localitatea, judeţul şi regiunea. Unele localităţi de dimensiuni mari au şi statut de judeţ.

Partajarea serviciilor publice între cele trei nivele ale administraţiei locale este prezentată în tabelul nr. 1.1

Municipalităţi

nivelul I al administraţiei publice locale

Judeţe nivelul II al administraţiei

publice locale

Voievodate (regiuni) nivelul III al administraţiei

publice locale Educaţie: preşcolară primară secundară

Educaţie: secundară tehnică

Educaţie: universitară

Asistenţă socială: creşe servicii pentru bătrâni şi

persoane cu handicap

Asistenţă socială: servicii pentru bătrâni şi

persoane cu handicap cămine de bătrâni

Asistenţă socială: şomaj

servicii sociale speciale locuinţe sociale

servicii sociale speciale şomaj

Servicii de sănătate: asistenţă sanitară protecţie sanitară sănătate publică

Servicii de sănătate: protecţie sanitară spitale sănătate publică

Servicii de sănătate: protecţie sanitară spitale sănătate publică asistenţă consumatori

droguri Cultură, sport, timp liber: teatre muzee biblioteci parcuri sport petrecerea timpului liber întreţinerea clădirilor

pentru evenimente culturale

conservarea moştenirii culturale

Cultură, sport, timp liber: teatre muzee biblioteci sport, petrecerea timpului

liber conservarea moştenirii

culturale

Cultură, sport, timp liber: teatre muzee biblioteci sport, petrecerea timpului

liber conservarea moştenirii

culturale

Utilităţi publice: furnizare apă canalizare electricitate gaz încălzire centrală telefon

Utilităţi publice: X Utilităţi publice: X

Mediu, administrarea deşeurilor: colectarea şi depozitarea

deşeurilor curăţatul străzilor cimitire protecţia mediului dezastre naturale sau

ecologice

Mediu, administrarea deşeurilor: dezastre naturale sau

ecologice

Mediu, administrarea deşeurilor: dezastre naturale sau

ecologice

Transport public: şosele iluminat public transport

Transport public: şosele

Transport public: şosele

Administrare generală: funcţii de autoritate poliţie locală apărare civilă

Administrare generală: funcţii de autoritate poliţie locală pompieri apărare civilă protecţia consumatorilor

Administrare generală: funcţii de autoritate poliţie locală pompieri apărare civilă protecţia consumatorilor

Tabel nr. 1.1 – Responsabilităţile diverselor niveluri de administraţie locală în Polonia

Sursa: www.gov.pol

Din analiza modului de partajare reiese că la nivelul localităţilor au fost transferate acele servicii care se apropie cel mai mult şi răspund cel mai bine intereselor cetăţenilor, păstrându-se la nivelul judeţelor şi al regiunilor acele responsabilităţi care sunt de interes pentru judeţul sau regiunea respectivă. Utilităţile publice sunt în întregime transferate către autorităţile locale, fiind considerată o problemă exclusivă a acestora.

Ungaria – cu o populaţie de aproximativ 10,1 milioane locuitori – dispune de două niveluri ale administraţiei locale: localitatea şi judeţul. În tabelul nr. 1.2 este prezentată partajarea responsabilităţilor între cele două nivele de autoritate locală, evidenţiindu-se faptul că sunt utilizate aceleaşi reguli generale ca şi în cazul Poloniei.

Particular Ungariei este organizarea de oficii deconcentrate ale administraţiei centrale în domeniul sănătăţii publice, protecţiei mediului, şoselelor, transportului public, turismului, poliţiei locale, pompierilor, apărării civile şi a protecţiei consumatorilor.

Municipalităţi

nivelul I administraţiei publice locale

Judeţe nivelul II al administraţiei publice locale

Educaţie: preşcolară primară

Educaţie: secundară tehnică

Asistenţă socială: creşă cămine de bătrâni

Asistenţă socială: servicii pentru bătrâni şi persoane cu

handicap servicii sociale speciale locuinţe sociale

Servicii de sănătate: asistenţă sanitară primară protecţie sanitară

Servicii de sănătate: spitale

Cultură, sport, timp liber: parcuri centre culturale

Cultură, sport, timp liber: teatre, muzee biblioteci sport petrecerea timpului liber

Utilităţi publice: furnizare apă canalizare electricitate gaz încălzire centrală

Utilităţi publice: X

Mediu, administrarea deşeurilor: colectarea şi depozitarea deşeurilor cimitire protecţia mediului

Mediu, administrarea deşeurilor: curăţatul străzilor

Transport public: şosele iluminat public

Transport public: transportul în comun de călători

Administrare generală: funcţii de autoritate poliţie locală pompieri

Administrare generală: funcţii de autoritate poliţie locală pompieri

apărare civilă protecţia consumatorului

apărare civilă protecţia consumatorului

Tabel nr. 1.2 – Responsabilităţile diverselor niveluri de administraţie locală în Ungaria

Sursa: www.gov.hu

Cehia are de asemenea două niveluri ale administraţiei locale: localitatea şi judeţul, la care se adaugă oficiile regionale ale administraţiei centrale. Şi în situaţia Cehiei unele localităţi de dimensiuni mari au statut de judeţ şi responsabilităţi specifice acestui nivel de administraţie locală.

În tabelul nr. 1.3 este prezentată partajarea responsabilităţilor între autorităţile locale de nivel I şi II, respectându-se aceleaşi reguli generale de partajare ca în situaţia Poloniei şi a Ungariei.

Municipalităţi

nivelul I al administraţiei publice locale

Oficii districtuale nivelul II al administraţiei

publice locale

Oficii regionale ale administraţiei publice

centrale Educaţie: primară preşcolară

Educaţie: primară secundară tehnică şcoli speciale

Educaţie: primară secundară tehnică şcoli speciale

Asistenţă socială: creşe cămine de bătrâni servicii de bătrâni şi persoane

cu handicap servicii sociale speciale locuinţe sociale

Asistenţă socială: creşe cămine de bătrâni

Asistenţă socială: creşe

Servicii de sănătate: asistenţă sanitară primară spitale

Servicii de sănătate: spitale sănătate publică

Servicii de sănătate: protecţie sanitară sănătate publică

Cultură, sport, timp liber: teatre, muzee biblioteci parcuri sport petrecerea timpului liber întreţinerea clădirilor pentru

evenimente culturale

Cultură, sport, timp liber: teatre, muzee, biblioteci

Cultură, sport, timp liber: X

Utilităţi publice: furnizare apă, canalizare electricitate gaz încălzire centrală

Utilităţi publice: X Utilităţi publice: X

Mediu şi administrarea deşeurilor: colectarea şi depozitarea

deşeurilor curăţatul străzilor

Mediu şi administrarea deşeurilor: protecţia mediului

Mediu şi administrarea deşeurilor: protecţia mediului

cimitire protecţia mediului

Transport public: şosele iluminat public transport public

Transport public: şosele transport public

Transport public: X

Administraţie generală: funcţii de autoritate poliţie locală pompieri

Administraţie generală: funcţii de autoritate poliţie locală apărare civilă

Administraţie generală: poliţie locală protecţia

consumatorilor

Tabel nr. 1.3 - Responsabilităţile diverselor niveluri de administraţie locală în Cehia Sursa: www.gov.ch

Estonia, cu o populaţie de 1,4 milioane locuitori şi o suprafaţă de 45.227 km2

Concluziile care se pot formula pe baza exemplelor de partajare a serviciilor publice prezentate anterior constau în:

, are de asemenea două nivele ale administraţiei locale (localitatea şi judeţul), ale căror responsabilităţi sunt: serviciile de educaţie (întreţinerea bazei materiale a învăţământului primar şi preşcolar), serviciile de asistenţă socială, locuinţe şi amenajarea teritoriului, cultură, sport şi petrecerea timpului liber, întreţinere parcuri şi cimitire, apă şi epurare ape uzate, întreţinere străzi şi şosele locale, iluminat public, transport.

a) partajarea serviciilor publice între nivelele de administraţie I şi II are loc de regulă utilizând aceleaşi principii ale orientării serviciilor publice către cetăţeni, apropiind nivelul de administraţie de interesele populaţiei;

b) nu se încredinţează serviciile decât acelor autorităţi care au capacitate de management şi financiară deplină pentru administrarea acestora;

c) se respectă criteriul teritorialităţii ca un criteriu de bază în partajarea responsabilităţilor între nivelele I şi II de administraţie locală.

1.8.1.2 Transferul de competenţe privind veniturile administraţiei publice locale. Experienţe la nivel internaţional

Cea de-a doua componentă a descentralizării financiare este deosebit de importantă

pentru autorităţile locale, întrucât asigură sursa de finanţare a „portofoliului” de servicii publice „împărţit” între autorităţile centrale şi cele locale.

Aşa cum am menţionat, pentru Europa Centrală şi de Est transferul de responsabilităţi către autorităţile locale a avut loc înaintea transferului de resurse, fapt care a condus în timp la exercitarea unor presiuni asupra echilibrului bugetelor locale.

În practica şi teoria internaţională9

1) principiul subsidiarităţii – potrivit acestui principiu, derivat din conceptul de autonomie locală consacrat în Carta europeană a autonomiei locale, un impozit trebuie „încredinţat nivelului administrativ cel mai de jos care îl poate implementa şi pentru care nu este inadecvat”. Este vorba de a asigura autonomia locală cu ajutorul competenţei financiare, deciziile privind administrarea resurselor financiare (uneori chiar limitate) fiind luate de autorităţile locale odată cu aprobarea bugetului.

au fost consacrate câteva principii de bază privind sistemul de venituri transferate autorităţilor locale:

9 Politici de echilibrare a bugetelor locale în România, Institutul pentru Politici Publice, pag. 8, Bucureşti, 2004 (www.ipp.ro)

2) principiul conectării veniturilor cu responsabilităţile asumate – presupune ca fiecare autoritate locală să dispună de venituri suficiente raportat la cheltuielile transferate.

Respectarea acestui principiu în totalitate ar presupune ca fiecare administraţie locală să aibă suficiente resurse pentru a susţine cheltuielile cu serviciile publice transferate, astfel încât la sfârşitul exerciţiului financiar bugetele locale să înregistreze de regulă excedente, măsură care prezintă atât avantaje (în sensul că resursele sunt îndestulătoare pentru a acoperi necesarul de cheltuieli publice) cât şi dezavantajul rezultat din dezinteresul manifestat (în astfel de situaţii) de către autorităţile locale pentru colectarea resurselor financiare locale (bugetul înregistrează excedent).

3) principiul echităţii – în situaţia acestui principiu, veniturile administraţiei publice locale sunt direct proporţionale cu nevoile financiare şi invers proporţionale cu capacitatea fiscală.

Implicaţiile acestui principiu asupra sistemului de venituri transferate autorităţilor locale sunt dezbătute şi argumentate ştiinţific în paragraful intitulat „Provocările sistemului de echilibrare în România şi la nivel internaţional”.

4) principiul predictibilităţii – presupune ca veniturile transferate administraţiei publice locale să asigure realizarea unor programe pe o perioadă de până la cinci ani.

Realizarea de prognoze la nivel local constituie o necesitate atât din punct de vedere al determinării potenţialului de resurse, cât şi din punct de vedere al nevoilor de finanţare pe termen mediu şi lung.

5) principiul neutralităţii – conform acestui principiu portofoliul de venituri transferate trebuie să fie neutru în raport cu opţiunile autorităţilor locale privind alocarea acestora pe sectoare şi activităţi.

Aplicarea acestui principiu presupune ca resursele transferate autorităţilor locale (cunoscute adesea sub denumirea de granturi) să fie depersonalizate, iar potrivit competenţelor ce le revin autorităţile să le poată aloca adecvat cu necesităţile existente la nivel local. În practică adesea granturile au o destinaţie precisă, fiind utilizate fie pentru susţinerea cheltuielilor de asistenţă şi protecţie socială, fie în practica ţărilor din Europa de Est, pentru finanţarea cheltuielilor din învăţământul preuniversitar.

6) principiul obiectivităţii – are la bază regula potrivit căreia fondurile alocate pentru autorităţile locale trebuie să se fundamenteze pe factori obiectivi, pe care autorităţile în mod individual nu îi pot influenţa în mod semnificativ.

Ţinând cont de acest principiu, transferul de venituri, în special cele pentru echilibrare, trebuie să cuprindă criterii asupra cărora autorităţile locale nu pot exercita presiuni, tratamentul autorităţilor în faţa politicilor de echilibrare fiind acelaşi.

7) principiul motivaţiei – potrivit acestui principiu sistemul de venituri transferate administraţiei publice locale trebuie să ofere stimulente pentru un management sănătos şi eficient. Transferurile de venituri nu trebuie să ofere soluţii pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.

Implementarea acestui principiu presupune ca autorităţile locale să fie stimulate în permanenţă pentru a identifica resursele necesare acoperirii cheltuielilor publice locale, inclusiv „descoperirea” de resurse noi care vor atenua presiunile ce se exercită în mod frecvent asupra bugetului local.

8) principiul condiţionării transferurilor – are la bază utilizarea transferurilor condiţionate pentru îndeplinirea unor obiective sau programe stabilite la nivel central (cunoscute sub denumirea de programe guvernamentale).

Din analiza acestor principii se desprind următoarele concluzii: a) un impozit trebuie încredinţat nivelului de administraţie cel mai de jos, care îl

poate administra şi implementa, conectând astfel principiul subsidiarităţii pentru situaţia veniturilor cu principiul subsidiarităţii pentru situaţia cheltuielilor, potrivit

căruia responsabilităţile trebuie încredinţate nivelului de administraţie cel mai aproape de cetăţean; regula – impozit, responsabilitate – funcţionează în acelaşi mod respectând principiul apropierii administraţiei de cetăţeni.

b) nivelul de venituri transferate trebuie să fie adecvat cu responsabilităţile asumate, să fie proporţional cu nevoile financiare şi invers proporţional cu capacitatea fiscală şi să asigure realizarea de prognoze pe termene medii şi lungi (care nu depăşesc 5 ani);

c) sistemul de venituri transferate trebuie să fie stimulativ, să antreneze autorităţile locale în identificarea unor resurse financiare noi, şi să aibă la bază factori obiectivi asupra cărora autorităţile nu pot exercita presiuni sau influenţe semnificative;

d) sistemul de venituri transferat nu trebuie să aibă o destinaţie precisă, opţiunea de alocare pe sectoare şi activităţi aparţinând comunităţilor locale potrivit bugetului aprobat.

Pe baza acestor principii, în practica internaţională au fost dezvoltate două metode de implementare, care nu se exclud, esenţială fiind modalitatea lor de combinare:

• Metoda încredinţării/alocării veniturilor către administraţia publică locală; • Metoda partajării veniturilor între administraţia publică centrală şi locală.

Metoda încredinţării/alocării veniturilor presupune delimitarea unei sfere a finanţelor publice care aparţine autorităţilor administraţiei publice locale ce îi conferă suficientă autonomie în realizarea responsabilităţilor şi în definirea modului de finanţare al acestora.

Metoda consacrată la nivel internaţional a presupus dihotomizarea conceptului de finanţe publice, desprinzându-se o nouă specializare cunoscută sub denumirea de „finanţe publice locale”.

Încredinţarea unei competenţe din sfera finanţelor publice este definită10

Aplicarea în practică a metodei a condus la două abordări, întâlnite în proiectarea sistemelor descentralizate de finanţare:

ca fiind capacitatea administraţiei publice locale de a proiecta şi implementa politici specifice, acestea fiind instrumentele prin intermediul cărora, în limita responsabilităţilor de servicii publice partajate între autorităţile centrale şi locale, se realizează şi prestează în interesul cetăţenilor serviciile publice de interes local.

- în cazul statelor dezvoltate, metoda este utilizată pe scară largă; - în cazul statelor în curs de dezvoltare sau în tranziţie, administraţiilor locale le

sunt încredinţate la un nivel mai modest atât o parte din sfera finanţelor, cât şi din cea a responsabilităţilor.

Eficienţa acestei metode este apreciată pe seama concordanţei care trebuie să existe între responsabilităţile privind cheltuielile şi capacitatea de a creşte veniturile specifice administraţiei publice11

Sistemul încredinţării (transferului de competenţă) către administraţia locală este analizat din trei puncte de vedere

.

12

a) capacitatea autorităţilor locale de a stabili baza de impozitare; :

b) capacitatea autorităţilor locale de a stabili nivelul impozitului; c) capacitatea autorităţilor de a administra impozitul.

Factorul central în funcţie de care apreciem că un venit al unei administraţii publice face parte din sistemul de resurse financiare încredinţate este determinat de capacitatea sursei 10 R. M. Bird, Rethinking Subnational Taxes: A look at tax Assignment, Council of Europe Youth Center, april 2000 11 R. Bahl, Fiscal Descentralization, Council of Europe Youth Center, april 2000 12 Politici de echilibrare a bugetelor locale, Institutul pentru Politici Publice, Bucureşti, noiembrie 2004, pag. 9

respective de a genera venituri marginale ca urmare a unor decizii proprii ale autorităţii publice locale. Atunci când venitul transferat nu generează venituri marginale pe baza unor decizii proprii ale autorităţii locale, afirmăm că venitul nu face parte din sistemul de venituri încredinţate.

În practica internaţională, din sistemul de venituri încredinţate, potrivit metodei menţionate, fac parte:

- veniturile proprii pentru care autorităţile locale pot stabili (de regulă): baza de impozitare, nivelul venitului şi au capacitatea deplină de a administra aceste impozite şi taxe;

- cote adiţionale (piggy back) situaţie în care autorităţile locale pot adăuga la nivelul naţional al impozitului o anumită cotă suplimentară flexibilă, baza de impozitare şi administrarea impozitului rămânând în aria de competenţă a administraţiei centrale.

În ambele situaţii autorităţile locale pot beneficia de venituri marginale din impozitele încredinţate, aspect important în caracterizarea nivelului de autonomie locală, deoarece numai prin posibilitatea de a opta pentru plata unor impozite mai mari sau mai mici contribuabilii pot alege nivelul serviciilor publice pe care îl doresc13

De asemenea, conform definiţiei lui Richard Bird, numai pentru aceste tipuri de resurse administraţia locală are capacitatea de a proiecta şi implementa politici specifice.

.

Experienţele la nivel internaţional indică faptul că sistemul de venituri încredinţate este format numai din venituri proprii, cotele adiţionale (piggy back) neaplicându-se în niciuna din ţările din Europa Centrală şi de Est studiate.

În situaţia veniturilor proprii baza de impozitare este stabilită la nivel central, în timp ce nivelul de impozitare este stabilit la nivel local, între anumite limite.

Din categoria veniturilor proprii, pentru ţările studiate: Polonia, Ungaria, Cehia şi Estonia, fac parte14

a) pentru Polonia: impozitul pe proprietate; impozitul agricol, taxa asupra mijloacelor de transport;

:

b) pentru Ungaria: impozitul pe proprietate; taxa turistică pentru rezidenţă temporară; taxa asupra mijloacelor de transport; taxa pe spectacole; taxa pe afaceri;

c) pentru Cehia: impozitul pe proprietate; alte impozite şi taxe pe bunuri şi servicii;

d) pentru Estonia: impozitul pe proprietate; impozitul pe cifra de afaceri (neaplicat de administraţia locală); impozitul pe mijloacele de transport şi ambarcaţiuni; alte impozite şi taxe locale.

Metoda partajării veniturilor este metoda potrivit căreia veniturile sunt stabilite la nivel central, atât baza de impozitare şi nivelul impozitului, cât şi administrarea acestora este de competenţa autorităţilor administraţiei publice centrale, în timp ce fondurile sunt partajate după anumite criterii între autorităţile administraţiei publice centrale şi locale.

Este acea situaţie în care administraţia locală are posibilităţi reduse de a decide asupra bazei şi nivelului unui impozit, influenţele sale exercitându-se în mod indirect prin negocieri sau lobby. Nivelul autonomiei financiare depinde în astfel de situaţii de natura sistemului de transferuri inter-administrative.

Partajarea veniturilor între autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, după ce acestea sunt stabilite la nivel central, poate avea loc în două modalităţi:15

13 Ch. McLure & J. Martinez Vazquez, The Assignment of Revenues and Expenditures in Intergovernmental Fiscal Relations, Council of Europe, Youth Center, april 2000

14 Datele au fost înregistrate de pe site-ul oficial al guvernelor din Polonia, Ungaria, Cehia şi Estonia

- fie pe o bază derivată (originea colectării); - fie ca transferuri repartizate pe baza unei formule, pe baza rambursării costurilor

serviciilor publice furnizate (cost standard/cost actual)sau pe baza unei decizii ad-hoc.

Sistemul de transferuri inter-administrative a fost dezvoltat la nivel internaţional16

1) stabilirea volumului de transferuri inter-administrative ce va fi distribuit administraţiei locale în cursul unui an calendaristic. În practica internaţională s-au conturat trei moduri de stabilire a acestui volum de resurse financiare:

, ţinând cont de două aspecte:

a) ca o proporţie (cotă) determinată din veniturile unui impozit al statului; b) ca o decizie ad-hoc (de exemplu o valoare stabilită anual de parlament); c) rambursarea cheltuielilor aprobate.

Aceste practici întâlnite la nivelul internaţional definesc transferurile între autorităţile centrale şi locale, stabilind volumul de resurse financiare care anual se va aloca din bugetul de stat către bugetele locale.

2) după stabilirea volumului de fonduri inter-administrative de la nivel central către nivelul local, într-o etapă ulterioară se determină alocaţiile între diversele tipuri de autorităţi locale, existând patru modalităţi consacrate:

a) transferul unei cote din veniturile colectate pe baza unui principiu de derivaţie; b) utilizarea unei formule; c) pe baza unei decizii ad-hoc; d) rambursarea costului serviciilor publice furnizate (costuri standard/costuri

actuale). Din combinaţia metodelor de determinare a volumului de transferuri inter-

administrative către autorităţile administraţiei publice locale cu metodele de alocare a transferurilor între autorităţile locale eligibile au reieşit nouă tipuri de transferuri teoretice cu ajutorul cărora se caracterizează nivelul de descentralizare şi autonomie, prezentat în tabelul nr.1.4

Metode de determinare a

volumului de transferuri către administraţia publică locală

O proporţie (cotă)

determinată din veniturile unui

impozit al statului

Decizie ad-hoc Rambursarea cheltuielilor

aprobate Metode de alocare a transferurilor între autorităţile

locale eligibile Transferuri stabilite pe baza unui

principiu de derivaţie Transfer de tip A Transfer de tip E N.A.

Transferuri stabilite pe baza unei formule Transfer de tip B Transfer de tip

F N.A.

Transferuri stabilite pe baza rambursării costurilor Transfer de tip C Transfer de tip

G Transfer de tip

K Transferuri stabilite pe baza unei

decizii ad-hoc Transfer de tip D Transfer de tip H N.A.

Tabel nr. 1.4 – Clasificaţia transferurilor administrative, după metoda partajării veniturilor

Sursa: Fiscal Descentralization, Roy Bahl, aprilie 2000

15 Politici de echilibrare a bugetelor locale din România, Institutul pentru Politici Publice, Bucureşti, 2004, pag. 10 (www.ipp.ro) 16 R. Bahl, Fiscal Descentralization Council of Europe Youth Center, april 2000

Fiecare din aceste transferuri provine din combinaţia celor două metode, având

următoarele caracteristici: Transfer de tip A – provine dintr-o cotă determinată din veniturile unui impozit al

statului care este partajat între autorităţile locale eligibile pe baza unui principiu de derivaţie, fiind considerat un transfer anti-egalizator, care favorizează administraţiile locale bogate, cu o capacitate fiscală mare, dar care corespunde cel mai bine condiţiilor de descentralizare financiară impuse de un sistem coerent de transferuri inter-administrative.

Transfer de tip B – provine de asemenea dintr-o proporţie (cotă) specifică dintr-un impozit naţional ale cărui sume sunt partajate între autorităţile locale pe baza unei formule. Acest tip de transfer poate fi utilizat pentru reducerea discrepanţelor între tipurile şi unităţile administraţiei publice locale, fiind vorba de asigurarea echilibrului orizontal.

Transfer de tip C – transfer provenit într-o proporţie specifică dintr-un impozit naţional care apoi este alocat între autorităţile locale pe baza rambursării costurilor serviciilor publice, fiind practic un transfer condiţionat.

Transfer de tip D – este un transfer care provine din aceiaşi sursă, o cotă specifică dintr-un impozit naţional, dar care este alocat între autorităţile locale pe baza unei decizii ad-hoc, fiind vorba de criterii discreţionare, transferul putând fi condiţionat sau necondiţionat.

Transfer de tip E – provine pe baza unei decizii ad-hoc, sumele fiind alocate între unităţile administrativ-teritoriale folosind un principiu de deviaţie. Este un transfer în principiu centralizat, cu un anumit grad de obiectivitate în repartizarea pe autorităţi locale, fiind un transfer cu destinaţie generală (necondiţionat).

Transfer de tip F este de asemenea un transfer care provine pe baza unei decizii ad-hoc, dar care este repartizat între autorităţile locale eligibile prin utilizarea unei formule. Este de asemenea cu destinaţie generală (necondiţionat), având un anumit grad de obiectivitate în repartizarea pe autorităţi.

Transfer de tip G – este transferul care provine de la nivel central pe baza aceleiaşi decizii ad-hoc, dar care este alocat între autorităţile administraţiei publice locale pe baza rambursării costurilor (standard/actuale) a serviciilor publice. Este în principiu centralizat, cu destinaţie specială şi cu un anumit grad de obiectivitate în repartizarea pe unităţi administrativ-teritoriale.

Transferul de tip H – are la bază aceeaşi decizie ad-hoc atunci când se stabileşte volumul de resurse de la nivel central către nivel local, repartizarea între unităţile administrativ-teritoriale realizându-se pe baza unei decizii ad-hoc. Este transferul cel mai centralizat, fiind transfer condiţionat sau necondiţionat.

Transfer de tip K – provine din rambursarea cheltuielilor atât în situaţia repartizării sumelor de la nivel central către nivelul local, cât şi la repartizarea sumelor între autorităţile locale eligibile. Transferul de tip K este un transfer cu destinaţie specială.

Analiza celor nouă tipuri de transferuri indică faptul că gradul de descentralizare şi autonomie scade de la transferul de tip A la transferul de tip K.

Tendinţa actuală pe plan mondial este de creştere a ponderii în cadrul bugetelor locale a veniturilor proprii în dauna veniturilor partajate, iar în cadrul veniturilor partajate a creşterii ponderii transferurilor de tip A sau B.

În ţările cu economie „sănătoasă” tendinţa de creştere a ponderii veniturilor proprii se va dezvolta simţitor, pe când ţările confruntate cu puternice deficite bugetare sau ale balanţei de plăţi şi cu inflaţie ridicată vor fi mai puţin dispuse să se alinieze tendinţei menţionate anterior.

Sistemul de relaţii financiare inter-administrative ar putea conduce la dezvoltarea unor niveluri diferite de autonomie financiară şi de responsabilităţi privind cheltuielile, fiind puse în faţa a două modele de administraţii:

a) modelul de administraţie mai puţin dezvoltată, cu responsabilităţi mai puţine şi care utilizează în finanţarea sa, în special transferuri necondiţionate sau condiţionate;

b) modelul de administraţie dezvoltat care s-ar putea baza în finanţarea sa pe impozitele locale (sau sistemul de venituri încredinţate) şi care apelează la credite pentru finanţarea investiţiilor.

Indiferent de modelul folosit, este necesar ca în cadrul sistemului de relaţii financiare internaţionale să se manifeste constrângerile bugetare „tari” care presupun ca administraţia locală, ce dispune de autonomie, să-şi echilibreze bugetele fără a recurge la asistenţă financiară de tip „sfârşit de an” din partea guvernului.

Experienţele la nivel internaţional studiate în Europa Centrală şi de Est indică următoarele:

a) pentru Polonia venituri partajate pe o bază derivată (transferuri de tip A sau / şi B);

- impozitul pe venit (localitatea primeşte 27,6%, judeţul 1% şi regiunea 1,5%) partajat pe baza originii colectării;

- impozitul pe profit (judeţul primeşte 5 % şi regiunea 0,5%) partajat pe baza originii colectării;

transferuri condiţionate (de tip G sau K) alocate către autorităţile locale pe baza rambursării costurilor (standard/efective);

transferuri necondiţionate (de tip F) alocat după o formulă ce nu ţine cont de capacitatea fiscală;

b) pentru Ungaria venituri partajate pe o bază derivată (transferuri de tip A sau / şi de tip B);

- impozitul pe venit (localitatea primeşte 40%) partajat pe baza originii colectării (15%) şi după o formulă în raport cu capacitatea fiscală (25%);

- taxele notariale de succesiune şi donaţie şi pentru transmiterea proprietăţii partajate după originea colectării;

transferuri condiţionate (de tip G sau K) alocate între autorităţile locale pe baza rambursării costurilor (standard/actuale);

transferuri condiţionate (de tip D sau H) alocate între autorităţile locale discreţionar pe baza unei decizii ad-hoc;

transferuri necondiţionate (de tip F) alocate după o formulă ce ţine cont de capacitatea fiscală;

transferuri necondiţionate (de tip D sau H) alocate între autorităţile locale pe baza unei decizii ad-hoc discreţionare;

c) pentru Cehia venituri partajate pe o bază derivată (transferuri de tip A sau / şi B);

- impozit pe venit (localitatea primeşte 30%) partajat pe baza originii colectării (10%)şi după numărul de locuitori (20%);

- impozitul pe profit (localitatea primeşte 20%) partajat pe baza numărului de locuitori;

- impozitul pe micile afaceri (localitatea primeşte integral fondurile colectate) partajat pe baza locului de domiciliu al antreprenorului;

transferuri condiţionate (de tip G sau K), alocate între autorităţile locale pe baza rambursării costurilor (standard / actuale);

transferuri condiţionate (de tip D sau H), alocate între autorităţile locale prin decizii ad-hoc;

d) pentru Estonia venituri partajate pe o bază derivată (transferuri de tip A sau / şi B);

- impozit pe venit partajat pe baza originii colectării; - impozit pe jocurile de noroc partajat pe originea colectării;

transferuri condiţionate (de tip G sau K), alocate între autorităţile locale pe baza rambursării costurilor (standard);

transferuri necondiţionate (de tip F), alocate între autorităţile locale după o formulă ce nu ţine cont de capacitatea fiscală.

Regulile de urmat ale descentralizării finanţelor publice pot fi formulate astfel17

● descentralizarea financiară trebuie tratată ca un sistem complex şi cuprinzător; :

● finanţarea urmează funcţiei; ● descentralizarea financiară impune existenţa unei capacităţi semnificative a

administraţiei publice locale de a stabili impozite şi taxe oferite prin lege; ● administraţia centrală trebuie să respecte regulile descentralizării financiare pe care le

stabileşte; ● proiectarea sistemului de transferuri administrative trebuie să corespundă obiectivelor

procesului de descentralizare; ● descentralizarea financiară trebuie să ia în considerare toate nivelurile administraţiei; ● trebuie recunoscut faptul că sistemul de venituri inter-administrativ este tot timpul în

schimbare, acest lucru trebuie luat în considerare; ● trebuie să existe susţinători ai descentralizării financiare.

1.8.2 Descentralizarea financiară în România. Începuturile reformei şi perspectivele acesteia

Guvernată de principiile apropierii serviciilor publice de cetăţeni, dar şi al transferului

de resurse către nivelul administrativ cel mai de jos, descentralizarea financiară desemnează acea situaţie în care „responsabilităţile şi resursele” sunt gestionate de autoritatea publică ce dispune atât de capacitatea financiară, cât şi de capacitatea organizatorică necesară pentru ca serviciile prestate în interesul populaţiei să înregistreze cel mai înalt nivel cantitativ şi calitativ. Am putea afirma că descentralizarea financiară încearcă să asigure echilibrul necesar între portofoliul de resurse al fiecărei autorităţi publice şi necesarul de cheltuieli pentru serviciile amintite anterior.

În România, istoria descentralizării financiare începe din anul 1998, odată cu adoptarea legii privind finanţele publice locale18

Înainte de intrarea în vigoare a acestei legi „reformatoare”, autonomia financiară a administraţiilor locale era limitată, procesul bugetar desfăşurându-se pe baza legii bugetare anuale şi a legii finanţelor publice

, guvernată de principiile federalismului fiscal, care schimbă fundamental prerogativele autorităţilor administraţiei publice locale în materie de cheltuieli, de aprobare a investiţiilor, de elaborare a bugetelor pe termen lung, de acces la împrumuturi pe pieţele interne şi externe de capital, precum şi de stabilire a impozitelor şi taxelor locale.

19

Transferul de responsabilităţi către autorităţile locale a avut loc treptat, finanţându-se în prezent din bugetele locale, pe seama transferurilor condiţionate sau necondiţionate ori din resurse proprii, următoarele categorii de cheltuieli:

.

- cheltuieli care privesc acţiunile din domeniul învăţământului preuniversitar; - cheltuieli care privesc asistenţa şi protecţia socială, inclusiv protecţia

persoanelor cu handicap; 17 R. W. Bahl, Fiscal Descentralization, Georgia State University, Atlanta, USA 10 – 15 aprilie 2000 18 Legea 189/1998 privind finanţele publice locale, abrogată în prezent şi înlocuită cu OG 45/2003, publicată în M.O. nr. 431 din 19 iunie 2003 19 Legea 72/1996 privind finanţele publice, publicată în M.O. nr. 152 din 17 iulie 1996

- cheltuieli de întreţinere şi gospodăreşti care sunt aferente unităţilor sanitare. Procesul de descentralizare a serviciilor publice continuă şi în prezent, astfel încât în

faza de transfer către autorităţile locale (deşi legea a fost adoptată) se află Serviciul de Evidenţă Informatizată a Populaţiei (SEIP) şi Poliţia Comunitară (locală).

Completând portofoliul de responsabilităţi cu cele două servicii, autorităţile locale vor trebui să identifice resursele financiare şi umane, astfel încât utilitatea serviciilor să fie resimţită în mod corespunzător de beneficiari.

Partajarea serviciilor publice între autorităţile centrale şi locale respectă aceleaşi principii ale apropierii serviciilor de cetăţeni, ca în situaţia Poloniei, Ungariei, Cehiei, Estoniei, atribuirea responsabilităţilor făcându-se către acel nivel de autoritate care dispune de capacitatea financiară şi de management pentru gestionarea serviciilor, analiza pentru România fiind prezentată în tabelul nr. 1.5

Autorităţile locale (municipii, oraşe, comune)

Autorităţi judeţene

Educaţie: preşcolară primară secundară

Educaţie: specială

Asistenţă socială: creşe cămine de bătrâni servicii pentru bătrâni şi persoane cu

handicap locuinţe sociale

Asistenţă socială: servicii pentru bătrâni şi persoane cu

handicap servicii sociale speciale locuinţe sociale

Servicii de sănătate: spitale sănătate publică

Servicii de sănătate: spitale sănătate publică

Cultură, sport, timp liber: parcuri sport şi petrecerea timpului liber întreţinerea clădirilor pentru evenimente

culturale

Cultură, sport, timp liber: teatre muzee biblioteci sport şi petrecerea timpului liber întreţinerea clădirilor pentru evenimente

culturale Utilităţi publice: furnizare apă canalizare încălzire centrală

Utilităţi publice: X

Mediu, administrarea deşeurilor: colectarea şi depozitarea deşeurilor curăţarea străzilor cimitire protecţia mediului

Mediu, administrarea deşeurilor: protecţia mediului

Transport public: şosele iluminat public transport public

Transport public: şosele

Administrare generală: X Administrare generală:

gardieni publici

Tabel nr. 1.5 – Analiza partajării serviciilor publice între autorităţile locale (de rang I) şi autorităţile judeţene (de rang II)

Din analiza partajării serviciilor publice rezultă că descentralizarea ca proces în

România se află încă în plină desfăşurare, nefiind realizat complet, o serie de servicii fiind coordonate în prezent de autorităţile centrale, cum sunt: educaţia universitară, şomajul, spitalele şi sănătatea publică, sportul şi petrecerea timpului liber, electricitatea şi gazele naturale, protecţia mediului, şoselele de interes naţional, pompierii, apărarea civilă şi protecţia consumatorului.

Practica la nivel internaţional arată că unele servicii din categoria „Administrare Generală” sunt descentralizate şi trecute în responsabilitatea autorităţilor locale, în categoria acestora încadrându-se: gardienii publici (viitoarea poliţie comunitară), apărarea civilă, pompierii, protecţia consumatorului etc.

Analiza transferului de resurse către autorităţile locale, aşa cum am menţionat în paragraful anterior, indică faptul că la nivel internaţional s-au conturat două metode: metoda încredinţării/alocării şi metoda partajării veniturilor.

Metoda încredinţării produce efecte în România începând cu anul 1994, odată cu adoptarea legii privind impozitele şi taxele locale20

Competenţa autorităţilor locale este de a stabili nivelul impozitelor şi de a le administra fără ca acestea să poată exercita influenţe asupra bazei de impozitare (aceasta fiind stabilită la nivel central), având astfel un nivel de autonomie fiscală destul de redus.

; sfera delimitată din finanţele publice care aparţine comunităţilor locale cuprinde veniturile proprii (impozitul pe clădire, impozitul pe teren, taxa asupra mijloacelor de transport etc.).

Cotele adiţionale, ca formă de manifestare a metodei încredinţării nu se practică în România aşa cum nu se practică nici în ţările studiate: Polonia, Ungaria, Cehia şi Estonia.

Analiza veniturilor proprii se va realiza în mod detaliat în capitolul următor. Metoda partajării veniturilor a fost dezvoltată în România începând cu anul 1998,

atât sub forma impozitelor partajate, cât şi a transferurilor condiţionate şi necondiţionate. Din categoria impozitelor partajate face parte impozitul pe venit, iar din categoria

transferurilor condiţionate şi necondiţionate sumele alocate pentru finanţarea cheltuielilor de personal în învăţământul preuniversitar, a subvenţionării energiei termice cât şi sumele alocate pentru protecţie şi asistenţă socială.

Structura impozitelor partajate şi a transferurilor va fi analizată la capitolul destinat studiului politicilor de echilibrare la nivel internaţional şi în România.

Pentru a aprecia nivelul descentralizării financiare în România s-a utilizat o serie de indicatori, ca de exemplu:

a) ponderea cheltuielilor publice locale în Produsul Intern Brut; b) ponderea cheltuielilor publice locale în bugetul general consolidat; c) ponderea cheltuielilor publice locale în bugetul de stat; d) ponderea prelevărilor din bugetul de stat pentru administraţia publică locală în

PIB. Referitor la ponderea cheltuielilor publice locale în PIB, în tabelul nr.1.6 sunt

prezentate evoluţiile cheltuielilor şi a PIB în perioada 2000 – 2005.

20 Legea 27/1994 privind impozitele şi taxele locale cu modificările şi completările ulterioare (abrogată şi înlocuită cu Legea 571/2003 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 927 din 23 decembrie 2003)

Indicatori 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Produs intern brut 373.798,2 545.730,2 803.773,1 1.167.687 1.512.616,8 1.890.778,3 Cheltuieli publice

locale 13.381,5 20.869,4 33.140,6 70.522,8 92.486,6 128.295

Ponderea cheltuielilor publice

locale în PIB (%) 3,57% 3,82% 4,12% 6,03% 6,11% 6,78%

Tabel nr. 1.6 – Ponderea cheltuielilor publice locale în PIB, perioada 2000 – 2005

Sursa: www.bnro.ro (Raport anual statistic) În reprezentare grafică se poate observa că, începând cu anul 2002, ponderea

cheltuielilor publice locale în PIB creşte de la aproximativ media anuală de 4 % la aproximativ 6%, explicată prin faptul că, începând cu acest an, sunt transferate către autorităţile publice locale cheltuielile cu finanţarea salariilor în învăţământul preuniversitar.

Un salt de mică amploare se înregistrează şi în anul 2004, odată cu finanţarea cheltuielilor de asistenţă socială aflate în responsabilitatea administraţiei publice locale.

6,78%

6,11%6,03%

4,12%3,82%3,57%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

7,00%

8,00%

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Figura nr. 1.5 – Evoluţia cheltuielilor publice locale ca pondere în Produsul Intern Brut Al doilea indicator de analiză pentru aprecierea descentralizării financiare se referă la

ponderea cheltuielilor publice locale în total buget general consolidat, prezentat în tabelul nr. 1.7, pentru perioada 2000 - 2005.

Indicatori 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Buget de stat 67.215,5 93.239,8 803.773,1 148.203,1 179.205,5 252.447,3 Buget local 13.454,2 21.252,8 33.357 71.042,6 93.022,3 128.150,8

Bugetul asigurărilor sociale 23.332 37.936,5 51.016,4 76.231,2 97.124,5 125.544,7

Bugetul general consolidat

104.001,7 152.429,1 251.095,4 351.741,1 447.521,1 566.928,2

Cheltuieli publice locale 13.381,5 20.869,4 33.140,6 70.522,8 92.486,6 128.295

Ponderea cheltuielilor publice

locale în bugetul 12,86% 13,69% 13,19% 20,04% 20,66% 22,62%

general consolidat (%)

Tabel nr. 1.7 – Ponderea cheltuielilor publice locale în bugetul general consolidat

Sursa: www.bnro.ro Notă: La determinarea bugetului general consolidat au fost eliminate fluxurile între bugete şi

au fost luate în considerare fluxurile de venituri ale bugetului de stat, bugetului local, bugetului asigurărilor sociale de stat, ajutorului de şomaj, asigurărilor sociale de sănătate, fondului pentru dezvoltarea sistemului energetic până în anul 2003, pentru modernizarea drumurilor publice şi pentru dezvoltarea agriculturii.

Analiza grafică evidenţiază acelaşi trend crescător, cu tendinţă accentuată în anul 2001 ca urmare a preluării de către autorităţile locale a finanţării cheltuielilor de personal în sistemul de învăţământ preuniversitar, aşa cum s-a evidenţiat şi în situaţia indicatorului „Ponderea cheltuielilor publice locale în PIB” şi cu o uşoară creştere în 2003 ca urmare a amplificării cheltuielilor sociale transferate în sarcina comunităţilor locale.

Figura nr. 1.6 – Evoluţia cheltuielilor publice locale în bugetul general consolidat Cel de-al treilea indicator studiat – Ponderea cheltuielilor publice locale în bugetul

de stat – este prezentat în tabelul nr. 1.8, analiza realizându-se în aceeaşi perioadă 2000 - 2005.

Indicatori 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Buget de stat 67.215,5 93.239,8 120.342,2 148.203,1 179.205,5 252.447,3 Cheltuieli publice

locale 13.381,5 20.869,4 33.140,6 70.522,8 92.486,6 128.295

Ponderea cheltuielilor publice locale în bugetul de

stat (%)

19,9% 22,38% 27,53% 47,58% 51,6% 50,82%

Tabel nr. 1.8 – Ponderea cheltuielilor publice locale în bugetul de stat

Sursa: www.bnro.ro

Utilizat în aprecierea gradului de descentralizare financiară, indicatorul „Ponderea cheltuielilor publice locale în bugetul de stat” indică aceeaşi evoluţie în ceea ce priveşte

cheltuielile publice locale determinată de finanţarea cheltuielilor de personal în învăţământul preuniversitar şi a celor cu asistenţa şi protecţia socială în anii 2001 şi respectiv 2003.

Continuând acelaşi gen de analiză pe bază de indicatori, pentru descentralizarea financiară, ultimul indicator utilizat a fost ponderea prelevărilor din bugetul de stat pentru administraţia publică locală în PIB, prezentat în tabelul 1.9, pentru perioada 2000 - 2005.

Indicatori 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Prelevări din

bugetul de stat 4.998 10.395,2 18.429,9 50.924,6 70.959,8 90.995,7

Produsul intern brut 373.798,2 545.730,2 803.773,1 1.167.687 1.512.616,8 1.890.778,3

Ponderea prelevărilor în PIB

(%) 1,33% 1,9% 2,29% 4,36% 4,69% 4,81%

Tabel nr. 1.9 – Ponderea prelevărilor din bugetul de stat în PIB

Sursa: www.bnro.ro Şi din analiza datelor cuprinse în acest tabel se poate observa că prelevările din

bugetul de stat în total PIB cresc, începând cu anul 2002, de la valoarea înregistrată în perioadele anterioare de aproximativ 2% (media anuală) la valoarea de 4% (media anuală).

Concluzia generală care se desprinde este că, începând cu anul 2002, cheltuielile administraţiei publice locale ocupă un loc însemnat în totalul resurselor financiare din sistemul bugetar consolidat, fapt determinat de transferul responsabilităţilor privind finanţarea cheltuielilor de personal din sistemul de învăţământ preuniversitar, precum şi a cheltuielilor privind asistenţa şi protecţia socială.

Perspectiva descentralizării serviciilor publice, şi mai accentuată în perioada următoare, reflectată prin înfiinţarea serviciilor de evidenţă informatizată a populaţiei şi a serviciilor de poliţie comunitară, va conduce la înregistrarea unui nivel al cheltuielilor publice locale în continuă creştere şi cu o pondere tot mai însemnată în Produsul Intern Brut, rezultat al procesului de descentralizare manifestat atât în România, cât şi pe plan internaţional.

1.9 Provocările sistemului de echilibrare la nivel internaţional şi în România

1.9.1. Echilibrarea bugetelor locale – o consecinţă a descentralizării financiare? Experienţe la nivel internaţional

Descentralizarea financiară presupune, aşa cum am menţionat, transferul de

responsabilităţi către autorităţile locale, bazat pe principiul apropierii serviciilor publice de cetăţeni, dar şi de resurse, practica la nivel internaţional utilizând metoda încredinţării/alocării şi metoda partajării veniturilor, potrivit cărora un impozit va fi transferat către autorităţile care au capacitatea managerială de a-l administra şi încasa.

Europa Continentală a experimentat o serie de practici în descentralizarea financiară care, în final, au condus la transferul de responsabilităţi necorelat sau corelat numai în parte cu transferul de resurse, efectul constituindu-l apariţia unor presiuni care s-au manifestat şi se manifestă în permanenţă asupra echilibrului bugetelor locale.

Principiul de bază al echilibrării constă în aceea că necesităţile trebuie echilibrate cu resursele.

Un model ideal de echilibrare este redat în figura de mai jos.

N, R Timp

Figura nr. 1.7 – Echilibrarea necesităţilor cu resursele

Modelul ideal de echilibrare presupune identificarea necesităţilor pentru autorităţile locale (adesea concretizate în cheltuieli cu servicii publice de interes local) pentru ca, pe baza acestora, să fie dimensionate resursele formate din sume de echilibrare, cote defalcate şi venituri proprii. Egalitatea dintre nevoi şi resurse potrivit acestui model este perfectă.

În literatura de specialitate au fost identificate o serie de principii21

1) principiul corelării presupune ca dezechilibrele verticale şi orizontale să fie echilibrate simultan prin sistemul propus care include atât granturile condiţionate (transferuri cu destinaţie specială), cât şi granturile necondiţionate (transferuri cu destinaţie generală).

care stau la baza alocării granturilor de echilibrare:

2) principiul adecvării are la bază regula potrivit căreia formula de echilibrare trebuie să asigure autorităţilor locale resursele adecvate care să corespundă priorităţilor naţionale şi să asigure (continuu şi permanent) autonomia locală.

3) principiul alocării permite o alocare corectă de resurse prin asigurarea de sume mai mari administraţiilor cu o capacitate fiscală mai redusă şi nevoi financiare mai mari.

4) principiul transparenţei potrivit căruia formula de echilibrare trebuie să fie simplă, orientată spre egalizarea capacităţii fiscale şi/sau a nevoilor financiare, să fie înţeleasă de toţi cei implicaţi şi să fie fundamentată pe baza unor factori obiectivi, astfel încât asupra sa să nu poată fi exercitate manipulări sau negocieri.

5) principiul abordării - diferenţiate pentru realizarea echilibrări: are la bază două modalităţi de a obţine echilibrarea:

o primă metodă de echilibrare urmăreşte egalizarea capacităţii fiscale pe locuitor, care presupune măsurarea bazei de impozitare locală şi a efortului fiscal local;

a doua metodă de echilibrare priveşte egalizarea diferenţelor de nevoi pe locuitor care presupune reflectarea diferenţelor dintre administraţiile locale în ceea ce priveşte caracteristicile lor demografice, socio–economice şi geografice.

6) principiul motivaţiei presupune ca formula de echilibrare să nu genereze stimulente negative în colectarea veniturilor proprii (taxe şi impozite locale) şi nici „să nu includă alegeri ineficiente de a cheltui fondurile”.

21 Politici de echilibrare a bugetelor locale, Institutul pentru Politici Publice, Bucureşti, noiembrie 2004, pag. 12

Necesitate Resurse

7) principiul limitării utilizării granturilor condiţionate are la bază regula potrivit căreia transferul de noi responsabilităţi către autorităţile locale şi limitarea utilizării granturilor condiţionate „impune creşterea numărului de indicatori conţinuţi de formula de echilibru”.

Granturile de echilibrare sunt rezultatul decalajului care apare între nevoile de resurse şi transferul de responsabilităţi, fiind în literatura de specialitate structurate conform figurii nr.1.822

Aşa după cum se observă din figură, granturile de echilibrare pentru autorităţile locale au fost structurate în două categorii:

.

a) granturi condiţionate; b) granturi necondiţionate.

Granturile de echilibrare condiţionate analizate din perspectiva administraţiei centrale, aşa cum menţiona Stephen Bailey (1999) în studiul său, corespund cel mai bine îndeplinirii obiectivelor de îmbunătăţire (cantitativă sau calitativă) a furnizării unui anumit serviciu.

Analizând problematica granturilor condiţionate din perspectiva autorităţilor locale se constată că acestea limitează autonomia locală şi diminuează posibilităţile de a ţine cont de dorinţele şi preferinţele consumatorului.

Granturile necondiţionate la rândul lor sunt utilizate de administraţiile centrale pentru finanţarea serviciilor generale furnizate de administraţia locală. În această situaţie autonomia locală este fără condiţionări, apreciind că autorităţile locale pot utiliza granturile necondiţionate pentru a finanţa acele nevoi reale ale contribuabililor reprezentând servicii publice prestate în interesul cetăţenilor.

Figura nr. 1.8 – Granturi de echilibrare – clasificare pentru autorităţile locale Sursa: Bailey, Stephen – Local Government Economics, Principles and Practice

22 S. Bailey, Local Government Economics, Principles and Practice, London, 1999

Granturi condiţionate cofinanţate cu limită maximă

GRANTURI

Granturi condiţionate (cu destinaţie specială)

Granturi condiţionate sub forma unei formule

generale

Granturi condiţionate cofinanţate

Granturi necondiţionate (cu destinaţie generală)

Granturi necondiţionate sub forma unei sume globale

Granturi necondiţionate

determinate de efortul fiscal

Granturi necondiţionate determinate de efortul

fiscal fără limită maximă

Granturi necondiţionate determinate de efortul fiscal cu limită maximă

Granturi condiţionate

cofinanţate fără limită maximă

În încercarea de a stabili care dintre granturi (condiţionate sau necondiţionate) răspund cel mai bine obiectivelor politicii publice de transferuri, Institutul pentru Politici Publice a realizat o grupare a acestor transferuri, prezentată în tabelul nr. 1.10.

Obiective ale politicii de fundamentare granturi

Grant condiţionat cu cofinanţare

Grant condiţionat de tip

sumă globală

Grant necondiţionat

Să facă disponibile venituri pentru administraţia publică locală din impozite naţionale determinate

Nu Nu Nu

Să reducă disparităţile de resurse pe locuitor dintre administraţiile locale

Nu Nu Da

Să crească nivelul general al serviciilor publice furnizate de administraţia publică locală

Da Nu Opţional

Să egalizeze condiţiile în care administraţia locală poate furniza servicii publice încredinţate

Da Da Opţional

Să crească nivelul furnizării unui anumit serviciu Da Nu Opţional

Să egalizeze condiţiile în care se furnizează un anumit serviciu public

Da Da Opţional

Să corecteze externalităţile Da Da Nu

Tabel nr. 1.10 - Clasificarea granturilor în funcţie de modul în care răspund politicii de echilibrare

Sursa: Politici de echilibrare a bugetelor locale, www.ipp.ro Din analiza informaţiilor prezentate în tabel, se desprind următoarele concluzii: 1) Granturile condiţionate cu cofinanţare (parteneriat administraţia centrală şi

locală) răspund cel mai bine creşterii şi egalizării nivelului şi condiţiilor generale în care autorităţile locale pot furniza cel mai bine servicii publice şi nu disponibilizează venituri pentru nivelul local de autoritate publică.

2) Granturile condiţionate de tip sumă – globală ajută la egalizarea condiţiilor în care administraţia locală poate furniza servicii publice încredinţate, a condiţiilor în care se furnizează un anumit serviciu, şi nu contribuie la creşterea nivelului general al serviciilor publice furnizate de administraţia publică locală sau la reducerea disparităţilor de resurse pe locuitor dintre administraţiile locale.

3) Granturile necondiţionate răspund principalului obiectiv de a reduce disparităţile de resurse pe locuitor dintre administraţiile locale şi în mod opţional cresc nivelul general al serviciilor publice prestate şi egalizează condiţiile în care administraţia locală poate furniza servicii publice încredinţate.

Indiferent de tipul de grant (condiţionat sau necondiţionat) utilizat pentru echilibrare, la fundamentarea acestora se ţine cont de două categorii de dezechilibre:

a) Dezechilibrul vertical; b) Dezechilibrul orizontal.

Dezechilibrul vertical se manifestă la nivelul unei unităţi administrativ teritoriale atunci când transferul de responsabilităţi încredinţate administraţiei locale depăşeşte capacitatea financiară a acesteia.

Metodele utilizate la nivel internaţional pentru a reduce dezechilibrul vertical sunt diverse:

• încredinţarea de noi surse pentru administraţiile locale; • dezvoltarea sistemului de impozite partajate; • creşterea, la nivel naţional, a granturilor pentru echilibrare necondiţionate.

Măsurarea dezechilibrului vertical se face cu ajutorul coeficientului lui Hutner potrivit relaţiei:

APL cheltuieli TotalAPL de controlatesunt nu ce Venituri - 1 H Coef =

unde: Coef H – coeficientul lui Hutner APL – administraţia publică locală

Coeficientul lui Hutner indică gradul de dependenţă financiară al autorităţilor locale

faţă de nivelul administraţiei centrale, rezultând următoarele situaţii: - Valoarea coeficientului Hutner apropiată de unu indică un nivel al

dezechilibrului vertical redus şi o autonomie financiară ridicată. - Valoarea coeficientului Hutner îndepărtată de unu indică un nivel al

dezechilibrului vertical ridicat şi o autonomie financiară redusă. Dezechilibrul orizontal apare atunci când capacităţile fiscale proprii ale diferitelor

administraţii diferă între ele şi se manifestă sub două forme: a) dezechilibru orizontal interjudeţean (interregional), determinat de disparităţile

economice şi financiare (între regiuni sau judeţe), se măsoară utilizând indicatorii: a1) indicatorul impozitului pe venitul global (IIVG) determinat ca raport între

totalul impozitului pe venitul global transferat judeţului sau regiunii (IVGT) şi totalul impozitului pe venitul global colectat în judeţ sau regiune (IVGC

) conform relaţiei de calcul:

100 x II I

VGC

VGTIVG =

Se disting două situaţii:

- Dacă IIVG este supraunitar (IIVG > 1) indică faptul că judeţul (sau regiunea) nu-şi poate acoperi nevoile de finanţare din IIVG

- Dacă I

propriu, fiind necesar un transfer de la alte judeţe – judeţul respectiv fiind un primitor net.

IVG este subunitar (IIVG

a2) Dispersia dintre judeţe (regiuni) privind veniturile proprii şi cota defalcată distribuită pe bază derivată se calculează utilizând trei modalităţi:

< 1) semnifică faptul că judeţul (sau regiunea) îşi acoperă nevoile de finanţare din impozitul pe venitul global propriu, iar dacă valoarea indicatorului impozitului pe venitul global este mai mică decât media pe ţară – judeţul sau regiunea este un donator net şi contribuie la echilibrarea financiară a regiunilor (sau judeţelor) cu un raport supraunitar.

raportul dintre nivelul maxim şi cel median; raportul dintre nivelul maxim şi cel minim; raportul dintre nivelul median şi cel minim,

conform relaţiei de calcul:

(mediu) loc / C V(maxim) loc / C V

DDIVGpr

DIVGprr +

+=

unde: DrV

– dispersia dintre regiuni pr

C– venituri proprii

DIVG

– cota defalcată din impozitul pe venitul global

Pentru determinarea dispersiei între regiuni se disting două situaţii: - Dacă raportul este supraunitar semnifică faptul că regiunea (sau judeţul) are un

potenţial de resurse financiare care poate să îi acopere necesarul de resurse pentru finanţarea serviciilor publice pe care le asigură.

- Dacă raportul este subunitar indică faptul că regiunea (sau judeţul) nu dispune de resurse financiare, fiind nevoită să apeleze la „transferurile” din bugetul de stat.

Interpretarea dispersiei calculate la nivel de regiune (judeţ) se face în mod asemănător atunci când aceasta este rezultatul raportului dintre nivelul maxim şi cel minim, precum şi a raportului dintre nivelul median şi cel minim.

b) dezechilibrul orizontal intrajudeţean reflectă disparităţile dintre mediul urban şi cel rural sau dintre localităţi (oraşe în special) de mărimi diferite.

Pentru aprecierea acestui tip de dezechilibre se utilizează două categorii de indicatori:

1) dispersia dintre venituri calculată ca raport între venituri proprii şi cota defalcată din impozitul pe venitul global maxim/minim, maxim/median sau median/minim, cu aceeaşi semnificaţie ca în situaţia dezechilibrului orizontal intrajudeţean.

2) ponderea deficitului primar determinată ca diferenţa dintre nevoile financiare şi capacitatea fiscală raportată la nevoile financiare, conform relaţiei de calcul:

100 x Nf

Cf - Nf Pdp =

unde:

Pdp – ponderea deficitului primar Nf – nevoile financiare care cuprind cheltuielile totale ale unei administraţii publice locale şi datoriile acesteia la sfârşitul anului (facturate şi nefacturate) Cf – capacitatea fiscală care cuprinde suma dintre veniturile proprii şi cota defalcată din impozitul pe venitul global

Ponderea deficitului primar ne arată în ce măsură veniturile proprii ale administraţiei publice locale acoperă nevoile financiare ale unei unităţi administrativ-teritoriale la un anumit nivel al serviciilor publice oferite.

Relaţia de calcul pentru ponderea deficitului primar se mai poate determina astfel:

NfCf - 1 Pdp =

Din calcule se pot distinge următoarele situaţii: 1) Dacă Pdp este apropiată de unu, rezultă că unitatea administrativ-teritorială îşi

poate asigura în mică măsură necesarul de resrse financiare, transferul de resurse din bugetul de stat fiind absolut necesar.

2) Dacă Pdp este apropiată de zero, rezultă că unitatea administrativ teritorială este în măsură să asigure finanţarea din resurse proprii apelând la transferuri din bugetul de stat doar într-o măsură nesemnificativă.

Atât dezechilibrul vertical manifestat la nivelul uei entităţi administrativ-teritoriale, care exprimă în cele din urmă gradul de dependenţă financiară a acestora faţă de transferurile din bugetul de stat (stabilit cu ajutorul coeficientului lui Hutner) cât şi dezechilibrul orizontal care măsoară diferenţele între capacităţile fiscale ale diferitelor unităţi administrativ-teritoriale cu ajutorul indicatorului Impozitul pe venitul global (IVG), au urmat practic acelaşi traseu.

Rezultatele cercetării indică faptul că atât dezechilibrul verztical cât şi dezechilibrul orizontal s-au accentuat în perioada 2002 - 2003 ca urmare a transferului de responsabilităţi către autorităţile locale, în special în ceea ce priveşte finanţarea cheltuielilor de personal din sistemul de învăţământ preuniversitar dar şi a cheltuielilor din domeniul asistenţei şi protecţiei sociale (cheltuieli privind protecţia persoanelor cu handicap şi a însoţitorilor acestora).

Soluţiile au fost diverse, de la transferul responsabilităţilor privind veniturile până la identificarea unor sisteme de echilibrare utilizând diverse criterii, toate având acelaşi scop: să echilibreze deficitul creat ca urmare a transferurilor de responsabilităţi.

Sistemele de echilibrare utilizate în alte ţări sunt diferenţiate astfel: I. În Europa de Est: Cehia:

a) Distribuţia fondurilor de echilibrare are loc astfel: impozitul pe venitul global – 60% pentru unitatea administrativ-

teritorială impozitul pe profit – 20%

b) Baza pe care este construită formula de echilibrare: pentru transferurile care privesc cheltuielile de capital, acestea sunt

transferuri condiţionate în funcţie de programele guvernamentale; pentru transferurile operaţionale sunt utilizaţi ca indicatori populaţia şi

diferenţa dintre venituri pe cap de locuitor şi media acestora pe ţară. Estonia:

a) Distribuţia fondurilor de echilibrare are loc astfel: cota de impozit pe venitul global este stabilită anual; cota pentru taxa de utilizare a resurselor naturale este stabilită de

asemenea anual. b) Baza pe care este construită formula de echilibrare:

indicatori privind populaţia; diferenţa dintre veniturile pe cap de locuitor şi media acestora pe ţară.

Polonia: a) La distribuţia fondurilor pentru echilibrare se utilizează:

impozitul pe venitul global – 28,1% pentru toate unităţile administrativ-teritoriale;

impozit pe profit – 5% pentru toate unităţile administrativ-teritoriale.

b) În formula pentru echilibrare se utilizează doar venituri pe cap de locuitor până la un anumit plafon.

Ungaria: a) Pentru echilibrare, fondurile sunt stabilite pe baza impozitului pe venitul global

a cărui cotă este aprobată anual de către Parlament; b) Formula pentru echilibrare utilizează diferiţi indicatori:

la transferurile operaţionale, se iau în calcul atât nevoile, cât şi resursele;

la transferurile pentru nevoile de capital, se determină nevoile, iar transferurile sunt astfel transferuri condiţionate.

II. Alte ţări: Statele Unite ale Americii:

a) La distribuţia fondurilor pentru echilibrare se procedează astfel: se alocă 15% din impozitul pe venitul global, 2% TVA şi 30% impozit pe

profit; se partajează 95% din impozitul pe proprietate.

b) Indicatorii utilizaţi la fundamentarea formulei de echilibrare au la bază: veniturile pe cap de locuitor; indicatori privind necesităţile de cheltuieli, în principal suprafaţa unităţii

administrativ-teritoriale. Belarus:

a) Pentru distribuţia fondurilor de echilibrare se utilizează: TVA – în cotă stabilită anual; IP – impozit pe profit în cotă stabilită anual; Accize alcool – 40% către unitatea administrativ-teritorială.

b) Echilibrarea nu foloseşte proceduri transparente, transferurile sunt condiţionate pe baza nevoilor sociale.

Kazahstan: a) Distribuţia fondurilor de echilibrare se fundamentează pe următorii indicatori:

TVA – cota de 50%; Accize – cota de 50%; Impozit pe profit (IP) – cota de 50%.

b) Formula de echilibrare utilizează o serie de indicatori cum sunt: diferenţa dintre venituri şi cheltuieli standard; fondul de echilibrare este constituit prin contribuţia regiunilor.

Kenia: a) Pentru echilibrare utilizează fonduri în procent de 5% din impozitul pe venitul

global; b) Formula de echilibrare se fundamentează pe indicatori cum sunt:

70% populaţie; 20% populaţie urbană; 10% cote egale.

Din analiza strategiilor de echilibrare utilizate în Europa de Est şi în alte ţări se pot desprinde următoarele concluzii:

a) Toate ţările studiate utilizează în stabilirea fondurilor pentru echilibrarea sistemului de impozite partajate, fiind cuprinse de regulă în fundamentarea acestora: impozitul pe venitul global, TVA, impozitul pe profit şi uneori accizele pe alcool.

b) Formulele pentru echilibrare se bazează şi se construiesc pe o serie de indicatori cum sunt: populaţia, diferenţele dintre veniturile pe cap de locuitor şi media pe ţară, suprafaţa teritoriului etc.

Strategiile de echilibrare urmăresc de regulă uniformizarea discrepanţelor care apar între capacităţile financiare ale diferitelor regiuni sau judeţe, dar şi eliminarea sau reducerea deficitelor primare acolo unde este cazul.

Formulele de echilibrare sunt diverse: Modelul armean asigură echilibrul pe verticală prin partajarea următoarelor

impozite naţionale către administraţiile locale: 15% impozit pe venit, 2% TVA, 30% impozit pe profit.

Distribuirea pe orizontală a acestor fonduri se face potrivit formulei:

( ) AJUATt UATpr,tpr, I x P x I - I FdE = unde:

FdE – fondurile destinate echilibrării pe ţară (în Armenia) Ipr,t – media impozitului pe proprietate şi pe teren pe cap de locuitor Ipr,t UAT – impozit pe proprietate şi teren pe cap de locuitor pe o unitate administrativ teritorială PUATI

– populaţia unităţii teritoriale Aj

– indicele de ajustare

Formula de echilibrare este practic o formulă de echilibrare a veniturilor, ponderată cu un indice de ajustare pentru ca guvernul să poată avea control asupra echilibrării.

Dacă autorităţile locale au în sarcină cheltuielile sociale atunci valoarea lui G poate fi apropiată de 1, dacă în schimb responsabilităţile sunt preluate de nivelul central atunci valoarea lui G este mai scăzută.

Modelul din Danemarca – sumele pentru echilibrare sunt stabilite după formula:

( ) echimpUATechUAT g x r x loc / Bi - loc / Bi Ni S = unde:

SechUAT – suma pentru echilibrare pentru fiecare unitate administrativ-teritorială Ni – numărul populaţiei din UATi Bi/loc – media bazei de impozitare pe cap de locuitor Bi/locUATrimp – rata de impozitare

– baza de impozitare pe fiecare unitate administrativ-teritorială

gech – gradul de echilibrare Suma de echilibrare poate fi pozitivă, situaţie în care unitatea administrativ-

teritorială va avea sume de plătit, sau negativă pentru situaţia în care unitatea administrativ-teritorială va avea sume de primit.

Dacă gradul de echilibrare este de 100% atunci efectul echilibrării asupra veniturilor va fi maxim, în Danemarca, gradul de echilibrare este de 85% între judeţe şi 45% între municipalităţi.

Modelul Estonian – fondurile pentru echilibrare ocupă 26% din veniturile administraţiei publice locale, determinate după formula:

( ) neCUAT C x 0,9 x I - Ix Np FdE =

unde: NpUATIc – impozite curente

– numărul populaţiei din unitatea administrativ-teritorială

Ie – impozite estimate Cn – coeficientul de standardizare este cel mai problematic din formulă, fiind

subiect al discreţiei autorităţilor centrale Preocupările în Estonia se rezumă la volumul de fonduri destinate echilibrării şi se

referă mai puţin la modul în care se face echilibrarea pe orizontală.

1.9.2. Echilibrarea bugetelor locale în România Echilibrarea bugetelor locale în România este consecinţa descentralizării financiare

după modelul Europei Continentale, potrivit căruia au fost mai întâi transferate către comunităţile locale responsabilităţile, pentru ca mai apoi să fie transferate şi resursele.

Consecinţa a fost apariţia unor presiuni asupra bugetelor locale (întrucât responsabilităţile transferate au fost mai mari decât resursele alocate), situaţie frecvent întâlnită în România, soluţionată prin alocarea unor granturi condiţionate şi necondiţionate către comunităţile locale odată cu aprobarea legii bugetare anuale.

Pentru anul 2006 au fost utilizate din bugetul de stat două importante surse destinate soluţionării problemei dezechilibrelor bugetare locale:

- impozitul pe venit la bugetul de stat; - taxa pe valoarea adăugată.

În tabelul nr. 1.11 este prezentată structura şi destinaţia surselor alocate din bugetul de stat pe anul 200623

- mld. lei ROL- pentru echilibrarea bugetelor locale.

Sursa Destinaţia Suma Grant

condiţionat / necondiţionat

Impozit pe venit

Asigurarea ajutorului social şi încălzirea locuinţei 6.145,4 Da

Susţinerea sistemului de protecţie a persoanelor cu handicap 3.241,5 Da

Finanţarea instituţiilor de cultură şi plata personalului neclerical 1.031,7 Da

Echilibrarea bugetelor locale 10.956,3 Nu

Taxa pe valoarea adăugată

Subvenţionarea energiei termice 4.975,1 Da Retehnologizarea, modernizarea şi

dezvoltarea sistemelor de producere şi distribuţie energie termică

2.450,4 Da

Finanţarea cheltuielilor instituţiilor de învăţământ preuniversitar de stat 49.676,0 Da

Finanţarea cheltuielilor privind drumurile judeţene şi comunale 2.300,0 Da

Alte surse Transferuri pentru investiţii finanţate din împrumuturi externe 1.700,0 Da

Tabel nr. 1.11 - Structura şi destinaţia surselor alocate din bugetul de stat către bugetele

locale, în anul 2006 23 Legea 511/2004 a bugetului de stat pe anul 2005, publicată în M.O. nr. 1121 din 29 noiembrie 2004

Sursa: www.mfinante.ro Analiza datelor prezentate în tabel indică faptul că dintr-un total de 82.476,4

miliarde lei granturi transferate către bugetele locale, un procent de 13,28% sunt granturi necondiţionate, ceea ce semnifică o dependenţă destul de accentuată a finanţărilor bugetului local faţă de bugetul de stat.

Coeficientul lui Hutner pentru perioada 2000– 2005 indică următoarele valori:

(Coeficient Hutner = 1 -locale publice tieiadministra leCheltuieli

locala publica tiaadministra de controlate fipot nu ce Venituri )

-mld.lei ROL- Indicatori 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Venituri ce nu pot fi controlate de administraţia

publică locală 4.998 10.395,2 18.429,9 50.924,6 70.959,8 90.995,8

Cheltuieli ale administraţiei publice 13.381,5 20.869,4 33.140,6 70.522,8 92.486,6 128.295,0

Coeficient Hutner 0,62 0,50 0,44 0,27 0,23 0,22

Tabel nr. 1.12 - Valorile coeficientului lui Hutner pentru perioada 2000 – 2005 Măsurând dezechilibrul vertical pentru diferite nivele, coeficientul lui Hutner

furnizează informaţii referitoare la gradul de dependenţă financiară a comunităţilor locale faţă de finanţările din bugetul de stat.

În perioada analizată, în România, aşa cum reiese şi din graficul de mai jos, „independenţa financiară” a comunităţilor locale s-a menţinut până în anul 2000, după care aceasta se deteriorează brusc ca urmare a preluării de către bugetele locale a finanţării cheltuielilor de personal din învăţământul preuniversitar şi scade foarte uşor în anul 2003 ca urmare a preluării cheltuielilor cu asistenţa şi protecţia socială.

Figura nr. 1.9– Evoluţia valorii coeficientului Hutner în perioada 2000 - 2005 Dezechilibrul orizontal interjudeţean, măsurat cu ajutorul indicatorului impozitul pe

venitul global determinat ca raport între impozitul pe venitul global transferat şi impozitul pe venitul global colectat prezintă de asemenea valori diferite.

În perioada 2000 – 2005, structura judeţelor clasificate în primitoare, donatoare sau care se autosusţin se prezenta astfel:

Indicatori Raport Număr An 2000 Judeţe primitoare nete 100% la 165,8% (5) Judeţe care se autosusţin 69,7% la 100% (22) Judeţe donatoare nete 52,9% la 69,7% 14 An 2001 Judeţe primitoare nete 100% la 206,9% (18) Judeţe care se autosusţin 73,8% la 100% (19) Judeţe donatoare nete 48,4% la 73,8% (5) An 2002 Judeţe primitoare nete 100% la 208,3% (14) Judeţe care se autosusţin 73,4% la 100% (23) Judeţe donatoare nete 51,7% la 73,4% (5) An 2003 Judeţe primitoare nete 100% la 233,4% (29) Judeţe care se autosusţin 90,1% la 100% (8) Judeţe donatoare nete 60,1% la 90,1% (5) An 2004 Judeţe primitoare nete 100% la 268% (34) Judeţe care se autosusţin 95,5% la 100% (1) Judeţe donatoare nete 56,8% la 95,5% (7)

Tabel nr. 1.13 – Situaţia dezechilibrului intrajudeţean în perioada 2000 – 2004

Sursa: Politica de echilibrare a bugetelor locale în România, www.ipp.ro Analiza datelor din tabel indică faptul că numărul judeţelor primitoare nete a crescut

în mod constant, în timp ce numărul judeţelor care se autosusţin a scăzut continuu, iar numărul judeţelor donatoare s-a menţinut constant.

Dezechilibrul intrajudeţean poate fi studiat cu ajutorul dispersiei veniturilor ca raport între nivelul maxim şi cel median.

În tabelul nr. 1.14 este prezentată situaţia dezechilibrului intrajudeţean, în anul 2004, în judeţul Bihor, la nivelul municipiilor.

Indicatori Beiuş Marghita Oradea Salonta

I. Venituri proprii 12.108,8 17.724,7 552.342,2 20.209,6 II. Cote defalcate din impozitul pe venit 7.175,3 13.921,6 282.174,2 7.460,8 Total I + II 19.284,1 31.646,3 834.516,4 27.670,4

Tabel nr. 1.14 – Situaţia veniturilor proprii şi a cotelor defalcate din impozitul pe venit la

nivelul municipiilor din judeţul Bihor în anul 2004 Dispersia veniturilor se prezintă astfel faţă de nivelul median:

( ) lei mld 228.279,3 i C V C V4

1 iIDprIDpr =∑ +=+

=

lei mld 208.995,3- Beius DV =

lei mld 196.633,0- Marghita DV = lei mld 1,237.066 Oradea DV += lei mld 200.609,3- Salonta DV =

Din analiza datelor la nivel intrajudeţean se observă că situaţia cea mai favorabilă o

deţine municipiul Oradea datorită potenţialului de dezvoltare economică locală de care acesta dispune. Studiul dezechilibrului intrajudeţean poate continua în mod asemănător şi pentru alte judeţe din România.

Preocupările specialiştilor s-au orientat în timp pentru a identifica diferite modalităţi şi formule de echilibrare a bugetelor locale, astfel încât pentru România sistemul de echilibrare practicat în prezent cuprinde:

alocarea fondurilor de la nivelul naţional către nivelul judeţean; alocarea fondurilor de la nivelul judeţean către nivelul local.

Alocarea fondurilor de echilibrare de la nivel naţional către nivelul judeţean este reglementată prin lege24

- capacitatea financiară determinată în funcţie de impozitul pe venit încasat pe locuitor, în proporţie de 70% din sumele defalcate;

utilizându-se în principal două criterii:

- suprafaţa judeţului în proporţie de 30%. Capacitatea financiară este determinată cu formula:

∑

=

=

n

1 i med locIVG / j locIVG / - 1

med locIVG / j locIVG / - 1

SDj

unde: SDj – suma defalcată pe fiecare judeţ „j” potrivit criteriului capacităţii financiare IVG / loc j – impozitul pe venitul global pe locuitor la nivelul judeţului „j” IVG / loc med – impozitul pe venitul global mediu la nivel de ţară

Aplicând cele două criterii pentru stabilirea fondurilor de echilibrare care se vor aloca

de la nivel central către nivelul local, rezultă următoarea relaţie de calcul:

SnSj x C

med locIVG / j locIVG / - 1

med locIVG / j locIVG / - 1

x C FdE 2n

1 i

1 +

=

∑=

unde: C1 - 70% C2 - 30% Sj – suprafaţa judeţului Sn – suprafaţa totală a ţării

24 Art. 29 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în M.O. nr. 431 din 19 iunie 2003, care a devenit ulterior Legea 273/2006 privind finanțele publice.

Din analiza acestei formule de echilibrare rezultă că suntem în situaţia în care scopul

urmărit este de a realiza o echilibrare a resurselor fiecărui judeţ, fără a exclude de la echilibrare acele judeţe care realizează impozitul pe venitul global pe locuitor mai mare decât media pe ţară.

Nu este respectat astfel principiul concentrării, iar prin însumarea celor două criterii care fundamentează formula de echilibrare se limitează practic accesul judeţelor la sumele destinate echilibrării în funcţie de capacitatea financiară, 70% din sume fiind repartizate în funcţie de acest criteriu, iar diferenţa în funcţie de suprafaţa teritoriului.

Pentru a îmbunătăţi sistemul de echilibrare de la nivelul central către nivelul local am modificarea formulei de echilibrare astfel:

1. introducerea coeficientului de excludere C3 de la echilibrare a judeţelor care realizează un nivel al impozitului pe venitul global mai mare decât media pe ţară, conform restricţiei: IVG > C3 x IVG / loc medie

2. ponderarea criteriilor capacitatea financiară şi suprafaţă şi renunţarea la însumarea lor;

3. stabilirea coeficientului de alocare final pe fiecare judeţ prin raportarea coeficientului judeţului la suma tuturor coeficienţilor judeţeni care intră în procesul echilibrării.

Formula de echilibrare în aceste condiţii va deveni:

SnSj x

medie locIVG / x Cj locIVG / - 1

medie locIVG / x Cj locIVG / - 1

FdEjn

1 j 3

3

∑=

=

3C Є [1 ÷ 1,25] Coeficientul de alocare final se va stabili cu formula:

Sde x FdEj

FdEj FdEjf n

1 j∑

=

=

unde: FdEjf – fondul de echilibrare la nivel de judeţ final Sde – sume destinate echilibrării

Rezultatele aplicării acestei formule şi comentariile sunt prezentate în anexa nr.3. Alocarea fondurilor de echilibrare de la nivelul judeţean către nivelul local este de

asemenea reglementată25

a) capacitatea financiară determinată în funcţie de impozitul pe venit încasat pe locuitor în proporţie de 30%;

, utilizându-se patru criterii de repartizare astfel:

b) suprafaţa unităţii administrativ-teritoriale 30%; c) populaţia unităţii administrativ-teritoriale 25%; d) alte criterii stabilite prin hotărârea Consiliului Judeţean care să asigure cu

prioritate susţinerea programelor cu finanţare externă a comunităţilor locale 15%.

25 Art. 29, alin (3) din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, care a devenit acum Legea 273/2006 privind finanțele publice locale

Respectând aceleaşi principii, capacitatea financiară presupune utilizarea următoarei formule de calcul (stabilită prin anexă la legea bugetului de stat anual):

SDj x

P(j)P(u) x

P(u) : IVG(u)P(j) : IVG(j)

P(j)P(u) x

P(u) : IVG(u)P(j) : IVG(j)

Sdu n

1 j∑

=

=

unde: IVG(j) – impozitul pe venit la nivelul judeţului IVG(u) – impozitul pe venit la nivelul unităţii administrativ-teritoriale P(u) – populaţia unităţii administrativ-teritoriale „u” P(j) – populaţia la nivelul judeţului „j” Sdu – suma defalcată din impozitul pe venit pe unitate administrativ teritorială

„u”

În aceste condiţii, fondurile obţinute pentru echilibrare de către fiecare unitate administrativ-teritorială de la nivel judeţean, se stabilesc cu formula:

HCL432n

1 i

1 x AcC PjPu x C

SjSu x C

P(j)P(u) x

uloc / IVGjloc / IVG

P(j)P(u) x

uloc / IVGjloc / IVG

x C Fdeu +++

=

∑=

Considerăm că pentru îmbunătăţirea alocării fondurilor de echilibrare între nivelul

judeţean şi cel local ar trebui luate în considerare următoarele criterii: a) capacitatea financiară 30%; b) suprafaţa unităţii administrativ-teritoriale 20%; c) populaţia unităţii administrativ teritoriale 30%:

- în vârstă de până la 18 ani – 15% - în vârstă de peste 65 ani – 15%

d) ponderea deficitului primar 15%; e) alte criterii stabilite de Consiliile Judeţene 5%.

Ca element de noutate s-a introdus deficitul primar, pentru acele unităţi administrativ-teritoriale care nu sunt în măsură să-şi asigure necesarul de resurse determinat de funcţionarea şi asigurarea serviciilor publice destinate populaţiei.

La determinarea deficitului primar se au în vedere următoarele: 1) estimarea resurselor potenţiale în cursul unui exerciţiu bugetar formate din:

- venituri proprii; - cota defalcată din impozitul pe venitul global; - cota de 17% destinată echilibrării (70%) repartizată potrivit criteriilor

menţionate: capacitatea financiară, suprafaţa unităţii administrativ-teritoriale şi populaţia grupată pe cele două categorii de vârstă.

2) estimarea necesarului de resurse pe parcursul unui exerciţiu bugetar: - cheltuieli de personal (exclusiv cheltuieli de personal destinate

învăţământului preuniversitar finanţate din sume alocate de la bugetul de stat);

- cheltuieli materiale pentru funcţionarea autorităţilor locale şi a instituţiilor subordonate care includ următoarele categorii de cheltuieli din execuţia bugetară: Art. 21 – „Drepturi cu caracter social” Art.24 – „Cheltuieli de întreţinere şi funcţionare” cu aliniatele:

- 01 – „Încălzit” - 02 – „Iluminat şi forţă motrică” - 03 – „Apă, canal, salubritate” - 04 – „Poştă, telefon, telex, radio” - 05 – „Furnituri de birou” - 06 – „Materiale curăţenie” - 07 – „Alte cheltuieli materiale şi prestări servicii”

Art.25 – „Materiale şi prestări servicii cu caracter funcţional” - cheltuieli cu subvenţiile (exclusiv cheltuielile cu subvenţiile pentru

diferenţele de preţ); - cheltuielile cu transferurile pentru susţinerea sistemului de protecţie a

copilului. În situaţia în care indicatorul deficit primar pentru anumite unităţi administrativ-

teritoriale înregistrează valori pozitive, acestea vor fi excluse de la echilibrare, potrivit acestui criteriu.

Formula de echilibrare trebuie îmbunătăţită şi prin introducerea coeficientului de excludere de la echilibrare a acelor unităţi administrativ-teritoriale care realizează impozitul pe venitul global şi împrumuturi pe termen lung mai mari decât media pe judeţ.

Capacitatea financiară ar trebui determinată ţinând cont şi de împrumuturile pe termen lung care se încasează la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, adăugând impozitul pe venitul global la împrumuturile pe termen lung pentru fiecare localitate care intră în procesul de echilibrare.

Aplicând principiul concentrării ca principiu de bază pentru realizarea echilibrării care presupune alocarea de resurse bugetare numai unităţilor administrativ-teritoriale ce prezintă o capacitate financiară redusă şi un nivel al deficitului primar ridicat, pentru fondurile destinate echilibrării se va verifica relaţia:

( )med loc / ITL med locIVG / C i loc / ITL i locIVG / 1 +≤+

În aceste condiţii, fondurile destinate echilibrării vor fi alocate numai pentru acele

unităţi administrativ-teritoriale al căror impozit pe venitul global/loc „i” şi împrumut pe termen lung/loc „i” este sub nivelul mediu al impozitul pe venitul global/loc şi împrumutului pe termen lung/loc de la nivelul judeţului, multiplicat cu coeficientul C1.

Considerăm oportună, pentru realizarea procesului de echilibrare, gruparea populaţiei în funcţie de vârstă:

până la 18 ani (inclusiv), întrucât nivelul de cheltuieli al unităţii administrativ-teritoriale este mai mare, determinat în principal de cheltuieli materiale şi servicii din sistemul de învăţământ preuniversitar;

peste 65 de ani (inclusiv), fiecare unitate administrativ-teritorială realizând cheltuieli mai ales pentru protecţia şi asistenţa socială.

Cheltuielile din sistemul de învăţământ preuniversitar, precum şi cele determinate de protecţia şi asistenţa socială sunt cu atât mai mari cu cât populaţia pe aceste grupe de vârstă este mai numeroasă.

La toate acestea se adaugă cheltuielile din unităţile sanitare, determinate de procesul descentralizării serviciilor publice, suportate din bugetele locale, care sunt mai semnificative pentru grupa de vârstă de peste 65 ani.

Pe baza acestor considerente alocarea fondurilor pentru echilibrare de la nivelul judeţean către nivelul unităţii administrativ-teritoriale se poate face, în opinia noastră, cu formula:

( )

( )

HCJ654

32n

1 i 1

1

Ac x C PdpjPdpi x C

j 65 Pi 65 P x C

j 18 Pi 18 P x C

SjSi x C

med loc / ITL med locIVG / Ci loc / ITL i locIVG / 1

med loc / ITL med locIVG / Ci loc / ITL i locIVG / 1

Fdei

++≥≥

+

+≤≤

++

∑

+

+−

++

−=

=

unde:

IVG / loc i – impozitul pe venitul global pentru fiecare localitate „i” ITL / loc i – impozite şi taxe locale pentru fiecare localitate „i” Si – suprafaţa unităţii administrativ teritoriale „i” Sj – suprafaţa judeţului „j” P ≤ 18 i – populaţia în vârstă de până la 18 ani pentru fiecare unitate administrativ-

teritorială „i” P ≤ 18 j – populaţia în vârstă de până la 18 ani pentru fiecare judeţ „j” P ≥ 65 i – populaţia în vârstă de peste 65 ani pentru fiecare unitate administrativ-

teritorială „i” P ≥ 65 j – populaţia în vârstă de peste 65 ani pentru fiecare judeţ „j” Pdpi – ponderea deficitului primar pentru fiecare unitate administrativ-teritorială „i” Pdpj - ponderea deficitului primar pentru fiecare judeţ „j” C1 – coeficient pentru limitarea echilibrării, cu valori cuprinse între 1 şi 1,25 C2 – coeficient cu valoarea 0,2 pentru limitarea echilibrării în funcţie de suprafaţa

unităţii administrativ-teritoriale C3 – coeficient pentru limitarea echilibrării în funcţie de populaţie (are valoarea 0,15) C4 - coeficient cu valoarea 0,15, în funcţie de populaţia în vârstă de peste 65 ani C5 – coeficient cu valoarea de 0,15, în funcţie de ponderea deficitului primar C6 – coeficient cu valoarea de 0,05, care limitează echilibrarea la criteriile stabilite de

Consiliul Judeţean Aplicarea acestei formule de echilibrare, poate conduce la obţinerea următoarelor

rezultate: • concentrarea fondurilor pentru echilibrare înspre acele unităţi administrativ-

teritoriale care îndeplinesc condiţia: ( )medloc / ITL medloc / IVG C iloc / ITL iloc / IVG 1 +≤+

• alocarea de fonduri pentru acele grupe de populaţie „mari” consumatoare de resurse:

- în vârstă de până la 18 ani, pentru cheltuielile materiale şi servicii din sistemul de învăţământ preuniversitar;

- în vârstă de peste 65 ani, pentru cheltuielile cu unităţile sanitare şi cele cu asistenţa şi protecţia socială;

• distribuirea fondurilor de echilibrare către acele unităţi administrativ-teritoriale care nu au capacitatea financiară necesară pentru susţinerea prin eforturi proprii a cheltuielilor determinate de funcţionarea acestora (inclusiv a serviciilor publice din subordine).

Întrebări si teme de reflectie:

1. Cum definiţi bugetul public şi care sunt componentele acestuia?

2. Care sunt funcţiile bugetului şi cum se delimitează acestea între ele?

3. Stabiliţi care sunt principalele categorii de venituri şi cheltuieli ale bugetului de stat.

4. Cum definiţi descentralizarea? Comentaţi descentralizarea veniturilor şi a cheltuielilor?

5. Calculaţi dezechilibrul vertical şi orizontal la nivelul unei unităţi administrativ teritoriale.

Bibliografie:

Boloş M.I, Botezat E.

Un posibil model matematic al dezvoltării economice locale, Conferinţa cu participare interna-ţională „Tendinţe în dezvoltarea aplicaţiilor ciberneticii”, Oradea – 26-27 noiembrie 2004

Aleodor Ş., Boloş M., Trifan, V.

Bugetul local – abordare teoretică şi metodologică, Editura Mirton, Timişoara, 2002

Arthurs J. Fiscalité locale: quelles pistes pour la réforme ? Rapport Sénat, no. 289, 2004

Auberger P. L’allergie fiscale, Calmann – Lévy, 1984 Bahl R. Fiscal Descentralization, Council of Europe Youth Center, april 2000

Bahl R., Linn J.

Finanţe publice urbane în ţări în curs de dezvoltare, Banca Mondială, 1992

Bailey S. Local Government Economics, Principles and Practice, London, 1999 Băbăiţă I.,

Silaşi G., Druţă A

Macroeconomie, Editura Orizonturi Universitare, Timişoara, 1999

Moşteanu Tatiana

Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2003, 2005

Musgrave Economics of fiscal federalism, 1971

R. A. The Theory of Public Finance, New York, McGraw Hill, 1959 Paysant A. Finances publiques, 5eed, A. Collin, coll. «U», 1999;

Finances locales, PUF, 1993 Philip L. Finances publiques, 7eed, Cujas, 2000

Picard J. – F.

Finances publiques, Litec, 1997

1

CAPITOLUL II Veniturile publice şi fiscalitatea între reformare şi implicaţii asupra

procesului bugetar

2

2.1 Criterii de evaluare a sistemelor fiscale utilizate în plan internaţional

Decizia politică de a utiliza o formă de impozitare în defavoarea alteia de către autorităţile

publice are la bază un set de criterii pe care se fundamentează alegerile politice şi includ: a) productivitatea veniturilor; b) neutralitatea; c) echitatea; d) exportul impozitelor; e) investiţiile şi creşterea economică; f) costurile de conformare ale contribuabililor; g) balanţa alegerilor făcute prin intermediul politicilor;

a) Productivitatea veniturilor - potrivit acestui criteriu principala sarcină a sistemului fiscal este de a produce venituri. Atât sistemul în întregul său, cât şi fiecare impozit, trebuie analizate prin prisma capacităţii de a produce venituri.

Atunci când obiectivul urmărit este de a corela veniturile unei statului sau a unei unităţi administrativ-teritoriale cu populaţia sau activitatea economică, există posibilitatea de a selecta acele impozite ale căror venituri răspund automat la modificările privind ocuparea forţei de muncă, volumul afacerilor sau nivelul preţurilor, afirmându-se despre aceste venituri că sunt venituri elastice. Pentru fiecare procent de creştere a venitului personal din economie, veniturile din impozite cresc automat cu mai mult de 1%.

Veniturile elastice prezintă avantajul că nu este necesară modificarea frecventă a bazei de impozitare sau a ratei impozitului, reducând la minim eforturile politice, în timp ce în perioadele de recesiune veniturile personale pot scădea mai repede decât veniturile statului și a unităţii administrativ-teritoriale.

Coeficientul total al elasticităţii veniturilor este definit ca raportul între modificarea procentuală a veniturilor publice şi modificarea procentuală a venitului personal sau a unei măsuri a creşterii economice.

Vpersonal % Vp % Etv

∆∆

=

unde: Etv – elasticitatea totală a veniturilor publice

Vp % ∆ - modificarea procentuală a veniturilor publice Vpersonal % ∆ - modificarea procentuală a venitului personal din economie sau a

altor măsuri ale creşterii economice Se disting două situaţii:

- Dacă Etv > 1 – sursa de venit este elastică; - Dacă Etv < 1 – sursa de venit este inelastică.

Magnitudinea elasticităţii veniturilor este o funcţie a ratei şi bazei de impozitare din unităţile administrativ-teritoriale sau regiunile statului şi a structurii economiei.

Impozitele pe venit inelastice oferă venituri stabile indiferent dacă nivelul activităţii de afaceri scade sau creşte.

Există o balanţă politică între sursele de venituri elastice şi cele inelastice. Fiecare nivel de administraţie (central şi local) trebuie să opteze pentru ambele surse de venituri, cu o oarecare preponderenţă a veniturilor elastice. Aceasta ajută guvernul să atingă un nivel relativ constant al serviciilor publice, evitând în acelaşi timp o sensibilitate prea mare la perioadele de recesiune.

3

b) Neutralitatea - considerat al doilea criteriu în aprecierea sistemului fiscal, neutralitatea fiscalităţii cere ca impozitele să realizeze anumite obiective intenţionate şi să reducă la minimum interferenţa cu deciziile din domeniul privat.

Apariţia unui efect de handicapare a unor industrii sau companii prin impozitarea mai mare şi arbitrară faţă de competitorii lor poate conduce la o pierdere de ordin social asupra comunităţii.

Accentul este pus asupra minimizării distorsiunilor din sectorul privat pentru a evita o cădere bruscă a veniturilor încasate la buget1,2

c) Echitatea - principiul impunerii echilibrate reprezintă o preocupare constantă a autorităţilor (centrale sau locale) interesate să răspundă la întrebarea cine trebuie să plătească ?

. O distorsiune fiscală a deciziilor economice poate fi justificată de interesul public, dar conştientizarea criteriului neutralităţii cere ca orice astfel de distorsiune să fie deliberată şi nu doar accidentală.

Echilibrarea pe orizontală presupune tratamentul fiscal egal al persoanelor aflate în situaţii egale. Dacă pentru o persoană fizică rezidentă criteriul de determinare a obligaţiilor fiscale este venitul sau averea, atunci echilibrarea orizontală presupune ca toate persoanele cu sume egale ale acestor unităţi de măsură să plătească aceeaşi sumă de bani pentru impozite, indiferent de sursa din care sunt obţinute respectivele venituri sau averi3

Echilibrarea pe verticală se referă la corectitudinea cu care sunt distribuite obligaţiile fiscale între persoane care nu se află în aceeaşi situaţie. Cel mai folosit indicator este venitul, iar egalitatea verticală se axează pe distribuţia sarcinilor fiscale reprezentate de structura unui impozit.

.

Structurile impozitelor pot fi progresive (sarcinile fiscale variază direct cu venitul) şi regresive (sarcinile fiscale variază invers proporţional cu venitul).

Referitor la distribuţia corespunzătoare a obligaţiilor fiscale, există două tipuri de abordări generale.

Prima are la bază principiul beneficiului şi defineşte echitatea din punct de vedere al cheltuielilor guvernamentale. Dacă la nivel net cheltuielile guvernamentale tind să fie direcţionate în cea mai mare parte către persoanele cu venituri mici, criteriul privind beneficiile ar cere ca un sistem fiscal să fie progresiv. În situaţia inversă când cheltuielile guvernamentale se direcţionează către persoanele cu venituri mari, criteriul privind beneficiile cere ca sistemul fiscal să fie regresiv.

Cea de-a doua abordare se bazează pe principiul capacităţii de plată, potrivit căruia persoanele trebuie să contribuie la cheltuielile guvernamentale (centrale sau locale) pe baza capacităţii fiecăreia, măsurată de obicei prin venit sau avere. Spre deosebire de principiul beneficiului, principiul capacităţii de plată nu se raportează la partea de cheltuieli a bugetului public şi nu are o fundamentare ştiinţifică.

d) Exportul impozitelor are la bază conceptul potrivit căruia anumite impozite sunt concepute pentru a fi plătite de către nerezidenţi. Această concepţie nu trebuie să se bazeze pe o preferinţă politică de „a-i sărăci pe vecini”, ci pe realizarea faptului că nerezidenţii pot genera costuri substanţiale pentru o unitate administrativ-teritorială, determinate de ordinea publică degradarea mediului, probleme de sănătate etc.

e) Investiţiile şi creşterea economică, în calitate de criterii utilizate în evaluarea sistemului fiscal, au la bază efectul pe care impozitele centrale sau locale îl pot avea asupra politicii de investiţii şi creşterii economice.

Există două situaţii întâlnite frecvent în literatura de specialitate: - impozite extrem de mari, cu efecte negative asupra creşterii economice şi a

investiţiilor care de regulă conduc la scăderea volumului veniturilor încasate la buget;

1 V. P. Herber, Modern Public Finance, 3rded, Homeword, III, Richard D. Irwin, Inc., 1975 2 R. A. Musgrave, The Theory of Public Finance, New York, McGraw Hill, 1959, Cap. VII 3 M. Feldstein, Compensation in Tax Reform, National Tax Journal, iunie, 1976

4

- impozite mici (politică fiscală relaxantă), cu efecte pozitive asupra creşterii economice şi a investiţiilor, care pot conduce la creşterea volumului veniturilor bugetare încasate.

Politicile fiscale au în consecinţă un efect direct asupra creşterii economice şi a investiţiilor şi influenţează nivelul încasărilor la buget în sensul creşterii sau descreşterii acestora.

f) Costurile de conformare ale contribuabilului sunt determinate de costurile de conformare suportate de către contribuabili persoane fizice şi juridice pentru ţinerea evidenţelor, calcularea impozitelor, completarea formularelor de impunere şi efectuarea de audituri.

Datele referitoare la costurile de conformare sunt extrem de puţine şi nu fundamentează politicile fiscale la nivel central sau local.

Cu toate acestea neluarea în considerare a părerii contribuabililor în privinţa pregătirii impozitelor poate avea ca urmare extinderea evaziunii fiscale şi o atitudine de dispreţ faţă de organul legislativ.

g) Balanţa alegerilor prin intermediul politicilor - alegerea impunerii unui nou impozit sau modificarea unuia existent va conduce la compensări între aceste criterii. De exemplu, aplicarea cu precădere a impozitelor pe consum produce venituri mari şi stabile, dar tinde să direcţioneze egalitatea verticală. Un impozit mai mare pe proprietatea companiilor poate fi un mod eficient de a reduce creşterea economică în anumite părţi ale unităţii administrativ-teritoriale.

Utilizarea celor şapte criterii, în opinia noastră, conduce la aprecierea sistemului fiscal în ansamblul său. De modul în care fiecare stat sau regiune îşi fundamentează politica fiscală depinde capacitatea autorităţilor publice de a face „faţă” nevoilor cetăţenilor în continuă creştere şi diversificare.

Din păcate, indiferent de productivitatea sistemului fiscal, tendinţa la nivel mondial este de a dispune de resurse financiare din ce în ce mai limitate care, confruntate cu caracterul nelimitat al nevoilor, conduce la apariţia unor deficite bugetare cronicizate.

Respectând criteriile de evaluare a sistemelor fiscale se vor obţine informaţii cu privire la capacitatea sistemelor de a produce venituri, la plătitorii de impozite şi taxe, precum şi la impactul acestora asupra investiţiilor şi creşterii economice la nivel local.

2.2 Sistemele fiscale optime și pr incipiile acestuia O problemă importantă care se află astăzi în atenţia multor economişti şi factori de decizie

este aceea a optimizării sistemului fiscal. Introducerea sau modificarea unui impozit constituie o problemă căreia trebuie să i se acorde o importanţă majoră datorită consecinţelor generate, de aceasta, pe multiple planuri: economic şi financiar, social şi nu în ultimul rând politic.

Pentru a răspunde anumitor cerinţe de calitate şi performanţă, sistemele fiscale moderne, trebuie să fie organizate şi să funcţioneze pe baza unor principii unanim acceptate. Dintre acestea se detaşează principiul echităţii şi cel al eficienţei (utilizate și în criteriile de evaluare a sistemelor fiscale), a căror contrapunere face, de cele mai multe ori, obiectul disputelor legate de fiscalitate, fiecare impozit căutând să împace mai mult sau mai puţin, aceste două exigenţe.

Considerat de Adam Smith4

4 Adam Smith, „Avuţia naţiunilor” (Wealth of Nations 1776), Editura Academiei, Bucureşti, 1965

ca principiu definitoriu pentru un bun sistem fiscal, principiul echităţii fiscale este cerut nu numai din considerente de ordin filozofic, respectiv asigurarea unei dreptăţi sociale în materie de impozite, dar şi din considerente de ordin practic, ştiut fiind faptul că un sistem fiscal inechitabil generează o stare de rezistenţă din partea contribuabililor, care se materializează în amplificarea fenomenului de sustragere de la plată a obligaţiilor fiscale. Mai mult decât atât, acumularea în timp a nemulţumirilor populaţiei poate contribui la căderea de la putere a factorilor politici, care nu îşi conturează politica fiscală pe criterii de echitate.

5

Teoretic, noţiunea de echitate fiscală este uşor de înţeles şi de explicat, aceasta presupunând îndeplinirea cumulativă unor condiţii, cum ar fi:

- stabilirea unui minim neimpozabil în funcţie de natura venitului ce cade sub incidenţa impozitului, precum şi stabilirea unor scutiri şi reduceri de impozite care să permită satisfacerea cerinţelor decente de viaţă;

- aplicarea generală a impozitelor şi taxelor, astfel încât acestea să afecteze toate categoriile sociale care realizează venituri din aceeaşi sursă sau care posedă acelaşi gen de avere;

- stabilirea sarcinii fiscale în funcţie de puterea de contribuţie, acesta presupunând diferenţierea sarcini fiscale de la un subiect impozabil la altul, atât în funcţie de cuantumul şi natura materiei impozabile cât şi de situaţia personală a acestora;

- la aceeaşi putere de contribuţie sarcina fiscală să fie aceeaşi pentru toate persoanele fizice, indiferent de categoria socială căreia îi aparţin, respectiv toate persoanele juridice, indiferent de forma juridică în care sunt organizate şi funcţionează.

Având în vedere cele de mai sus, tot mai mulţi economişti, în special adepţi ai neokeynesismului, consideră că un sistem fiscal modern trebuie să urmărească atât echitatea orizontală, respectiv tratament fiscal identic pentru cei care sunt în esenţă egali din punct de vedere a capacităţii de plată, cât şi echitatea pe verticală, respectiv tratament fiscal diferit pentru persoanele diferite, urmărindu-se o „redistribuire a veniturilor între membrii societăţii, în scopul diminuării sau înlăturării inegalităţilor generate de mecanismul pieţei”5

Dacă, în ceea ce priveşte asigurarea echităţii pe orizontală, aceasta este, în general, bine acceptată şi apreciată, în privinţa echităţii verticale apar controverse legate de modalităţile posibile de realizare a redistribuirii veniturilor, redistribuire considerată de unii arbitrară.

.

În România egalitatea fiscală este consfinţită prin Constituţie, astfel „sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale”.

Modelarea sistemului fiscal, în vederea obţinerii unei eficienţe maxime a încasării impozitelor, presupune o analiza temeinică a cuantumului veniturilor ce se pot obţine, în paralel cu nivelul cheltuielilor efectuate pentru încasarea acestora. Conform principiului eficienţei încasării impozitelor (sau al randamentului) impozitele trebuie percepute cu minim de cheltuieli şi prin obţinerea unui volum cât mai mare de venituri la bugetul statului.

Maximizarea veniturilor încasate din impozite trebuie privită din două puncte de vedere, pe de o parte, din punct de vedere al nivelului de impozitare până la care există un grad de suportabilitate din partea populaţiei şi, pe de altă parte, din punct de vedere al gradului în care se încasează impozitele cuvenite bugetului de stat. Trebuie avut în vedere faptul că, în cazul unei impozitări mai „uşoare”, se obţine un grad mai mare de încasare (gradul de conformare voluntară a contribuabililor – plata integrală , benevolă şi la termen- este mai ridicat), ceea ce face ca veniturile obţinute de stat sa fie mult mai mari, în unele cazuri, faţă de cele obţinute în situaţia unei fiscalităţi „apăsătoare”, în care gradul de încasare este mult mai mic, şi care conduce, de regulă, la creşterea cheltuielilor cu încasarea impozitelor (creşte numărul persoanelor care riscă în sustragerea de la plata impozitelor impunându-se, deci, atât o mărire a aparatului fiscal cât şi o intensificare a acţiunilor de control).

În general, se consideră că un impozit cu o arie largă de cuprindere şi cu cote scăzute are un randament mai ridicat decât un impozit cu o arie restrânsă şi cu cote ridicate.

Dintre multiplele tipuri de impozite existente, se poate face aprecierea că impozitele percepute prin metoda stopajului la sursă generează cele mai mici costuri cu încasarea şi descoperirea cazurilor de evaziune fiscală.

5 Tatiana Moşteanu, “Structura fiscală şi impunerea echilibrată”, Revista „Tribuna Economică “, nr. 49/4 decembrie 2002

6

La extrema opusa se situează accizele, aceste impozite fiind generatoare de cele mai mari cheltuieli cu încasarea lor şi în special cu descoperirea cazurilor de evaziune fiscală. În cazul acestor impozite tentaţia de sustragere, chiar in condiţii de risc maxim, de la plata obligaţiilor fiscale, prin diferite forme, este foarte mare, datorită veniturilor uriaşe ce se pot obţine prin eludarea legii, venituri generate de cotele de impunere foarte ridicate şi de modalitatea de calcul, în cascadă, a acestora.

Literatura de specialitate a impus şi alte principii, care se adaugă celor expuse anterior, principii ce trebuie îndeplinite de un sistem fiscal modern, şi anume:

Principiul stabilităţii - reflectând maxima fiscală potrivit căreia ”un impozit bun este un impozit vechi”, respectarea acestui principiu constituie, nu numai, o cerinţă pentru asigurarea eficienţei încasării impozitelor dar şi pentru a permite contribuabililor luarea deciziilor de investiţii în condiţii de certitudine, din punct de vedere al legislaţiei fiscale.

În privinţa stabilităţii legislaţiei fiscale, se poate aprecia că orice reformă fiscală trebuie să pregătească facilităţile de tranziţie, gradualismul fiind adesea de preferat unei bulversări brutale a modurilor de impunere, modificările foarte frecvente ale legislaţiei constituind o reală sursă de ineficacitate. Din păcate, se pare că acest lucru este cu greu înţeles de guvernanţii noştri.

Stabilitatea impozitului mai este apreciată, în literatura de specialitate, şi prin prisma randamentului constant al acestuia în toate fazele ciclului economic, foarte mulţi autori de prestigiu considerând stabil acel impozit al cărui „randament rămâne constant de-a lungul întregului ciclu economic”6

• Principiul flexibilităţii, parţial în contradicţie cu principiul stabilităţii, este foarte important în condiţiile în care fiscalitatea este utilizată ca mijloc de politică conjuncturală, impozitul, a cărui bază de impozitare este sensibilă la evoluţia activităţii economice, putând să joace, astfel, un rolul de stabilizator economic automat.

.

• Principiul simplicităţii, devenit prioritar în ţările care au trecut la reformarea sistemelor fiscale în ultimii ani, are în vedere faptul că un impozit este mai uşor de administrat, mai uşor de înţeles şi deci susceptibil de a fi mai uşor acceptat de contribuabili cu cât acesta este mai simplu, fără să conţină prea multe excepţii de la regula generală.

• Principiul certitudinii se referă la faptul că orice contribuabil trebuie să ştie, dinainte, termenele, modalităţile şi cuantumul obligaţiilor sale fiscale, în felul acesta acţionându-se pe linia creşterii încasărilor bugetare.

• Principiul comodităţii se referă la faptul că impozitele trebuie să fie percepute la termenele şi după o procedură cât mai convenabilă pentru contribuabili. În acest sens, impozitele percepute prin metoda stopajului la sursa sunt de preferat.

• Principiul neutralităţii cere ca impozitele să fie selecţionate, legiferate şi aplicate în aşa fel încât să reducă la minim influenţa acestora asupra deciziilor economice. Din perspectiva statului, aceasta neutralitate nu trebuie radicalizată, impozitele urmând a fi folosite pentru corectarea ineficienţei diverşilor agenţi economici şi, în general, pentru atingerea unor obiective economice, sociale, etc.

În funcţie de modul în care sunt respectate aceste principii, atunci când se construieşte sau se modelează un sistem fiscal, se va obţine ca rezultat un sistem fiscal mai mult sau mai puţin eficient, mai mult sau mai puţin echitabil, mai mult sau mai puţin optimal.

Având în vedere că echitatea fiscală este mai mult o trăsătură normativă7

6 Iulian Văcărel şi colectiv, “Finanţe publice”, Editura Didactică şi Pedagogică, Ediţia a IV-a, Bucureşti, 2003

şi că veniturile guvernamentale şi cheltuielile afectează economia şi societatea în acelaşi timp, obţinerea unui caracter optim a sistemului fiscal este destul de dificil de realizat.

7 economia normativă, ca ramură a analizei economie, diferită de cea pozitivă (care studiază lumea reală pentru a descoperii cum este şi cum funcţionează ea), emite judecăţi de valoare cu privire la modul în care ar trebui că fie

7

Analizele referitoare la fiscalitate au căutat, în timp, să furnizeze sfaturi potrivite despre cum poate fi îmbunătăţit nivelul de echitate la un nivel de eficienţă dat sau cum poate fi micşorat costul bunăstării la un nivel dat de echitate.

Determinarea unui optim real rămâne, încă, o problemă nerezolvată. „Se pare că echilibrul între echitate şi eficienţă, în cadrul unui sistem guvernamental, trebuie rezolvat prin interacţiune politică. În realitate, într-un sistem coercitiv, cum este cel fiscal, structura finanţelor guvernamentale ce va rezulta nu va fi nici eficientă, nici echitabilă, din punctul de vedere al tuturor cetăţenilor” 8

.

2.3 Reflecșii pr ivind r eforma impozitelor dir ecte sau încotr-o ne îndreptăm? Reforma oricărui sistem fiscal trebuie să cuprindă ansamblul de impozite și taxe care îl

compun iar ca și scop final fixat de autoritășile publice sistemul trebuie să fie adaptat realitășilor din mediul economic și în măsura în care este posibil să susșină creșterea economică. Reforma în România aproape că s-a desfășurat de la an la an , în funcșie de strategiile stabilite de puterea politică, fie pentru a adapta sistemul fiscal la nevoile contribuabilului (de regulă promise de în campaniile electorale) fie pentru a spori veniturile încasate la bugetul de stat fără a sacrifica susșinerea creșterii economice. O astfel de reformă a cuprins atât sistemul de impozite directe cât și sistemul de impozite indirecte. La ambele ne vom referi în continuare.

2.3.1 Un prim element de reformă: impozitul pe venitul agenșilor economici Redefinirea drepturilor de proprietate, apariţia agenţilor economici cu capital privat şi mixt,

reconversia proprietăţii publice în proprietate privată, au necesitat, după 1989, înlocuirea sistemului rezidual al vărsămintelor din beneficii, cu un sistem de impozitare a profitului stabilit în cote procentuale în funcţie de beneficiile realizate, independent de nevoile de finanţare ale întreprinderilor, care să fie capabil să funcţioneze în condiţiile descentralizării deciziilor şi să asigure stabilitatea veniturilor bugetare.

În anul 1990 a fost instituit, cu titlu experimental, impozitul pe beneficiile unităţilor economice de stat9

Impozitul era stabilit în cote progresive, diferenţiate în funcţie de rentabilitatea unităţii plătitoare.

. Acesta se datora de unităţile economice din toate ramurile, cu excepţia celor producătoare de energie electrică, cărbune şi minereuri.

Pentru stimularea unităţilor economice de a utiliza, în cât mai mare măsură, pentru investiţii productive, beneficiile rămase la dispoziţia acestora, după plata impozitului, s-a prevăzut reducerea cotei de impozit, urmând ca beneficiul economisit, datorită acestei facilităţi, să fie folosit în acelaşi scop.

Întreprinderile mici şi asociaţiile cu scop lucrativ, înfiinţate în baza dispoziţiilor Decretului-Lege nr. 54/5 februarie 1990, privind organizarea şi desfăşurarea unor activităţi economice pe baza liberei iniţiative, datorau un impozit pe beneficiu stabilit în cote progresive pe tranşe10

lumea ideală.

. Pentru a stimula dezvoltarea activităţilor economice pe baza liberei iniţiative, în primul an de activitate, s-a acordat reducerea impozitului datorat cu 30%.

8 Juraj Nemec, Glen Wright, „Finanţe publice. Teorie şi practică în tranziţia central europeană”, Editura Ars Longa, 2000, p.156 9 H.G. nr. 741/3 iulie 1990, privind impozitul pe beneficiu la unităţile economice de stat, publicată în M. Of. nr. 86/7 mai 1992 10 H.G. nr. 201/3 martie 1990, pentru aprobarea normelor de aplicare a Decretului-Lege nr. 54/1990 privind organizarea şi desfăşurarea unor activităţi pe baza liberei iniţiative, publicată în M. Of. nr. 33/8 martie 1990

8

Nedeclararea, în totalitate sau în parte, a veniturilor realizate se sancţiona cu amenda contravenţională stabilită în raport de volumul impozitului sustras, iar cazurile de recidivă se pedepseau cu închisoarea de la 6 luni la un an.

Pentru atragerea investiţiilor de capital străin în România, societăţile comerciale cu participare străină şi cele cu capital integral străin, înfiinţate în baza unei reglementări adoptate în 199011

Unităţile cooperaţiei meşteşugăreşti datorau, în continuare, un impozit pe venit stabilit în cote progresive, preluat de la vechiul regim, iar, unităţile cooperaţiei de consum şi unităţile economice ale organizaţiilor obşteşti plăteau un impozit pe venit stabilit în cote proporţionale. Prin urmare, impozitele datorate de persoanele juridice erau diferite atât din punct de vedere al categoriilor cotelor de impunere, dar şi în ce priveşte nivelul acestor cote, baza impozabilă, calculul impozitului şi alte elemente ale impunerii.

, erau scutite de impozitul pe beneficiu pe o perioadă de doi ani de la realizarea de venituri impozabile, iar pentru următorii trei ani calendaristici, Ministerul Finanţelor putea să le aprobe reducerea impozitului cu 50%. Pentru partea din beneficiu care se investea în aceeaşi societate sau într-o altă societate din România cu participare română, pentru un termen de cel puţin cinci ani, era prevăzută reducerea impozitului pe beneficiu cu 50%.

La 1 ianuarie 1991 a intrat în vigoare o nouă reglementare12

- asigurarea participării tuturor agenţilor economici la formarea veniturilor bugetului public, în raport cu mărimea profitului obţinut;

, prin care era instituit impozitul pe profit. Au fost aduse, astfel, o serie de modificări importante reglementărilor în domeniu, şi anume:

- eliminarea diferenţelor în tratamentul fiscal aplicat unităţilor economice aparţinând unor forme de proprietate diferite (mai puţin în cazul unităţilor plătitoare cu capital străin, înfiinţate până la data intrării în vigoare a acestei reglementări);

- realizarea unei unificări legislative, prin abrogarea numeroaselor reglementări anterioare în domeniu;

- se baza pe legislaţiile fiscale moderne aplicate în ţările cu economie de piaţă; - a fost mai elaborată, comparativ cu reglementările anterioare, în ceea ce priveşte

stabilirea clară a subiecţilor impozabili şi a bazei de impozitare, precum şi în ceea ce priveşte stabilirea unor facilităţi fiscale, care se doreau a fi, la vremea aceea, stimulative.

Impozitul s-a stabilit în cote progresive pe tranşe de profit. Pus pe seama intenţiei legiuitorului de a asigura echitatea fiscală, numărul mare de tranşe de impozitare (67) nu putea asigura o previziune corespunzătoare a cuantumului monetar al plăţilor fiscale şi a incidenţei acestor fluxuri asupra gestiunii agenţilor economici. Mai mult, nivelul ridicat al cotei marginale de impozit (77%) plasa fiscalitatea agenţilor economici din România peste nivelul întâlnit în multe ţări dezvoltate, cu consecinţe asupra gradului de consimţire la impozit şi asupra atragerii potenţialilor investitori.

În compensare legiuitorul introduce o serie de facilităţi fiscale. Deşi intenţia a fost de stimulare, prin intermediul fiscalităţii, a apariţiei unui sector privat viabil, rezultatele concrete apărute în economia de schimb nu au justificat costul fiscal al facilităţilor acordate, în condiţiile în care firmele private şi cele mixte aproape că nu au plătit impozit pe profit. În perioada imediat următoare, ponderea impozitului pe profit în produsul intern brut a scăzut simţitor de la 7,1%, în anul 1990, la 5,3%, în anul 1992.

11 Decretul-Lege nr. 96/14 martie 1990, privind unele măsuri pentru atragerea investiţiei de capital străin în România, publicat în M.Of. nr. 37/20 martie 1990 12 Legea nr. 12/30 ianuarie 1991, privind impozitul pe profit, publicată în M. Of. nr. 25/31 ianuarie 1991

9

În plus, din dorinţa de a atrage investiţii străine, prin Legea nr. 35/199113

Consecinţa acordării acestor facilităţii discriminatorii a constat în proliferarea societăţilor comerciale cu un aport străin redus la capitalul social şi a investitorilor mărunţi, interesaţi de o îmbogăţire rapidă, care au transferat în străinătate profiturile obţinute şi neimpozitate în ţara noastră.

, investitorii străini beneficiau de facilităţi fiscale mai substanţiale decât cele acordate unităţilor economice cu capital autohton.

Aceste facilităţi fiscale au favorizat practicarea evaziunii fiscale legale şi au contribuit la distorsionarea, pe cale legislativă, a relaţiilor concurenţiale pe piaţă.

De la 1 ianuarie 1992, s-a redus numărul tranşelor de profit şi al cotelor de impozit de la 67 la 2, şi anume, tranşa de până la 1 milion de lei a intrat sub incidenţa unei cote de 30%, iar profitul care depăşea acest nivel s-a impus cu 45%. Această măsură nu a fost corelată, însă, cu potenţialul financiar real al agenţilor economici, determinând o majorare a efortului fiscal al celor care realizau profituri mici şi mijlocii şi la o uşurare a celor cu profituri mari şi foarte mari.

Ţinând seama de neajunsurile reglementărilor legale anterioare, dar şi de necesitatea armonizării legislaţiei fiscal româneşti cu cea a Uniunii Europene, precum şi ca urmare a semnării de către România a unui aranjament de credit stand-by cu Fondul Monetar Internaţional, în mai 1994, prin care se stabilea, ca şi criteriu de performanţă, schimbarea sistemului de impozitare a profitului, prin corectarea integrală cu inflaţia a bazei de impozitare, cadrul juridic al impozitului pe profit a fost modificat prin intrarea în vigoare, începând cu 1 ianuarie 1995, a Ordonanţei de Guvern nr. 70/199414

Printre cele mai importante schimbări aduse de noua reglementare, se pot menţiona: .

- unificarea cotelor de impunere a profitului, prin stabilirea unei cote proporţionale unice de 38%, cu unele excepţii;

- eliminarea scutirilor de impozit atât pentru investitorii români cât şi pentru cei străini. S-a acordat o singură reducere a impozitului pe profit, şi anume 50% pentru modernizarea tehnologiilor de fabricaţie;

- gruparea contribuabililor, din punct de vedere fiscal, în contribuabili mari şi contribuabili mici, grupare prin care li le stabileau regimuri diferite de impunere celor două categorii;

- introducerea corectării bazei de impunere în raport cu nivelul inflaţiei, dar numai pentru contribuabilii mari.

În urma criticilor aduse unor prevederi iniţiale ale Ordonanţei de Guvern nr. 70/1994, aceasta a suferit o serie de modificări şi completări în 1996, prin legea15

- s-a renunţat la gruparea contribuabililor, din punct de vedere fiscal, în contribuabili mari şi mici;

care aproba respectiva ordonanţă, în vigoare de la 1 ianuarie 1997, şi anume:

- a fost eliminată tehnica de actualizare la inflaţie a bazei impozabile; - s-a realizat simplificarea şi unificarea modului de determinare a profitului impozabil

pentru toţi contribuabilii, cu unele excepţii, tehnica impunerii profitului a devenit aproape identică cu cea aplicată anterior contribuabililor mici;

- a fost extinsă sfera persoanelor exceptate de la plata impozitului pe profit; - în scopul obţinerii unor finalităţii de natură economică şi socială, s-a extins sfera

reducerilor, acestea fiind acordate pentru stimularea exportului, a angajării persoanelor handicapate,

13 Legea nr. 35/ 3 aprilie 1991, privind regimul investiţiilor străine, publicată în M. Of. nr. 73/ 10 aprilie 1991 14 O.G. nr. 70/29 august 1994, privind impozitul pe profit, publicată în M. Of. nr. 246/ 31 august 1994 15 Legea pentru aprobarea O.G. nr. 70/1994 privind impozitul pe profit, nr. 73/12 iulie 1996, publicată în M.Of. nr. 174/2 august 1996

10

pentru modernizarea tehnologiilor de fabricaţie şi extinderea activităţii în scopul obţinerii de profituri suplimentare şi pentru protejarea mediului înconjurător.

Începând cu 1 ianuarie 1999, după doi ani de aplicare, facilităţile fiscale acordate prin Legea nr. 73/1996 au fost abrogate, printr-o Ordonanţă a Guvernului16

Prevederile Ordonanţei de Guvern nr. 70/1994, cu modificările şi completările sale ulterioare, au fost reconsiderate în decembrie 1999

.

17

Principalele modificări aduse se referă la: , cu aplicabilitate din anul fiscal 2000.

- reducerea cotei generale de impozitare de la 38% la 25%; - impunerea cu o cotă de 5% a profitului aferent veniturilor în valută, încasate printr-un

cont bancar în România, din exportul bunurilor realizate din activitatea proprie şi din prestări de servicii internaţionale;

- deducerea din profitul impozabil a unei cote de 10% din preţul de achiziţie al echipamentelor tehnologice şi al mijloacelor de transport;

- recunoaşterea ca neimpozabile a dividendelor primite de către o persoană juridică română de la o altă persoană juridică, română sau străină;

- anularea oricăror prevederi legale care acordau scutiri sau reduceri de impozit pe profit sau stipulau aplicarea altor cote decât cele prevăzute de respectivul act normativ.

În cei şapte ani şi jumătate, în care O.G. nr.70/1994 a fost în vigoare, acesta a suferit foarte multe modificări şi completări, în special, în privinţa prevederilor referitoare la facilităţile fiscale acordate, care, de cele mai multe ori, erau suspendate sau anulate, prin legile bugetare anuale sau alte acte normative, la scurt timp de la acordarea lor, practic înainte ca acestea să-şi producă efectele. În lipsa unei coerenţe şi a unei stabilităţii, în timp, a deciziilor de politică fiscală, facilităţile fiscale, pe alocuri diferenţiate pentru investitorii străini faţă de cei autohtoni, pe fondul deselor modificări aduse tehnicii de impunere a profitului, nu au contribuit la atragerea investitorilor şi la dezvoltarea activităţilor economice, din contră, rezultatul despre care se poate vorbi cu certitudine este dezordinea care a guvernat fiscalitatea agentului economic, şi nu numai, cu consecinţe asupra expansiunii fenomenului evazionist.

La 1 august 2001, s-a instituit un nou mod de impozitare pentru microîntreprinderi18, şi anume impozitarea cu 1,5% a veniturilor obţinute de acestea, din orice sursă. S-au acordat şi o serie de facilităţi la plata impozitului pe venit pentru stimularea investiţiilor şi crearea de noi locuri de muncă, anulate ulterior prin legea pentru aprobarea ordonanţei de guvern prin care au fost instituite19

Începând cu 1 iulie 2002, suportul legislativ privitor la impozitul pe profit a fost simplificat şi unificat într-un singur act normativ

.

20

Prin noua lege a impozitului pe profit s-au făcut progrese semnificative pentru crearea unui mediu de afaceri nediscriminatoriu, astfel s-au realizat:

, care abroga O.G. nr. 70/1994, cu toate modificările şi completările sale ulterioare, precum şi o serie de alte acte normative referitoare la impozitul pe profit.

- unificarea facilităţilor fiscale cuprinse în prevederile legale existente anterior, privitoare la întreprinderile mici şi mijlocii, zonele libere, zonele defavorizate, etc;

16 O.G. nr. 40/30 ianuarie 1998, pentru modificarea şi completarea O.G. nr. 70/1994 privind impozitul pe profit, publicată în M. Of. nr. 43/30 ianuarie 1998, aprobată prin Legea nr. 249/28 decembrie 1998, publicată în M.Of. nr. 511/ 30 decembrie 1998 17 O.U.G. nr. 217/29 decembrie 1999, pentru modificarea şi completarea O.G. nr. 70/1994 privind impozitul pe profit, publicată în M.Of. nr 650/ 30 decembrie 1999 18 O.G. nr. 24/ 26 iulie 2001, privind impunerea microîntreprinderilor, publicată în M.Of. nr. 472/ 17 august 2001 19 Legea nr. 11 /2 aprilie 2003, pentru aprobarea O.G. nr. 24/2001, publicată în M. Of. nr. 243/ 9 aprilie 2003 20 Legea nr. 414/26 iunie 2002, privind impozitul pe profit, publicată în M. Of. nr. 456/27 iunie 2002

11

- instituirea unei facilităţi fiscale unitare sub forma unei amortizări suplimentare reprezentând echivalentul unei cote de 20% din valoarea mijloacelor fixe amortizabile achiziţionate;

- posibilitatea utilizării metodei de amortizare accelerată, fără aprobarea prealabilă a autorităţilor fiscale, pentru achiziţionarea de tehnologie ( echipamente, utilaje, etc.);

- acceptarea ca deductibile a cheltuielilor cu reclama şi publicitatea, etc. Pentru creşterea gradului de armonizare a legislaţiei interne cu acquis-ul comunitar s-au

prevăzut: - abrogarea facilităţilor fiscale care vizează impozitul pe profit; - creşterea etapizată a cotei impozitului de profit aplicabilă profitului corespunzător

veniturilor din export, la 12,5%, începând cu anul 2003 şi la 25%, de la 1 ianuarie 2004. În prezent, impozitul pe profit, în România, este reglementat în titlul II - Cod Fiscal21

Titlul II, referitor la impozitul pe profit, a fost structurat în şapte capitole, realizându-se

, în vigoare de la 1 ianuarie 2004, cu modificările ulterioare. Obiectivul fundamental al elaborării Codului Fiscal a vizat, pe de o parte, armonizarea cu legislaţia fiscală a Uniunii Europene şi cu acordurile fiscale la care România este parte, iar pe de altă parte, asigurarea unui cadru unitar, stabil, coerent şi clar al reglementărilor fiscale.

22

• fundamentarea impunerii persoanelor juridice în concordanţă cu principiile Codului de conduită privind impozitarea afacerii, respectiv, introducerea de prevederi fiscale neutre, care să nu determine localizarea afacerilor, rată de impozitare comparabilă cu cea a statelor candidate la Uniunea Europeană, tratament fiscal nediscriminatoriu pentru nerezindenţi sau tranzacţiile desfăşurate de aceştia, transparenţă în acordarea de facilităţi fiscale, etc;

, printre altele:

• stabilirea unor reguli clare de determinare a profitului, inclusiv pentru operaţiunile din cadrul unui grup multinaţional, în concordanţă cu principiile internaţionale acceptate şi, mai ales, cu regulile convenite de O.C.D.E., în acest sens fiind stabilite măsuri fiscale pentru contribuabilii care evită plata impozitului;

• prezentarea detaliată a cheltuielilor nedeductibile la calculul profitului impozabil pentru o mai bună administrare a legii;

• recunoaşterea unor cheltuieli suplimentare (cheltuielile de transport şi cazare în ţară şi străinătate efectuate de prestatori de servicii potrivit clauzelor contractuale, precum şi de către administratori, cheltuielile efectuate, în numele unui angajat, la schemele facultative de pensii ocupaţionale, cheltuielile cu primele de asigurări private de sănătate), în vederea îmbunătăţirii mediului de afaceri;

• încorporarea prevederilor privind impozitul pe dividende în cadrul legislaţiei privind impozitul pe profit, creându-se premisele unei mai bune înţelegeri a legislaţiei;

• păstrarea facilităţilor fiscale existente: - pentru stimularea investiţiilor în anumite grupe de mijloace fixe, prin deducerea

suplimentară de 20% din valoarea mijloacelor fixe amortizabile sau deductibilitatea cu amortizarea accelerată până la 50% din valoarea de intrare a mijloacelor fixe;

- pentru stimularea investiţiilor în parcuri industriale şi în zonele defavorizate; - pentru investiţiile directe cu impact semnificativ în economie. O măsură importantă care a vizat relaxarea fiscalităţii în România a constituit-o reducerea,

de la 1 ianuarie 2005, a cotei generale de impozit pe profit, de la 25% la 16%23

21 Legea nr. 571/22 decembrie 2003, privind Codul Fiscal, publicată în M.Of. nr. 927/23 decembrie 2003, rectificată

.

în M.Of. nr.112/6 februarie 2004 22 Expunerea de motive la Legea privind Codul Fiscal 23 O.U.G. nr. 138/29 decembrie 2004, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul Fiscal, publicată în M. Of. nr. 1281/30 decembrie 2004, aprobată cu modificări prin Legea nr. 163/1 iunie 2005, publicată în M.Of. nr. 466/1 iunie 2005

12

Relaxarea fiscală operată în domeniul impozitului pe profit poate fi apreciată ca un mijloc de detensionare a mediului de afaceri, de stimulare a iniţiativei private şi de încurajare a oficializării economiei ascunse.

Prin reducerea ratei de impozitare s-au avut în vedere creşterea bazei impozabile, prin dezvoltarea afacerilor existente, creşterea investiţiilor străine directe (rata de impozitare devenind una competitivă în raport cu statele cu care România se află în competiţie), cât şi reducerea ponderii în P.I.B. a economiei subterane.

(*) profitul companiilor nu este impozitat decât în momentul distribuirii lui sub formă de dividende către acţionari

Figura nr.1: Rata de impozitare a profitului, în anul 2005, în ţările central şi est-europene Sursa: www.worldwide-tax.com

2.3.2 Al doilea element de reformă: Impozitul pe veniturile persoanelor fizice

Trecerea de la economia centralizată la economia de piaţă şi liberalizarea preţului forţei de

muncă a impus adoptarea, în ceea ce priveşte impozitarea muncii, a unui sistem de impunere care să ţină seama de nivelul salariului realizat de fiecare salariat şi de situaţia personală şi familială a acestuia. Astfel, la 1 aprilie 199124

Legea garanta, în virtutea principiului echităţii fiscale, realizarea unui venit minim lunar net de 2.000 lei, prin diminuarea corespunzătoare a impozitului, în cazul când, prin aplicarea cotelor de impozit, venitul lunar net, realizat la unitatea unde salariatul are funcţia de bază, se situa sub această limită.

, a fost înlocuit vechiul impozit pe fondul total de retribuire al unităţilor de stat cu impozitul pe salarii, stabilit în cote progresive pe tranşe de venit, cuprinse între 6% şi 45%. În acelaşi timp, s-a renunţat şi la contribuţia persoanelor fără copii.

Personalizarea impozitului era asigurată şi prin reducerea impozitului cu 20% în cazul persoanelor cu unul sau mai mulţi copii şi în cazul soţilor invalizilor de gradul I sau II. Aceste prevederi au fost abrogate în 1993, când s-a hotărât generalizarea alocaţiei pentru copii, indiferent de veniturile părinţilor.

Pentru a nu anula efectul indexării sau compensării salariilor, impuse de o inflaţie galopantă, Guvernul a fost abilitat să modifice, în mod corespunzător, tranşele de venit lunar impozabil şi nivelul venitului lunar net minim garantat.

Ulterior, prin republicarea legii25

Venitul lunar net minim garantat, realizat la unitatea unde salariatul are funcţia de bază s-a majorat la 7.600 lei. Pentru veniturile sub formă de salarii şi alte drepturi salariale primite de

, cotele de impozit şi tranşele impozabile au fost modificate, cota minimă de 5% fiind aplicată unui venit impozabil de până la 2.700 lei, iar cea maximă, de 60%, fiind aplicată părţii din venitul lunar impozabil care depăşea 300.000 lei.

24 Legea nr. 32/29 martie 1991, privind impozitul pe salarii, publicată în M. Of. nr. 70/3 aprilie 1991 25 Legea nr. 32/29 martie 1991, privind impozitul pe salarii, republicată în M.Of. nr. 140/29 iunie 1993

ESTONIA(*) % SERBIA 10% CIPRU 15% LETONIA 15% LITUANIA 15%

ROMÂNIA 16%

UNGARIA 16% POLONIA 19% SLOVACIA 19% BULGARIA 19,5% SLOVENIA 25% UCRAINA 25% CEHIA 28%

13

salariaţi pentru munca prestată în afara funcţiei de bază şi a unităţii deţinătoare a cărţii de muncă, impozitul se majora cu 30%. În legătura cu aceasta, măsura impozitării suplimentare nu putea decât să descurajeze obţinerea unui al doilea loc de muncă, câştigul obţinut fiind mai redus decât cel de la locul de muncă de bază.

Numărul tranşelor de venit impozabil, limitele valorice ale acestora şi cotele de impunere au fost modificate periodic. În semestrul II 199926

În privinţa veniturilor obţinute de persoanele fizice din alte surse decât cele din salarii, acestea s-au impus, până în 1997, în cote progresive pe tranşe, diferenţiate în funcţie de natura venitului, potrivit unor reglementări de dinainte de 1989.

, înainte de introducerea impozitului de venitul global, erau stabilite 4 tranşe, cota minimă de impozit fiind stabilită la 21%, iar cea maximă, la 45%.

Reglementarea din 199727

Începând cu 1 ianuarie 2000

a realizat o utilă sistematizare şi actualizare legislativă, dar şi o primă încercare de apropiere a modului de aşezare a impozitelor. Intrau sub incidenţa acestor impozite veniturile realizate din activităţi desfăşurate pe bază de liberă iniţiativă, veniturile obţinute din valorificarea, sub orice formă, a dreptului de autor şi a drepturilor conexe dreptului de autor, veniturile din închirieri, din subînchirieri, din constituirea dreptului de uzufruct, uz sau abitaţie, etc., veniturile încasate din servicii prestate şi lucrări executate şi alte venituri. La impunerea acestor venituri, realizate de persoanele fizice, se aplicau soluţii diferite atât în ceea ce priveşte tipul impunerii (proporţională sau progresivă pe tranşe), nivelul cotelor de impunere, cât şi modalitatea de percepere a impozitelor (pe baza declaraţiilor anuale ale contribuabililor sau prin metoda stopajului la sursă).

28

Comparativ cu vechiul sistem de impozitare a veniturilor persoanelor fizice, acest nou sistem este mai apropiat de cerinţele echităţii fiscale, prin aceea că, la venituri egale şi la condiţii sociale identice, contribuabilii suportau acelaşi efort fiscal, diferenţierea făcându-se numai pe verticală (în funcţie de mărimea materiei impozabile), nu şi pe orizontală (în funcţie de natura materiei impozabile), aşa cum se întâmpla în condiţiile impunerii separate a veniturilor.

, s-a trecut de la impunerea separată a veniturilor persoanelor fizice la cea globală, în cote progresive pe tranşe, practicată în ţările cu economie de piaţă şi cu deosebire în ţările membre ale Uniunii Europene.

În sfera de aplicare a impozitului pe venitul global au fost incluse, iniţial, veniturile din activităţi independente (veniturile comerciale, cele din profesii libere şi cele din drepturi de proprietate intelectuală), veniturile din salarii, veniturile din cedarea folosinţei bunurilor, veniturile din dividende şi dobânzi, şi alte venituri.

Trebuie menţionat, însă, că nu erau supuse cumulării anuale decât primele trei categorii de venituri, pentru celelalte categorii aplicându-se, în continuare, sistemul impunerii separate, în cote proporţionale, diferenţiate după natura venitului. În legătură cu aceasta, necuprinderea în baza de calcul şi impunerea cu cote reduse a veniturilor din dividende (5%) şi a celor din dobânzi (1%), se putea justifica prin necesitatea încurajării economisirii şi investiţiilor, la nivelul persoanelor fizice. În schimb, pentru veniturile din jocuri de noroc, impozitate cu 10%, în condiţiile în care veniturile din salarii se impozitau cu o cotă marginală de 40%, nu se poate găsi nici o justificare, în afara lipsei de prevedere şi nepriceperii legiuitorului.

O.G. nr. 73/1999 a suferit modificări succesive la scurt timp de la apariţie, fiind abrogată ulterior prin O.G. nr. 7/200129

26 H.G. nr. 606/29 iulie 1999, privind corectarea tranşelor de venit lunar impozabil pentru semestrul II 1999 şi a

. Deşi, majoritatea corecţiilor aduse au contribuit, într-o oarecare

sumei prevăzute la art. 6, lit i din Legea nr. 32/1991 privind impozitul pe salarii, republicată, cu modificările ulterioare, publicată în M. Of. nr. 365/30 iulie 1999 27 O.U.G. nr. 85/23 decembrie 1997, privind impunerea veniturilor realizate de persoanele fizice, publicată în M.Of. nr. 378/29 decembrie 1997, aprobată cu modificări de Legea nr. 246/21 decembrie 1998, publicată în M.Of. nr. 495/22 decembrie 1998 28 O.G. nr. 73/27 august 1999, privind impozitul pe venitul global, publicată în M. Of. nr. 419/311 august 1999

14

măsură, la relaxarea poverii fiscale a persoanelor fizice, acesta nu a rezolvat principiul de bază al globalizării tuturor veniturilor şi impozitării lor pe baza unei grile care să încurajeze munca declarată în defavoarea celei nedeclarate.

Codul Fiscal, în vigoare din anul 2004, aduce îmbunătăţiri minore sistemului de impunere a veniturilor persoanelor fizice, păstrând sistemul deducerilor personale din venitul anual global, introduse începând cu 1 ianuarie 2000, la care adaugă o serie de deduceri suplimentare (pentru reabilitarea locuinţei de domiciliu, pentru asigurarea acesteia, pentru asigurarea privată de sănătate, etc.).

De la 1 ianuarie 200530

Introdus, mai întâi, în Estonia şi în celelalte state baltice, apoi în Rusia, Ucraina şi Serbia, acest sistem de impozitare are la bază, în primul rând, ideile de simplitate, transparenţă şi eficienţă în colectare.

, impunerea în cote progresive a veniturilor persoanelor fizice (mai exact a acelor venituri care erau supuse procesului globalizării anuale) este înlocuită cu impunerea în cotă proporţională unică (16%), şi de data aceasta cu unele excepţii ( veniturile din investiţii, din jocuri de noroc şi din transferul proprietăţilor imobiliare).

Ţara Rata impozitării unice în

procente din venitul personal Anul introducerii cotei unice

Estonia 26 1994 Lituania 33 1994 Letonia 25 1995 Rusia 13 2001 Serbia 14 2001 Ucraina 13 2004 Slovacia 19 2004 Georgia 12 2005 România 16 2005

Tabel nr.1 Nivelul cotei unice de impozitare pe venitul personal, în ţările foste comuniste Sursa: Marin Frâncu, „Noul val european al simplificării regimului fiscal”, Revista „Euroconsultanţă. Ghidul firmei”, nr.9/septembrie 2005

Printre avantajele impunerii în cotă unică proporţională ar putea fi enumerate: eliminarea

procedurilor elaborate şi costisitoare de declarare anuală a veniturilor persoanelor fizice precum simplificarea procedurilor de calculare, colectare şi urmărire a impozitului atât la nivelul administraţiilor publice cât şi la nivelul plătitorilor de impozite, simplificarea sistemului contribuind la eliminarea unor costuri enorme de administrare a impozitului dar şi limitarea posibilităţii de alterare a comportamentului contribuabililor.

Se consideră, de susţinătorii acesteia, că noua cotă unică de impozitare ar putea chiar să conducă la reducerea evaziunii fiscale şi muncii la negru. Sistemul taxei unice este alterat, însă, de împovărătoarele contribuţii sociale cu care sunt taxate veniturile din muncă ale salariaţilor şi, respectiv, încărcate cheltuielile întreprinderilor. Contribuţiile sociale ale angajaţilor şi angajatorilor31, se ridicau, în anul 2005, la 50% din venitul realizat din muncă, pentru anul 2006 acestea variind între 48,25% şi 51,75%32

29 O.G. nr. 7/19 iulie 2001, privind impozitul pe venit, publicată în M. Of. nr. 435/3 august 2001, aprobată prin

. Nivelul ridicat al acestor contribuţii constituie, în

Legea nr. 493/11 iulie 2002, publicată în M. Of. nr. 543/25 iulie 2002 30 O.U.G. nr. 138/29 decembrie 2004, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul Fiscal, publicată în M.Of. nr. 1281/30 decembrie 2004 31 a fost luată în calcul contribuţia de asigurări sociale de stat pentru condiţii normale de muncă 32 începând cu anul 2006, contribuţia pentru asigurarea pentru accidente de muncă şi boli profesionale este cuprinsă

15

continuare, reale stimulente pentru contribuabilii salariaţi care vor prefera, în condiţiile în care au şi posibilitatea, să convertească o sursă de venit cu alta, declarându-se, legal, ca furnizori ai companiei la care lucrează, sau să activeze în economia subterană.

În ceea ce priveşte principiul echităţii fiscale, acesta este respectat, în cazul cotei proporţionale, doar parţial, asigurându-se echitatea pe orizontală, echitatea pe verticală nefiind realizată tocmai datorită cotei unice de impozit aplicată tuturor veniturilor indiferent de cuantumul lor.

Mai mult decât atât, prin aplicarea scăzămintelor la baza de impozitare, constând în deducerile personale şi contribuţiile de asigurări sociale, se observă că presiunea fiscală exercitată asupra muncii salariale, în România, este, după un anumit nivel al salariului (aproximativ 46.000.000 lei, în anul 2005) descrescătoare. Astfel la nivelul anului 2005, un salariat cu un salariu brut de 18.000.000 lei suporta o presiune fiscală de 29%, în timp ce un salariat cu un salariu brut de 70.000.000 lei, 27,6%33

.

2.4 Câteva reflecșii asupr a r eformăr ii pr incipalelor impozite indir ecte

Cunoscute ca impozite suportate de consumatorul final de bunuri și servicii și colectate de către cei care le comercializează aceste bunuri, impozitele indirecte ocupă o pondere însemnată în totalul veniturilor bugetului de stat. Comentarii și analiza efectuată se bazează pe trei categorii importante de venituri fiscale ale bugetului de stat și anume: taxele generale pe vânză ri, taxele generale pe consumașie și taxele vamale.

2.4.1 Taxele generale pe vânzări – de unde am început și încotro ne îndreptăm? Impozitul pe circulaţia mărfurilor, moştenit de la vechiul regim, a continuat să se aplice, în

România, cu unele modificări34

Cu toate că prin aceste modificările s-au făcut progrese pe linia adaptării impozitului la condiţiile economiei de piaţă, legate, în primul rând, de trecerea, de la stabilirea impozitului sub forma diferenţei de preţ, la cote procentuale aplicate asupra preţului sau tarifului bunurilor şi serviciilor, acesta prezenta, în continuare, dezavantaje majore, şi anume:

, impuse de demararea procesului de liberalizare a preţurilor, până în anul 1993.

- era un impozit în cascadă, care cuprindea în baza de calcul impozitele din stadiile anterioare, ceea ce determina o majorare nejustificată economic a preţurilor;

- era un impozit netransparent, mărimea impozitului depinzând de lungimea traseului parcurs de la producător la consumator, în final neştiindu-se care era mărimea impozitului inclus în preţul unui produs, în diferitele faze ale circuitului său;

- favoriza concentraţiile economice, inducând astfel distorsiuni în activitatea economică, deoarece întreprinderile cu flux de producţie integrat aplicau o singură dată impozitul, produsele acestora având astfel un preţ mai redus faţă de produsele care parcurgeau un lanţ format din mai mulţi agenţi economici;

între 0,5% şi 4%, fiind diferenţiată după domeniul de activitate 33 Toader Stela, „Relaxarea fiscală 2005 – avantaje şi dezavantaje ale cotei unice de impozitare”, „A zecea sesiune de comunicări ştiinţifice a cadrelor didactice din Universitatea Româno-Americană, cu participare internaţională”, Vol.2, Editura Universul Economic, Bucureşti, 2005, p.242 34 H.G. nr. 784/16 iulie 1990 privind impozitul pe circulaţia mărfurilor la produsele desfăcute de societăţile comerciale, precum şi de persoanele fizice şi juridice, altele decât unităţile de stat, publicată în M. Of. nr. 101/24 august 1990; H.G. nr. 1109/17 octombrie 1990 cu privire la liberalizarea preţurilor şi măsuri de protecţie socială, publicată în M. Of. nr. 115/23 octombrie 1990; H.G. nr. 779/15 noiembrie 1991 privind impozitul pe circulaţia mărfurilor şi accizele publicată în M. Of. nr. 244/30 noiembrie 1991, etc.

16

Instituirea taxei pe valoarea adăugată, ca impozit indirect, la 1 iulie 199335

În sfera de aplicare a taxei pe valoarea adăugată au fost cuprinse operaţiunile cu plată, precum şi cele asimilate acestora, efectuate de o manieră independentă de către persoane fizice şi juridice, privind:

, în locul impozitului pe circulaţia mărfurilor, a reprezentat un pas în direcţia adaptării legislaţiei fiscale din România la cea practicată în ţările membre ale Uniunii Europene. Iniţial s-a aplicat cota unică de 18%, pentru operaţiunile impozabile obligatoriu, şi cota zero, pentru operaţiunile de export de bunuri şi servicii efectuate de agenţii economici cu sediul în România, ulterior fiind introdusă cota redusă, de 9%, pentru anumite produse alimentare şi farmaceutice de strică necesitate.

- livrările de bunuri mobile şi prestările de servicii efectuate în cadrul exercitării activităţii profesionale;

- transferul proprietăţii bunurilor imobiliare între agenţii economici, precum şi între aceştia şi instituţii publice sau persoane fizice;

- importul de bunuri şi servicii. Printre caracteristicile cele mai importante ale acestui impozit, care-i recomandă aplicarea

în condiţiile unei economii de piaţă libere, se pot enumera: - caracterul universal, acest impozit aplicându-se, în general, tuturor bunurilor şi

serviciilor; - caracterul neutru dat de aplicarea unei singure cote de impozitare, cu unele excepţii,

tuturor activităţilor economice; - transparenţa, acest impozit permiţând fiecărui subiect impozabil să cunoască mărimea

impozitului şi a obligaţiei de plată ce-i revine, deoarece aceasta depinde, exclusiv, de nivelul cotei şi al valorii adăugate în fiecare stadiu al circuitului economic;

- randamentul fiscal ridicat, acest impozit reclamând cheltuieli reduse de aşezare, urmărire şi percepere.

Prin modul se determinare al taxei pe valoarea adăugată de plată, acesta acţionează în direcţia reducerii economiei subterane, întrucât afacerile cu evazionişti nu permit deducerea T.V.A. aferente cumpărărilor, generând astfel pierderi pentru agenţii economici plătitori.

La reglementarea taxei pe valoarea adăugată, la acea dată, s-au avut în vedere atât experienţa acumulată pe plan internaţional, îndeosebi în ţările membre ale Uniunii Europene cât şi condiţiile concrete de dezvoltare ale României. Prin semnarea, la 1 februarie 1993, a Acordului de Asociere la Comunităţile Europene, România se angaja să asigure armonizarea graduală a legislaţiei româneşti cu cea comunitară, aceasta constituind o condiţie importantă a integrării României în Comunitate. Unul din domeniile vizate pentru armonizare este cel al impozitării indirecte36

La 1 februarie 1998.

37 cota standard a fost majorată , de la 18% , la 22%, iar cea redusă, de la 9%, la 11%. Aceste cote s-au aplicat până la 1 ianuarie 200038

În concordanţă cu instabilitatea cronică a sistemului legislativ din România, O.G. nr. 3/1992 a suferit numeroase modificări în ceea ce priveşte sfera de aplicare a taxei pe valoarea

, când cota standard a fost stabilită la 19%, iar cea redusă a fost eliminată. Renunţarea la cota redusă a determinat scumpirea considerabilă a preţurilor bunurilor de consum de primă necesitate, fiind afectate, în special, persoanele cu venituri mici, care alocă cea mai mare parte a veniturilor lor pentru procurarea de produse alimentare.

35 O.G. nr.3/27 iulie 1992 privind taxa pe valoarea adăugată publicată în M. Of. nr. 200/17 august 1992, aprobată prin Legea nr. 130/29 decembrie 1992, publicată în M.Of. nr. 338/30 decembrie 1992 36 Acordul European instituind o asociere între România, pe de o parte, şi Comunităţile Europene şi statele membre ale acestora, pe de altă parte, ratificat prin Legea nr. 20/6 aprilie 1993, publicată în M.Of. nr. 73/ 12 aprilie 1993 37 O.G. nr. 2/20 ianuarie 1998 pentru modificarea Ordonanţei Guvernului nr. 3/1992 privind T.V.A. 38 O.U.G. nr. 215/29 decembrie 1999, privind modificarea şi completarea unor reglementări referitoare la taxa pe valoarea adăugată, publicată în M.Of. nr. 649/30 decembrie 1999

17

adăugată, regulile de impozitare, operaţiunile impozabile, baza de impozitare, plătitorii şi alte elemente. Pe aceste considerente, în martie 2000, legislaţia privitoare la taxa pe valoarea adăugată a fost sistematizată şi unificată într-un singur act normativ39

Începând cu 1 iunie 2002 a intrat în vigoare Legea nr. 345

, prin care se abroga O.G.nr. 3/1992, cu toate modificările şi completările sale ulterioare.

40

Codul Fiscal, intrat în vigoare la 1 ianuarie 2004, aduce o serie de modificări, faţă de Legea nr. 345/2002, obiectivul urmărit fiind continuarea alinierii la prevederile Directivei a VI-a a Consiliului Comunităţii Economice Europene, conform calendarului anexat la Documentul de poziţie al României privind Capitolul 10 – Impozitarea.

privind taxa pe valoarea adăugată, prin care s-au adus o serie de modificări şi completări menite să contribuie la perfecţionarea cadrului legal existent, în vederea armonizării cu prevederile acquis-ului comunitar, cum ar fi: introducerea noţiunii de persoană impozabilă, eliminarea unor scutiri care nu erau în concordanţă cu Directiva a VI-a a Uniunii Europene şi anularea unor facilităţi fiscale discreţionare acordate prin legi speciale.

Astfel, în conformitate cu aceste prevederi, a fost eliminată scutirea de T.V.A fără drept de deducere şi s-a reintrodus cota redusă, de 9%, pentru: încasările din taxele de intrare la castele, muzee, târguri şi expoziţii, grădini zoologice şi botanice; editarea, tipărirea şi vânzarea de manuale şcolare şi cărţi, exclusiv activitatea de publicitate; protezele de orice fel, accesoriile acestora, precum şi produsele ortopedice; medicamente de uz uman şi veterinar şi pentru cazarea în hoteluri, campinguri şi alte sectoare cu funcţie similară. De asemenea, conform calendarului de armonizare, au fost eliminate o serie de scutiri de T.V.A. care nu erau în concordanţă cu prevederile Directivei a VI-a şi au fost introduse altele. În vederea îmbunătăţirii administrării taxei pe valoarea adăugată, pentru persoanele impozabile care realizează o cifră de afaceri sub un anumit plafon anual, a fost modificată perioada de raportare de la lună la trimestru.

Potrivit modificărilor aduse Codului Fiscal, de la 1 ianuarie 2007, au intrat în vigoare noi prevederi referitoare la taxa pe valoarea adăugată. Cele mai importante aspecte se referă la:

- includerea în legislaţia naţională a regimului tranzitoriu în domeniul taxei pe valoarea adăugată, care se va aplica numai în relaţia cu statele membre ale Uniunii Europene, transpunerea directivelor a VIII-a şi a XIII-a ale CEE, care stabilesc procedura de restituire a taxei pe valoarea adăugată pentru achiziţiile efectuate în România de persoane impozabile din străinătate, stabilite atât în statele membre ale Uniunii Europene ( Directiva a VIII-a), cât şi în ţări terţe ( Directiva a XIII-a);

- eliminarea unor scutiri de taxa pe valoarea adăugată care nu sunt permise de Directiva a VI-a a CEE şi introducerea altor scutiri permise de directivă şi care nu au fost implementate, încă, în legislaţia noastră;

Noua reglementare a T.V.A. introduce, de asemenea, şi alte prevederi, precum ajustarea dreptului de deducere a taxei pe valoarea adăugată, introducerea regimului special pentru producătorii agricoli, concomitent cu eliminarea scutirii de T.V.A. pentru această activitate, introducerea regimurilor speciale pentru agenţiile de turism, bunurile second-hand, obiectele de artă, de colecţie sau antichităţi, aurul pentru investiţii, bunurile vândute în regim de consignaţie sau amanet. În prezent, pentru aceste domenii se aplică reguli speciale asemănătoare celor prevăzute de Directiva a VI-a a CEE.

2.4.2. Scurtă istorie a reformării taxelor speciale de consumaţie

39 O.U.G. nr. 17/14 martie 2000 privind taxa pe valoarea adăugată, publicată în M.Of. nr. 113/15 martie 2000 40 Legea nr. 345/1 iunie 2002 privind taxa pe valoarea adăugată, publicată în M. Of. nr. 371/1 iunie 2002

18

Accizele au fost introduse, în România, la finele anului 199141, dar o reglementare complexă şi distinctă a acestora s-a realizat prin Legea nr. 42/199342

Această lege reglementează două forme ale taxelor speciale de consumaţie, şi anume: accizele la unele produse din import şi din ţară şi impozitul la ţiţeiul din producţia internă şi gazele naturale. Specific ambelor forme de impozite este faptul că se datorează într-o sigură fază a circuitului economic, respectiv de către producători, importatori sau achizitori, iar cotele sau sumele fixe, după caz, sunt unice, atât pentru produsele realizate la intern, cât şi pentru cele din import.

, care a abrogat dispoziţiile anterioare.

Potrivit legii din 1993, accizele se calculau în baza sistemului ad-valorem, prin aplicarea unei cote procentuale asupra bazei de impozitare. Odată cu republicarea Legii nr. 42/199343

În anii care au urmat, reglementările privind accizele au suferit extrem de multe modificări, mai ales în vederea alinierii acestora la cele practicate în Uniunea Europeană dar şi în contextul dezvoltării economiei subterane şi practicilor de evaziune fiscală, fiind operate modificări atât asupra nivelului cotelor de impunere, dar şi în ceea ce priveşte modul de calcul al accizelor şi lista produselor accizabile.

, pentru ţigarete, acciza a fost stabilită în sumă fixă pe unitatea de măsură.

La 1 ianuarie 199844

O altă noutate adusă în 1997, care se înscrie în linia preocupărilor de armonizare legislativă, a constituit-o scutirea de la plata accizelor, pe timp limitat sau definitiv, a unei serii întregi de produse, printre care: produsele exportate, produsele importate în regim de tranzit sau import temporar, atâta timp cât se află în această situaţie, produsele livrate la rezerva de stat şi la rezerva de mobilizare, pe perioada cât au acest regim, etc., prin această măsură fiind asigurată baza legală pentru instituirea unui sistem de suspendare a accizelor, prin care mărfurile să poată fi transferate, între diferite depozite fiscale autorizate, fără plata taxelor.

, sistemul de accizare ad-valorem (în cote procentuale) a fost înlocuit, pentru o serie de produse şi grupe de produse, cu accizarea în sumă fixă (ECU /unitatea demăsură). Această măsură a avut ca scop, pe de o parte, limitarea posibilităţilor de sustragere de la impunere, operaţie facilă în cazul taxării procentuale, prin înscrierea în facturi a unor preţuri subevaluate, iar pe de altă parte, armonizarea accizelor aplicate în ţara noastră cu cele din Uniunea Europeană.

Datorită dificultăţilor întâmpinate, în practică, de impunerea în sume fixe, exprimate în ECU pe unitatea de măsură, dificultăţi legate, în primul rând, de modalitatea greoaie de determinare a sumelor în lei datorate cu titlu de accize, de la 1 ianuarie 199945, sumele fixe au fost exprimate în lei, fiind actualizate trimestrial, în funcţie de evoluţia ratei inflaţiei, iar de la 15 februarie 200046

În vederea reducerii cazurilor de evaziune fiscală au fost luate o serie de măsuri, printre care:

, s-a trecut la exprimarea sumelor fixe în euro pe unitatea de măsură.

- introducerea unui regim special de supraveghere a producţiei de alcool prin desemnarea unor supraveghetori fiscali permanenţi din partea direcţiilor generale ale finanţelor publice şi controlului financiar de stat judeţene pentru fiecare agent economic;

41 H.G. nr. 779/15 noiembrie 1991, privind impozitul pe circulaţia mărfurilor şi accizele, publicată în M.Of. nr. 244/30 noiembrie 1991 42 Legea nr. 42/29 iunie 1993, privind accizele la produsele din import şi din ţară, precum şi la impozitul din producţia internă şi gazele naturale, publicată în M.Of. nr. 144/1 iulie 1993 43 M.Of. nr. 285/11 decembrie 1995 44 O.U.G. nr. 82/23 decembrie 1997 privind regimul accizelor şi al altor taxe indirecte, publicată în M. Of. nr. 380/29 decembrie 1997 45 O.G. nr. 1/12 ianuarie 1999, pentru modificarea O.U.G. nr. 82/1997 privind regimul accizelor şi al altor impozite indirecte, publicată în M. Of. nr. 5/14 ianuarie 1999 46 O.G. nr. 27/30 ianuarie 2000, privind regimul produselor supuse accizelor, publicată în M. Of. nr. 42/31 ian.2000

19

- instituirea unui regim special de autorizare a agenţilor economici care realizează venituri din vânzarea de alcool, băuturi alcoolice, produse din tutun şi cafea;

- obligativitatea utilizării de către agenţii economici producători, importatori şi comercianţi, în sistem angro, de alcool şi băuturi alcoolice, tutun şi cafea a facturilor fiscale speciale.

Începând cu 1 ianuarie 2002 a fost revizuită, printr-un nou act normativ47

Prin noul act normativ s-au adus o serie de îmbunătăţiri legislaţiei în domeniu, printre care: structurarea reglementărilor privind sfera de aplicare, plătitorii şi momentul datorării accizelor, scutirile de la plata acestora şi regimul deducerilor fiscale, pe capitole distincte, aferente fiecărei grupe de produse supuse accizelor; redefinirea produselor şi grupelor de produse ce intră în categoria „alcool şi băuturi alcoolice”, în vederea unei mai bune armonizări cu prevederile directivelor Uniunii Europene în domeniu; eliminarea dublei impozitări înregistrate în cazul unor uleiuri minerale; revizuirea întregului regim al scutirilor; introducerea sistemului de compensare a accizelor solicitate a fi restituite; stabilirea unor măsuri mai aspre în cazul nerespectării prevederilor legale, în vederea diminuării evaziunii fiscale şi asigurării unei mai bune încasări la bugetul de stat a veniturilor provenite din accize.

, lista produselor supuse accizelor, pentru care existau reglementări obligatorii la nivelul Uniunii Europene, cât şi nivelul acestora. Produsele supuse accizelor au fost împărţite în două categorii, o categorie care cuprinde grupele de produse supuse, în mod obligatoriu, accizelor în ţările Uniunii Europene şi supuse procesului de armonizare ( alcool şi băuturi alcoolice, produse din tutun şi uleiuri minerale) şi o a doua categorie, a căror reglementare rămâne la latitudinea autorităţilor naţionale (cafea, bijuterii din aur sau platină, autoturisme, confecţii din blănuri naturale, parfumuri, bunuri electronice, etc.).

Codul Fiscal unifică cele trei acte normative care reglementau, la data intrării în vigoare a acestuia, regimul accizelor48, regimul de supraveghere şi autorizare49, precum şi regimul de marcare al unor produse supuse accizelor50

Acest sistem de antrepozitare fiscală reprezintă un instrument de întărire a capacităţii de control a administraţiei fiscale şi de reducere a efortului administrativ pentru colectarea accizelor cu influenţe directe în reducerea fenomenului de evaziune fiscală, contribuind, totodată, la simplificarea sistemului de licenţiere şi de autorizare a agenţilor economici producători şi importatori de produse supuse accizelor. Astfel, începând cu 1 ianuarie 2004, producătorii şi importatorii de produse supuse accizelor pot efectua operaţiuni de producere, prelucrare, import, cât şi operaţiuni de marcare şi comercializare de astfel de produse, în baza unei singure autorizaţii, emise de Ministerul Finanţelor Publice.

, fiind preluate, totodată, şi prevederile Directivei europene 92/12, privitoare la sistemul de antrepozitare fiscală, implementat în România, începând cu data de 1 ianuarie 2004.

În ceea ce priveşte nivelul accizelor armonizate acesta va fi în continuare supus procesului de majorare, în conformitate cu angajamentele asumate de România în procesul de negociere cu Uniunea Europeană, la Capitolul 10 – Impozitarea.

2.4.3 Un alt domeniu al reformei impozitelor indirecte: taxele vamale

47 O.U.G. nr. 158/27 noiembrie 2001, privind regimul accizelor, publicată în M.Of. nr. 767/30 noiembrie 2001 48 O.U.G. nr. 158/2001 privind regimul accizelor, cu modificările şi completările ulterioare 49 Legea nr. 521/2002 privind regimul de supraveghere şi autorizare a producţiei, importului şi circulaţiei unor produse supuse accizelor, cu modificările şi completările ulterioare 50 O.G. nr. 23/1995 privind instituirea sistemului de marcare pentru ţigarete, produse din tutun şi băuturi alcoolice, cu modificările şi completările ulterioare

20

În condiţiile deschiderii economiilor, prin liberalizarea schimburilor internaţionale de materii prime, produse, servicii şi ale necesităţii racordării economiei naţionale la fluxurile economiei mondiale, taxele vamale nu constituie o formă ideală de impunere. Cu toate acestea, taxele vamale îndeplinesc atât un rol financiar, constituind o sursă importantă de venituri la bugetul public, cât şi un rol economic, acestea reprezentând adevărate instrumente de coordonare a activităţilor de comerţ exterior.

În România, până în anul 1998, regimul vamal a fost subordonat prevederilor Codului Vamal din 197851. Codul Vamal din anul 199752

Valoarea în vamă se determină pe baza procedurii prevăzute în Acordul privind aplicarea articolului VII al Acordului General pentru Tarife şi comerţ (GATT), încheiat la Geneva, la 1 noiembrie 1979, la care România este parte. Conform acestei proceduri, valoarea în vamă se stabileşte pe baza valorii de tranzacţie la care se adaugă, în măsura în care au fost efectuate dar nu au fost incluse în preţ, şi cheltuielile de transport al mărfurilor până la frontiera română, cheltuielile de încărcare, descărcare şi de manipulare, conexe transportului, pe parcursul extern şi costul asigurării pe parcursul extern.

stabileşte un nou regim vamal aplicabil tuturor bunurilor introduse sau scoase din ţară de către persoanele fizice sau juridice. Potrivit acestuia, persoanele juridice importatoare datorează taxe vamale de import, stabilite pe baza Tarifului vamal de import al României, iar persoanele fizice datorează, pentru bunurile introduse sau scoase din ţară, care nu se încadrează în anumite limite cantitative şi valorice, taxe vamale de import, stabilite pe baza tarifului vamal, şi taxe vamale de export, reprezentând 20% din valoarea în vamă.

Unele categorii de mărfuri pot beneficia de un tratament tarifar favorabil (reducere sau exceptare de la plata taxelor vamale), în funcţie de felul acestora sau de destinaţia lor specifică, potrivit reglementărilor vamale sau acordurilor şi convenţiilor internaţionale la care România este parte.

Tariful vamal aplicat în perioada de după 1989 a fost ajustat în mai multe etape, în vederea adaptării acestuia noilor realităţi economice legate de procesul de liberalizare a preţurilor şi a schimburilor internaţionale precum şi de semnarea, de către România, a unor importante acorduri internaţionale. Astfel, în calitate de ţară semnatară a Acordului General pentru Tarife şi Comerţ, ajustarea taxelor vamale, aplicate de ţara noastră, a avut în vedere evoluţia deciziilor ţărilor membre, de asemenea, susţinerea şi amplificarea schimburilor economie cu ţările Uniunii Europene a necesitat adaptarea permanentă la evoluţia politicii vamale comunitare.

Acordurile încheiate cu Comunităţile Europene şi cu statele membre ale Asociaţiei Europene a Liberului Schimb prevăd termene precise de desfiinţare a restricţiilor cantitative şi de reducere imediată sau treptată a taxelor vamale de import şi a altor taxe cu efect echivalent la produsele care fac obiectul schimburilor comerciale între părţi. Graficele de liberalizare aschimburilor comerciale au o configuraţie asimetrică, respectiv ele prevăd termene mai scurte de liberalizare pentru produsele originare din România şi mai lungi pentru cele provenind din Uniunea Europeană şi statele membre AELS, importate de ţara noastră.

Pe baza acordurilor încheiate, începând cu 1 ianuarie 1997, taxele vamale aplicate la importul produselor industriale, în Uniunea Europeană şi statele membre AELS, originare din România, au fost complet abolite. România a luat măsuri similare, anul 2001 fiind ultimul an în care ţara noastră a aplicat taxe vamale la importurile de produse industriale, cu excepţia autovehiculelor, din ţările membre ale Uniunii Europene şi AELS.

51 Legea nr. 30/22 decembrie 1978 privind Codul Vamal al Republicii Socialiste România, publicată în M.Of. nr. 115/28 decembrie 1978 52 Legea nr. 141/24 iulie 1997 privind Codul Vamal, publicată în M.Of. nr. 180/1 august 1997

21

2.5 Veniturile bugetare și r eforma pr incipalelor categorii de impozite şi taxe ale autorităţilor locale şi influenţele asupra bazei de impozitare

Cu un portofoliu de aproximativ 257 impozite şi taxe, comunităţile locale din România

utilizează resursele financiare pentru a presta servicii publice de interes local în interesul locuitorilor, ale căror nevoi publice sunt nelimitate raportat la volumul tot mai restrâns al resurselor.

Confruntate cu un proces de reformă specific Europei Continentale, a cărui caracteristică este descentralizarea serviciilor publice, comunităţile locale sunt într-o continuă căutare de resurse, determinată de existenţa decalajului nefavorabil dintre transferul de responsabilităţi şi transferul de resurse.

Consecinţa a fost apariţia deficitelor bugetare la nivelul comunităţilor locale, acoperite cel mai adesea pe seama împrumuturilor care au completat în acest mod resursele de care dispun comunităţile, formându-se un mixaj de resurse (proprii, atrase de la bugetul de stat şi împrumutate) al cărui cost este reprezentat de dobânda achitată instituţiilor financiare.

Opţiunea economică în domeniul fiscal a obligat legiuitorul să instituie anumite reguli în imensul portofoliu de care dispun autorităţile locale, respectiv să aleagă între impozitul pe proprietate, impozitul pe venit şi diversele forme de venituri obţinute din valorificarea capitalului53

Preluarea la bugetele locale a unei părţi din materia impozabilă a contribuabilului se poate face în momente diferite:

.

- fie în momentul intrării în patrimoniul contribuabilului şi ulterior pe durata folosinţei bunului, aici intervenind impozitul pe proprietate;

- fie atunci când contribuabilul intră în posesia materiei impozabile, prin reţinere la sursă, fiind vorba de impozitul pe venit;

- fie prin valorificarea capitalului deţinut de comunităţile locale, situaţie în care se înregistrează veniturile din valorificarea unor bunuri aparţinând domeniului public şi/sau privat al unităţilor administrativ-teritoriale.

Toate aceste tipuri de impozite se folosesc simultan, alături de acestea în sume şi valori consistente adăugându-se prelevările de la bugetul de stat.

2.5.1. Impozitul pe proprietate Considerat ca cel mai important impozit din categoria veniturilor fiscale obţinute de

comunităţile locale, evoluţia sa, în perioada 2002 – 2005, în România este prezentată în tabelul de mai jos:

- mil. lei ROL - Indicatori 2002 2003 2004 2005

Impozitul pe proprietate 2.422.509 3.473.052 5.779.723 8.532.492 - persoane fizice 1.395.332 1.787.298 3.089.290 4.165.749 - persoane juridice 1.027.177 1.685.754 2.690.433 4.366.743

Venituri fiscale 7.223.449 6.143.039 8.395.155 11.841.773 Venituri totale 22.243.670 33.445.016 71.195.735 93.227.729

Ponderea impozitului pe proprietate în total venituri fiscale 33,53% 56,53% 68,84% 72,05%

Ponderea impozitului pe proprietate în total venituri 10,89% 10,38% 8,11% 9,15%

Tabel nr. 2.1 - Evoluţia impozitului pe proprietate, în România, în perioada 2002 – 2005

Sursa: Ministerul Finanţelor, situaţia contului de execuţie al bugetelor locale

53 C. Tulai, Finanţele şi fiscalitatea, Editura Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca, 2003, pag. 226

22

Din analiza datelor prezentate în tabel se constată că impozitul pe proprietate deţine o

pondere însemnată în totalul veniturilor fiscale, evoluţia sa fiind crescătoare de la 33,53% în anul 2002, până la 72,05% în anul 2005, ceea ce îi conferă rolul de „lider” în diversitatea de venituri fiscale realizate de comunităţile locale.

Referitor la ponderea impozitului pe proprietate în total venituri, se remarcă o tendinţă de menţinere aproximativ constantă de la 10,89% în anul 2002 la 9,15% în anul 2005 datorită în principal modificărilor de legislaţie în anii 200254 şi respectiv 200355

Din categoria celor mai importante impozite pe proprietate amintim: impozitul pe clădire şi impozitul pe teren.

.

Impozitul pe clădire este datorat de proprietarii de clădiri, persoane fizice şi persoane juridice, cu excepţia clădirilor expres prevăzute de lege. Stabilirea impozitului pe clădire se face în mod diferenţiat, după cum proprietarul este persoană fizică sau juridică, fiind un impozit de tip proporţional.

În situaţia persoanelor fizice, impozitul pe clădire se determină prin aplicarea cotei de impozitare la valoarea impozabilă a clădirii.

Cota de impozitare variază între 0,2% pentru clădirile situate în mediul urban şi 0,1% pentru clădirile situate în mediul rural, în timp ce valorile impozabile stabilite în funcţie de tipul clădiri şi caracteristicile tehnico – funcţionale ale acestora variază între 428.000 lei ROL şi 6.313.000 lei ROL.

Suprafaţa construită desfăşurată, obţinută prin însumarea secţiunilor tuturor nivelurilor clădirii (inclusiv balcoane, logii sau cele situate la subsol), este un alt element care se ia în calcul la determinarea impozitului pe clădire.

Valoarea impozabilă se ajustează cu un coeficient denumit coeficient de corecţie în funcţie de amplasarea clădirii şi zona în cadrul localităţii [A ÷ D], ale cărui valori sunt cuprinse între [0,90 ÷ 1,30].

Modelul matematic care descrie determinarea impozitului pe clădire în situaţia persoanelor fizice poate fi stabilit după formula:

ccdiipfpf cl C x S x V x r Imp =

unde:

Imp cl pf - impozitul pe clădire în situaţia persoanelor fizice ripf - rata de impozitare specifică persoanelor fizice Vi - valoarea impozabilă Scd - suprafaţa construită desfăşurată, stabilită conform legii Cc - coeficient de corecţie, în funcţie de zonă în cadrul localităţii şi rangul localităţii

Impozitului astfel stabilit i se aplică o serie de majorări, după cum persoanele fizice deţin una sau mai multe clădiri, dar şi diminuări în funcţie de vechimea clădirii.

Pentru clădirile proprietatea persoanelor juridice, stabilirea impozitului pe clădire este relativ mai simplă, întrucât cota de impozitare se aplică asupra valorii de înregistrare în contabilitatea proprietarului clădirii.

Cota de impozitare se stabileşte prin hotărâre a Consiliului Local şi poate fi cuprinsă: a) între 0,5% şi 1% inclusiv pentru clădirile reevaluate; b) între 5% şi 10% pentru clădirile nereevaluate în ultimii trei ani anteriori anului de

referinţă fiscal.

54 OG 36/2002 privind impozitele şi taxele locale, publicată în M.O. nr. 92 din 2 februarie 2002 55 Legea 571/2003 privind Codul Fiscal, publicată în M.O. nr. 927 din 23 decembrie 2003

23

Valorile de înregistrare în contabilitate îmbracă diverse forme reglementate de normele contabile în vigoare:

- costul de achiziţie, dacă clădirea este procurată cu titlu oneros; - costul de producţie, dacă bunul imobiliar este realizat în regie proprie; - valoarea de piaţă dacă imobilul este donat.

O atenţie deosebită trebuie acordată reevaluării clădirilor şi construcţiilor speciale care îşi propune atingerea, de regulă, a două obiective majore:

a) valoarea de inventar rezultată din reevaluare să fie cât mai aproape de valoarea de piaţă reală a fiecărei clădiri;

b) impozitarea clădirilor şi construcţiilor speciale să se facă după o bază reală (echitabilă) de dreptate socială; în cazul persoanelor juridice nu se poate asigura o asemenea bază de impozitare decât în condiţiile efectuării unor reevaluări prin care să se asigure o valoare de inventar a clădirilor şi construcţiilor cât mai apropiată de valoarea de piaţă a acestora.

Reevaluarea clădirilor şi a construcţiilor speciale a făcut de-a lungul timpului obiectul unor reglementări speciale (01 ianuarie 1990 – 31 decembrie 2002)56

În condiţiile reevaluării clădirilor şi construcţiilor speciale, modelul matematic care descrie determinarea impozitului pe clădiri în situaţia persoanelor juridice poate fi stabilit astfel:

.

ipjpj r x Vi(r) cl Imp = unde:

Imp cl pj - impozitul pe clădiri în situaţia persoanelor juridice Vi(r) - valoarea de inventar (înregistrare în contabilitate) reevaluată ripj - rata de impozitare stabilită conform legii pentru persoanele juridice

Ambele modele matematice descrise (atât pentru persoanele fizice, cât şi pentru persoanele juridice) respectă în principiu aceleaşi reguli:

1) cotele de impozitare sunt stabilite prin lege; 2) valorile de impozitare sunt de asemenea reglementate potrivit legislaţiei fiscale.

Analiza acestor modele continuă cu factorii de influenţă ce pot determina modificarea impozitului pe clădiri, în categoria acestora încadrându-se:

- influenţa operaţiunilor patrimoniale pentru determinarea impozitului pe clădiri; - influenţa zonării fiscale pentru stabilirea coeficientului de corecţie luat în

considerare la calculul impozitului pe clădiri. Primul factor de influenţă are la bază două categorii de operaţiuni care conduc la

modificarea cuantumului impozitului şi constau în: a) dobândirea de către contribuabili de clădiri noi, indiferent sub ce formă; b) ieşirile de clădiri din patrimoniul contribuabilului sub diverse forme (demolări,

vânzări etc.).

56 1. HGR nr. 945/1990 privind inventarierea şi reevaluarea patrimoniului unităţilor economice de stat, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 100 din 15 august 1990 2. HGR nr. 26/1992 privind reevaluarea unor active si pasive ca urmare a unificarii cursurilor de schimb ale leului si regimului de preturi si tarife in aceste conditii,publicată în Monitorul Oficial al României nr. 3/11.02.1992 3. HGR nr. 500/1994 privind reevaluarea imobilizărilor corporale şi modificarea capitalului social, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 208 din 10 august 1994 4. HGR nr. 983/1998 privind reevaluarea clădirilor, construcţiilor speciale şi a terenurilor, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 530 din 31 decembrie 1998 5. Ordinul nr. 1753/2004 pentru aprobarea Normelor privind organizarea si efectuarea inventarierii elementelor de activ si de pasiv, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 1.174 din 13 decembrie 2004

24

Influenţele determinate de operaţiunile patrimoniale amintite pot fi cuantificate matematic pe baza următoarei relaţii:

ripj x 12tnfVi -

12tfVi Vi pj cl Imp ed1I

××+=

în care: Impclpj - impozitul pe clădiri datorat de persoanele juridice Vi1I - valoarea de inventar a clădirilor existente în sold la data de 1 ianuarie a fiecărui an calendaristic Vid - valoarea de inventar a clădirilor dobândite tf - timpul de funcţionare a clădirilor de la data intrării în patrimoniu şi până la sfârşitul anului calendaristic Vie - valoarea de inventar a clădirilor ieşite din patrimoniu tnf - timpul de nefuncţionare a clădirilor de la data ieşirii din patrimoniu şi până la sfârşitul anului calendaristic

Suma operaţiunilor patrimoniale la nivelul unei colectivităţi locale conduce la modificarea valorilor impozabile, înregistrându-se:

a) tendinţe de creştere atunci când anumite zone de pe raza unităţii administrativ teritoriale înregistrează un nivel de dezvoltare ridicat;

b) tendinţe de scădere atunci când clădirile au durata normală de utilizare expirată sau sunt demolate ca urmare a unei stări tehnice necorespunzătoare.

Al doilea factor de influenţă, zonarea fiscală, constă în gruparea clădirilor şi construcţiilor speciale după anumite criterii, cum sunt:

● apropierea sau depărtarea de zona centrală a unei unităţi administrativ-teritoriale; ● dotarea cu utilităţile necesare a unei anumite zone (racord la apă rece, apă caldă,

încălzire, canalizare etc.); ● alte criterii stabilite prin Hotărâre de Consiliu Local.

Stabilirea impozitului pe clădiri în funcţie de zonele fiscale presupune parcurgerea următoarelor etape:

● stabilirea zonelor fiscale, cu aprobarea Consiliului Local; ● atribuirea, pentru fiecare zonă, în funcţie de rangul localităţii şi zona fiscală, a

unui coeficient de corecţie pentru valorile impozabile. În aceste condiţii pentru impozitul pe clădiri în funcţie de zonarea fiscală se va utiliza

următoarea relaţie de calcul:

Cc x ripjVir x pj cl Imp = unde:

Cc - coeficientul de corecţie stabilit în funcţie de rangul localităţii şi zonarea fiscală, ale cărui valori sunt cuprinse între [0,90 ÷ 1,30]

Analiza modalităţilor de stabilire a impozitului pe clădire evidenţiază câteva caracteristici

ale sistemului fiscal românesc, între care amintim: 1) rata impozitului pe clădire stabilită prin lege, la nivel central; 2) valoarea impozabilă determinată prin acte normative, la nivel central.

Concluzia care se formulează este că aceste modele pentru stabilirea impozitului pe clădiri limitează autonomia fiscală a comunităţilor locale din România, întrucât atât rata de impozitare, cât şi baza impozabilă sunt stabilite prin lege la nivel central.

În aceste condiţii se pune întrebarea firească: Ce este de făcut ?

25

Considerăm că stabilirea impozitului pe clădiri ar trebui regândită potrivit unui model în care atât rata de impozitare, cât şi valoarea impozabilă să fie stabilite de comunităţile locale, autonomia fiscală fiind în aceste condiţii deplină !

În ce constă acest model ? Modelul este relativ simplu şi constă în aprecierea a două componente:

● valoarea impozabilă – care este valoarea de piaţă, determinată de evaluatori fiscali, pentru clădirile care fac obiectul impunerii;

● rata impozitului – determinată în funcţie de necesarul de resurse bugetare şi valoarea impozabilă a clădirilor.

Necesarul de resurse bugetare se evaluează pe parcursul unui an calendaristic după eliminarea transferurilor din bugetul de stat şi a veniturilor din capital posibile de realizat.

În aceste condiţii stabilirea impozitului pe clădiri se va face după relaţia următoare:

ri x Vi cl Imp = unde:

Impcl - impozitul pe clădiri Vi - valoarea impozabilă ri - rata impozitului pe clădiri

Rata impozabilă devine astfel un raport între necesarul de resurse bugetare (Nrb) şi valoarea impozabilă (Vi) conform modelului:

100 x Vi

Nrb ri =

Avantajele modelului constau în:

● acoperirea necesarului de resurse al comunităţilor locale pentru asigurarea serviciilor publice de interes local;

● modelul este relativ simplu şi asigură impozitarea echitabilă a deţinătorilor de proprietăţi în funcţie de valoarea de piaţă a acestora;

● are la bază impozitarea valorii de piaţă a clădirilor. Dezavantajele modelului:

● costuri suplimentare de personal prin înfiinţarea Corpului de Experţi în Evaluări Fiscale;

● modelul nu ţine cont de capacitatea de plată a contribuabilului; ● greutăţi în stabilirea valorii de piaţă a clădirilor.

Impozitul pe teren, datorat de proprietarii de teren, persoane fizice şi juridice, ocupă al doilea loc în ceea ce priveşte importanţa acestuia pentru veniturile fiscale ale comunităţilor din România.

Stabilirea impozitului pe teren se face în funcţie de amplasamentul terenului – intravilan sau extravilan - şi categoria de folosinţă – teren cu construcţii sau altă categorie decât cea de terenuri cu construcţie.

Pentru terenurile situate în intravilan a căror categorie de folosinţă este de teren cu construcţii, în funcţie de zona în cadrul localităţii, se au în vedere:

- impozitul stabilit în lei /mp, pe baza rangului localităţii cu valori cuprinse între 120 lei/mp şi 6.985 lei /mp;

- Coeficientul de corecţie în funcţie de rangul localităţii [0 ÷ V] ale cărui valori sunt cuprinse între [1 ÷ 8].

26

Modelul matematic care descrie stabilirea impozitului pe teren situat în intravilan având ca destinaţie teren cu construcţii poate fi descris cu relaţia:

[ ] Cc x rl zt, ImpSt x t Imp =

unde: Impt - impozit pe teren St - suprafaţa terenului Imp - impozitul exprimat în lei /mp, în funcţie de zona în care este amplasat terenul şi rangul localităţii Cc – coeficientul de corecţie stabilit în funcţie de rangul localităţii

Acelaşi model matematic de stabilire a impozitului pe teren se păstrează şi pentru terenurile cu altă destinaţie decât aceea de terenuri pentru construcţii, factorii luaţi în considerare fiind stabiliţi prin lege57

- zona în cadrul localităţii (sunt stabilite patru zone A, B, C, D); astfel:

- categoria de folosinţă (terenul arabil, păşune, fâneaţă, vie, livadă etc.). Pentru terenurile extravilane, modelul matematic de stabilire a impozitului pe teren este

relativ simplu şi constă în înmulţirea suprafeţei de teren cu valoarea impozitului exprimat în lei /mp, la nivelul anului 2005 fiind de 11.000 lei /ha, conform relaţiei:

ha / lei 11.000St x tImp extravilan = Şi în situaţia impozitului pe teren se păstrează aceleaşi trăsături ale sistemului fiscal în

sensul că limitează autonomia fiscală a colectivităţilor din România, aflate într-o continuă identificare de resurse.

Considerăm că este util să se procedeze la „liberalizarea” deplină a mecanismului de stabilire a impozitului pe teren, adoptându-se următoarele reguli:

a) stabilirea valorii impozabile a terenului, pe bază de raport de evaluare, pentru a se determina valoarea de piaţă exprimată în lei (Ron) /mp;

b) determinarea ratei de impozitare, pe baza raportului dintre necesarul de resurse bugetare şi valoarea impozabilă, potrivit relaţiei de calcul:

[ ]% 100 x Vi

Nrb rit =

în care: rit - rata de impozitare a terenului Nrb - necesarul de resurse bugetare Vi - valoarea de impozitare, stabilită pe bază de raport de evaluare

Necesarul de resurse bugetare, ca şi în situaţia impozitului pe clădiri, s-ar obţine după deducerea din total cheltuielilor publice locale a transferurilor de la bugetul de stat şi a veniturilor din capital.

La stabilirea necesarului de resurse bugetare trebuie să se ţină seama şi de capacitatea de plată a contribuabililor, întrucât la rate de impozitare ridicate, potrivit teoriei lui Arthur Laffer, randamentul impozitelor începe să scadă.

Modelul propus are la bază o autonomie fiscală deplină, aşa cum am mai menţionat, ţinând cont de valoarea de piaţă a terenurilor şi de stabilirea pe criterii economice a impozitului pe teren, ca o componentă importantă a veniturilor nefiscale.

57 Art. 258, alin.(3) şi următ. din Legea 571/2003 privind Codul Fiscal cu modificările şi completările ulterioare

27

Avantajele şi dezavantajele modelului prezentat sunt aceleaşi ca în situaţia impozitului pe clădiri.

Alături de impozitul pe clădiri şi teren din categoria veniturilor fiscale fac parte: - taxa asupra mijloacelor de transport; - taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor şi autorizaţiilor; - taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă şi publicitate; - taxa hotelieră; - taxe speciale; - alte taxe locale.

Trecerea la un sistem de impozitare ce are la bază valoarea reală a proprietăţilor şi necesarul de resurse bugetare va marca începutul unei adevărate reforme fiscale care va face din comunităţile locale o importantă „forţă” atât de colectare a resurselor, cât şi de prestare a serviciilor publice în interesul cetăţenilor.

2.5.2. Faţa ascunsă a impozitului pe venit – impozitele partajate Impozitul pe venit constituie o sursă de venit la bugetul de stat, aşezată asupra venitului

care potrivit dreptului civil reprezintă o sumă de bani provenită dintr-o sursă permanentă şi însuşită în mod periodic din munca prestată de contribuabil.

Din această modalitate de definire a venitului se desprind trei caracteristici: a) forma bănească a venitului sau capacitatea acestuia de a se converti direct în bani; b) sursa de venit permanentă; c) venitul se caracterizează prin însuşirea lui periodică.

Dar cum ajunge impozitul pe venit impozit partajat şi ce reprezintă acesta ? Pentru a clarifica noţiunea de impozit partajat vom încerca mai întâi să definim impozitele

care fac obiectul partajării. În esenţă, acestea reprezintă sume decontate între bugete – de stat, judeţean sau local - pe bază de cote partajate stabilite prin legea bugetară anuală a căror sursă de provenienţă o reprezintă încasările din impozitul pe venit, TVA sau alte impozite datorate bugetului de stat.

Impozitele partajate intră astfel în categoria veniturilor proprii, având o serie de avantaje şi dezavantaje, dintre care amintim:

Avantaje: • simplitate în administrare; • controlul permanent al echilibrului macroeconomic.

Dezavantaje: • lipsa capacităţii administrative: comunităţile locale pot să nu aibă capacitatea

administrativă de a asigura managementul veniturilor proprii; • caracter imprevizibil: impozitele partajate sunt susceptibile de modificări ale

cotelor care le revin anual administraţiilor locale; • impact distributiv redus: alocarea cotelor din impozite se face în funcţie de baza

de impozitare a locului în care sunt încasate; • caracter discreţionar: impozitele pot face ca relaţiile fiscale dintre diferitele

niveluri ale administraţiilor publice să devină mai discreţionare, întrucât încurajează solicitarea şi negocierea cotelor din impozitele respective.

28

În România mecanismul impozitelor partajate constă în aplicarea unei cote de 47% asupra încasărilor din impozitul pe venit şi virarea acesteia către bugetul local, a unei cote de 13% pentru bugetul propriu al judeţului, precum şi a unei cote de 22% pentru echilibrarea bugetelor locale58

Cotele pentru echilibrare se virează de către Direcţia Generală a Finanţelor Publice într-un cont deschis pe seama Consiliilor Judeţene şi se repartizează pe baza criteriilor ce au făcut obiectul dezbaterii în prezenta lucrare.

.

Am putea afirma că modelul matematic de tip determinist care descrie mecanismul impozitelor partajate poate avea forma:

Svp x Cp % Ip =

în care:

Ip - impozitul partajat % Cp - cota procentuală din impozitul partajat Svp - sursa de venituri pentru impozitul partajat

În prezent se practică regulat mecanismul impozitelor partajate având ca sursă impozitul pe venit, cota practicată de ţara noastră (47%) aşezându-se alături de alte cote precum: Bulgaria 52%, Republica Cehă 42%, Ungaria 15%, Polonia 24%.

Evoluţia cotelor partajate în perioada 1998 – 2005 este prezentată în tabelul de mai jos:

Nr. crt. Specificaţie 1998 1999 2000 2001 2002 2005

1 Bugetul de stat 50% 50% 40% 38,7% 37,5% 18% 2 Bugetele locale 40% 35% 35% 36,5% 36,5% 47% 3 Bugetul judeţului 10% 15% 10% 10% 10% 13% 4 Cote pentru echilibrare - - 15% 15% 16% 22%

Tabel nr. 2.2 - Situaţia cotelor pentru impozitul partajat în România

Sursa: www.mfinante.ro De remarcat este faptul că, în anul 2005, cotele partajate pentru bugetul de stat se reduc

simţitor, în timp ce cresc cotele partajate ale bugetelor locale, precum şi cele destinate echilibrării ca urmare a introducerii cotei unice de impozit pe venit care a afectat (într-o măsură nefavorabilă) veniturile colectivităţilor locale din România.

Apreciem că măsura introducerii impozitelor partajate este binevenită, consolidându-se atât situaţia financiară a comunităţilor locale, cât şi capacitatea de rambursare a unor eventuale împrumuturi care se pot contracta pentru realizarea de investiţii publice.

Considerăm că măsura trebuie extinsă odată cu descentralizarea serviciilor publice şi asupra altor surse de venituri ale bugetului de stat cum sunt: impozitul pe profit sau taxa pe valoarea adăugată. Numai în acest mod ar fi asigurată deplina autonomie financiară declarată a comunităţilor locale.

Lărgirea sferei de aplicare a impozitelor partajate conduce la formularea unor întrebări cum sunt:

1) Care este nivelul cotei partajate pentru TVA sau impozitul pe profit alocată comunităţilor locale, astfel încât să nu apară grave dezechilibre macroeconomice ?

2) Care va fi capacitatea de administrare a impozitelor partajate suplimentare de către autorităţile locale ?

58 Art. 28 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în M.O. nr. 431 din 19 iunie 2003

29

Sunt întrebări care îşi găsesc răspunsul în eforturile specialiştilor de a identifica cea mai corectă formă de gestionare a acestor noi impozite care frământă lumea specialiştilor în fiscalitate.

Pentru a răspunde la aceste întrebări am cercetat evoluţia sumelor defalcate din TVA ca pondere în total venituri, în perioada 2001 – 2003, conform tabelului de mai jos:

Specificaţie 2001 2002 2003 Sume defalcate din TVA 21.810.819 31.850.888 34.350.910 Total venituri buget local 71.195.736 93.227.729 132.911.300

Ponderea sumelor defalcate în total venituri 30,63% 34,16% 25,84%

Tabel nr. 2.3 - Evoluţia sumelor defalcate din TVA în perioada 2001 –2003 Sursa: www.mfinanţe.ro

Se pare că o cotă medie de aproximativ 30% ar fi suficientă pentru completarea surselor de

venituri ale bugetelor locale din TVA, destinată a finanţa în special cheltuielile de personal din sistemul de învăţământ preuniversitar. Rămâne de văzut dacă lărgirea sferei de aplicare a impozitelor partajate va fi o soluţie pentru acoperirea deficitului de resurse al colectivităţii locale sau va rămâne un concept teoretic care nu îşi va dovedi utilitatea.

2.5.3. Veniturile din capital versus veniturile cu destinaţie specială Dacă în categoria veniturilor din capital un loc însemnat îl ocupă veniturile din

valorificarea unor bunuri aparţinând instituţiilor publice alături de veniturile din privatizare, în categoria veniturilor cu destinaţie specială poziţia de „lider” este asigurată de veniturile din valorificarea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat al unităţilor administrativ- teritoriale.

Deosebirile dintre cele două categorii de venituri sunt esenţiale: veniturile din capital se obţin din valorificarea capitalului fizic (material) al instituţiilor publice, în timp ce veniturile cu destinaţie specială sunt realizate din valorificarea bunurilor care aparţin unităţilor administrativ-teritoriale şi au destinaţia stabilită prin lege pentru finanţarea investiţiilor publice.

Separarea celor două categorii de venituri este necesară întrucât capitalul public de natura activelor corporale se formează atât la nivelul instituţiilor publice, cât şi la nivelul unităţilor teritoriale.

Finanţarea cheltuielilor de capital din bugetele locale asigură, la nivelul instituţiilor publice cu personalitate juridică, formarea activelor corporale de natura clădirilor, terenurilor, echipamentelor, instalaţiilor, utilajelor etc. Aceste active, după expirarea duratelor normale de utilizare, sunt supuse valorificării prin diverse procedee reglementate de lege59

În aceste condiţii veniturile obţinute pot finanţa consumurile, însă în defavoarea formării resurselor necesare pentru reînnoirea bazei tehnico-materiale a instituţiilor publice, cu atât mai mult cu cât instituţiile finanţate integral din bugetul local sunt obligate să vireze veniturile din capital realizate către bugetul local din care sunt finanţate.

(licitaţie publică, negociere directă sau transfer între instituţii publice) fără a avea o destinaţie specială ulterioară, astfel încât aceste resurse pot fi utilizate şi pentru finanţarea consumului.

Veniturile cu destinaţie specială la rândul lor sunt obţinute în special din valorificarea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat al comunităţilor locale.

59 HG 841/1995 privind procedurile de transmitere fără plată şi de valorificare a bunurilor aparţinând instituţiilor publice, publicată în M.O. nr. 253 din 7 noiembrie 1995

30

Apariţia Legii proprietăţii publice60

- active publice al căror proprietar este Statul Român;

a condus la separarea activelor publice în funcţie de proprietar astfel:

- active publice al căror proprietar este judeţul; - active publice ai căror proprietari sunt municipiile, oraşele şi comunele.

Legea a conturat o reformă profundă a proprietăţii publice, identificându-se distinct domeniul public al Statului de domeniul privat al acestuia, la fel ca şi domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale şi respectiv domeniul privat al acestora.

În timp ce domeniul public este protejat prin Constituţie, bunurile incluse în acest domeniu fiind inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, domeniul privat este supus regulilor din dreptul comun, în sensul că bunurile care aparţin acestui domeniu pot fi valorificate prin formele permise de lege.

Legislaţia în privinţa valorificării bunurilor care aparţin comunităţilor locale a evoluat, în prezent procesul de vânzare a bunurilor din domeniul privat fiind în plină desfăşurare61

Reglementările legale menţionează că bunurile sunt valorificate prin negociere directă pentru utilizatorii care le deţin în baza unui contract legal încheiat, sau prin licitaţie publică deschisă pentru celelalte situaţii. Indiferent de procedurile aplicate, caracteristic acestora este faptul că nu pot fi utilizate decât pentru finanţarea cheltuielilor de capital.

. Regula de valorificare a acestor bunuri (de natura clădirilor) impune determinarea valorii de piaţă pe baza Standardelor Internaţionale de Evaluare (S.I.E.) utilizând diverse metode precum: metoda comparaţiilor de piaţă, metoda de randament sau metoda costurilor. Metodele sunt aplicate de evaluatori autorizaţi, întocmindu-se pentru fiecare bun care face obiectul procedurii un raport de evaluare ce constituie baza în derularea procedurilor permise de lege.

Principiul conectării veniturilor la cheltuieli pentru situaţia veniturilor rezultate din valorificarea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat al unităţilor administrativ-teritoriale constituie o excepţie de la principiul depersonalizării, potrivit căruia resursele publice odată încasate la buget se depersonalizează şi finanţează categoriile de cheltuieli cuprinse în structura bugetelor locale.

Se pun bazele bugetului de capital ca o componentă a bugetului general consolidat al colectivităţilor locale alături de bugetul pentru activităţi curente. Fundamentarea ştiinţifică a bugetului de capital şi a bugetului pentru activităţi curente va face obiectul unui paragraf distinct în conţinutul prezentei lucrări.

2.6 Redevenţa – o nouă perspectivă de resurse pentru colectivităţile din România

Descentralizarea serviciilor publice şi transferul responsabilităţii acestora către

comunităţile locale din România a determinat autorităţile locale să identifice noi resurse potenţiale pentru a asigura continuitatea prestării de servicii publice de interes local.

Serviciile publice de natură economică au făcut obiectul unor reglementări speciale, în categoria acestora încadrându-se: alimentarea cu energie termică, alimentarea cu apă şi canalizare, salubritatea, transportul public în comun de călători etc.

De inspiraţie franceză, modelul de gestionare a serviciilor publice, reglementat de lege, este delegarea de gestiune, potrivit căruia serviciul este delegat operatorului de serviciu o perioadă

60 Legea 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia publicată în Monitorul Oficial al României nr. 448 din 24 noiembrie 1998 61 Legea 550/2002 privind vânzarea spaţiilor cu altă destinaţie construite din fondurile statului şi alte fonduri publicată în M.O. nr. 803 din 5 noiembrie 2002

31

limitată de timp, pe baza unei proceduri de licitaţie publică deschisă, încheindu-se cu acesta un contract de delegare de gestiune.

În accepţiunea legiuitorului, serviciul public are două componente: - activitatea specifică a serviciului (alimentare cu apă, canalizare, salubrizare etc.); - bunurile aferente serviciului care de regulă constituie domeniul public al unităţii

administrativ-teritoriale; Pentru activitatea desfăşurată, precum şi pentru exploatarea bunurilor aferente serviciului,

operatorul pe baza contractului de delegare de gestiune datorează periodic autorităţii locale o redevenţă. Redevenţa devine astfel o sursă de venit pentru autorităţile locale, rezultată din delegarea de gestiune a serviciilor publice alături de alte surse atunci când activitatea acestor servicii este privatizată, iar autorităţile deţin o cotă – parte din portofoliul de acţiuni.

Întrebarea care se formulează în continuare este determinată de nivelul redevenţei pe care trebuie să îl încaseze periodic comunităţile locale, la bugetul local. Nivelul minim al acestei redevenţe, în opinia noastră, trebuie să asigure recuperarea capitalului public investit pe durata contractului de delegare de gestiune.

Redevenţa este astfel rezultatul procesului de „amortizare” a capitalului public, stabilită potrivit relaţiei de calcul:

adC x 12tnfVi

12tfVi Vi Rd EI1I

×−×+=

în care: Rd – redevenţa datorată de către operatorul de servicii la bugetul local Vi1I – valoarea de inventar a activelor publice existente în sold la începutul fiecărui an calendaristic ViI

tf – timpul de funcţionare a activului public, exprimat în luni întregi, de la data intrării în patrimoniu până la sfârşitul anului

- valoarea de inventar a mijloacelor fixe (activelor publice) intrate în patrimoniu în cursul unui an calendaristic

ViE

tnf – timpul de nefuncţionare a activului public, exprimat în luni întregi, de la data ieşirii din patrimoniu până la sfârşitul anului

– valoarea de inventar a activelor publice ieşite din patrimoniu în cursul unui an calendaristic

adC - cota medie de amortizare pentru delegarea de gestiune, stabilită ca raport între suma anuală a amortizării (pe durata contractului de delegare) şi valoarea medie de amortizat pentru fiecare grupă de active publice „i” conform relaţiei:

100 x aiV

aiA adC n

1 i

n

1 i

∑

∑=

=

=

Sumele rezultate din redevenţă, cuprinse în preţul bunurilor şi serviciilor prestate

recuperate de la beneficiarii serviciilor, constituie venituri ale bugetului local. Modelul prezentat nu ţine cont de nivelul încasărilor operatorului de servicii şi nici de

gradul de suportabilitate al beneficiarului, motiv pentru care, în situaţia în care este posibil, redevenţa se raportează la tariful serviciilor prestate, după parcurgerea următoarelor etape:

a) se stabileşte redevenţa anuală (Ra) la nivelul amortizării determinată în regim linear, pe durata contractului de delegare de gestiune, pentru fiecare grupă „i” de mijloace fixe (active publice);

32

b) se estimează nivelul „producţiei” de servicii publice (exemplu: Gcal de energie termică furnizată, m3

c) se raportează nivelul redevenţei la nivelul „producţiei” de servicii estimată pentru a stabili redevenţa unitară (Ru) care va fi cuprinsă în tariful serviciilor prestate.

de apă livrată etc.) - Qpl;

Potrivit acestui model, redevenţa unitară (Ru) se determină după raportul stabilit potrivit formulei:

[ ]u.m. / lei QplRa Ru =

Nivelul redevenţei care se va încasa la bugetul local va depinde de producţia efectiv

realizată, stabilit potrivit relaţiei:

efuî Q x R R = în care:

Rî – redevenţa încasată la bugetul local Ru – redevenţa unitară Qef – producţia efectivă de servicii

Inconvenientul acestui model este determinat de faptul că producţia planificată poate să fie diferită de producţia efectivă, astfel încât abaterile rezultate pot fi:

- favorabile, situaţie în care [ ]Qpl Qef Qpl) - (QefRu x Rî =∆ - nefavorabile, situaţie în care [ ]Qpl Qef Qpl) - (QefRu x Rî =∆

Indiferent de modelul adoptat redevenţa rămâne o resursă de bază a bugetului de capital şi a dezvoltării economice locale în general.

Sursele contabilizate din redevenţe sunt evidenţiate distinct în cadrul bugetului local, pe bază de regulament aprobat de consiliile locale, şi devin creanţe bugetare pe măsură ce se parcurg cele patru etape consacrate ale execuţiei veniturilor publice locale:

a) aşezarea impozitelor – etapă parcursă anterior cu ajutorul modelelor descrise, care asigură determinarea mărimii financiare a redevenţei;

b) lichidarea impozitului – constă fie în aplicarea redevenţei unitare asupra producţiei efective, fie în aplicarea cotei medii de amortizare asupra valorilor care descriu operaţiunile patrimoniale evidenţiate în cadrul unei entităţi (de regulă operatorul de servicii);

c) emiterea titlului de percepere a impozitului – pe baza decontului de redevenţă depus periodic la sediul autorităţilor locale, al cărui model posibil este prezentat în anexă la prezenta temă de cercetare;

d) perceperea efectivă – ca ultimă etapă a execuţiei veniturilor publice presupune încasarea redevenţei, la termenele şi în cuantumul stabilit pe bază de regulament.

Sumele rezultate din încasarea redevenţei sunt repartizate pentru susţinerea unor programe în cadrul bugetului de capital, fiind considerate resurse de capital importante pentru durabilitatea strategiilor de dezvoltare economico-socială ale comunităţilor locale din România.

Pe baza acestor modele şi cu respectarea rigorilor impuse de execuţia veniturilor publice sa elaborat şi aplicat un model de regulament, pentru a oferi sprijin, autorităţilor locale atât din punct de vedere al contabilizării redevenţei cât şi al aşezării acesteia în categoria veniturilor bugetare care se cuvin comunităţilor locale.

În măsura în care acest regulament va fi utilizat de către comunităţile locale acesta îşi va atinge scopul acela de a fundamenta ştiinţific o nouă sursă de venit care devine din ce în ce mai important pentru comunităţile locale.

33

2.7 Evolușia gradului de fiscalitate în România. Compar așii la nivel internașional

Măsurile de politică fiscală promovate de autorităţile fiscale din ţara noastră, în perioada 1990-2005, alături de alţi factori, printre care calitatea gestionării creanţelor fiscale ale statului şi gradul de conformare voluntară la impozit, au influenţat volumul şi structura încasărilor fiscale, precum şi presiunea exercitată de acestea.

În tabelul 2.4 este prezentată evoluţia nivelului produsului intern brut şi a veniturilor fiscale ale României precum şi a gradului de fiscalitate, în perioada 1990-2005.

ANUL PRODUSUL INTERN BRUT

VENITURI FISCALE

GRAD DE FISCALITATE

GENERALĂ (%)

GRAD DE FISCALITATE PARŢIALĂ (%)

(1) (2) (3) (4) (5) 1990

85,7 30,5 35,5 27,6 1991 220,4 73,2 33,2 28,2 1992 602,3 201,9 33,5 22,1 1993 2.003,6 626,9 31,3 20,6 1994 4.977,3 1.404,1 28,2 19 1995 7.213,6 2.080,3 28,8 20,7 1996 10.891,9 2.925,6 26,9 19,4 1997 25.292,6 6.700,0 26,5 19,6 1998 37.379,8 10.541,1 28,2 20,0 1999 54.573,0 16.402,6 30,1 19,5 2000 80.377,3 23.504,8 29,3 18,6 2001 116.768,7 32.669,9 28,0 17,5 2002 151.475,1 41.816,6 27,6 17 2003 190.335,4 53.248,2 28,0 18,2 2004 238.791,4 66.678,3 27,9 18,5 2005 287.186,3 78.281,4 * 27,3 18

* P.I.B.-ul estimat pentru anul 2005

Tabelul 2.4: Evoluţia gradului de fiscalitate în România, în perioada 1990-2005

Legendă: (2) milioane RON, preţuri curente; (3) impozite, taxe şi contribuţii colectate la bugetul general consolidat,

milioane RON, preţuri curente; (4)=(3)/(2); (5)= 100*PIB

taxeimpozite +

Surse: Iulian Văcărel „Politici fiscale şi bugetare •1990-2000•”, Ed. Expert, Bucureşti, 2001;

Rapoartele anuale ale BNR pentru perioada 1999-2004; Site-ul Ministerului Finanţelor Publice, www.mfinante.ro ; Site-

ul Fondului Monetar Internaţional, www.fmi.ro

În perioada considerată, gradul de fiscalitate generală, calculat cu luarea în considerare a tuturor impozitelor, taxelor şi contribuţiilor încasate de autorităţile publice centrale şi locale, a înregistrat, excepţie făcând anii 1998 şi 1999, o tendinţă continuă de scădere, de la 35,5%, în anul 1990, la 27,3%, în anul 2005. Pe ansamblu, gradul de fiscalitate generală s-a redus, în perioada considerată cu aproximativ 8 puncte procentuale.

Gradul de fiscalitate determinat, exclusiv, pe baza veniturilor încasate din impozite şi taxe a avut o evoluţie ceva mai sinuoasă.

Plecând de la un nivel de aproximativ 28%, la începutul perioadei considerate, gradul de fiscalitate parţială s-a redus la 19%, în anul 1994, a oscilat în jurul a 20%, în perioada 1995-1999, după care s-a stabilizat la aproximativ 18%, la sfârşitul intervalului analizat. În perioada 1990-2005, presiunea fiscală exercitată de impozite şi taxe s-a redus cu aproximativ 10 puncte procentuale.

34

Reducerea gradului de fiscalitate, în perioada 1990-1997, poate fi apreciată ca având legătură cu declinul economiei reale, cu diminuarea continuă, în expresie reală a produsului intern brut şi, în consecinţă, cu diminuarea bazei de impozitare. De asemenea, evoluţia gradului de fiscalitate este determinată şi de evoluţia gradului de colectare a prelevărilor obligatorii, în strânsă legătură cu conformarea voluntară a contribuabililor la plata acestora.

În condiţiile în care, după anul 1999, produsul intern brut a început să crească, de la un an la altul, în termeni reali, tendinţa descrescătoare a gradului de fiscalitate poate fi apreciată ca efect al tendinţei generale de relaxare fiscală manifestată în ultimii cinci ani. Cu titlu de exemplu se pot menţiona, în acest sens, reducerea, de la 1 ianuarie 2000, a cotei impozitului pe profit, de la 38% la 25%, şi apoi la 16%, începând cu 1 ianuarie 2005, reducerea, tot de la 1 ianuarie 2000, a cotei generale de T.V.A., de la 22% la 19% precum şi reducerea presiunii fiscale exercitate de contribuţiile de asigurări sociale62

Pentru a vedea unde se situează România în comparaţie cu alte ţări, este prezentat, în tabelul 2.5, gradul de fiscalitate generală în ţările membre O.C.D.E., în anii 1990, 1995, 2000, 2002 şi 2003.

, de la 55%, în anul 2001, la 49%, în anul 2005.

În toţi cei cinci ani, cu o singură excepţie (anul 1990), gradul de fiscalitate, în România, s-a situat sub media ţărilor O.C.D.E. şi a celor membre U.E. (medie neponderată). Diferenţa dintre gradul de fiscalitate generală, din România, şi cel înregistrat pe ansamblul ţărilor O.C.D.E. a fost, în anii analizaţi, de aproximativ 7-8 puncte procentuale. Faţă de ţările membre ale Uniunii Europene această diferenţă este şi mai mare, şi anume de aproximativ 11 puncte procentuale.

Chiar şi ţările central-europene, membre ale O.C.D.E. şi ale U.E., înregistrează grade de fiscalitate mai ridicate decât în ţara noastră, astfel, în anul 2003, Republica Cehă avea o fiscalitate generală de 37,7%, Ungaria, 38,5%, Polonia, 34,2%, Slovacia, 31,1%, faţă de 28%, în ţara noastră. -%-

Ţara 1990 1995 2000 2002 2003 Canada 35,9 35,6 35,6 34,0 33,8 Mexic 17,3 16,7 18,5 18,1 19,0 Statele Unite ale Americii 27,3 27,9 29,9 26,3 25,6 Australia 29,3 29,8 32,1 31,4 31,6 Japonia 29,1 26,7 26,5 25,8 25,3 Coreea de Sud 18,9 19,4 23,6 24,4 25,3 Noua Zeelandă 37,7 36,9 33,9 35,0 34,9 Austria 39,6 41,1 42,6 43,6 43,1 Belgia 43,2 44,8 45,7 46,2 45,4 Republica Cehă 37,5 36,0 37,0 37,7 Danemarca 47,7 49,5 50,1 48,7 48,3 Finlanda 44,3 46,0 48,0 45,8 44,8 Franţa 42,2 42,9 44,4 43,4 43,4 Germania 35,7 37,2 37,2 35,4 35,5 Grecia 29,3 32,4 38,2 37,1 35,7 Ungaria 42,4 39,0 38,8 38,5 Islanda 31,8 32,1 39,4 38,5 39,8 Irlanda 33,5 32,8 32,2 28,7 29,7 Italia 38,9 41,2 43,2 42,5 43,1 Luxemburg 40,8 42,3 40,6 41,3 41,3 Olanda 42,9 41,9 41,2 39,2 38,8 Norvegia 41,5 41,1 43,2 43,8 43,4 Polonia 37,0 32,5 34,7 34,2

62 Contribuţia pentru asigurările sociale de stat, pentru condiţii normale de muncă + Contribuţia de asigurări sociale de sănătate + Contribuţia pentru asigurările sociale de şomaj

35

Portugalia 29,2 33,6 36,4 36,5 37,1 Slovacia 34,3 33,0 31,1 Spania 32,1 31,8 34,8 34,8 34,9 Suedia 53,2 48,5 53,9 50,1 50,6 Elveţia 26,0 27,8 30,5 30,1 29,5 Turcia 20,0 22,6 32,3 31,1 32,8 Marea Britanie 36,5 35,1 37,5 35,6 35,6 O.C.D.E – total 34,8 35,7 37,1 36,4 36,3 U.E. 19 – total 39,3 39,9 40,4 39,6 39,4

Tabelul 2.5: Veniturile fiscale totale ca procent din produsul intern brut în ţările membre O.C.D.E. Notă: U.E. 19 cuprinde U.E. 15 (Austria, Belgia, Danemarca, Finlanda, Franţa, Germania, Grecia, Irlanda, Italia,

Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia, Marea Britanie) plus 4 ţări din grupul celor 10 (Cehia, Ungaria, Polonia şi Slovacia), care au aderat la 1 mai 2004

Sursa: Informaţii preluate de pe site-ul Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică, www.oecd.org

În condiţiile în care gradul de fiscalitate se determină pe baza veniturilor fiscale încasate efectiv, nivelul redus al acestuia s-ar putea fi explica printr-o slabă colectare a impozitelor şi taxelor şi printr-un nivel înalt al sustragerii de la impunere la care se pot adăuga numeroasele facilităţi fiscale acordate de-a lungul timpului.

La o rată a fiscalităţii situată, pe ansamblu, sub 30% din produsul intern brut, în România, nu se poate vorbi de o fiscalitate excesivă. Mai mult decât atât tendinţa care se manifestă în prezent, la nivel naţional, este aceea de reducere a nivelului fiscalităţii. Trebuie, însă, menţionat că acest nivel al gradului de fiscalitate s-a determinat pe baza veniturilor fiscale colectate efectiv şi nu a celor datorate, respectiv veniturile fiscale sustrase bugetului general consolidat nu sunt luate în considerare, acestea fiind practic imposibil de comensurat la adevăratul lor nivel.

Un alt indicator care poate fi utilizat pentru exprimarea nivelului fiscalităţii este, indicele relativ al fiscalităţii, reprezentat, în esenţă de suma principalelor impozite şi taxe percepute companiilor şi persoanelor fizice.

Dacă, în perioada 1997-2000, indicele de fiscalitate din România a crescut cu aproximativ 16 puncte procentuale, între 2001-2004 s-a consemnat o ordonare a legislaţiei fiscale, materializată în Codul Fiscal şi Codul de Procedură Fiscală, respectiv scăderi uşoare ale cotelor de impozitare, în special, cele legate de forţa de muncă.

Ca şi gradul de fiscalitate, indicele relativ al fiscalităţii româneşti nu a fost şi nu este printre cele mai ridicate, iar reducerea într-un singur an (2005) a acestuia cu peste 30 de puncte procentuale, reprezintă un fapt mai rar întâlnit la nivelul unei economii. Astfel, pentru anul 2005 indicele relativ al fiscalităţii este de 100% faţă de 133% , în anul 2004. O uşoară scădere s-a înregistrat şi în anul 2006, acesta ajungând la aproximativ 98%.

Potrivit unui studiu al publicaţiei Forbes, care ia în considerare 26 de economii europene, ţara cu cel mai redus nivel al fiscalităţii, la nivelul anului 2004, este Irlanda, cu un indice al fiscalităţii de 90,3% (fără contribuţii de sănătate), comparativ cu 174,8%, cel mai ridicat indice, pentru Franţa. Cu un indice al fiscalităţii de 119,5% (fără contribuţii de sănătate), România se situează în acest clasament pe locul 16, fiind devansată de 15 ţări (Franţa, Belgia, Suedia, Italia, Austria, Norvegia, Grecia, Spania, Slovenia, Olanda, Rep. Cehă, Finlanda, Ungaria, Danemarca, Portugalia) şi devansând 11 ţări (Polonia, Germania, Marea Britanie, Luxemburg, Slovacia, Elveţia, Lituania, Letonia, Rusia, Irlanda).

Cu toate acestea, agenţii economici şi populaţia au considerat şi consideră, în continuare, fiscalitatea, din ţara noastră, ca fiind împovărătoare. Mă refer aici în special la impozitarea muncii salariale. După cum se poate observa din tabelul 2.6, în România, impozitarea muncii salariale, în special, în privinţa cotelor de contribuţii sociale se situa, în anul 2001, la cel mai înalt nivel, comparativ cu celelalte ţări central-europene analizate. Cu toate acestea ponderea veniturilor

36

colectate din contribuţii de asigurări sociale şi impozit pe salarii a fost mult mai redusă decât în celelalte ţări. Acesta se poate explica prin aceea că nivelul ridicat al impozitării forţei de muncă, în afara faptului că produce grave distorsiuni economice, reducând numărul de locuri de muncă şi mărind costul produselor româneşti, contribuie, totodată, la amplificarea muncii la negru şi, pe această cale, la ieşirea de sub impozitare a numeroase venituri obţinute din munca prestată.

Cu toate că, începând cu anul 2002, contribuţiile datorate pentru veniturile din salarii au fost reduse, atât pentru salariaţi cât şi pentru angajatori, în total, reducerile operate, în perioada 2002-2005, fiind de 6 puncte procentuale, fiscalitatea pe forţa de muncă rămâne, în continuare la un nivel ridicat comparativ cu alte state est-europene.

La acreditarea ideii că în România ar exista o fiscalitate excesivă a contribuit, de-a lungul timpului, şi existenţa unui număr foarte mare de taxe şi impozite, în sarcina persoanelor fizice şi juridice ca şi instabilitatea legislativă care a caracterizat sistemul fiscal românesc.

37

-%- Impozitarea muncii Impozitarea companiilor Impozitarea consumului

Cote de impozitare Ponderea veniturilor încasate în P.I.B.

Impozit profit (cota standard)

Ponderea veniturilor

încasate din impozitul pe

profit în P.I.B.

Taxa pe valoarea adăugată Ponderea

veniturilor încasate din

T.V.A în P.I.B

Impozit salarii/venit

(cota marginală)

Contribuţii asigurări sociale

(total cotă)

Total Din impozit pe

venit/salarii

Din contribuţii de asigurări

sociale

Total Cota standard

Cota redusă

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) Bulgaria 38 42,7 80,7 3,6 7,8 11,4 28 3,9 20 - 8,3 Rep. Cehă 32 47,5 79,5 4,9 14,7 19,6 31 4,3 22 5 7,0 Slovacia 42 50,8 92,8 4,6 12,2 16,8 29 2,3 23 10 7,6 Slovenia 50 38,0 88,0 6,3 13,6 19,9 20 1,5 19 8,5 9,6 Ungaria 40 42,0 82,0 6,8 13,0 19,8 18 2,1 25 12 8,0 Polonia 40 45,0 85,0 3,2 9,9 13,1 30 1,8 22 7,3 7,3 România 40 55 95,0 3,2 10,5 13,7 25 1,9 19 - 6,3

Tabelul nr.2.6. Nivelul cotelor de impozitare pentru principalele prelevări fiscale şi ratele de colectare obţinute pentru acestea, la nivelul anului 2001 Sursa: Informaţii preluate de pe site-ul Fondului Monetar Internaţional, www.fmi.ro

38

2.8. Analiza structurii veniturilor fiscale în România. O analiză la nivel internașional Pentru o imagine completă asupra modului de repartizare a sarcinii fiscale în ţara noastră,

sunt prezentate în tabelele 2.7, 2.8 şi 2.9, ponderile principalelor categorii de venituri fiscale în produsul intern brut, în veniturile bugetului general consolidat precum şi în totalul acestora, în perioada 1990-2005. -%- ANUL IMPOZITE

DIRECTE Impozit pe

profit Impozit pe

salarii/venit Contribuţii

de asigurări sociale

IMPOZITE DIRECTE

Taxa pe valoarea adăugată

ICM şi accize

Taxe vamale

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) 1990 22,7 7,1 6,8 7,9 12,8 - 11,8 0,2 1991 23,7 5,1 7,6 10,4 9,5 - 8,3 1,1 1992 25,0 5,3 7,6 11,4 8,5 - 6,9 1,3 1993 21,6 3,8 6,6 10,7 9,7 3,6 3,7 1,3 1994 20,1 3,8 6,5 9,2 8,1 4,6 1,6 1,1 1995 19,5 3,9 6,4 8,1 9,3 5,2 1,5 1,4 1996 18,0 3,3 6,1 7,5 8,9 4,9 1,4 1,5 1997 17,5 4,3 5,5 6,9 9,0 4,6 1,7 1,3 1998 17,2 3,0 5,0 8,2 11,0 6,1 2,3 1,9 1999 18,5 3,1 3,3 10,6 11,6 6,0 3,1 1,4 2000 17,7 2,5 3,4 10,7 11,6 6,3 2,6 1,1 2001 16,9 1,9 3,2 10,5 11,1 6,3 2,3 0,8 2002 16,5 2,0 2,8 10,6 11,2 6,9 2,1 0,6 2003 15,8 2,3 2,8 9,8 12,2 7,2 3,2 0,7 2004 16,0 2,7 3,0 9,4 11,9 6,9 3,3 0,7 2005

* 14,8 2,3 2,3 9,3 12,5 7,8 3,2 0,7

Tabelul 2.7: Structura veniturilor fiscale ale României: ponderile acestora în P.I.B., în perioada 1990-2005 * date provizorii calculate pe baza P.I.B.-ului estimat pentru anul 2005 Surse: Iulian Văcărel „Politici fiscale şi bugetare •1990-2000•”, Ed. Expert, Bucureşti, 2001; Rapoartele anuale ale BNR pentru perioada 1999-2004; Informaţii publicate pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice, www.mfinante.ro; Informaţii publicate pe site-ul Fondului Monetar Internaţional, www.fmi.ro

-%- AN VENITURI

FISCALE IMPOZITE DIRECTE

Impozit pe

profit

Impozit pe salarii/venit

Contribuţii de

asigurări sociale

IMPOZITE DIRECTE

Taxa pe valoarea adăugată

ICM şi

accize

Taxe vamale

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) 1990 91,8 58,7 18,2 17,5 20,4 33,1 - 30,5 0,5 1991 80,7 57,5 12,3 18,4 25,2 23,2 - 20,1 2,7 1992 91,1 68,1 14,4 20,6 31,2 23,0 - 18,9 3,6 1993 93,6 64,7 11,2 19,8 31,9 28,9 10,8 11,1 4,0 1994 89,6 64,0 12,2 20,6 29,4 25,6 14,5 4,9 3,6 1995 89,8 60,9 12,1 19,8 25,3 28,9 16,3 4,5 4,5 1996 89,7 59,9 10,9 20,4 25,1 29,8 16,4 4,6 5,1 1997 87,3 57,7 14,0 18,2 23,1 29,6 15,2 5,6 4,4 1998 88,3 53,9 9,4 15,8 25,4 34,4 19,1 7,2 4,9 1999 94,5 58,1 9,8 10,3 33,2 36,4 18,7 9,7 4,5 2000 93,6 56,5 8,1 10,6 64,5 37,1 20,1 8,2 3,4

39

2001 92,8 56,1 6,3 10,6 35,6 36,7 20,9 7,8 2,6 2002 93,4 55,5 6,7 9,3 36,2 37,9 23,3 7,2 2,1 2003 93,9 53,1 7,8 9,4 32,8 40,8 24,1 10,6 2,3 2004 94,1 53,8 9,2 10,1 31,7 40,3 23,4 11,2 2,3 2005 93,8 51,1 7,8 8,1 32,1 42,7 27,0 10,9 2,4

Tabelul 2.8.: Structura veniturilor fiscale ale României: ponderile acestora în totalul veniturilor bugetului general consolidat, în perioada 1990-2005

Surse: Iulian Văcărel „Politici fiscale şi bugetare •1990-2000•”, Ed. Expert, Bucureşti, 2001; Rapoartele anuale ale BNR pentru perioada 1999-2004; Informaţii publicate pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice, www.mfinante.ro; Informaţii publicate pe site-ul Fondului Monetar Internaţional, www.fmi.ro

(în procente faţă de total venituri fiscale) ANUL VENITURI

FISCALE IMPOZITE DIRECTE

Impozit pe

profit

Impozit pe salarii/venit

Contribuţii de

asigurări sociale

IMPOZITE DIRECTE

Taxa pe valoarea adăugată

ICM şi

accize

Taxe vamale

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) 1990 100 64,0 19,9 19,1 22,2 36,0 - 33,3 1,5 1991 100 71,3 15,2 22,8 31,2 28,7 - 24,9 3,4 1992 100 74,7 15,8 22,7 34,1 25,3 - 20,7 3,9 1993 100 69,1 12,0 21,1 34,0 30,9 11,6 11,9 4,3 1994 100 71,4 13,6 22,9 32,8 28,6 16,1 5,5 4,0 1995 100 67,9 13,5 22,0 28,3 32,1 18,2 5,1 5,0 1996 100 66,7 12,1 22,8 28,0 33,3 18,3 5,1 5,7 1997 100 66,0 16,1 20,8 26,4 34,0 17,4 6,4 5,0 1998 100 61,0 10,6 17,9 29,4 39,0 21,6 8,1 5,5 1999 100 61,5 10,4 10,9 35,2 38,5 19,8 10,3 4,8 2000 100 60,4 8,6 11,4 36,8 39,6 21,5 8,8 3,7 2001 100 60,5 6,8 11,4 38,3 39,5 22,5 8,6 2,8 2002 100 59,4 7,2 10,0 38,7 40,6 25,0 7,8 2,2 2003 100 56,7 8,3 10,1 35,0 43,3 25,6 11,3 2,4 2004 100 57,2 9,7 10,7 33,7 42,8 24,8 11,9 2,4 2005 100 54,4 8,3 8,6 34,2 45,6 28,8 11,6 2,6

Tabelul nr. 2.9: Structura veniturilor fiscale ale României, în perioada 1990-2005 Surse: Iulian Văcărel „Politici fiscale şi bugetare •1990-2000•”, Ed. Expert, Bucureşti, 2001;

Rapoartele anuale ale BNR pentru perioada 1999-2004; Informaţii publicate pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice, www.mfinante.ro; Informaţii publicate pe site-ul Fondului Monetar Internaţional, www.fmi.ro În cadrul veniturilor fiscale, impozitele directe, deşi în scădere, deţin încă o pondere

mai ridicată decât cele indirecte (54,4% faţă de 45,6%, în anul 2005). Dacă în 1992, impozitele directe procurau 68,1% din totalul veniturilor bugetului general consolidat, în anul 2005, aportul lor s-a redus la 51,1%, înregistrând o scădere de 17 puncte procentuale; în acelaşi interval de timp, ponderea impozitelor indirecte în totalul veniturilor bugetului general consolidat a crescut de la 23% la 42,7%, adică un avans de 19,7 puncte procentuale (tabelul 2.8.).

Aceeaşi tendinţă de reducere a contribuţiei impozitelor directe şi, respectiv, de creştere acelor indirecte se manifestă şi dacă avem în vedere produsul intern brut. Astfel, ponderea impozitelor directe în produsul intern brut s-a redus continuu, în perioada analizată, de la peste 22%, la începutul anilor 90, la aproximativ 15%, în perioada actuală. Parţial, diferenţa a fost preluată de impozitele indirecte, a căror pondere a crescut de la aproximativ 9% la aproape 13%, în anul 2005.

Menţinerea, încă, a unei ponderi mai ridicate a impozitelor directe, comparativ cu cele indirecte, se datorează, exclusiv, contribuţiilor de asigurări sociale, care au participat, după anul 1999, cu aproximativ 30%- 35% la formarea veniturilor bugetului general consolidat. Altfel, dacă nu

40

luam în calcul contribuţiile de asigurări sociale, observăm că, de fapt, impozitele directe au fost devansate, începând cu anul 1998, de către cele indirecte, atât ca pondere în produsul intern brut, cât şi ca pondere în veniturile bugetului general consolidat. În perioada 1990-1997, impozitele directe (fără contribuţiile sociale) reprezentau peste 30% din veniturile bugetului general consolidat. După 1998, ponderea acestora a scăzut simţitor, la aproximativ 20%, în timp ce impozitele indirecte şi-au majorat contribuţia la peste 40%. Această evoluţie a structurii veniturilor fiscale s-a datorat crizei economice care a marcat sfârşitul anilor 90, „ştiut fiind faptul că pentru a colecta, la bugetul de stat, impozite directe într-un cuantum ridicat este necesar ca baza de impozitare să fie mare” 63

În condiţiile în care impozitele directe se caracterizează printr-un grad ridicat de sensibilitate la fluctuaţiile economiei, creşterea ponderii impozitelor indirecte, în totalul veniturilor publice, arată că atunci când economia nu funcţionează, datorită blocajelor economice şi sociale, cea mai sigură sursă de venit pentru stat rămâne impozitarea consumului, mai ales că aceasta este şi singura cale prin care veniturile create în economia subterană pot fi supuse impozitării. Acest tip de impozite este de preferat deoarece, în condiţiile unui nivel scăzut al averii şi veniturilor persoanelor fizice şi juridice, pot avea un randament fiscal ridicat, dar şi datorită comodităţii şi costului relativ scăzut al perceperii acestora. Caracterul voalat al impozitelor indirecte constituie încă un motiv pentru care acestea sunt preferate celor directe.

, dar şi modificărilor intervenite în reglementarea impozitelor directe, prin reducerea cotei impozitului pe profit de la 38% la 25% şi introducerii impozitului pe venitul global, care a adus deducerea unor sume importante din baza de impozitare.

Repartizarea sarcinilor fiscale, în ţara noastră, este reflectată şi de evoluţia proporţiilor în care principalele categorii de impozite participă la formarea veniturilor publice.

Ponderea impozitului pe profit, în veniturile fiscale al bugetului general consolidat a scăzut de la 19,9%, în anul 1990, la 8,3%, în anul 2005. În produsul intern brut, impozitul pe profit urmează aceeaşi tendinţă a impozitelor directe, acesta reducându-se de la aproximativ 6%, la începutul anilor 90, la aproximativ 2%, în prezent. Evoluţia încasărilor din impozitul pe profit este strâns legată de modificarea reglementărilor în domeniu şi de evoluţia, în ansamblu, a economiei. Într-o primă fază scăderea randamentului acestui impozit se datorează multiplelor facilităţi acordate prin legislaţia fiscală, facilităţi care, deşi, au avut ca scop încurajarea sectorului privat, au contribuit într-o bună măsură la expansiunea fenomenelor de evaziune fiscală. Ulterior evoluţia încasărilor din impozitul pe profit poate fi pusă pe seama declinului economic înregistrat la sfârşitul anilor 90 şi reducerii, începând cu anul 2000 a cotei de impozitare de la 38%, la 25% şi ulterior la 16%.

Şi contribuţia impozitului pe salarii şi venit, la formarea veniturilor publice ale statului, s-a redus la mai puţin de jumătate, în perioada analizată, astfel, dacă în 1991 impozitul pe salarii şi venit reprezenta 22,8% din veniturile fiscale, în anul 2005, acesta a ajuns să reprezinte numai 8,6%. Ca pondere în produsul intern brut acesta reprezenta, în anul 2005, 2,3%, cu aproape 3 puncte procentuale mai puţin decât în anul 1991. Scăderea încasărilor din impozitul pe salarii este legată, în mare măsură, de nivelul ridicat al contribuţiilor pentru asigurările sociale, nivel care a făcut ca o bună parte din veniturile obţinute din munca salarială să fie sustrase impozitării prin practicarea muncii „la negru”. În perioada 1995-2001 numărul angajaţilor din economie s-a redus de la 6.047 mii la 4.613 mii64

63 Tatiana Moşteanu (coord), „Politici fiscale şi bugetare pentru reformarea economiei şi relansarea creşterii economice”, Editura Economică, Bucureşti, 2003, p.45

, ceea ce înseamnă o reducere cu aproximativ 24% a numărului persoanelor care au suportat acest impozit. După anul 2000, odată cu introducerea impozitului pe venitul global, reducerea cotei minime de impozitare, de la 21% la 18% şi acordarea unor importante deduceri din baza de impozitare, ponderea impozitului pe venit s-a stabilizat, oarecum, în jurul la aproximativ 3% din produsul intern brut. Pentru anul 2005, măsura introducerii cotei unice de 16% a determinat

64 site-ul Fondului Monetar Internaţional, www.fmi.ro

41

încasarea unui impozit pe venit de 2,3% din produsul intern brut, respectiv 8,3% din veniturile bugetului general consolidat, cele mai scăzute ponderi înregistrate în intervalul 1990-2005.

Contribuţiile de asigurări sociale au avut o evoluţie fluctuantă, astfel, în primii ani după 1989, acestea au deţinut o ponderea de aproximativ 10,5% în P.I.B., după care ponderea acestora s-a redus până la 6,9%, în anul 1997, în ultima perioadă stabilizându-se oarecum, la aproximativ 9,5% -10% din P.I.B. În totalul veniturilor fiscale contribuţiile de asigurări sociale au deţinut, în toată perioada analizată, cea mai ridicată pondere, între 26% şi 39%.

Cel mai important impozit indirect, taxa pe valoarea adăugată, şi-a dublat, în cei 13 ani de existenţă, contribuţia în cadrul veniturilor fiscale ale bugetului general consolidat, de la 16,1%, în anul 1994, la 28,8%, în anul 2005. În produsul intern brut, ponderea taxei pe valoarea adăugată a sporit de la 3,6%, în anul 1993, la 7,8%, în anul 2005. Această evoluţie este rezultatul unui cumul de factori, printre care majorarea cotelor de T.V.A., în anul 1998, de la 18% la 22% şi respectiv de la 9% la 11%, aplicarea, de la 1 ianuarie 2000, a cotei unice de 19%, prin care, practic, a crescut cota de T.V.A. aplicată tranzacţiilor cu bunuri de consum de strictă necesitate, majoritare în structura cheltuielilor pentru cea mai mare parte a populaţiei şi reducerii treptate a scutirilor acordate prin legi speciale, începând cu anul 2000, în scopul alinierii legislaţiei în domeniu, la normele Uniunii Europene. În anul 2005, încasările din T.V.A., superioare nivelului prevăzut în buget, ca urmare a creşterii consumului, creştere alimentată de introducerea cotei unice de impozitare de 16%, au compensat, într-o oarecare măsură, încasările mai reduse din impozitul pe profit şi pe venit, menţinând aproximativ constantă ponderea în P.I.B. a veniturilor fiscale ale bugetului general consolidat (27%).

Încasările din accize au avut o evoluţie fluctuantă, astfel, în perioada 1993-1996, ponderea acestora în veniturile fiscale s-au redus până la 5,1%, în special pe fondul dezvoltării economiei subterane şi fenomenelor de evaziune fiscală, după care ponderea acestora s-a majorat, ca urmare a înlocuirii accizelor stabilite procentual cu cele în sumă fixă, pentru bunurile armonizabile dar şi ca urmare a creşterii treptate a nivelului acestora în vederea atingerii nivelului minim impus de Uniunea Europeană. În anul 2005, încasările din accize au reprezentat 3,2% din produsul intern brut.

Participarea taxelor vamale la formarea veniturilor fiscale ale statului a crescut, în perioada 1990-1996, de la 1,5% la 5,7%, după care, pe fondul reducerii treptate, până la eliminarea acestora, în relaţiile cu Uniunea Europeană, ponderea acestora s-a redus până la 2,6%, în anul 2005. În produsul intern brut taxele vamale au deţinut întotdeauna o pondere redusă, sub 2%.

Pentru a putea realiza o comparaţie a structurii fiscale a României cu cea a ţărilor membre ale O.C.D.E., respectiv U.E, este prezentată, în tabelul 2.10, ponderea principalelor categorii de venituri fiscale în totalul acestora, în ţările membre O.C.D.E., pentru anul 2003.

Comparând structura veniturilor fiscale ale României (tabelul 2.9.) cu cea a ţărilor membre ale O.C.D.E. se pot desprinde următoarele concluzii:

- În anul 2003, pe ansamblul ţărilor membre O.C.D..E, impozitul pe profit şi impozitul venit şi salarii, ca impozite directe, procurau 35,2% din totalul veniturilor fiscale, contribuţiile de asigurări sociale, 26,1%, în timp ce impozitele pe bunuri şi servicii, ca impozite indirecte, contribuiau cu 32,1% la formarea veniturilor fiscale. În ţările membre la Uniunii Europene veniturile fiscale prezintă o structură similară, impozitele pe profit, salarii şi venit, reprezentând 31,9%, contribuţiile de asigurări sociale, 30,9%, iar impozitele pe bunuri şi servicii 31,4%. Structura veniturilor fiscale ale României, pentru anul 2003, este diferită de media O.C.D.E, impozitele pe profit, salarii şi venit contribuind cu 18,4%, contribuţiile de asigurări sociale cu 35%, iar impozitele pe bunuri şi servicii cu 43,4%;

42

Impozite pe venit şi

pe profit Impozit pe salarii Contribuţii de

asigurări sociale Impozite pe bunuri

şi servicii Canada 46,0 2,1 15,4 26,1 Mexic 26,5 1,8 16,9 52,5 Statele Unite 43,3 - 26,4 18,2 Australia 55,2 5,6 - 29,7 Japonia 30,6 - 38,5 20,3 Coreea 28,0 0,2 19,5 37,1 Noua Zeelandă 59,6 - - 35,2 Austria 29,7 6,2 33,7 28,2 Belgia 39,0 - 31,8 24,6 Rep. Cehă 25,3 - 43,6 29,7 Danemarca 59,9 0,4 2,5 33,0 Finlanda 38,7 - 26,7 32,0 Franţa 23,2 2,5 37,7 25,5 Germania 27,4 - 40,5 29,4 Grecia 23,3 - 36,1 35,8 Ungaria 24,8 2,5 30,5 39,4 Islanda 44,3 - 8,6 41,0 Irlanda 39,3 0,6 14,8 38,4 Italia 30,9 - 29,5 25,7 Luxemburg 36,3 - 27,9 28,1 Olanda 25,5 - 36,3 31,8 Norvegia 43,3 - 22,9 31,2 Polonia 18,2 0,6 41,4 35,8 Portugalia 24,5 - 31,7 36,7 Slovacia 22,3 - 39,6 36,2 Spania 28,2 - 35,3 28,2 Suedia 36,3 4,9 29,1 26,3 Elveţia 42,9 - 25,5 23,3 Turcia 23,7 - 20,8 49,5 Marea Britanie 36,5 - 18,5 32,7 O.C.D.E. – total 34,3 0,9 26,1 32,1 U.E. 19 – total 31,0 0,9 30,9 31,4

Tabelul 2.10.: Principalele categorii de impozite, în procente faţă de totalul veniturilor fiscale, percepute în ţările membre O.C.D.E., în anul 2003

Sursa: Informaţii preluate de pe site-ul Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică, www.oecd.org

- Din cele 30 de ţări membre ale O.C.D.E., în numai două dintre acestea, ţări în curs de dezvoltare, Turcia şi Mexic, impozitele indirecte procurau, în anul 2003, majoritatea veniturilor fiscale (Turcia 49,5%, Mexic, 52,5%). Cu toate acestea, aceste ţări nu înregistrează ponderi atât de scăzute în cazul principalelor impozite directe (Turcia, 23,7%, Mexic, 28,3%), cum se întâmplă în cazul României (18,4%);

- În 18 ţări (din care 17 dezvoltate) impozitele pe profit, salarii şi venit (fără contribuţiile de asigurări sociale) au procurat mai multe venituri fiscale decât impozitele pe bunuri şi servicii. Unsprezece ţări membre ale O.C.D.E. (majoritatea ţări în curs de dezvoltare), printre care şi ţările foste comuniste, noi membre ale Uniunii Europene, au avut încasări mai mari din impozitele indirecte (impozite pe bunuri şi servicii) decât din impozitele pe profit, salarii şi venit. Această situaţie este similară cu cea din ţara noastră, unde, fără a lua în calcul contribuţiile de asigurări sociale, contribuţia impozitelor directe la formarea veniturilor fiscale este mult devansată de cea a impozitelor indirecte, mult mai inechitabile dar, fiind aplicate asupra consumului, mai greu de evitat decât cele directe.

43

2.9. Structuri ale veniturilor publice locale la nivel internaţional Structura resurselor publice pe categorii de venituri pune în evidenţă gradul de

autonomie financiară a colectivităţilor locale, cunoscut fiind faptul că descentralizarea financiară s-a manifestat diferit de la o ţară la alta, în categoria veniturilor locale un loc important ocupându-l în prezent granturile, alocate de regulă din bugetul de stat.

Independenţa, dar mai ales dependenţa financiară faţă de bugetul de stat, studiată cu ajutorul Coeficientului lui Hutner, indică faptul că în cazul majorităţii autorităţilor locale din Europa Continentală s-a manifestat fenomenul de limitare a autonomiei financiare, odată cu transferul unor responsabilităţi către comunităţi, uneori nepregătite organizatoric şi financiar pentru a face faţă unor asemenea „sarcini” de gestionare a serviciilor publice.

Timid, mai ales după anul 1989, odată cu reformarea sistemului finanţelor publice, în majoritatea ţărilor în tranziţie şi-a făcut apariţia un nou tip de impozit, cunoscut sub denumirea de impozit partajat, alături de sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor consolidabile.

Atât pentru ţările în tranziţie, cât şi pentru unele ţări dezvoltate din Europa Continentală, structura veniturilor bugetului local se prezintă ca în tabelul de mai jos:

Ţara Venituri fiscale (% în total venituri)

Venituri nefiscale (% în total venituri)

Granturi (% în total venituri)

Danemarca 51,4 8,2 40,4 Spania 37,1 8,9 54 Olanda 9,6 14,4 76 Polonia 24,5 24,2 51,3

Marea Britanie 14 13,3 72,6 Ungaria 33 17 50 Franţa 47 19 34 Media 30,9 15 54 Letonia 56 20,4 23,6 Cehia 47,7 36,3 16

Estonia 68,4 9,1 22,5 Bulgaria 46,3 13,8 39,9 Lituania 91 4,8 4,1 Slovenia 58,5 18,1 23,3 Slovacia 67,1 20,9 12 Media 63,1 17,2 19,7

Tabel nr. 2.11 – Structura veniturilor locale pe cele trei categorii – fiscale, nefiscale şi granturi

Sursa: OECDS National Accounts, 2002 - 2005 Datele prezentate în tabel indică existenţa a două categorii de tendinţe în ceea ce

priveşte structura veniturilor locale: a)o primă tendinţă exprimă dependenţa, tot mai accentuată, a colectivităţilor locale

faţă de granturile alocate prin bugetul de stat, în categoria acestora încadrându-se atât ţări dezvoltate ca Marea Britanie (72,6% granturi) sau Olanda (76% granturi), cât şi ţări în tranziţie precum Polonia (51,3%) sau Ungaria (50% granturi);

b)o a doua tendinţă, opusă primei, este determinată de ponderea ridicată a veniturilor fiscale şi nefiscale, ceea ce este consecinţa unei autonomii financiare a colectivităţilor locale, existând unele ţări cu un grad de independenţă financiară ridicat, exemplu Lituania (91%), dar şi ţări ca Bulgaria cu un grad de autonomie financiară limitat (46,3%).

44

Indiferent de ţările analizate, concluzia este că granturile ocupă un loc important în categoria veniturilor locale, fiind socotite a doua sursă financiară pentru autorităţile locale. În cadrul acestora cea mai importantă diferenţiere trebuie făcută între granturile cu caracter general şi granturile specifice.

Caracteristic granturilor generale este faptul că acestea pot fi gestionate de către autorităţile locale ca veniturile proprii, singura distincţie ce trebuie făcută constând în utilizarea acestora fie pentru activitatea curentă, fie pentru dezvoltare sub forma cheltuielilor de capital.

La rândul lor, granturile specifice au caracteristic faptul că destinaţia este stabilită la nivel central, fiind utilizate fie pentru finanţarea unor cheltuieli (exemplu: cheltuieli de personal din sistemul de învăţământ preuniversitar), fie pentru susţinerea unor categorii de investiţii publice de interes local.

Potrivit informaţiilor statistice, aproximativ o treime din totalul granturilor primite de autorităţile publice locale din ţările Uniunii Europene şi a ţărilor candidate pentru integrare sunt granturi cu caracter general, în timp ce două treimi sunt acordate de autoritatea centrală sub forma granturilor specifice, în condiţii mult mai restrictive.

Între granturile specifice, o categorie aparte este reprezentată de granturile condiţionate depinzând de natura costurilor pe care le înregistrează autorităţile publice locale beneficiare, respectiv costuri standard – corespunzătoare costurilor practicate pe piaţă –, sau costuri reale, evidenţiate la nivelul comunităţii locale.

Granturile generale, la rândul lor, sunt structurate pe două categorii – o primă categorie care depinde de criteriile de repartiţie cărora li s-a stabilit o pondere în totalul granturilor de bază (de exemplu în funcţie de suprafaţa unităţii administrativ-teritoriale) şi a doua categorie pe care autoritatea centrală o alocă bugetelor locale fără nici o condiţionare, autorităţile locale având putere de decizie deplină asupra acestora.

Alături de granturi, un loc important în categoria surselor de finanţare la nivel internaţional îl ocupă veniturile fiscale formate din impozite şi taxe.

Structura veniturilor fiscale este prezentată în tabelul de mai jos: - % -

Ţara

Impozitul pe venit, profit şi câştiguri din

capital

Impozit pe proprietate

Impozite pe bunuri şi servicii

Alte impozite Total impozite

Bulgaria 28,3 1) 10,3 0 0,8 100% Cehia 89,4 5,6 4,9 0,1 100%

Estonia 90,7 8,6 0,7 0 100% Ungaria 45 2) 13,9 0 40,8 100% Letonia 77,4 21 1,6 0 100% Lituania 91,3 8,7 0 0 100% Polonia 56,7 39,6 3,6 0,1 100% Slovacia 59,9 28,2 11,8 0,1 100% Slovenia 72,2 20,2 7,6 0 100% Media 68,9 17,3 3,3 4,5 100%

Danemarca 93,3 6,6 0,1 0 100% Franţa 0 3) 51,6 10,5 33,5 100%

Italia 7,7 21,7 26 44,6 100% Olanda 0 62,5 37,5 0 100% Spania 26,4 35,5 35,1 3 100% Suedia 100 0 0 0 100%

Marea Britanie 0 99,7 0 0,3 100% Media 37,1 35,1 17 10,2 100%

45

1) Diferenţa de 60,6% fiind reprezentată de impozitul pe salarii şi asimilate 2) Diferenţa de 0,3% fiind reprezentată de impozitul pe salarii şi asimilate 3)

Diferenţa de 4,4% fiind reprezentată de impozitul pe salarii şi asimilate

Tabel nr. 2.12 - Structura veniturilor fiscale locale Sursa: OECDS, National Accounts, 2002 - 2005

Din analiza datelor prezentate în tabel se constată că cea mai importantă sursă de

venituri fiscale o reprezintă impozitul pe venitul persoanelor fizice, profitul corporaţiilor şi câştigurile din capital, venitul din impozitarea forţei de muncă variind între 100% (cazul Suediei) şi 28,3% (cazul Bulgariei).

Impozitele şi taxele pentru consumul de bunuri şi servicii sunt puţin utilizate la nivel local, procentul pentru acestea fiind cuprins între 0% pentru Bulgaria, Ungaria, Lituania şi peste 30% în cazul Olandei şi Spaniei. Explicaţia constă în aceea că utilizarea acestor categorii de impozite ca sursă de venituri la bugetul local ar conduce la migrarea cumpărătorilor înspre zone cu un nivel de fiscalitate mai scăzut, unde preţurile bunurilor şi serviciilor sunt la nivelul aşteptărilor acestora.

Urmează ca importanţă pentru bugetele locale impozitul pe proprietate cu diversele sale forme – de la impozitul pe clădiri până la impozitul pe teren sau taxă asupra mijloacelor auto, procentele pentru acest tip de impozit (în total venituri fiscale) fiind cuprinse între 0% în Suedia sau 5,6% în Cehia până la 99,7% în Marea Britanie.

Utilizarea acestui tip de impozit prezintă o serie de avantaje dintre care amintim: imposibilitatea migrării bazei de impozitare pe teritoriul altor comunităţi; baza de impozitare este relativ stabilă şi predictibilă.

În acelaşi timp există o serie de restricţii determinate de capacitatea de plată a contribuabililor, ceea ce face ca în cele mai multe situaţii atât rata impozitului, cât şi baza acestuia să fie stabilite de la nivel central, limitând în acest mod autonomia fiscală a comunităţilor locale.

În concluzie, se poate afirma că structura veniturilor locale este destul de diversificată, accentul fiind pus fie pe autonomia fiscală a colectivităţilor locale, situaţie în care acestea devin mai responsabile pentru serviciile prestate, fie pe dependenţa faţă de granturile alocate din bugetul de stat, „vina” pentru slaba calitate a serviciilor aparţinând autorităţilor de la nivel central.

2.10. Tiparul fiscalităţii locale – o comparaţie la nivel internaţional Pe parcursul ultimului deceniu, autorităţile locale din întreaga lume s-au confruntat

cu acelaşi tipar al fiscalităţii locale: reducerea granturilor de la guvernele centrale, transmiterea responsabilităţilor de finanţare complementare şi creşterea numărului de probleme pe tema fiscalităţii locale.

Fiscalitatea locală constituie în prezent o componentă majoră a sistemului de venituri publice locale care furnizează „oxigenul” necesar pentru ca serviciile publice de interes local să fie prestate în condiţii de calitate şi continuitate care satisfac interesele cetăţenilor.

Importanţa relativă a unor serii de impozite şi taxe locale în ţările membre OECD este prezentată în tabelul de mai jos:

46

Ţări

Surse de impozitare ca procent din veniturile din impozitele locale Veniturile

locale ca procent din

PIB

Veniturile locale ca

procent din toate

veniturile 5) Venit 1) Vânzări 2) Proprietate 3) Altele 4)

Federale Australia 0,0 0,0 100,0 0,0 1,0 3,0 Austria 55,3 29,7 9,9 5,1 4,4 10,1 Belgia 86,5 13,2 0,0 0,3 2,1 4,7 Canada 0,0 1,9 91,3 6,8 2,9 8,1

Germania 78,0 6,0 15,8 0,2 2,6 7,5 Mexic 0,0 2,6 86,7 10,8 0,1 0,8 Elveţia 84,4 0,3 15,3 0,0 5,0 14,0 SUA 6,5 21,8 71,8 0,0 3,5 11,5

Media neponderată 38,8 9,3 48,8 2,9 2,9 7,5 Unitare

Republica Cehă 90,8 4,2 4,6 0,4 4,8 12,4 Danemarca 93,4 0,1 6,5 0,0 15,9 32,9

Finlanda 95,4 0,0 4,4 0,1 9,9 21,2 Franţa 0,0 11,5 48,2 40,4 4,4 9,7 Grecia 0,0 46,3 0,0 53,8 0,4 1,0

Ungaria 0,8 76,2 22,5 0,4 2,0 5,2 Islanda 78,0 7,6 14,3 0,0 8,3 22,4 Italia 12,2 8,6 18,6 60,6 4,8 11,4

Irlanda 0,0 0,0 100,0 0,0 0,6 1,8 Japonia 47,4 20,7 30,9 1,0 7,0 25,6 Coreea 16,6 26,5 53,3 3,6 3,9 15,1

Luxemburg 92,9 1,3 5,6 0,3 2,4 5,9 Olanda 0,0 44,0 56,0 0,0 1,4 3,4

Noua Zeelandă 0,0 9,7 90,3 0,0 1,8 5,8 Norvegia 89,9 2,2 7,9 0,0 6,5 16,3 Polonia 78,4 1,8 19,8 0,0 5,7 16,3

Portugalia 21,6 33,7 44,5 0,2 2,3 6,3 Slovacia 59,9 11,8 28,2 0,1 1,5 4,0 Spania 25,2 36,1 37,3 1,4 5,9 16,9 Suedia 100,0 0,0 0,0 0,0 16,0 29,8 Turcia 24,7 31,5 6,5 37,3 4,3 13,0

Regatul Unit 0,0 0,0 99,5 0,5 1,5 4,1 Media neponderată 38,0 16,8 31,6 9,1 4,8 12,7

1) - venitul reprezintă impozitul pe venitul personal şi corporal la care se adaugă impozitul pe salarii; 2) - vânzările includ taxele generale de consum, taxe pe bunuri şi servicii (taxe pe combustibil, ocuparea

hotelurilor şi motelurilor) şi taxele pe folosirea bunurilor; 3) - veniturile din proprietate includ taxele pe proprietate; 4) - includ contribuţia la asigurările sociale în Austria şi unele taxe reziduale în principal pe afaceri (Austria,

Canada şi Germania), precum şi taxele diverse; 5)

- totalul taxelor au la bază taxele înregistrate pentru guvernul central, local şi fondurile de asigurări sociale.

Tabel nr. 2.13 – Importanţa relativă a impozitelor şi taxelor locale în ţările OECD, anul 2004 Sursa: www.ocde.org

Din analiza datelor prezentate în tabel se desprind următoarele concluzii: a) Impozitul pe venitul personal şi corporat constituie cea mai importantă sursă de

venituri locale pentru un număr de patrusprezece ţări. Peste 90% din venituri sunt constituite din impozitul pe venit în ţări ca Danemarca, Finlanda, Norvegia, Suedia, Luxemburg şi Republica Cehă. În alte ţări, autorităţile locale nu au acces la impozitul pe venit, printre

47

acestea numărându-se Australia, Canada, Mexic, Franţa, Grecia, Ungaria, Irlanda, Olanda, Noua Zeelandă şi Regatul Unit.

b) Taxele locale pe vânzări generează între 20% şi 76% din venitul total într-un număr de 10 ţări. Taxele pe vânzări nu există în cinci ţări şi produc mai puţin de 10% din totalul veniturilor în alte douăsprezece ţări.

c) Taxele pe proprietate reprezintă mai mult de 90% din total venituri în cinci ţări (Australia, Canada, Irlanda, Noua Zeelandă şi Marea Britanie). La cealaltă extremă, autorităţile locale din zece ţări au mai puţin de 10% din venitul aferent impozitului pe proprietate.

d) Guvernele locale din Franţa, Italia, Grecia şi Turcia se bazează pe alte taxe locale, în principal pe cele din afaceri.

e) Importanţa veniturilor locale ca procent din PIB variază de la 0,1% în Mexic din PIB până la 5,0% în Elveţia pentru ţările federale, cu o medie neponderată de 2,9%. Pentru ţările unitare, veniturile autorităţile locale variază de la 0,4% în Grecia la 16% în Suedia şi 15,9% în Danemarca, cu o medie neponderată de 4,8%.

f) Când se studiază importanţa relativă a veniturilor locale în întregul sistem fiscal, rezultatele sunt de asemenea diferite:

- pentru ţările federale, veniturile locale însumează mai puţin de 1% din total venituri în Mexic şi 14% în Elveţia, cu o medie neponderată de 7,5%;

- pentru ţările unitare, veniturile reprezintă de la 1% din total venituri în Grecia până la 33% în Danemarca, cu o medie neponderată de 12,7%.

Informaţiile prezentate în tabel conduc la formularea următoarelor observaţii: I. Nivelul fiscalităţii locale este determinat în primul rând de nivelul cheltuielilor pe

care autorităţile locale le au în responsabilitate. Corelaţia fiscalitate – responsabilitate semnifică faptul că acolo unde veniturile locale reprezintă procente mici din total venituri şi nivelul responsabilităţilor pe care autorităţile locale le au este de asemenea redus.

II. În ţările federale, importanţa relativă a impozitelor şi taxelor locale în sistemul fiscal este în general mai mică decât în ţările unitare, întrucât nivelul de guvernare federal colectează veniturile locale în timp ce în ţările unitare reprezintă domeniul de interes al autorităţilor locale.

III. Taxele pe proprietate joacă un rol mai important pentru venituri în ţările federale decât în ţările unitare. Prin comparaţie, sursele din impozitul pe venit sunt la fel de importante în ţările federale ca şi în ţările unitare (media neponderată fiind de 38,8% pentru ţările federale şi de 38% pentru ţările unitare).

IV. În ţările în care veniturile locale sunt comparativ mai mari ca procente din PIB şi total venituri, autorităţile locale au încredere mai mare în taxele locale pe venit.

V. Autorităţile locale din unele ţări au acces doar la o taxă (proprietate sau venit), în timp ce comunităţile locale din alte ţări au acces la două sau trei taxe locale.

Din informaţiile prezentate în tabelul nr. 2.13 rezultă că nu există un tipar comun al fiscalităţii locale între ţările membre OECD şi nici nu poate fi formulată o concluzie cu privire la faptul că o taxă este mai adecvată decât altă taxă pentru autorităţile locale.

Nu există date care să reflecte faptul că autorităţile locale sunt mai puţin eficiente şi responsabile dacă au acces la o serie de taxe sau la o unică taxă (majoră).

Accesul autorităţilor locale la o taxă sau la o mulţime de taxe este dependent de o serie de factori cum sunt:

- capacitatea comunităţilor locale de a administra taxele încredinţate; - tipul cheltuielilor pe care autorităţile locale trebuie să le finanţeze; - voinţa guvernelor centrale de a atribui taxe comunităţilor locale şi de a

realiza în acest mod descentralizarea financiară; - cerinţele constituţionale şi legislative la nivelul fiecărei ţări.

48

O problemă importantă în cadrul fiscalităţii locale pentru a furniza nivelurile solicitate de servicii şi infrastructura publică o constituie autonomia fiscală a colectivităţilor locale. Teoretic, autonomia fiscală, este mai mare atunci când guvernele locale sunt libere să determine atât baza de impozitare, cât şi rata de impozitare, fără ca guvernele centrale să impună limite pentru oricare dintre acestea. Autonomia fiscală este redusă atunci când baza de impozitare şi rata de impozitare sunt controlate de guvernele superioare.

Aranjamentele de împărţire a taxelor între diferite nivele de guvernare conduc de asemenea la diferite nivele de autonomie fiscală. Gradul de autonomie fiscală va depinde de faptul dacă este sau nu necesar consimţământul autorităţilor locale înainte ca orice modificare în formula de împărţire a veniturilor locale să poată fi operată.

Situaţia autonomiei fiscale într-o serie de ţări membre OECD este prezentată în tabelul nr. 2.14.

Ţara

Limita autonomiei fiscale Stabilite de guvernul local Împărţirea veniturilor

Baza impozit

Rata impozit

Baza şi rata

impozit

Stabilit de autoritatea

local

Modificate cu acordul autorităţii

locale

Stabilit în legislaţie

Determinat de guvernul

central

Distribuţia procentuală a veniturilor locale Federale

Austria 9 10 81 Belgia 13 84 2 1

Germania 1 52 47 Elveţia 97 3

Unitare Republica

Cehă 2 5 3 90

Danemarca 96 4 Finlanda 89 11 Ungaria 30 70 Islanda 8 92 Japonia 94 Mexic 74 Olanda 100

Noua Zeelandă 98 Norvegia 5 1 94 Polonia 45 1 54

Portugalia 49 14 Spania 33 51 16 Suedia 4 96

Regatul Unit 100

Tabel nr. 2.14 – Situaţia autonomiei fiscale într-o serie de ţări membre OECD Sursa: www.ocde.org

Japonia: 6% din veniturile locale sunt stabilite de guvernul central atât în ceea ce

priveşte baza de impozitare, cât şi rata impozitului. Mexic: 26% din total venituri locale sunt stabilite de guvernul central (rata

impozitului şi baza acestuia). Noua Zeelandă: 2% din veniturile autorităţilor locale sunt determinate de guvernul central.

Portugalia:

49

prezintă aceeaşi situaţie ca Japonia, Mexic şi Noua Zeelandă pentru 37% din total venituri.

Din analiza datelor prezentate în tabel, rezultă următoarele: a) autorităţile locale stabilesc baza şi rata impozitelor în foarte puţine ţări, de

exemplu Republica Cehă pentru 3% din veniturile totale şi Polonia pentru 1% din venituri. Baza impozitului este stabilită de autorităţile locale pentru un număr de 9 ţări, în timp ce rata impozitului este determinată de aceleaşi autorităţi în 17 ţări, procentul din totalul venituri variind de la 10% în Austria până la 100% în Olanda şi Regatul Unit.

b) Împărţirea veniturilor între guvernul central şi autorităţile locale se face diferenţiat, astfel:

- prin stabilirea modalităţii de împărţire de către autorităţile locale în nici una din ţările studiate;

- prin modificarea împărţirii veniturilor cu acordul autorităţile locale - în patru ţări membre OECD, procentul din total venituri variind de la 16% în Spania până la 81% în Austria;

- prin stabilirea condiţiilor de împărţire a veniturilor potrivit legislaţiei - în opt ţări, cu procente care diferă de la 1% în Norvegia până la 90% în Republica Cehă, pentru ţările unitare, şi în jurul valorilor de 2% - 3% pentru ţările federale;

- prin determinarea de către guvernul central a modalităţilor de împărţire - sunt înregistrate două cazuri: Belgia cu 1% din total venituri şi Norvegia cu 94% din total venituri.

Autonomia fiscală devine aşadar un instrument de bază utilizat de comunităţile locale pentru a-şi asigura potenţialul de resurse necesar finanţării unei părţi importante din serviciile publice pe care acestea sunt obligate să le presteze în folosul cetăţenilor.

Situaţia României, în care atât rata impozitului cât şi baza de impozitare sunt stabilite de guvernul central, face ca ţara noastră să se înscrie în rândul ţărilor în care autonomia fiscală este destul de limitată, şi odată cu aceasta şi capacitatea fiscală a comunităţilor locale de a produce venituri este în mare parte dependentă de nivelul central.

2.11. Federalismul fiscal şi problemele fiscalităţii locale Curent de gândire care a apărut în SUA, în anii 1950, federalismul fiscal studiază

sistemul de impunere şi de cheltuieli publice care îi revin în responsabilitate unui guvern central, dar şi autorităţilor locale deopotrivă.

Teoria federalismului fiscal este analizată pe baza celor două componente ale sale: a) Repartizarea prerogativelor în materie de venituri; b) Repartizarea prerogativelor în materie de cheltuieli.

Referitor la prima componentă, federalismul fiscal are în vedere problematica repartizării (partajării) materiei impozabile între nivelul central şi nivelul local de administraţie. Deplasarea materiei impozabile între nivelele administraţiei şi practicarea unor politici fiscale „agresive” din partea autorităţilor locale poate conduce la migrarea contribuabililor şi a capitalurilor, fapt care determină pierderi de ordin social pentru comunităţile locale, aşa cum am mai menţionat.

Sistemele multi-jurisdicţionale vin în întâmpinarea migraţiei contribuabililor, permiţându-le acestora să voteze după preferinţe65

65 M. Ch.Tiebout , A pure theory of local expeditures, Journal of Political Economy, Number 5, octomber, 1956

, respectiv să aleagă combinaţia dintre servicii publice şi impozite locale care le asigură un maxim de utilitate, determinând competiţia multi-jurisdicţională.

50

Regulile de partajare a materiei impozabile au fost formulate în literatura de specialitate destul de târziu, acestea constând în66

• orientarea spre nivelul de administraţie central a impozitelor şi taxelor cu progresivitate ridicată;

:

• alocarea către autorităţile federale (intermediare) a impozitului pe beneficiile firmelor;

• atribuirea prelevărilor fiscale cu bază impozabilă imobilă către autorităţile de la nivelul local.

Aceste reguli au fost dezvoltate ulterior, principalul criteriu de partaj constituindu-l mobilitatea asietei fiscale67

Politicile fiscale promovate la nivel central pot determina dependenţa de transferurile primite de la guvernul central, situaţie în care competiţia interjurisdicţională nu mai are esenţă.

: cu cât asieta este mai mobilă, cu atât aceasta trebuie să fie supusă jurisdicţiei nivelului central de autoritate; cu cât asieta este mai imobilă, cu atât aceasta trebuie atribuită jurisdicţiei nivelului local.

Partajările materiei impozabile între nivelul central şi local s-au făcut în practica internaţională pe baza a două metode complementare, care nu se exclud (prezentate în conţinutul prezentei lucrări):

1) metoda încredinţării/alocării veniturilor către autorităţile locale; 2) metoda partajării veniturilor după diferite criterii.

Este important de reţinut faptul că în funcţie de modul în care are loc partajarea materiei impozabile între nivelul central şi local se dezvoltă competiţia interjurisdicţională, mobilitatea contribuabilului fiind determinată în final de posibilitatea acestuia de a opta prin vot pentru combinaţia optimă de servicii publice şi impozite şi taxe locale.

Referitor la cea de a doua componentă, federalismul fiscal se bazează pe efectuarea unei delimitări între ceea ce finanţează un buget sau altul, în funcţie de care se realizează repartizarea alocaţiilor între verigile sistemului bugetar68

Principiul care guvernează delimitarea cheltuielilor ce se finanţează din bugetul de stat sau bugetul local este determinat de apropierea serviciilor publice de cetăţeni, respectiv serviciile publice vor fi date în responsabilitatea acelui nivel de administraţie care are capacitatea de management şi organizare cea mai apropiată de cerinţele beneficiarilor de servicii publice.

.

Acest principiu a fost prezentat în literatura de specialitate încă din anul 1957, justificându-se că importanţa autorităţilor publice locale şi furnizarea de bunuri publice de către acestea se bazează pe aşa zise două reguli69

Regula nr.1: O autoritate locală „lucrează mai bine” decât guvernul central, în condiţiile în care ea percepe mai corect utilităţile şi preferinţele individuale ale cetăţenilor.

:

Regula nr. 2: Reflectă capacitatea grupurilor de cetăţeni dintr-o anumită zonă de a alege prin vot furnizarea unor bunuri de interes comun.

Federalismul fiscal are la bază patru reguli dezvoltate în literatura de specialitate sub formă de principii70

• Principiul reciprocităţii: potrivit căruia bunurile publice trebuie să fie furnizate la nivel local, regional sau naţional în funcţie de incidenţa spaţială a beneficiilor produse.

:

66 R. Musgrave, The Theory of Public Finance, 1959 – funcţia de redistribuire trebuie atribuită guvernului central 67 R. Bird, F. Vaillancourt, Descentralization financiere et pays en developpement: concept, mesure et evaluation, Workong Paper, University of Toronto, 1997, pag. 5 68 Ioan Talpoş, Finanţele României, vol. 1, Ed. Sedona, Timişoara, 1995, pag. 90 69 Stigler George, Tenable Range of Functions of Local Government, Federal Expediture Policy for Economic Growth and Stability, Joint Economic Committe, Washington, 1957 70 Richard Musgrave, Economics of fiscal federalism, 1971

51

• Principiul redistribuirii centralizate: are la bază faptul că redistribuirea veniturilor între membrii societăţii trebuie să fie responsabilitatea guvernului central, deoarece numai în acest mod se poate ajunge la o eficienţă distributivă optimă.

• Principiul egalizării fiscale: reflectă faptul că distribuţia veniturilor şi averilor nu trebuie să vizeze doar indivizii, ci şi grupurile de indivizi care formează comunităţile. Prin politicile fiscale numai guvernul central poate să evalueze şi să atenueze discrepanţele ivite între comunităţile sociale ca state sau autorităţi locale.

• Principiul bunurilor de merit federale: potrivit căruia autoritatea centrală are obligaţia să încurajeze producerea unor bunuri cu caracter social – bunuri de merit impuse cetăţenilor, pornindu-se de la ideea că aceştia nu cunosc adevăratul beneficiu care s-ar obţine prin consumul bunurilor respective.

Capacitatea de administrare şi încasare a veniturilor, la care se adaugă capacitatea de management şi organizare a serviciilor publice, fundamentează federalismul fiscal promovat de gânditorii şcolii americane încă de la începutul anilor 1950.

Dar care sunt problemele cu care se confruntă fiscalitatea locală în prezent ? Unde ? De ce este necesar un portofoliu de impozite şi taxe în defavoarea altuia ? Există o taxă preferată altei taxe ? Cine ar trebui să stabilească ratele impozitelor locale ? Care sunt tendinţele în dezvoltarea durabilă fiscală ? Sunt câteva din întrebările la care vom încerca să răspundem în cele ce urmează. Impozit local sau impozite ? Rolul impozitelor locale este de a finanţa serviciile publice ai căror beneficiari

colectivi sunt membrii comunităţii locale. Întrebarea care se formulează este determinată de categoria de impozit sau impozite locale care vor fi utilizate pentru finanţarea serviciilor publice locale.

Cele mai puternice argumente fiscale şi economice, pentru desemnarea unui impozit sau a unor impozite locale pe baza teoriei federalismului fiscal ca fiind cele mai bune „taxe” pentru finanţarea serviciilor publice locale, sunt cele care sunt impuse bunurilor imobile şi rezidenţilor, deoarece nu creează o competiţie dăunătoare între autorităţile locale sau între autorităţile locale şi guvernele centrale.

Există puternice argumente pentru utilizarea impozitului pe proprietate, din două puncte de vedere. În primul rând, baza de impozitare este imobilă şi deci relativ eficientă, întrucât distorsiunile în comportamentul economic al contribuabililor sunt minimizate. În al doilea rând este eficientă finanţarea, totală sau parţială, a acelor servicii a căror beneficii colective revin comunităţii locale.

Impozitul pe proprietate este utilizat în ţările dezvoltate, fundamentat pe valoarea de piaţă, baza de impozitare fiind o combinaţie de ani construcţie şi loturi. Pentru fiecare proprietate, valoarea evaluată este suma loturilor anilor înmulţită cu o rată de evaluare pe metru pătrat.

Există situaţii în care, pentru economiile în tranziţie, rata de evaluare pe metru pătrat este o valoare unitară, fie din lipsa unei pieţe imobiliare funcţionale pentru stabilirea valorii proprietăţilor în cătunele izolate, fie în cadrul comunităţilor unde guvernul deţine majoritatea locuinţelor şi le închiriază ocupanţilor.

Alte impozite utilizate la nivel local includ impozitul pe venitul persoanelor fizice, impozitul general pe vânzări, impozitul pe combustibilul automobilelor şi o taxă de înregistrare a automobilelor locale.

Singurul impozit folosit şi argumentat în locul impozitului pe proprietate este impozitul local pe venit. Argumentele sunt diverse:

52

- impozitul pe venit este mult mai progresiv decât impozitul pe proprietate în impactul său distribuţional asupra contribuabililor;

- utilizarea sa ar permite autorităţilor locale să obţină venituri de la cei care folosesc serviciile municipale – rezidenţi, navetişti şi vizitatori;

- este mai elastic din punct de vedere al venitului decât impozitul pe proprietate, o caracteristică folositoare pentru autorităţile locale care se confruntă cu creşterea costului serviciilor locale;

- este mai uşor de administrat de către unele autorităţi locale care ar trebui să vireze la guvernul central impozitul pe venit decât să instituie un nou sistem al impozitului pe proprietate gestionat local.

Majoritatea ţărilor membre OECD studiate utilizează mai mult de un impozit, acesta fiind un argument solid pentru un mix de impozite locale. Utilizarea unui singur impozit, de exemplu impozitul pe proprietate ar putea crea distorsiuni pentru a descuraja investiţiile în locuinţe, în timp ce impozitul pe venit poate încuraja astfel de investiţii. Distorsiunea generată de un impozit poate fi contracarată prin distorsiunea în alte impozite şi taxe.

Un al doilea argument pentru un mix de impozite locale este că se creează o structură de impozite locale care poate fi adaptată de către autorităţile locale condiţiilor şi circumstanţelor specifice unităţii administrativ-teritoriale. Sursele suplimentare de venituri pot creşte elasticitatea veniturilor bazei locale de impozitare şi permit adaptarea mai uşoară a acestora la creşterea costurilor şi cererilor de servicii.

Argumentele menţionate sunt în favoarea unui mix de impozite locale, permiţând autorităţilor locale adaptarea „din mers” la perioadele de recesiune sau boom economic: sarcina esenţială a acestora este de a face ca sistemul fiscal local să producă veniturile necesare finanţării cheltuielilor la care comunităţile locale sunt obligate.

Există o taxă (impozit) preferată altei taxe (impozit) ? Impozitul pe proprietate, aşa cum am menţionat mai sus, este adeseori susţinut ca

fiind cel mai bun impozit local deoarece: a) baza sa de impozitare este imobilă; b) proprietatea rezidenţială nu poate fi exportată; c) permite autorităţilor locale să impoziteze acei rezidenţi care beneficiază

colectiv de servicii locale; d) vizibilitatea sa ridicată ajută autorităţile locale să aprecieze că muncesc

într-o manieră responsabilă, transparentă şi eficientă. Criticile la adresa impozitului pe proprietate nu au încetat să apară, argumentele

fiind concretizate în faptul că este dificil de administrat, în special dacă baza de impozitare este valoarea proprietăţii şi nu există o funcţionare corespunzătoare a pieţei imobiliare. De asemenea este o taxă săracă atunci când se pune problema impozitării celor care fac naveta şi a vizitatorilor şi nu este un venit elastic.

În unele ţări impozitul pe proprietate a fost şi este coloana vertebrală a finanţelor locale.

Confruntându-se cu impozitul pe proprietate, impozitul pe venit prezintă o serie de argumente care „pledează” pentru cel mai bun impozit local, în categoria acestora încadrându-se:

a) baza de impozitare elastică; b) asigură impozitarea rezidenţilor şi navetiştilor; c) uşor de administrat, baza de impozitare se formează liber pe piaţa muncii

Problema majoră a acestui tip de impozit o prezintă faptul că poate fi exportat, cu consecinţe asupra responsabilităţii locale şi a ineficienţei în alocarea resurselor locale.

53

În concluzie, nu există o taxă (impozit) preferată altei taxe (impozit). Accesul autorităţilor locale trebuie să fie permis la o serie de taxe. La baza luării deciziei de a permite autorităţilor locale accesul la un portofoliu de impozite şi taxe stau la bază o serie de factori cum sunt:

a) capacitatea autorităţii locale de a administra impozite şi taxe; b) categoriile de servicii publice finanţate din bugetul local; c) cultura fiscală a unei ţări.

Regulile de bază cu privire la accesul autorităţilor locale la o taxă sau o serie de taxe constau în:

1) Gradul de dezvoltare al serviciilor publice locale; acolo unde serviciile publice locale sunt bine dezvoltate şi guvernele locale sunt implicate în finanţarea lor, există argumente solide pentru a permite accesul la o serie de impozite şi taxe.

2) În situaţia în care sectorul public este mai puţin dezvoltat şi responsabilităţile de cheltuieli sunt minime, accesul la o taxă (impozit) locală poate fi suficient.

Cine ar trebui să stabilească ratele impozitelor locale ? Experienţa internaţională arată că autorităţile locale sunt mai responsabile dacă li se

cere să finanţeze cheltuieli din veniturile generate la nivel local. Aceasta presupune ca autorităţile locale să stabilească şi rata impozitelor locale. Autonomia fiscală ar fi realizată dacă acestora li s-ar permite să stabilească şi baza de impozitare locală, alături de rata de impozitare.

Pentru autorităţile locale cu un singur nivel de guvernare, ratele impozitelor locale ar trebui să fie stabilite de consiliile locale responsabile de cheltuirea banilor (resurselor publice). În situaţia autorităţilor locale cu două nivele de guvernare, în care nivelul inferior este responsabil pentru o serie de servicii iar nivelul superior furnizează servicii peste graniţele nivelului inferior, considerăm că fiecare din acestea (atât autoritatea de nivel inferior, cât şi autoritatea de nivel superior) ar trebui să-şi stabilească propriile lor rate ale impozitelor.

Problema cea mai importantă, care va fi dezbătută în paragrafele următoare, este determinată de nivelul ratei de impozitare: Care va trebui să fie nivelul acestei rate pentru ca politica fiscală a guvernelor locale să îşi păstreze neutralitatea? Cât trebuie să fie controlată baza de impozitare de către guvernul central pentru ca sistemul fiscal, în ansamblul său, să aibă productivitatea minimă asigurată.

Care sunt tendinţele în dezvoltarea fiscală durabilă ? Tendinţele recente pentru descentralizarea serviciilor publice au accentuat

dependenţa autorităţilor locale de transferurile (granturile) de la guvernele centrale. Noul mediu fiscal s-a dezvoltat în timpul în care oraşele şi centrele urbane ale regiunilor au devenit importante în economia globală competitivă, fiind incubatoare de prosperitate economică.

Autorităţile locale responsabile de furnizarea bunurilor şi serviciilor pot juca un rol important în atragerea şi reţinerea afacerilor, calitatea sistemului şcolar, cultural şi facilităţile de recreaţie, infrastructura publică, serviciile sociale şi variaţia alegerii locuinţelor fiind factori importanţi de care depinde nivelul de trai al colectivităţii locale.

Pentru a prospera financiar, autorităţile locale trebuie să aibă capacitatea de a genera suficiente venituri pentru a-şi îndeplini nevoile de cheltuieli, obligaţii şi angajamente, acest lucru fiind afectat de trei factori:

1) sensibilitatea ciclică a autorităţilor locale în responsabilitatea de finanţare – programele de cheltuieli variază odată cu încetinirea sau creşterea activităţii economice;

54

2) capacitatea bazei veniturilor locale şi a impozitelor locale de a se adapta cu responsabilităţile de cheltuieli – elasticitatea veniturilor pentru a permite creşterea sau scăderea acestora odată cu nevoile de cheltuieli;

3) capacitatea autorităţilor locale de a controla responsabilităţile de cheltuieli şi sursele de venituri pentru a atinge modificările fiscale stabilite.

Autorităţile locale ar trebui să aibă acces la surse de venituri suficient de elastice pentru a furniza venituri suficiente, fără impunerea taxelor exagerate, pentru îndeplinirea angajamentelor de cheltuieli.

Concluzii: Nu există un tipar al fiscalităţii locale şi nu se poate concluziona dacă o taxă este

preferată altei taxe. Autorităţile locale în unele ţări se bazează pe impozitul pe proprietate, în alte ţări se

bazează pe impozitul pe venit, iar în altele se bazează pe un mix de taxe locale proprietate, vânzare şi venit.

Încrederea într-o taxă specifică sau într-un portofoliu de taxe este dependentă de un număr de factori incluzând:

• tiparul tradiţional istoric sau fiscalitatea în acea ţară; • capacitatea guvernului de a administra şi încasa taxe proprii; • categorii de cheltuieli pe care guvernul trebuie să le finanţeze; • voinţa guvernelor centrale de a atribui taxe (impozite) autorităţile locale; • cerinţele constituţionale şi legislative în cadrul cărora guvernul operează.

Întrucât nu există o taxă singulară, consistentă sau uniformă utilizată de autorităţile locale, întrebarea care se formulează este dacă există o teorie a fiscalităţii locale care poate fi utilizată pentru a răspunde la două întrebări importante: Care este rolul adecvat al taxelor locale ? Toate taxele sunt disponibile, există una mai dorită sau adecvată decât alta în finanţarea serviciilor locale sau ar trebui folosit un mix de taxe ?

Prima întrebare este posibil adresată prin referinţa la modelul agent principal al relaţiilor fiscale stat – autoritate locală. Statul este principalul şi autoritatea locală este agentul. Potrivit acestui model, taxele locale finanţează serviciile locale care furnizează beneficii colective comunităţii locale.

Cea de-a doua întrebare îşi găseşte răspunsul în fundamentarea acelor impozite (taxe) care au baza de impozitare imobilă şi sunt impuse rezidenţilor care nu creează probleme cu armonizarea competiţiei dăunătoare între autorităţile locale sau autorităţile locale şi nivelurile superioare de guvernare şi sunt uşor de administrat local.

2.12.Presiunea fiscală. Curba Laffer

Datorită importanţei lor, prelevările obligatorii, incluzând aici toate sumele vărsate

de persoanele fizice şi juridice administraţiilor publice (impozite, taxe, contribuţii sociale şi alte prelevări cu conţinut fiscal), cu condiţia ca acestea să nu fie legate de o decizie voluntară şi, de asemenea, să nu fie însoţite de o contraprestaţie imediată sau directă individualizată, exercită o influenţă directă asupra comportamentului persoanelor fizice şi juridice.

La nivel macroeconomic, presiunea fiscală ( Pf ) exercitată de prelevările fiscale este dată de raportul dintre ansamblul prelevărilor obligatorii şi un indicator macroeconomic (P.I.B.).

100brutintern produsul

icontributitaxeimpozitePf ×++

=

55

În determinarea presiunii fiscale trebuie făcută distincţie între prelevările obligatorii (veniturile fiscale) de încasat, reflectate de dreptul de creanţă al statului asupra contribuabililor şi prelevările obligatorii încasate efectiv. Astfel putem distinge:

- o presiune fiscală „impusă”

brutintern produsul

incasat de icontributi taxe,impozite,Pfi =

- o presiune fiscală „acceptată”

brutintern produsul

incasate icontributi taxe,impozite,Pfa =

Cele două niveluri ale presiunii fiscale se vor identifica doar în condiţiile nerealiste,

de altfel, în care veniturile fiscale de încasat vor fi şi încasate efectiv, ceea ce implică îndeplinirea tuturor obligaţiilor fiscale de către contribuabili, la timp şi în cuantumul exact, adică o disciplină fiscală şi o consimţire totală la impozit.

Pe lângă această presiune fiscală obiectivă determinată tehnic, la nivel macroeconomic, prelevările obligatorii exercită şi o presiune fiscală psihologică (resimţită) care măsoară pragul toleranţei la impozit al fiecărui contribuabil.

Cel mai adesea, acesta ia forma presiunii fiscale individuale ( Pfi

), care este raportul dintre totalul prelevărilor obligatorii suportate de un contribuabil şi totalul veniturilor obţinute de acesta înainte de impozitare, astfel:

100impozitare de inainte obtinute venituri- Total

ilcontribuab de suportate prelevari-TotalPfi ×=

Rata presiunii fiscale reprezintă, aşadar, „un indicator de comensurare a părţii din

venituri provenite din producţia care tranzitează printr-un proces de afectare, obligatorie şi publică, în loc să fie lăsată la libera dispoziţie a iniţiativei private”71

Se mai poate defini presiunea fiscală ca fiind, de fapt, gradul de fiscalitate, adică gradul în care contribuabilii, în ansamblul lor, societatea, economia suportă, pe seama rezultatelor obţinute din activitatea lor, impozitele şi taxele, ca prelevări obligatorii instituite şi percepute prin constrângerea legală de către stat. Aceasta reprezintă, în ultimă instanţă, proporţiile din veniturile pe care le realizează persoanele fizice şi juridice, la care, în mod nevoit şi obligatoriu, renunţă în favoarea statului.

Consecinţele creşterii presiunii fiscale se manifestă sub diverse forme, printre care: - diminuarea eforturilor productive, prin recurgerea la aşa numita „abstinenţă

fiscală”, care constă în evitarea îndeplinirii anumitor operaţiuni (limitarea activităţii salariale, de ex.), în scopul de a scăpa de impozitele la care ele dau naştere;

- rezistenţe politice, manifestate îndeosebi prin revendicări categoriale în favoarea micşorării anumitor impozite ca şi prin luarea de poziţie şi vot;

- riscul de inflaţie prin fiscalitate, risc legat de faptul că orice creştere a impozitelor se repercutează asupra proceselor de determinare a preţurilor;

- frauda şi evaziunea fiscală

71 Petre Brezeanu, „Presiunea fiscală –concept, indicatori, efect la nivel macro şi microeconomic”, Revista „Finanţe, Bănci, Asigurări”, nr.7-8/iulie-august 1998

56

În legătură cu aceasta din urmă, trebuie precizat că, dacă o creştere a gradului de fiscalitate conduce, în mod sigur, la apariţia sau accentuarea fenomenului evaziunii fiscale, simpla reducere a acestuia nu este urmată întotdeauna, şi mai ales pe termen scurt, de limitarea acestui fenomen.

Limitarea nivelului presiunii fiscale a fost abordată, în decursul timpului de o serie de economişti şi specialişti în domeniul financiar. Fiziocratul J.B.Say a propus „impozitul minim”, în timp ce, economistul David Ricardo, în lucrarea sa „Principles of Political, Economy and Taxation”72

La polul opus, susţinătorii teoriei keynesiste cred că ideea unei anumite limite impuse prelevărilor fiscale ar fi legată de anumite confuzii, sau „scopuri tehnice”, datorită faptului că nu se ţine seama de avantajele pe care contribuabilul le-ar avea de pe urma cheltuielilor publice finanţate din impozite.

, din anul 1817, considera că „orice prelevare fiscală reduce prin ea însăşi puterea de acumulare a capitalului”.

În cadrul teoriei unei fiscalităţi puternice, curentul neokeynesist acordă prioritate schemelor macroeconomice, care au dominat după cel de-al doilea război mondial, în timp ce liberalii opun o perspectivă microeconomică, axându-se pe individ şi pe agentul economic.

Cu toate acestea, ideea că „un impozit prea mare omoară impozitul„ s-a manifestat pregnant în gândirea multor economişti. Astfel, în anul 1952, Laferviere şi Waline scriau că „impozitul ridicat provoacă, acolo unde nu este imposibil, o diminuare a materiei impozabile, fie prin restrângerea consumurilor ce nu sunt indispensabile, fie prin ascundere sau evaziune fiscală”73

Problematica specifică presiunii fiscale a generat o serie de încercări ale teoreticienilor americani, şi nu numai, de a regândi problema optimului fiscal.

.

Referitor la nivelul optim al presiunii fiscale, în anul 1974, un proeminent economist al ofertei, Arthur Laffer, a transpus grafic o idee exprimată prin 1776 de către Adam Smith, conform căreia ratele de fiscalitate prea ridicate distrug baza asupra căreia acţionează fiscalitatea.

Laffer estimează că există un prag al presiunii fiscale maxime de la care orice creştere generează o diminuare a randamentului fiscal şi aceasta pentru că o presiune fiscală prea mare va descuraja contribuabilul (persoană fizică sau juridică) să investească, să economisească, să producă şi să muncească.

Conform curbei Laffer, suma prelevărilor obligatorii este o funcţie crescătoare a ratei presiunii fiscale, dar numai până la un anumit prag maximal, notat cu M, ce corespunde nivelului maximal al curbei, după care devine o funcţie descrescătoare a acestei rate, ea mergând până la anulare dacă rata ar atinge nivelul teoretic de 100%.

Mai precis, curba Laffer se divide în două zone: zona din stânga, denumită normală sau admisibilă, în care se subliniază ideea că reducerea bazei impozabile este inferioară creşterii ratei presiunii fiscale şi zona din dreapta, denumită zona inadmisibilă, prin care se evidenţiază că orice creştere a presiunii fiscale nu este suficientă pentru a compensa reducerea bazei de impozitare, pe care o provoacă, rezultând, prin urmare, o diminuare a sumei încasărilor obţinute de puterea publică.

Atunci când contribuabilii se află în zona inadmisibilă a curbei Laffer, ei au ca răspuns, la gradul ridicat de fiscalitate, fie substituirea venitului impozabil cu timp liber neimpozabil, fie evaziunea fiscală, astfel încât totalul veniturilor impozabile se diminuează.

Ceea ce se poate desprinde din urmărirea reprezentării grafice a curbei lui Laffer este că, în afara nivelului maxim al încasărilor M corespunzător ratei T2

72 Citat de N. Hoanţă, „Evaziunea fiscală”, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 1977, p. 170

, o aceeaşi sumă poate fi

73 Ion Botea, „Evaziunea fiscală şi căile de combatere a acesteia”, teză de doctorat, Academia de Studii Economice, Bucureşti, 2002, p. 42

57

furnizată de două rate ale presiunii fiscale, care sunt situate una în zona admisibilă, alta în zona inadmisibilă (astfel suma N poate rezulta atât în T1 cât şi în T3

Reducerea presiunii fiscale în vederea creşterii încasărilor fiscale are, însă o dimensiune temporală, deoarece oamenii au nevoie de timp pentru a răspunde unui nivel mai redus de taxe.

).

Pe termen scurt, aceştia vor avea o reţinere în a face noi investiţii sau a intra în legalitate, acestea depinzând de credibilitatea pe termen lung a reducerii taxelor de către guvern.

Deşi economişti din întreaga lume au manifestat interes pentru stabilirea unui prag optim al presiunii fiscale, în scopul fundamentării deciziilor de politică fiscală, deocamdată curba Laffer rămâne o prezentare teoretică, nepermiţând identificarea cu exactitate a ratei presiunii fiscale optime, care este variabilă de la o ţară la alta şi de la o circumstanţă la alta. Întrebări şi teme de reflecţie: 1. Enumeraţi şi comentaţi criteriile de evaluare a sistemelor fiscale; 2. Realizaţi o analiză comparativă a principalelor modificări care au determinat schimbări în structura impozitelor directe şi indirecte; 3. Comentaţi principalele modificări ale impozitului pe proprietate din stuctura veniturilor bugetelor locale; 4. Precizaţi care sunt elementele definitorii ale federalismului fiscal; 5. Definiţi curba lui Laffer şi interpretaţi semnificaţia indicatorilor; Bibliografie: Cosma D, Lubăneţ Aurora.

Buget şi Trezorerie Publică, Editura Augusta, Timişoara, 1998

Drehuţă E., Neamţu Gh.

Bugetul public, Editura Agora, Bacău. 1992

Duverger M. Finances Publique, Presses Universitaire de France, Paris, 1978 Gaudemet P.-M. et Molinier J.

Budget et Trésor, 7eed, Montchrestien, 1996; Emprunt et fiscalité, 7eed, Montchrestien, 1996

Herber V.P. Modern Public Finance, 3rded, Homeword, III, Richard D. Irwin, Inc., 1975

Moşteanu Tatiana Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2003, 2005 Musgrave R. A. Economics of fiscal federalism, 1971

The Theory of Public Finance, New York, McGraw Hill, 1959 Olivia E. Finances publiques, 2eed, Sirey, coll. «Aide - mémoire», 2004 Paysant A. Finances publiques, 5eed, A. Collin, coll. «U», 1999;

Finances locales, PUF, 1993 Philip L. Finances publiques, 7eed, Cujas, 2000 Picard J. – F. Finances publiques, Litec, 1997 Talpoş I. Finanţele României, Editura Sedona, Timişoara, 1997

1

Capitolul III Cheltuielile publice şi indicatorii de analiză – de la concept la

teoriile de creştere ale acestora

2

3.1. Conceptul de cheltuială publică – trăsături şi elemente definitorii

Cheltuielile publice sunt un concept financiar al cărui conţinut îl reprezintă exprimarea în formă bănească a relaţiilor economico-sociale stabilite între stat (pe de o parte) şi persoane fizice şi juridice (pe de altă parte) în calitate de operatori de servicii, cu ocazia folosirii resurselor financiare ale statului şi în scopul exercitării funcţiilor şi atribuţiilor acestuia.

Conceptul de cheltuieli publice este legat de îndeplinirea funcţiei de alocare a finanţelor publice şi anume de componenţa ei privind repartizarea şi utilizarea resurselor financiare ale statului. În sfera de cuprindere a acestor cheltuieli se includ, după criteriul instituţiei care le efectuează:

1. cheltuieli publice efectuate de administraţiile publice centrale de stat care pot fi structurate după sursa de finanţare în:

a. finanţate din bugetul de stat (bugetul central de stat, în cazul statelor federative);

b. finanţate din bugetul asigurărilor sociale de stat; c. finanţate din fonduri speciale (bugetare sau extrabugetare).

2. cheltuieli publice efectuate de administraţiile publice locale care, în cazul statelor federative, se regăsesc pe două nivele ale ierarhiei structurii administrativ-teritoriale:

a. efectuate de organele administrativ-teritoriale intermediare (state, provincii şi regiuni, ş.a.)

b. efectuate de organele administrativ-teritoriale locale (oraşe, comune, etc.) 3. cheltuieli publice efectuate de organisme /administraţii internaţionale

/supranaţionale. Unele dintre aceste cheltuieli pot fi transferuri între componentele sistemului naţional

de bugete. Dacă luăm drept criteriu includerea sau nu a acestor transferuri în cheltuielile publice, acestea se clasifică în:

1. cheltuieli neconsolidate, care cuprind respectivele transferuri, fiind deci totalul cheltuielilor publice din sistemul naţional de bugete:

TCP=Cc+Ci+Cl

unde: TCP= total cheltuieli publice; Cc= cheltuieli publice ale administraţiilor publice centrale; Ci= cheltuieli publice ale organelor administrativ-teritoriale intermediare; Cl= cheltuieli publice ale organelor administrativ-teritoriale locale.

2. cheltuieli consolidate, care nu cuprind respectivele transferuri:

CPC = TCP –T

unde: CPC = cheltuieli publice consolidate T = transferuri între administraţiile publice centrale şi cele intermediare şi locale.

Destinaţia cheltuielilor publice generează o structură a lor pe două componente: 1. avans de produs intern brut, reprezentând cheltuieli ale instituţiilor publice

pentru formarea brută de capital; 2. consum definitiv de produs intern brut, reprezentând orice alte cheltuieli ale

instituţiilor publice, numite în mod obişnuit şi curente sau de funcţionare.

Cheltuielile publice pot fi structurate şi după criteriul sursei de finanţare:

3

1. cheltuieli bugetare, finanţate din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat, din bugetele locale/intermediare sau din bugetele instituţiile publice autonome;

2. cheltuieli finanţate din fonduri cu destinaţie specială; 3. cheltuieli extrabugetare; finanţate din resurse financiare neincluse în bugetele

administraţiilor/instituţiilor publice; veniturile care se pot constitui ca extrabugetare sunt menţionate sau decurg din prevederi legale; cheltuielile efectuate din aceste venituri sunt stabilite în mod autonom de administraţia / instituţia publică ce a realizat venituri extrabugetare; atât veniturile, cât şi cheltuielile respective sunt definite într-un plan de venituri şi cheltuieli extrabugetare şi sunt supuse controlului financiar privind legalitatea constituirii /utilizării lor;

4. cheltuieli efectuate din bugetul Trezoreriei publice (în statele în care legea prevede execuţia bugetului de stat prin Trezoreria publică.)

Toate aceste patru criterii de structurare a cheltuielilor publice au în vedere conţinutul lor.

Din acest conţinut rezultă evident deosebirea între cheltuielile publice şi cheltuielile bugetare:

a) sfera cheltuielilor publice o include pe cea a cheltuielilor bugetare, adică acestea din urmă sunt parte a celor dintâi şi le include numai pe cele efectuate din bugetul de stat, din bugetele locale / intermediare şi din bugetul asigurărilor sociale de stat. Cheltuielile publice le includ pe aceste şi în plus pe cele efectuate din fonduri extrabugetare, din fondurile autorităţilor / instituţiilor internaţionale sau din veniturile proprii obţinute de instituţiile publice.

b) cheltuielile bugetare se efectuează pe baza creditelor bugetare, în timp ce cheltuielile publice se efectuează şi pe baza altor surse financiare decât creditele bugetare. Aceasta înseamnă că efectuarea cheltuielilor bugetare se poate face strict în limita şi pe baza aprobării lor de către Parlament sau de către autoritatea intermediară / locală investită de acesta pentru a aproba bugete. Aceasta mai înseamnă şi că efectuarea cheltuielilor bugetare este determinată nu numai de constituirea /existenţa resurselor de finanţare, ci şi, în mod neapărat, de existenţa aprobării din partea organului legislativ pentru efectuarea lor.

3.2. Modelarea matematică a angajării cheltuielilor publice – bază pentru eficientizarea consumului de resurse publice

Utilizarea resurselor publice în condiţii de eficienţă, eficacitate şi economicitate

(potrivit teoriei celor 3 E) constituie o preocupare majoră a oricărui ordonator de credite interesat de gestionarea unor resurse publice cu un pronunţat caracter limitat.

Apelarea la furnizarea de bunuri şi prestarea de servicii cu regularitate, pentru ca instituţia publică să-şi poată desfăşura activitatea, face ca ordonatorii de credite să identifice, cu respectarea legislaţiei în vigoare, cele mai bune oferte din punct de vedere tehnic şi economic, care să corespundă cel mai bine sub aspectul raportului calitate – preţ nevoilor pe care instituţiile şi ordonatorii de credite le au pentru a asigura prestarea de servicii publice.

Pentru a construi modelul matematic amintit, s-a pornit de la ideea unei achiziţii de bunuri (necesare instituţiei publice) pentru care, după organizarea procedurilor legale (licitaţie, cerere de oferte de preţ, negociere sau cumpărare directă) au fost primite două oferte notate cu O1 şi O2

Oferta O. 1 are caracteristicile tehnice notate cu CT1 (exemplu: durată de execuţie sau

perioadă de garanţie) şi caracteristicile economice notate cu CE1 (exemplu: preţul). Oferta O2 are caracteristicile tehnice notate cu CT2 cu condiţia CT2 > CT1 şi caracteristicile economice CE2 cu condiţia CE2 < CE1.

4

Ordonatorul de credite dispune astfel de cele două oferte dependente de criteriul economic şi cel tehnic conform relaţiilor:

( ) ( )222111 CT ,CE f O CT ,CE f O == În condiţiile: 2CT > 1CT şi 1CE > 2CE Problema pe care o are de soluţionat ordonatorul de credite este de a alege cea mai

bună ofertă care corespunde următoarelor criterii: a) cel mai mic preţ dintre 1CE şi 2CE b) cea mai mică durată de execuţie dintre 1CT şi 2CT

Modelarea matematică continuă cu atribuirea de punctaje corespunzătoare pentru cele două criterii astfel:

a) criteriului economic i se atribuie punctajul max n1 b) criteriului tehnic i se atribuie punctajul max n 2

Cele două punctaje atribuite trebuie să satisfacă relaţia: max n1 + max n 2 = 100 Fiecare ofertă va avea punctajele determinate astfel: 1) pentru criteriul economic CE, oferta 2O va primi punctajul maxim deoarece

are preţul cel mai mic (CE1 > CE2 1O), în timp ce oferta va primi un punctaj proporţional cu ponderea pe care criteriul economic 2CE o deţine în criteriul economic 1CE înmulţit cu

numărul maxim de puncte potrivit relaţiei de calcul: max n x CECE (CE)PO 1

1

21 = , unde:

PO1(CE) – punctajul ofertei O1CE

în funcţie de criteriul economic 1 – preţul aferent ofertei O1 mai mare decât preţul ofertei O

CE2

2 – preţul aferent ofertei O2 mai mic decât preţul ofertei O2) pentru criteriul tehnic CT, respectând acelaşi algoritm ca la criteriul economic,

oferta

1

1O va primi punctajul maxim deoarece are durata de execuţie cea mai mică, iar pentru oferta 2O punctajul se va stabili proporţional cu ponderea pe care durata de execuţie a ofertei

1O o deţine în durata de execuţie a ofertei 2O , înmulţit cu numărul maxim de puncte pentru

criteriul tehnic potrivit relaţiei de calcul: max n x CTCT (CT)PO 2

2

12 = , unde:

PO2(CT) – punctajul ofertei O2CT

în funcţie de criteriul tehnic 1 – durata de execuţie aferentă ofertei O1 mai mică decât durata de execuţie

aferentă ofertei OCT

2 2 – durata de execuţie aferentă ofertei O1 mai mare decât durata de execuţie

aferentă ofertei OPunctajele finale obţinute de cele două oferte în funcţie de criteriul economic şi

respectiv tehnic se vor stabili după următorul procedeu:

2

max n max n x CTCT PO

max n x CECE max n PO

122

12

11

221

+=

+=

Ordonatorul de credite va avea de rezolvat situaţia: ( )21C PO,POmax O = unde: OCPO

– oferta câştigătoare stabilită pe baza punctajului maxim 1 – punctajul total al ofertei O1 format din punctajele obţinute pentru criteriul

economic şi tehnic

5

PO2 – punctajul total al ofertei O2

format din punctajele obţinute pentru criteriul economic şi tehnic

Generalizând modelul prezentat pentru n oferte, ordonatorul de credite va avea de rezolvat, pornind de la criteriile de selecţie a ofertelor de regulă tehnice şi economice, următoarele probleme:

a) atribuirea de punctaje pentru criteriul economic şi criteriul tehnic, în practică recomandându-se pentru criteriul economic atribuirea unui număr de 70 puncte, iar pentru criteriul tehnic 30 puncte;

b) stabilirea pentru fiecare ofertă în parte. a punctajelor aferente criteriului economic;

c) stabilirea pentru fiecare ofertă în parte a punctajelor aferente criteriului tehnic;

d) rezolvarea de către ordonatorul de credite a situaţiei determinate de ( )n21 PO ........,,PO,POmax .

Modelul matematic prezentat poate asigura utilizarea resurselor financiare publice locale în condiţii de eficienţă, cerinţă majoră ce trebuie respectată atunci când se achiziţionează bunuri şi servicii publice.

Modelul prezintă dezavantajul atribuirii de punctaje după importanța pe care criteriile de selecție o au pentru ordonatorul de credite (e vorba de cele două criterii tehnic ți economic) care trebuie să fie compatibile cu criteriile de selecţie a ofertelor. Cele mai utilizate criterii sunt cel mai mic preţ şi cea mai bună durată de execuţie, rolul major în definirea acestora revenindu-i autorităţii contractante. 3.3. Logica clasificației economice ți funcționale a cheltuielilor bugetare

În practica bugetară a României, structura cheltuielilor bugetare, ca parte a celor publice, a cunoscut modificări pronunţate şi alerte mai ales după 1990. Reformarea economiei şi a statului a necesitat şi o reformă a bugetului în toate componentele procesului bugetar. Se regăsesc în aceasta reforma fiscală, elemente ale reformei administrative şi instituţionale, aspecte ale reformei legislative, etc. În planul structurii cheltuielilor bugetare, bugetul de stat, aşa cum este aprobat prin legi bugetare anuale include la cheltuieli o structură axată în principal pe trei criterii.

Clasificaţia economică grupează cheltuielile în capitole, subcapitole, articole şi aliniate, ceea ce permite conturilor din contabilitatea publică să fie în măsură să reflecte fidel alocarea fondurilor şi execuţia bugetară. Structura cheltuielilor bugetare, conform acestei clasificaţii, se prezintă astfel:

I. Cheltuieli curente, din care: a) Cheltuieli de personal; b) Cheltuieli materiale şi servicii; c) Subvenţii; d) Prime; e) Transferuri, din care:

e1) consolidabile: de la bugetul de stat către bugetele locale şi fondurile speciale;

e2) neconsolidabile; burse, alocaţii, pensii, ajutoare, indemnizaţii, contribuţii, cotizaţii, subvenţii, unele dobânzi bancare, ş.a. pentru studenţi şi elevi, copii, IOVR, alte persoane defavorizate /handicapate, organisme internaţionale, etc.

f) Dobânzi aferente datoriei publice,

6

g) Rezerve. II. Cheltuieli de capital. III. Împrumuturi acordate. IV. Rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane, din care:

1. privind creditele externe; 2. privind creditele interne.

Clasificaţia funcţională grupează cheltuielile pe natura serviciilor publice, ceea ce permite identificarea sectoarelor de activitate finanțate din resurse publice, astfel:

I. Servicii publice generale, în care se include sectorul „Autorităţi publice”: Preşedinţia, autorităţile legislative, cele judecătoreşti, cele executive şi alte organe ale autorităţilor publice.

II. Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională, în care se includ armata, poliţia, protecţia şi paza contra incendiilor, jandarmeria, instituţiile siguranţei naţionale ş.a.

III. Cheltuieli social-culturale, în care se includ sectoarele „Învăţământ”, „Sănătate” şi „Asistenţă socială”.

IV. Servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape. V. Acţiuni economice, care include marile sectoare din economie, industrie, agricultură

şi silvicultură, transporturi şi comunicaţii, alte sectoare economice. VI. Alte acţiuni, în care se includ cercetare ştiinţifică şi alte acţiuni. VII. Transferuri. VIII. Împrumuturi acordate. IX. Plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli privind datoria publică. X. Fonduri de rezervă.

Clasificaţia administrativă sau instituţională grupează cheltuielile pe instituţii publice centrale autonome, cum sunt ministerele, agenţiile guvernamentale, ş.a. Toate acestea au statut de ordonator de credite principal, care primeşte resurse şi le defalcă pentru nevoi proprii şi pentru instituţiile care le sunt subordonate (ordonatori de credite secundari, care, în plan bugetar, au atribuţii similare vis a vis de unităţile care le sunt subordonate – adică ordonatori de credite terţiari).

În buget, cheltuielile apar întâi reflectate pe total conform clasificaţiei economice. În continuare apar cheltuielile defalcate pe părţi conform clasificaţiei funcţionale, prezentate distinct pe sectoare şi în cadrul lor detaliat pe capitole, subcapitole, articole şi aliniate prevăzute în clasificaţia economică.

Astfel, de exemplu, la partea a III-a, sectorul „Învăţământ” sunt înscrise toate cheltuielile făcute în acest scop, indiferent de ministerul /instituţia care le face, defalcat pe capitolele de cheltuieli „Curente” (de personal, materiale şi servicii, şi altele dacă este cazul) şi „De capital”. Practic, celelalte capitole (împrumuturi şi rambursări) nu apar, nefiind specifice acestui sector de activitate. Aceste cheltuieli reprezintă totalul cheltuielilor pentru învăţământ prevăzute în clasificaţia administrativă la fiecare minister în parte, deoarece astfel de cheltuieli tipice pentru Ministerul Educaţiei Naţionale sunt efectuate ca şi cheltuielile netipice de către alte ministere cum sunt: Ministerul Apărării, Ministerul de Interne, Ministerul Transporturilor, ş.a.

3.4. Indicatori de analiză ai nivelului, structurii ți dinamicii cheltuielilor

publice

Aprecierea efectelor intervenţiei statului în viaţa socială şi în economie, se realizează prin intermediul indicatorilor ce caracterizează nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice. Acest tip de analiză se referă nu numai la stadiul execuției bugetului de stat sau a

7

oricărei altă componentă din bugetul public ci ți la implicațiile pe care astfel de cheltuieli le au asupra indicatorilor macroeconomici.

3.4.1 Indicatori privind nivelul cheltuielilor publice Nivelul cheltuielilor publice totale şi al diferitelor categorii de cheltuieli se apreciază

atât static (la un moment dat), cât şi dinamic (în evoluţie pe o perioada de timp), pe baza următorilor indicatori :

a) nivelul cheltuielilor publice , în expresie nominală şi reală; b) ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut; c) nivelul cheltuielilor publice pe locuitor. a) Nivelul cheltuielilor publice (CP). Acest indicator poate fi exprimat în

mărime nominală (în preţuri curente ale anului considerat) sau în mărime reală (în preţuri constante , în preţurile unui anumit an luat ca bază de comparaţie). Exprimarea în mărime reală, înlătură influenţa fenomenului inflaţionist (de creştere a preţurilor).

b) Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut (gCP, gCPi). Indicatorul se calculează ca raport procentual între nivelul cheltuielilor publice totale sau parţiale (categorii sau subcategorii) şi P.I.B., după relaţia :

- pentru totalul cheltuielilor : 100/ xPIBCPPIBgCP = , unde:

CP = cheltuieli publice totale PIB = produsul intern brut

- pentru fiecare categorie (subcategorie) de cheltuieli :

100xPIBCPigCPi = , unde:

CPi = cheltuieli publice din categoria i PIB = produsul intern brut

c) Nivelul mediu al cheltuielilor publice pe locuitor (CPloc). Relaţia de calcul utilizată pentru calculul acestui indicator, este:

NCPCPloc = , unde:

CP = cheltuielile publice totale N = numărul de locuitori ai anului pentru care se efectuează calculul.

Aceşti indicatori se pot exprima atât în monedă naţională, cât şi într-o monedă internaţională, pentru a le conferi putere de comparaţie internaţională.

3.4.2 Indicatori privind structura cheltuielilor publice Analiza cheltuielilor publice ale unei ţări se poate realiza atât global , pe baza

nivelului total al acestora, cât şi sub aspect structural, pe diferite categorii în cadrul unor criterii de clasificare, specifice fiecărei ţări sau cu valabilitate generală în cadrul organismelor internaţionale. Cele mai folosite tipuri de clasificări ale cheltuielilor publice sunt clasificarea funcţională (după scopul alocării) şi clasificarea economică (după caracteristicile economice ale cheltuielilor publice ca mod de tranzacţie guvernamentală).

Structura cheltuielilor publice este exprimată prin proporţiile pe care le au categoriile de cheltuieli , în cadrul criteriilor de clasificare , în totalul cheltuielilor publice.

Se utilizează următoarea formulă de calcul:

8

x100CPCPgsCPi i= , unde:

gsCPi = greutatea specifică (ponderea) cheltuielii publice a categoriei „i” în totalul cheltuielilor publice

CPi = cheltuiala publică din categoria „i” CP = cheltuielile publice totale

Structura cheltuielilor publice, exprimate în ponderi, ne arată, în fiecare an bugetar, cum sunt direcţionate resursele financiare publice, în ce proporţii, spre diferitele categorii de obiective şi acţiuni.

3.4.3 Indicatori privind dinamica cheltuielilor publice Pentru aprecierea corectă a cheltuielilor publice , este necesar să se urmărească

dinamica acestora, respectiv modificarea (creşterea sau scăderea) nivelului acestora în timp . Dacă între cele două momente ale analizei în dinamică, respectiv perioada de bază

(to) şi perioada curentă (t1) apar modificări de ordin monetar (depreciere ori apreciere monetară), prezentarea comparativă a datelor în mărimi nominale (preţuri curente) poate da o imagine deformată asupra evoluţiei cheltuielilor. De aceea, pentru corectarea influenţelor determinate de modificarea puterii de cumpărare a monedei, este necesară exprimarea modificării cheltuielilor în mărimi reale (preţuri constante).

Transformarea nivelului cheltuielilor, din mărimi nominale în mărimi reale, se realizează cu ajutorul indicelui de preţ, conform relaţiei:

0

00Pr

IpCPn

C = 1

11Pr

IpCPnC = , unde:

CPr0 = cheltuieli publice recalculate pentru perioada de bază ; CPr1 = cheltuieli publice recalculate pentru perioada curentă ; CPn0 = cheltuieli publice ale perioadei de bază , exprimate în preţuri curente CPn1 = cheltuieli publice ale perioadei curente , exprimate în preţuri curente Ip0 = indicele preţurilor din perioada de bază , faţă de perioada de referinţă (preţurile unui an luat ca punct de comparaţie); Ip1 = indicele preţurilor din perioada curentă

Indicatorii dinamicii cheltuielilor publice sunt: a) modificarea nominală a cheltuielilor publice; b) modificarea reală a cheltuielilor publice; c) modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut ; d) modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor ; e) modificarea structurii cheltuielilor publice ; f) indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice şi

creşterea produsului intern brut ; g) elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut . a) Modificarea nominală a cheltuielilor publice Modificarea (creşterea sau scăderea) nominală a cheltuielilor publice poate fi

exprimată în două moduri: 1) în mărimi absolute; 2) în mărimi relative.

9

a1) Modificarea nominală a cheltuielilor publice în mărimi absolute

(∆CPn1/0) . Calculul se face prin diferenţa dintre nivelul cheltuielilor publice în preţuri curente

ale anului curent (CPn1) şi cheltuielile publice în preţuri curente ale anului de bază (CPn0) , după relaţia:

∆CPn1/0 = CPn1 – CPn0

a2) Modificarea nominală a cheltuielilor publice în mărimi relative (∆%CPn1/0) Acest indicator exprimă procentual şi reflectă proporţia modificării cheltuielilor

publice , în sensul creşterii sau al reducerii.

1000

010/1% xCpn

CpnCpnCPn −=∆ sau

100100010/1% −=∆ x

CpnCpnCPn

b) Modificarea reală a cheltuielilor publice Acest indicator exprimă modificarea cheltuielilor publice, eliminând influenţa

modificărilor preţurilor, de la o perioadă la alta (prin recalculare , în funcţie de indicele preţurilor).

Indicatorul se poate exprima în două moduri: 1) în mărimi absolute; 2) în mărimi relative. b1) Modificarea reală a cheltuielilor publice în mărimi absolute(∆CPr1/0) . Calculul se face prin diferenţa dintre nivelul cheltuielilor publice (recalculat în

preţuri constante) ale anului curent (CPr1) şi cheltuielile publice (în preţuri constante) ale anului de bază (CPr0), după relaţia:

∆CPr1/0 = CPr1 – CPr0

b2) Modificarea reală a cheltuielilor publice în mărimi relative(∆%CPr1/0) Acest indicator se exprimă procentual şi se poate calcula asfel :

1000

010/1Pr% xCpr

CprCprC −=∆ sau

100100010/1Pr% −=∆ x

CprCprC

c) Modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut Indicatorul se exprimă în mărime relativă şi se calculează făcându-se diferenţa dintre

ponderea cheltuielilor publice în P.I.B. în perioada curentă şi ponderea cheltuielilor publice în P.I.B. în perioada de bază, conform relaţiei:

10

1001000

0

1

1

0/1

xPIBCP

xPIBCP

PIBCP

−=

∆

Calculul se poate face atât pe total cheltuieli, cât şi pe principalele categorii de

cheltuieli. d) Modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor Acest indicator reflectă modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe

locuitor în perioada supusă analizei. Calculul se efectuează prin diferenţa dintre cheltuielile publice pe locuitor din anul curent şi aceleaşi cheltuieli, dar din anul de bază , după relaţia:

∆CPloc = CPloc1 – CPloc2

e) Modificarea structurii cheltuielilor publice (∆gsCPi1-0Indicatorul se calculează făcându-se diferenţa dintre ponderea cheltuielilor publice,

din categoria „i”, în total cheltuieli publice, pentru perioada curentă şi ponderea aceleaşi cheltuieli publice „i”, în total cheltuieli publice, pentru perioada de bază.

)

Calculul se poate face, pentru fiecare categorie de cheltuieli şi pe subdiviziuni ale acestei categorii.

Relaţia de calcul este următoarea: ∆gsCPi1/0 = gsCPi1 – gsCPi0, unde:

1000

00 x

CPCPi

gsCPi =

1001

11 x

CPCPigsCPi =

f) Indicatorul privind corespondenţa dintre cheltuielile publice şi creşterea

produsului intern brut Indicatorul se calculează după formula :

01

01

PIB1/0

CP1/0

/PIBPIB/CPCP

II

K == unde

ICP1/0 = indicele creşterii cheltuielilor publice IPIB1/0 = indicele creşterii produsului intern brut

Acest indicator poate îmbrăca următoarele valori:

* ,,10

1

0

1

PIBPIB

CPCPrespectivK >>

caz în care ritmul de creştere a cheltuielilor publice devansează ritmul de creştere a

produsului intern brut.

*0

1

0

1,1PIBPIB

CPCPrespectivK ==

în această situaţie ritmurile de creştere a celor doi indicatori sunt egale

11

* ,10

1

0

1

PIBPIB

CPCPrespectivK <<

în cazul acesta , ritmul de creştere a produsului intern brut devansează ritmul de creştere a cheltuielilor publice.

g) Elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut(eCP/PIB) Indicatorul se calculează folosind următoarea relaţie:

PIBPIBCPCPPIBeCP

///

∆∆

=

∆CP = CP1 – CP0

∆PIB = PIB1 – PIB0

CP şi ∆CP = cheltuielile publice şi modificarea acestora în perioada de referinţă

PIB şi ∆PIB = produsul intern brut şi modificarea acestuia în perio ada de referinţă

Elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut (eCP/PIB) măsoară reacţia şi amplitudinea acestei reacţii, a modificării cheltuielilor publice determinată de modificarea produsului intern brut .

De obicei , la o creştere a produsului intern brut corespunde o creştere a cheltuielilor publice şi invers , dar reacţiile sunt de mărimi diferite , cuantificate în dimensiunea elasticităţii.

Elasticitatea poate lua următoarele valori : * eCP / PIB > 1

Aceasta înseamnă că modificarea relativă a cheltuielilor publice este mai redusă decât modificarea relativă a produsului intern brut , respectiv cheltuielile publice sunt inelastice în raport cu produsul intern brut .

* eCP / PIB = 1 În această situaţie , cheltuielile publice se modifică în aceeaşi propoziţie cu

modificarea produsului intern brut , respectiv elasticitate unitară (proporţională) . * eCP / PIB < 1

Cheltuielile publice sunt elastice în raport cu produsul intern brut , iar la o modificare a acestuia , cheltuielile publice se modifică mai rapid .

Pentru a avea o analiză mai detaliată a cheltuielilor publice se pot folosi fracţii care să arate dezvoltarea tipurilor individuale de cheltuieli (apărare , educaţie , sănătate , etc.). Elasticitatea lor poate fi analizată în relaţie cu produsul intern brut sau cu volumul global al cheltuielilor publice (de exemplu , elasticitatea cheltuielilor pentru sănătate).

În înţelegerea cheltuielilor publice , elasticităţile cheltuielilor parţiale sunt mai importante decât cheltuielile globale în relaţie cu P.I.B. Ele fac posibilă recunoaşterea schimbărilor în structura cheltuielilor şi în acelaşi timp , arată dimensiunea schimbărilor în politica de cheltuieli.

3.5. Câteva reflecții r efer itoare la teoriile creşterii cheltuielilor publice

Există un interes crescând în ce priveşte cheltuielile bugetului public, demonstrat prin

interesul pentru Noul Management Public, în Marea Britanie, pentru Reinventarea Guvernării

12

, în S.U.A., precum şi pentru alte iniţiative de administraţie publică în ţările O.C.D.E. (Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică). Prin cheltuieli, guvernele influenţează scopul şi activităţile în sectorul public, dimensionarea sectorului public şi privat ca parte din P.I.B., precum şi comportamentul indivizilor care suportă schimbările survenite în dimensionarea veniturilor proprii.

Bugetele publice reprezintă întotdeauna o relaţie dintre două variabile: venituri şi cheltuieli. În aceste calcule există două tendinţe contrarii, şi anume:

- presiunea în favoarea creşterii cheltuielilor publice (cetăţenii vor mai multe servicii publice);

- presiunea pentru reducerea impozitelor (cetăţenii caută să-şi reducă povara fiscală şi să păstreze mai mulţi bani).

Dacă veniturile nu acoperă cheltuielile , trebuie luată în calcul o metodă de abordare a deficitului bugetului public şi impactul potenţial asupra sistemului economic prin rate mai înalte ale dobânzilor sau prin presiuni inflaţioniste mai mari . Dacă cheltuielile publice sunt finanţate pe baza crețterii fisca lităţii, există un impact politic (revolta contribuabililor) care poate contracara acţiunea guvernului de creştere neraţională a cheltuielilor publice . În cazul finanţării prin împrumut a deficitului bugetar , există pericolul măririi ratei dobânzilor , ceea ce ar putea înăbuşi creşterea economică a sectorului privat sau ar putea duce la apariţia inflaţiei , din cauza pompării de prea mulţi bani în economie.

Analizând evoluţia cheltuielilor publice se constată o continuă creştere a acestora în majoritatea ţărilor dezvoltate . O astfel de analiză trebuie să ia în calcul factorii pe termen lung , cum ar fi dezvoltarea demografică, efectul de demonstrare, influenţa politică, schimbările tehnologice, inflaţia.

Factorii demografici au un impact considerabil asupra creşterii cheltuielilor publice şi, de aceea, este foarte importantă analizarea modificării acestora. Factorii demografici influenţează cheltuielile publice prin:

- creşterea absolută a populaţiei; - schimbarea structurii demografice a populaţiei.

Serviciile incluse în sectorul public şi finanţate de la bugetele publice, de exemplu sănătatea, educaţia, bibliotecile etc. sunt foarte legate de populaţie şi astfel, foarte sensibile la schimbările demografice. Atât creşterea populaţiei cât şi schimbările structurii demografice (de exemplu îmbătrânirea populaţiei în majoritatea ţărilor vest şi central europene care presupune cheltuieli publice mai mari pentru această grupă de vârstă, decât pentru grupele de vârstă inferioare din cauza nivelului mai mare de îmbolnăviri şi a nevoii sporite de asistenţe sociale şi de sănătate) afectează creşterea cheltuielilor publice.

Un alt factor care afectează creşterea cheltuielilor publice este cel al transformărilor tehnologice (de exemplu, transformările în tehnologia de armament au cauzat o creştere a cheltuielilor pentru apărare şi siguranţă).

De asemenea creşterea nivelului cheltuielilor guvernamentale apare atunci când cetăţenii compară nivelul de venit public şi de servicii din ţara lor cu cel existent în alte ţări. Acest comportament se numeşte efect de demonstrare.

Fiecare ţară are un nivel propriu de cheltuieli publice şi de servicii. Dar există tendinţa de urmare a altor ţări în ce priveşte nivelul de venituri publice şi de servicii, în urma unor presiuni publice sau din proprie iniţiativă a guvernului ,acest lucru reflectându-se într-o cerere mai mare de cheltuieli publice.

Mulţi economişti cred că influenţele cele mai importante exercitate asupra crețterii cheltuielilor publice, le reprezintă factorii socio–politici. Impactul asupra acestor factori poate fi explicat în termenii modificării strategiei statutului cu privire la bunăstarea socială, în cei ai întăririi funcţiilor fiscale (mai ales funcţia redistributivă) şi ai copierii politicilor sociale

13

din ţările cele mai dezvoltate (efectul de demonstrare) toate reprezentând baza adoptării de decizii colective . Exisă mai multe teorii referitoare la creşterea cheltuielilor publice.

Legea Wagner cu privire la creşterea activităţii statului Una din cele mai populare teorii a fost cea propusă de economistul german Adolph

Wagner (1835-1917) autor al Manifestului de la Eisenach (1872) care reclama intervenţia statului în domeniul social. Wagner a enunţat în 1880 o lege „a extinderii crescânde a activităţilor publice şi, în special, ale statului”, conform căreia creşterea locului cheltuielilor publice în ansamblul activităţilor economice este legată de industrializare. Aceasta este însoţită , în fapt , de o dezvoltare a urbanizării, de o complexitate crescândă a activităţilor economice şi de o ridicare a nivelului de viaţă.

Este necesar ca statul, în aceste condiţii, să intervină şi să cheltuiască mai mult pentru a dezvolta acţiunea sa de reglare şi de reducere a tensiunilor de orice fel , mai ales a celor rezultate din urbanizare (cheltuieli de administraţie generală , de menţinere a ordinii şi cele aferente justiţiei), pentru a răspunde nevoilor crescânde ale indivizilor în domeniul educaţiei, culturii şi acţiunii sociale, precum şi pentru realizarea lucrărilor de infrastructură, în special în domeniul comunicaţiilor.

Creşterea cheltuielilor publice pentru educaţie, recreere şi cultură, sănătate şi servicii legate de bunăstare a fost explicată de către Wagner prin elasticitatea cererii pentru aceste activităţi în funcţie de venit. Astfel, dacă veniturile reale în economie cresc (de exemplu , creşte P.N.B.), cheltuielile publice pentru aceste servicii vor creşte mai mult decât proporţional, ceea ce va conta în creşterea indicelui cheltuielilor publice în P.N.B.1

Ca rezultat al creşterii nivelului veniturilor, nivelul cheltuielilor guvernamentale trebuie să crească mai repede sau mai mult decât o elasticitate 1. Totuşi , studiile empirice care testează Legea Wagner indică faptul că elasticitatea este mai apropiată de 0,75 decât de 1

)

2

Ipoteza efectului de deplasare Peacock – Wiseman ) .

O altă teorie referitoare la tendinţa de creştere a cheltuielilor guvernamentale este ipoteza efectului de deplasare Peacock – Wiseman. Cei doi economişti englezi şi-au bazat teoria pe o examinare a nivelului impozitului în Marea Britanie înainte şi după cele două războaie mondiale . Autorii ei au observat că nivelele de impozit nu s-au întors la nivelele de dinainte de război.

Teoria propusă de A.T. Peacock şi J.A. Wiseman afirmă: “crizele majore fac să crească toleranţa publică faţă de nivelele mai mari de impozitare, după aceea cheltuielile “revărsându-se” pentru a reface diferenţa dintre vechile şi noile nivele de venit. Detaliind, Peacock – Wiseman cred că cheltuielile iau amploare pentru a folosi la maxim resursele disponibile”3). Peacock – Wiseman în lucrarea lor “The Growth of Public Expenditures in Great Britain in the Years 1890 – 1955” subliniau două activităţi principale ale guvernului care conduc la creşterea cheltuielilor publice în timp de criză. Prima este procesul de inspectare, în cadrul căruia, pe timp de criză , guvernul ia sub control industriile cheie. A doua, procesul de concentrare când guvernul preia unele funcţii şi activităţi ale administraţiilor locale4

Analiza celor doi economişti are la bază ideea că în perioadele de criză povara fiscală este dusă până la limita suportabilităţii populaţiei deoarece în astfel de perioade tulburi se schimbă concepţia cetăţenilor despre fiscalitate, în sensul acceptării unei fiscalităţi mai mari,

).

1 Hoanţă N. ,Economie şi finanţe publice , Ed. Polirom , Iaşi , 2000 , pag. 137 2 Borcherding T., ”The Causes of Governmental Expenditure Growth : A Survey of the U.S.Evidence” in “Journal of Public Economies , 28 , 1985 3 Wildavsky A., Webber C., “A History of Taxation and Expenditure in the Western World” , Simon L.Shuster, New York , 1986 4 Peacock A.T., Wiseman J., “The Growth of Public Expenditure in United Kindom” , London , 1967

14

care va permite cheltuieli publice superioare, chiar şi după depăşirea unor astfel de evenimente (război , crize etc.).

Teoria Wilensky despre statul bunăstării Harold Wilensky oferă un argument de ideologie culturală referitor la creşterea

cheltuielilor guvernamentale legate de ideea de bunăstare . Argumentul lui Wilensky este că, atâta timp cât creşterea economică continuă , guvernul se va afla sub presiuni politice din ce în ce mai mari pentru a egaliza distribuirea de bogăţie şi de servicii.

Acest impuls va veni din partea celor care nu cred că au avut o parte cinstită din oportunităţile economice, considerând că bogăţia este centrată în mâinile unui grup restrâns de indivizi. Prin mijloace politice sau altfel, ideologia culturală consideră că statul trebuie să furnizeze un nivel de servicii egal cu cel al persoanelor celor mai bine situate în societate. Acest lucru atinge un nivel înalt, pe măsura intensificării creşterii economice făcând să existe, până la un anumit punct , un “stat la bunăstării”.

Doar atunci când creşterea începe să scadă în intensitate , trebuie făcute alegerile cele mai grele din partea populaţiei , prin intermediul guvernului în scopul reducerii cheltuielilor statului.

Teoria Peltzman despre egalitatea în ce priveşte bogăţia şi venitul O teorie contrară celor orientate spre creşterea economică este propusă de S. Peltzman.

În această teorie, inegalitatea în ce priveşte bogăţia de la o perioadă la alta este susţinută de cei care au posibilităţile materiale şi influenţa politică de a menţine inegalitatea. Acesta este argumentul esenţial al controlării de către o elită înstărită a politicii şi a bogăţiei unei societăţi. În această situaţie, nu se va dori mărirea cheltuielilor guvernamentale, deoarece acest lucru ar însemna o distribuire a bogăţiei de la cei bogaţi la cei săraci şi, în consecinţă, nu va avea loc o creştere a cheltuielilor guvernului. Wildavsky şi Webber leagă Legea Peltzman de teoriile referitoare la cultura politică şi la alegerea politică spunând că “argumentul general al lui Peltzman este că dimensiunea guvernului răspunde intereselor articulate a celor care tind să câştige sau să piardă din politizarea alocării de resurse. Aceasta este cultura politică. Aşa că , extinzând legea lui Peltzman se poate spune că transformările culturale precedă şi domină transformarea bugetului; dimensiunea de astăzi a statului este o funcţie a politicii sale de ieri5

Iluzia fiscală ).

Ideea de iluzie fiscală este propusă şi ca motiv pentru creşterea cheltuielilor guvernamentale. Aceasta este situaţia în care ignoranţa sau lipsa de interes îl fac pe contribuabil să nu fie conştient de povara fiscală exercitată de impozite asupra veniturilor sau bogăţiei sale.

În cazurile când impozitul este reţinut direct, plătitorul îşi dă seama numai de plata netă, dar nu şi de toate sumele reţinute. Cu cât impozitul este mai puţin vizibil (cum ar fi cel pe stat de plată , pe consum, TVA–ul), cu atât este plătitorul mai puţin conştient de povara globală a fiscalităţii. El nu cunoaşte nici deciziile de cheltuieli publice. Aşadar, dacă un guvern pus în faţa unei creşteri a cererii aplică un impozit mai puţin vizibil asupra plătitorului acesta are iluzia că situaţia lui a rămas neschimbată.

Teoria alegerii publice Atât politicienii cât şi birocraţii reprezintă motive de creştere a cheltuielilor. Teoria

alegerii publice, propusă de economistul american James Buchanan, aplică teoria economică la ştiinţa politică afirmând că politicienii acţionează în scopul obţinerii voturilor aidoma

5 Wildavsky A., Webber C., “A History of Taxation and Expediture in the Wesrern World” , Simon L. Shuster , New York , 1986

15

oamenilor de afaceri care încearcă să obţină clienţi , şi unii şi ceilalţi angajându-se în activităţi de câştigare a loialităţii şi a aderenţei faţă de produsul lor.

Buchanan, prin teoria alegerii publice (1960), demonstrează o altă faţă a guvernării decât aceea de furnizor binevoitor de bunuri publice. Acest lucru este contrar percepţiei populare sau celei prezente în majoritatea lucrărilor de finanţe publice, unde guvernul este fie binevoitor, fie neutru în acţiunile sale, după cum sublinia şi Dennis Mueller referindu-se la punctele principale ale acestei teorii6

Teoria birocratică ).

Birocraţia are şi ea un rol important în creşterea cheltuielilor publice conform teoriei propuse de William Niskansen în cartea “Bureaucracy and Reprezentative Government” întrucât în cazul majorităţii serviciilor publice, se plasează într-o poziţie de monopol. Guvernul furnizează servicii prin însăşi natura lor monopoliste7

Aceste teorii dezvoltă mai multe raţionamente privind conţinutul şi rolul deciziei privind cheltuielile publice şi efficienţa lor. Ele iau în studiu rolul partidelor politice în formularea opţiunilor privind cheltuielile publice, prin redistribuirea resurselor, comportamentele conducătorilor şi managerilor, ca subiecţi ai birocraţiei, şi fenomenele de asimetrie şi iluzie financiară, prin încercările puterilor publice de a acorda avantaje anumitor categorii sociale sau anumitor grupuri de interese, împărţind finanţarea cheltuielilor asupra unui număr foarte mare de contribuabili. În acest fel, există o asimetrie a avantajelor , dar şi a costurilor puţin perceptibile , însă larg dispensate şi difuze

)

8

)

3.6. Caracteristicile principalelor cheltuieli publice

Principalele categorii de cheltuieli publice includ cheltuieli privind: acţiuni social-culturale, asigurări sociale, asigurările sociale pentru sănătate, acţiuni economice şi servicii publice (generale, apărare, siguranţă naţională, ordine publică).

3.6.1. Cheltuielile publice pentru acţiuni social-culturale În epoca contemporană (după 1950), efectuarea acestor cheltuieli se bazează pe

concepţia „statului bunăstării” (welfare state) ale cărui principii sunt: garantarea unui venit minim, independent de forma de proprietate; creşterea securităţii sociale în special pentru categoriile defavorizate (bolnavi,

bătrâni, handicapaţi, orfani, şomeri, ş.a.); asigurarea unui standard de viaţă evoluând pozitiv, pe baza unor servicii

sociale predeterminate de regimul politico-statal, de tradiţii, de nivelul de cultură şi civilizaţie deja atins, ş.a.

Realizarea acestei concepţii generează cheltuieli social-culturale, reprezentând servicii gratuite sau parţial gratuite, de care beneficiază întreaga populaţie sau o parte a ei. Importanţa acestor eforturi sociale rezidă în faptul că ele se finalizează într-un nou nivel, mai ridicat, al culturii şi civilizaţiei ce caracterizează societatea /statul în cauză şi care, la rândul lor, contribuie la dezvoltarea economică a statului respectiv.

În cadrul acestei concepţii s-au individualizat acţiuni vizând securitatea socială şi acţiuni vizând protecţia socială.

Securitatea socială se referă la acţiuni cu adresă, directe, de care beneficiază cei stabiliţi prin lege.

6 Mueller D.C., “Public Choice : A Survey” , “Journal of Economic Literature” , 1989 7 Niskansen W. “Bureaucracy and Reprezentative Government” , Aldin–Atherton , Chicago , 1971 8 Văcărel I.,şi colectivul , “Finanţe publice”, Ed.Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2000, pag. 174

16

Protecţia socială se referă la acţiuni de orice natură, directe sau indirecte, specifice sau generale, iniţiate de stat faţă de fenomene sau activităţi cu efect negativ asupra populaţiei.

De exemplu, cheltuielile în infrastructura şcolară (şcoli noi, clase noi, dotări, etc.) sunt incluse în protecţia socială deoarece au un caracter general-vag, neidentificabil pe un anumit beneficiar, dar cu posibil efect favorabil pentru oricare cetăţean al ţării: copil – pentru că este sau va fi elev, tânăr – pentru că ar putea deveni student, adult – pentru că ar putea beneficia pentru copiii săi sau chiar pentru sine însuşi în contextul educaţiei continue. Cheltuielile de învăţământ pentru burse sunt incluse în securitatea socială pentru că au ca adresă directă numai ce cei care îndeplinesc anumite condiţii legale: sunt elevi /studenţi, au anumite rezultate în pregătire, au un anumit statut social, etc.

Principalele surse utilizate pentru finanţarea cheltuielilor social –culturale sunt: fondurile bugetare, care constituie în multe cazuri sursa principală şi care, în

România, includ bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi unele fonduri speciale;

cotizaţii sau contribuţii ale persoanelor fizice sau juridice şi care alimentează unele fonduri predestinate cum sunt fondul de asigurări sociale, fondul pentru ajutor de şomaj, fondul pentru sănătate, ş.a.

fondurile proprii ale întreprinderilor publice sau private, precum acţiuni privind protecţia muncii, perfecţionarea pregătirii profesionale a angajaţilor, acţiuni sociale iniţiate de respectivele firme;

venituri ale unor instituţii social-culturale din propria lor activitate; veniturile populaţiei, din care aceasta suportă prin tarife /preţuri, etc., costul

unor servicii /bunuri de factură social-culturală; fondurile organizaţiilor nelucrative (fundaţii, aşezăminte, societăţi filantropice,

organizaţii neguvernamentale, instituţii de cult, ş.a.); surse externe din partea unor organizaţii internaţionale (Banca Mondială,

Organizaţia mondială a sănătăţii, UNICEF), organisme regionale (UNESCO, Uniunea Europeană) sau state.

Între cheltuielile social-culturale şi dezvoltarea economică există o relaţie de tip feed-back: dezvoltarea economică asigură crearea de resurse (materiale şi financiare) pentru susţinerea sau amplificarea susţinerii cheltuielilor social-culturale; aceste cheltuieli asigură un nivel de educaţie /instrucţie şi de sănătate în creştere, care măreşte capacitatea creativă a populaţiei şi prin aceasta perpetuează dezvoltarea economică. În această relaţie, cheltuielile social-culturale pot fi interpretate ca o investiţie pe termen lung şi foarte lung pe care societatea o face pentru a-şi asigura dezvoltarea viitoare; de aceea, aceste cheltuieli sunt denumite investiţii în resurse umane. Termenul a fost introdus de Gary S. Becker (SUA; Premiul Nobel pentru economie, 1992) care a dezvoltat analiza economică la comportamentul şi relaţiile umane, după care alţi mari economişti (Philipe Solomon, Milton Friedman, ş.a.) au completat cu propriile contribuţii acest nou domeniu al cercetării economice. În prezent, investiţiile în resurse umane sunt definite a fi orice cheltuieli care conduc la creşterea aptitudinilor fizice şi intelectuale ale indivizilor, consideraţi ca agenţi producători actuali şi/sau viitori. În structura acestor investiţii se regăsesc trei componente principale: investiţia intelectuală, investiţia de sănătate, şi investiţia culturală.

Ulterior deschiderii acestui domeniu nou al cercetării economice, a fost introdus un concept care îl circumscrie şi îl defineşte ca dezvoltare umană, pentru care PNUD (Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare) a introdus un indicator complex de evaluare: indicatorul dezvoltării umane (IDU):

3

RjIDU

3

1j∑== (86)

17

unde: Rj este rangul indicatorului specializat al dezvoltării umane. PNUD defineşte trei astfel de indicatori specializaţi:

1. longevitatea; 2. nivelul de educaţie, exprimat prin:

2.1.gradul de alfabetizare; 2.2.gradul de cuprindere în învăţământ;

3. standardul (nivelul) de viaţă. Longevitatea este speranţa de viaţă la naştere exprimată în ani, cu alte cuvinte durata

medie de viaţă la care poate spera un nou-născut. Determinarea acesteia se face pe baza statisticii demografice, dar şi a unor estimări privind evoluţia mediului economico social.

Nivelul de educaţie este exprimat prin gradul de alfabetizare (ponderea cunoscătorilor de carte în total populaţie) şi prin gradul de cuprindere în învăţământ (ponderea celor ce urmează cursuri de educaţie /instruire /formare profesională în total populaţie, într-un interval de timp dat (de regulă un an). Nivelul de educaţie este, aşadar, un indicator compus pe baza celor doi menţionaţi (respectiv 2.1 şi 2.2).

Standardul (nivelul) de viaţă este exprimat prin produsul intern brut (PIB) pe locuitor, exprimat în USD şi corectat anual cu puterea de cumpărare (rata inflaţiei pe care o suportă USD).

Rangul indicatorului specializat este determinat după o relaţie care permite exprimarea mărimii respectivului indicator într-o scară cuprinsă între zero şi unu:

VminjVVminjISDUjRj

MAXj −−

= j=1 şi 3

unde: ISDUj= indicatorul j (1 sau 3) al dezvoltării umane; Vminj = valoarea minimă a ISDUj (ISDU1= 25 ani, ISDU3 V

= 100 USD) MAXj= valoarea maximă ISDUj (ISDU1= 85 ani, ISDU3

Pentru cel de-al doilea indicator se calculează potrivit relaţiei de mai sus, rangul indicatorilor ce-l compun: R

= 40000USD).

2.1 şi R2.2,

considerându-se pentru ambii indicatori că valorile minime sunt 0% şi cele maxime 100%. Rangul nivelului de educaţie se determină după relaţia:

3RR*2

R 2.22.12

+=

3.6.2. Cheltuielile publice pentru învăţământ Cheltuielile publice pentru învăţămînt reflectă politica educaţională a statului prin

alocările de fonduri realizate în acest scop. Dimensiunea acestor cheltuieli este determinată de trei categorii de factori: a) demografici, cu impact preponderent direct proporţional; în această categorie

de factori se include şi structura pe vârste a populaţiei, care atenuează impactul direct al numărului populaţiei; pe de altă parte, în multe ţări s-a iniţiat şi extins sistemul de educaţie/ învăţare numit „al formării continue” care atenuează impactul invers al acelor structuri demografice în care predomină contingentele „în vârstă”;

b) economici, cu impact preponderent direct proporţional; dezvoltarea economică şi progresul tehnic necesită muncă bine calificată şi prin aceasta generează cerere pentru activitatea educaţională; în acelaşi timp, creează şi posibilităţi financiare sporite pentru susţinerea învăţământului;

18

c) sociali şi politici, incluzând politica educaţională, legislaţia referitoare la învăţământ (durata învăţământului obligatoriu, gradul de cuprindere a populaţiei de vârstă şcolară, crearea resurselor de finanţare, etc.), normele de dotare pentru învăţământ, etc.

Dimensiunea finanţării şi sursele de provenienţă au specificitate în raport cu nivelul şi tipul de învăţământ. Clasificaţia UNESCO prevede următoarele categorii de învăţământ se întâlnesc atât sectorul public (învăţământul public) cât şi sectorul privat (învăţământul privat).

Finanţarea învăţământului privat se face din taxe de şcolarizare suportate de beneficari, respectiv de familiile lor, dar nu sunt excluse sursele alternative (donaţii, sponsorizări, contravaloarea unor prestaţii efectuate de respectivele unităţi).

Finanţarea învăţământului public se face, pentru nivelele preuniversitare, în principal din resurse publice: bugetul de stat şi bugetele locale, precum şi, în mai mică măsură, din surse alternative de gradul celor menţionate mai sus.

Finanţarea învăţământului public universitar este mai diversificată: surse bugetare, credite bancare pentru studii, surse extrabugetare (contravaloarea unor servicii de cercetare ştiinţifică, expertiză, consultanţă, ş.a.), sponsorizări, donaţii, burse acordate de unele instituţii, fundaţii, etc. Diversitatea finanţării este determinată în principal de caracterul opţional (în toate ţările) pe care îl are pregătirea de acest nivel, astfel încât statul se implică în mai mică măsură şi numai prin bugetul central, nu şi prin cele locale.

În organizarea învăţământului universitar acţionează două principii care au impact inclusiv asupra finanţării:

egalitatea de şansă, adică toţi aspiranţii să aibă şansa reuşitei şi toţi studenţii să aibă şansa absolvirii, ambele independent de statutul lor etnic, rasial, religios, familial, etc.;

echitatea, adică toţi studenţii să se bucure de efecte similare decurgând din alocaţiile bugetare.

Principalele categorii de cheltuieli sunt cele curente (de personal, pentru servicii şi pentru materiale generale, dar şi specific didactice, burse, subvenţii) şi cele de capital (investiţii).

Pentru determinarea cuantumului cheltuielilor se folosesc indicatori specifici cum sunt: contingentul şcolar, costul unitar de şcolarizare, norme de învăţământ, etc., precum şi indicatori comuni, cum sunt: normele de întreţinere şi funcţionare, cheltuielile anilor precedenţi, etc. În ţările dezvoltate, cheltuielile unitare de şcolarizare la nivelul învăţământului superior sunt de circa 1500 USD/ an *student (la nivelul anului 2006), iar în România se tinde spre asigurarea unui cost de 900 USD/ an * student pentru anul universitar 2000/ 2001.

Eficienţa acestor cheltuieli poate fi evidenţiată prin indicatori de mare sinteză, cum sunt: gradul de cuprindere a populaţiei şcolare, numărul de studenţi la 100.000 de locuitori, durata medie a instrucţiei şcolare, ş.a. Sunt utilizaţi şi indicatori de natură financiară, cum sunt: costul formării profesionale (suma actualizată a costurilor unitare, anuale de şcolarizare), sporul de PIB sau venit naţional la o unitate monetară de cost, ş.a.â

3.6.3 Cheltuielile publice pentru sănătate Cheltuielile publice pentru sănătate reflectă politica asigurării sănătății de către stat . Dimensiunea acestor cheltuieli este determinată în principal de factori cu acţiune

directă, între care cei mai importanţi sunt:â a) factori demografici, respectiv numărul populaţiei şi structura ei pe vârste;

tendinţa creşterii numerice este quasigenerală şi este însoţită de o creştere a ponderii populaţiei de vârsta a III-a; între aceste tendinţe şi calitatea actului medical (atât preventiv, cât şi curativ) există o relaţie pozitivă, al cărui efect, în plan financiar, este creşterea cheltuielilor publice pentru sănătate;

19

b) factori sociali, în primul rând nivelul de trai şi gradul de instruire, care determină o preocupare mai intensă a individului pentru conservarea propriei sănătăţi, dar şiexigenţe sporite faţă de actul medical şi de modul în care statul se implică în problemele de sănătate;

c) creştere preocupărilor privind prevenirea; d) creşterea costurilor atât în faza preventivă, cât şi în cea curativă, datorită

perfecţionării şi modernizării asistenţei medicale şi a tratamentelor, a amplificării caracterului sofisticat al analizelor medicale, a aparaturii şi a medicamentelor.

Sistemul de ocrotire a sănătăţii include un sector public (majoritar sau puternic majoritar în cele mai multe state) şi un sector privat. Finanţarea diferă între cele două sectoare, pentru cel de-al doilea fiind quasiexclusiv din tarifele percepute de la beneficiarii serviciilor, dar şi din valorificarea brevetelor de cercetare, de tehnici medicale, etc., ca şi din donaţii sau subvenţii.

Finanţarea sectorului public se face din următoarele surse: fonduri alocate din buget, cotizaţii de asigurări de sănătate (plătite atât de persoane fizice, cât şi de persoane juridice), resursele populaţiei (în special de la cei neasiguraţi) şi ajutoare externe (Organizaţia Mondială a Sănătăţii, Crucea Roşie Internaţională, Semiluna Roşie Internaţională, Banca Mondială, ş.a.).

Finanţarea acţiunilor privind sănătatea prezintă o mare varietate de forme/sisteme, dintre care trei sunt mai frecvente:

a) sistemul Bismark, practicat în mai multe ţări din Uniunea Europeană, în care finanţarea publică este secundară şi cea prin cotizaţii este predominantă; cotizaţiile sunt plătite şi de salariaţi şi de întreprinderi şi sunt gestionate de case de asigurări de boală; acestea suportă toate cheltuielile de îngrijiri medicale indiferent că sunt prestate de unităţi sau medici din sectorul privat sau din cel public, statul suportând salariile personalului medical angajat în cadrul celui din urmă; exterior sistemului funcţionează asigurările private de sănătate, a căror pondere în finanţare este redusă;

b) sistemul Beveridge, practicat în Anglia, în care finanţarea se face din impozite, iar gestionarea banilor este în sarcina Ministrului Sănătăţii; finanţarea din sursele bugetare este puternic predominantă, completările făcându-se din plăţi efectuate de bolnavi în special pentru o cotă din contravaloarea medicamentelor;

c) sistemul american, practicat în SUA, bazat în principal pe asigurările private de sănătate; statul finanţează asistenţa medicală pentru persoanele de vârsta a III-a (peste 65 de ani) şi pentru cele cu venituri sub pragul sărăciei (în principiu, sub 9000 USD/an).

În România, sistemul de finanţare a ocrotirii sănătăţii a intrat, începând cu anul 1998, într-un proces de reformă prin instituirea asigurărilor sociale de sănătate (un sistem asemănător celui german); cotizaţiile sunt suportate de către salariaţi (printr-o cotă de 6,5% din venitul salarial lunar brut) şi de către persoanele juridice (printr-o cotă calculată la fondul lunar de salarii plătit angajaţilor săi); din acestea se acoperă plata medicamentelor, a serviciilor medicale şi cheltuielile administrative şi de funcţionare a prestatorilor de servicii medicale. Managementul acestui fond revine Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi unităţilor similare judeţene şi a municipiului Bucureşti. Din bugetul de stat sunt finanţate: funcţionarea unităţilor sanitare publice, a insittuţiilor administrative de sănătate, a unităţilor sanitare speciale (TBC, psihiatrie, ş.a.), a instituţiilor de cercetare pentru sănătate, precum şi investiţiile în sectorul sanitar public. În plus, există câteva fonduri speciale extrabugetare pentru sănătate din care „Fondul de aisgurări sociale de sănătate” se utilizează în beneficiul unităţilor finanţate integral din resurse bugetare, este gestionat de Ministerul Sănătăţii şi se constituie din:

o taxă de 10% din veniturile obţinute din publicitatea pentru produse din tutun, ţigări şi băuturi alcoolice;

20

o taxă de 1% din veniturile producătorilor de astfel de produse; cotă din veniturile policlinicilor cu plată, ş.a. Cheltuielile publice pentru sănătate includ două mari categorii de destinaţii:

organizarea, întreţinerea şi funcţionarea instituţiilor sanitare (atât cheltuieli generale, cât şi cheltuieli medicale); prevenirea şi educaţia sanitară.

Eficienţa acestor cheltuieli se determină pornind de la pirncipalele categorii de efecte pe care acestea le generează:

efecte medicale, cu caracter individual, extrem de importante deoarece vizează refacerea sănătăţii, esenţială şi mai presus de orice pentru persoanele bolnave şi pentru familiiile lor;

efecte sociale, care reflectă starea generală de sănătate a întregii populaţii, cum sunt: speranţa medie de viaţă, morbiditatea, mortalitatea generală şi cea infantilă, gradul de asistenţă medicală a populaţiei (număr de locuitori la un medic, la un pat de spital, arondaţi unei unităţi sanitare, etc.);

efecte economice, care reflectă în general „neproducţia” datorată stării nesatisfăcătoare a sănătăţii: perioada medie de incapacitate de muncă, eradicarea unor boli, creşterea duratei medii a vieţii active, ş.a.

3.6.4. Cheltuieli publice pentru cultură Cheltuielile publice pentru cultură au în vedere organizarea, funcţionarea şi

întreţinerea instituţiilor culturale legate de orice artă (biblioteci, muzee, teatre, filarmonici, operă – operetă, patrimoniul cultural), dar şi presă, edituri, case de film, ş.a. Aceste cheltuieli reflectă politica culturală a statului.

Principalele surse de finanţare sunt fondurile bugetare, încasările proprii ale instituţiilor respective, donaţii, sponsorizări.

Specificul finanţării este legat de modul în care se finalizează activitatea acestor instituţii:

a) în cazul finalizării în bunuri (cărţi, librete, partituri, filme, picturi, sculpturi, ş.a.) acestea presupun vânzarea în condiţii economice, adică astfel încât preţurile practicate să acopere costurile şi să rezulte chiar un profit; în acest caz finanţarea este de tipul autofinanţării, iar bugetul intervine numai în măsura în care preţul nu acoperă costul sau când doreşte să subvenţioneze unele astfel de bunuri pentru a încuraja consumul lor;

b) în cazul finalizării prin servicii (audiţii, vizionări, concerte, spectacole, ş.a.) acestea se fac adesea cu titlu gratuit (vizite lamuzee, concerte pentru copii) sau cu tarife modice; în acest caz finanţarea se face preponderent prin buget în completarea încasărilor proprii respectivelor instituţii sau prin constituirea acestor încasări în venituri extrabugetare.

Finanţarea acestor activităţi se face în cea mai mare parte din bugetele locale. Principala destinaţie a lor o reprezintă activităţile curente (salarii, materiale, servicii şi utilităţi generale) şi investiţii în infrastructură (construcţii), iar ca excepţie investiţii în opere de artă.

În multe ţări (inclusiv România) în categoria acestor cheltuieli se includ şi cele patru culte, activitatea sportivă, acţiuni pentru tineret şi recreere /divertisment.

Finanţarea prin sponsorizare, în ţara noastră, este stimulată prin faptul că sponsorul poate beneficia de reducerea cu 20% a impozitului pe profit dtatorat, în funcţie de tipul de activitate (culturală, de culte, sportivă, pentru tineret, pentru recreere) pe care a sponsorizat-o.

3.6.5 Cheltuieli publice pentru acţiuni economice În cadrul acestei categorii de cheltuieli se includ, în mod frecvent, şi cheltuielile

pentru protecţia mediului şi cele pentru cercetare-dezvoltare.

21

1. Cheltuieli publice pentru acţiuni economice, sunt efectuate de stat în contextul funcţiei sale de reglare a proceselor economice. Intervenţia statului prin astfel de cheltuieli are efecte preponderente asupra echilibrului intern, deoarece măreşte cererea pe piaţa internă prin cererea /consumul public, sperând ca prin aceasta să se producă o relansare economică ce va avea efecte ulterioare în echilibrul bugetului (prin creşterea veniturilor fiscale).

Beneficiarul principal al acestor cheltuieli este sectorul economic public şi, în mai mică măsură, sectorul economic mixt şi cel privat. Dimensiunea sectorului public este, de aceea, unul din factorii ce determină mărimea acestor cheltuieli, la care se adaugă orientarea politică a legislativului şi executivului privind necesitatea şi eficienţa unui sector public. Teoria economică, în marea ei măsură, consideră, în general, neeficientă funcţionarea sectorului economic public, deoarece tendinţa de a-l susţine prin buget (chiar în pofida unei puternice ineficienţe) este o capcană în care guvernanţii cad adesea încercând să evite nemulţumirile sociale consecutive unei atitudini neintervenţioniste din partea guvernului. J.K. Galbrith atrăgea atenţia asupra efectelor negative ale acestei modalităţi de intervenţie, care modifică nefast mecanismul „mâinii invizibile” (piaţa şi concurenţa), deoarece creează un regim inechitabil în tratamentul agentului economic privat în comparaţie cu cel public, atâta timp cât apartenenţa la un sector de proprietate nu trebuie să devină criteriu de preferenţialitate sau discriminare.

În ţările dezvoltate europene ponderea sectorului economic public nu depăşeşte 25% din producţia ramurilor neagricole, iar în cele din America de Nord, Oceania şi Asia de sud-est este public agricol, întrucât proprietatea publică asupra pământului, este de foarte mică întindere. În timp, în toate aceste ţări, dimensiunea sectorului public a oscilat, urmare a unor legiferări privind etatizarea sau, respectiv, privatizarea, ulterioare unor conjuncturi din care, parlamentele sau guvernele, au tras concluzii privind oportunitatea unei sporiri / diminuări a respectivului sector.

Din punct de vedere al conţinutului economic, cheltuielile publice pentru acţiuni economice includ cheltuieli curente (de întreţinere şi funcţionare, subvenţii, avansuri rambursabile, dobânzi subvenţionate, cheltuieli financiare) şi cheltuieli de capital (investiţii pentru înfiinţare, restructurare, modernizare, amenajări, ş.a.).

Din punctul de vedere al formei pe care le îmbracă, aceste cheltuieli se constituie în cea mai mare parte din ajutoare financiare: directe sau indirecte.

Ajutoarele financiare directe sunt: subvenţii, investiţii, avansuri rambursabile, finanţarea informării / publicităţii.

Ajutoarele financiare indirecte sunt: avantaje fiscale, garanţii. Subvenţiile reprezintă ajutoare financiare acordate de stat pentru agenţi economici în dificultate (activitate economică ineficientă). Subvenţiile sunt de trei mari categorii:

a) subvenţii de funcţionare/exploatare care au în vedere acoperirea diferenţei între preţul de vânzare al unui produs / serviciu (mai mic) şi costul acestuia (mai mare). Dacă preţul de vânzare (mai mic) este rezultatul unei măsuri administrative a statului, atunci de astfel de subvenţii pot beneficia şi agenţii economici privaţi;

b) subvenţii pentru export care iau cel mai adesea forma primei de export şi au ca scop susţinerea puterii competitive a agenţilor economici naţionali pe pieţe străine. Cuantumul primei este stabilit astfel:

minmax pepiPE −= unde: pimax pe

= preţul cel mai mare pe piaţa internă; min

Subvenţiile pentru export pot apărea şi sub alte forme: restituirea unor impozite plătite de exportatori (restituirea TVA pentru produsele exportate este generalizată în ţările ce practică această taxă de consum), facilităţi la transport, avantaje valutare.

= preţul cel mai mic pe piaţa externă.

22

c) Subvenţii pentru dobânzi care au în vedere diminuarea costurilor presupuse de apelarea la credit a agenţilor economici. Acest lucru se poate realiza printr-o convenţie cu o bancă comercială sau un consorţiu /grup de bănci comerciale privind stabilirea unei dobânzi sub nivelul pieţei, urmând ca diferenţa să o suporte statul din buget. Accesul la credite cu dobânzi subvenţionate poate fi plafonat sau nu, condiţionat sau nu, pentru toţi agenţii economici sau numai pentru cei publici. Pe de altă parte, se mai poate realiza prin deschiderea de către stat a unor linii de credit cu dobânzi sub nivelul pieţei, prin costituirea în buget sau într-un fond special a unor surse financiare dedicate acestui scop. Investiţiile reprezintă ajutoare financiare acordate de stat pentru dezvoltarea sectorului public în general sau, mai ales, în ramuri sau zone (regiuni) defavorizate. Obiectivele de investiţii pot fi crearea de noi unităţi economice, extinderea unora existente, modernizări, restructurări, infrastructură (căi de comunicaţie şi utilităţi). Avansurile rambursabile reprezintă ajutoare financiare pentru finanţarea în coparticipare cu agentul economic organizator a unor acţiuni externe de prospectare a pieţei sau de prezentare de produse. Aceste avansuri sunt restituite de agentul organizator din vânzările rezultate în urma respectivelor acţiuni. Finanţarea informării / publicităţii reprezintă ajutoare financiare destinate difuzării de informaţii, studiilor de marketing sau de fezabilitate, organizării de participări la expoziţii, târguri, saloane, etc. de prezentare. Avantajele fiscale reprezintă obligaţii fiscale pe care agenţii economici (publici sau privaţi) le au faţă de stat şi la care acesta renunţă în beneficiul lor. Cele mai uzuale forme sunt: amortizarea accelerată, reducerea impozitului pe profitul reinvestit, creditul fiscal, diminuarea sau scutirea de impozite/taxe pentru investiţii şi obiectivele realizate în ramuri de interes major sau în zone considerate defavorizate, ş.a. Garanţiile reprezintă obligaţii de plată pe care şi le asumă statul faţă de creditori şi în beneficiul unui agent economic ce a solicitat acestora un împrumut, în cazul în care acesta din urmă nu poate onora sarcinile de rambursare convenite cu creditorii.

Sursa de finanţare a tuturor acestor cheltuieli o reprezintă bugetul de stat. În bugetul României, aceste cheltuieli se regăsesc în partea a V-a „Acţiuni economice”, defalcat pe ramuri şi în partea a IV-a pentru servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe.

2. Cheltuielile publice pentru protecţia mediului reflectă politica ecologică a statului şi sunt efectuate de acesta pentru menţinerea parametrilor ecologici în contextul efectelor negative pe care dezvoltarea economică le-ar putea avea asupra mediului natural. Această concepţie, apărută la începutul anilor 70 şi menţionată în lucrarea „Limitele dezvoltării” (Clubul de la Roma 1972), este cunoscută azi ca dezvoltare durabilă şi presupune concomitenţa dezvoltării economice cu, cel puţin, păstrarea parametrilor de mediu.

Intervenţia statului în această chestiune este determinată de caracterul public al mediului înconjurător şi de faptul că alterarea lui afectează întreaga comunitate. Statul intervine, dar nu este echitabil şi nici raţional ca eforturile de refacere / păstrare a caracteristicilor de mediu natural să fie suportate de întreaga societate în mod solidar. De aceea, în finanţarea acestor acţiuni, primează principiul „poluatorul plăteşte”.

Sursele financiare pentru astfel de cheltuieli sunt: fonduri provenite de la /cheltuite de agenţii economici (penalităţi pentru pagube produse mediului, investiţii pentru protejarea mediului/ combaterea poluării, impozite /taxe/ redevenţe pentru consumul factorilor de mediu), fonduri ale bugetului, fonduri speciale pentru protecţia mediului/ combaterea poluării, credite/ ajutoare de la organisemele internaţionale.

Principalele cheltuieli suportate din buget sunt: investiţii în mediu, avantaje fiscale şi subvenţii pentru agenţii economici care se implică în protecţia mediului, finanţarea cercetării ştiinţifice efectuate în beneficiul mediului.

23

3. Cheltuielile publice pentru cercetare – dezvoltare reflectă politica statului în domeniul ştiinţei şi sunt efectuate de aceasta pentru a susţine şi înconjura inovarea.

Finanţarea acestui domeniu se face cu anumite diferenţieri în raport cu forma pe care o îmbracă cercetarea: cercetarea fundamentală, al cărui scop este inovarea teoretică, extinderea limitelor cunoaşterii şi care este finanţată în mare măsură de către stat; cercetarea aplicativă, al cărui scop este inovarea practică, respectiv crearea de produse / servicii / tehnologii / tehnici / reţete noi sau îmbunătăţiri şi care este finanţată în mare măsură de agenţii economici; cercetarea de dezvoltare, al cărui scop este aplicarea cercetării şi / sau transferul ei în economie şi societate şi care este finanţată în mare măsură de agenţii economici. Principalele surse de finanţare sunt: bugetul de stat, fondurile de cercetare – dezvoltare ale agenţilor economici, surse externe.

O poziţie aparte şi un rol deosebit în acest domeniu revine universităţilor, care efectuează cercetări pe bază de contract (cu statul sau cu agenţii economici) şi care îşi constituie fonduri proprii pe care, în mare măsură, le folosesc pentru finanţarea infrastructurii cercetării universitare (laboratoare, dotări, echipamente, aparatură, etc.), pentru întreţinerea unui mediu de documentare, de comunicare şi de schimb de informaţii de înaltă operativitate, ca şi pentru formarea resursei umane de cea mai înaltă calificare pentru desfăşurarea cercetării ştiinţifice.

Finanţarea bugetară (şi nu numai) a cercetării are la bază principiul selecţiei, al competitivităţii între oferte de cercetare similare sau apropiate, din care este aleasă una pe baza programului de cercetare propus finanţatorului.

3.6.6. Cheltuieli pentru servicii publice generale, apărare, ordine publică şi siguranţă naţională

Cheltuielile de acest tip sunt ocazionate de necesitatea existenţei unor instituții

specializate rezultate din însăşi existenţa statului. Acestea sunt: a) organe ale puterii şi administraţiei publice, în care se includ: instituţia prezidenţială sau monarhică; organele puterii legislative generale sau locale (parlamentul şi camerele sale,

consilii locale); organele puterii judecătoreşti; în ţara noastră aici se includ Ministerul Justiţiei şi

structura sa de tribunale, judecătorii şi curţi de apel, Curtea Supremă de Justiţie şi Ministerul Public;

organele executive centrale sau locale (guvern, ministere, prefecturi, primării); în ţara noastră, aici se include Curtea de Conturi, Curtea Constituţională, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, Avocatul poporului, alte agenţii şi oficii guvernamentale;

b) organele şi organismele militare de apărare; c) organele de ordine publică, în care se includ: poliţia; jandarmeria; siguranţa; servicii de informaţii; servicii speciale de pază şi protecţie; în ţara noastră, aici se mai includ grănicerii, paza şi apărarea contra incendiilor,

penitenciarele, arhivele statului ş.a.

24

Factorii de care depind aceste cheltuieli sunt: mărimea şi structura aparatului de stat( în care un rol important revine birocraţiei, regimului politic, aderării la organisme supranaţionale sau cu vocaţie internaţională sau mondială), nivelul salarizării funcţiilor publice, factori sociali (crimă organizată, terorismul, corupţia, tensiunile sociale, urbanizarea etc.), înzestrarea tehnică ş.a.

Finanţarea cheltuielilor se face din buget, din venituri proprii, din donaţii şi din credite externe. Principalele categorii de cheltuieli sunt cele curente (pondere puternic majoritară), incluzând salarii şi cheltuieli administrative şi gospodăreşti, şi cele din capital (pondere mică, efectuate şi din credite externe), incluzând construcţii, dotări informatice, mijloace de transport ş.a.

În ce priveşte cheltuielile de apărare se face distincţia între: cele directe referitoare la întreţinerea forţelor de apărare, dotarea lor, drepturile de

personal, hrană şi echipament / cazarmament, cercetarea ştiinţifică militară şi / sau pentru apărare; cheltuielile acestea se prevăd pentru si sunt gestionate de Ministeru Apărării

cele indirecte, referitoare la iniţierea unor acţiuni militare de forţă sau lichidarea urmărilor acestora şi care sunt prevăzute distinct, din buget sau din fonduri speciale, gestionate direct de Guvern sau de alte ministere şi organisme guvernaţionale.

3.6.7 Cheltuieli publice privind asigurările sociale Asigurările sociale sunt o forma de protecţie şi sprijin, organizată de societate, pentru

cazul în care membrii ei sunt în incapacitate temporară sau permanentă de a-şi câştiga prin muncă existenţa lor şi a familiilor lor.

În noţiunea de ”societate” se includ: statul, companiile naţionale, regiile autonome, societăţile comerciale, unităţile şi organizaţiile cooperatiste, asociaţiile, înteprinzătorii particulari şi înseşi persoanele fizice, care, toate, apar în calitate de contribuabili pentru fondurile de asigurări sociale.

Beneficiarii asigurărilor sociale sunt salariaţii şi pensionarii, membrii cooperaţiei şi asociaţiilor agricole, agricultorii, înteprinzătorii particulari şi meşteşugarii cu ateliere proprii, slujitorii cultelor, avocaţii, personal casnic sau de serviciu al persoanelor fizice şi asociaţilor de locatari ş.a., unii dintre ei automat, în virtutea legii, alţii în măsura în care au fost şi / sau sunt contribuabili. În afara lor, beneficiari sunt şi membrii familiilor lor, ca şi copiii orfani, persoanele fără nici un sprijin, familiile cu mulţi copii ş.a.

Riscurile de incapacitate de muncă includ o paletă foarte largă cum sunt: accidentările, bolile, maternitatea, invaliditatea, vârsta sub sau pese limita legală de muncă, lipsa susţinătorilor legali, alte situaţii deosebite.

Mulţimea şi diversitatea contribuabililor, beneficiarilor, riscurilor, surselor de finanţare conferă asigurărilor sociale caracterul de sistem. În ţara noastră sistemul asigurărilor sociale cuprinde următoarele componente:

a) asigurările sociale de stat cu caracter general, gestionate în principal de Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale şi Casa Naţională a Asigurărilor Sociale;

b) asigurările sociale profesionale gestionate fie de un organism guvernamentel, fie de unul profesional şi care includ:

asigurările sociale din cooperaţia meşteşugărească şi ale meşteşugarilor cu ateliere proprii;

asigurările sociale din asociaţiile agricole; asigurările sociale ale agricultorilor cu gospodărie proprie; asigurările sociale ale avocaţilor;

25

asigurările sociale ale slujitorilor cultelor; asigurările sociale ale artiştilor (plasticieni, muzicieni, compozitori, scriitori);

c) asigurări sociale pentru sănătate dedicate exclusiv acestui scop şi care sunt gestionate de Casa Naţională de Asigurări pentru Sănătate şi de casele judeţene şi a municipiului Bucureşti.

3.6.7.1. Asigurările sociale de stat

Organizarea acestei componente a sistemului asigurărilor sociale este realizată pe

baza unor principii care exprimă caracterul legal, general, garantat de stat, echitabil al acestora:

a) principiul unicităţi, potrivit căruia sistemul naţional de asigurări naţionale şi asigurări sociale generale este unic, expresie a solidităţii sociale generale şi între generaţii, dar şi a minimizări riscurilor pe care le incumbă organizarea unor sisteme private sau facultative sau delimitate, pe care totuşi nu le respinge;

b) principiul obligativităţi, potrivit căruia obligaţiile contribuabililor şi drepturile beneficiarilor nu sunt facultative, fiind stabilite prin lege;

c) principiul generalităţii, potrivit căruia sistemul are drept contribuabili pe toţi realizatorii de venituri din propria activitate şi drept beneficiari întreaga populaţie activă a ţării, inclusiv membrii familiilor fiecărui cetăţean activ, pentru toate riscurile şi situaţiile deosebite ce pot genera incapacitate de muncă şi de asigurare a existenţei;

d) garantarea de către stat, ceea ce înseamnă că, în condiţile legii, deficitele fondurilor de asigurări sociale sunt acoperite din bugetul de stat;

e) echitatea socială, potrivit căreia sunt contribuabili toţi cei ce au posibilitatea să contribuie şi sunt beneficiari toate persoanele fizice care au contribuit şi / sau suferă unul de riscurile menţionate de lege;

f) scutirea de taxe şi impozite, aplicabilă petiţionării pentru dobândirea drepturilor de asigurări sociale, dar şi unora dintre veniturile dobândite în acest context (pensii, ajutoare, unele indemnizaţii);

g) principiul imprescriptibilităţii, potrivit căruia, dreptul de asistenţă prin sistem nu se pierde în timp, indiferent când s-a propus riscul acceptat prin lege;

h) principiul incesibilităţii, potrivit căruia drepturile dobândite prin sistem sunt considerate drepturi personale ce nu pot constitui oboect de tranzacţie sau cedare, nici măcar parţial;

i) principiul autonomiei şi descentralizării, potrivit căruia asigurările sociale se realizează de către asiguraţi prin organizaţiile proprii, competente.

Constituirea surselor financiare în sistemul asigurărilor sociale de stat se face din venituri dedicate (afectate) şi anume:

i)contribuţia pentru asigurările sociale se plăteşte de persoanele juridice şi fizice care au salariaţi, de regulă diferenţiat după mai multe criterii, cum sunt grupa de muncă, numărul angajaţilor ş.a. Contribuţia se calculează după relaţia:

CAS = TFSB * c unde CAS = contribuţia pentru asigurări sociale;

TFSB = total de fond de salarii brut; c = cota de asigurări sociale.

În TFSB se includ: fond salarii brut (inclusiv pentru cei scoşi din activitate pentru perfecţionare / specializare sau pentru îndeplinirea unor obligaţii de stat sau obşteşti), drepturi de concedii, sporuri de salarii (vechime, ore suplimentare, muncă de noapte, periculozitate, toxicitate, etc.), indemnizaţii de conducere, participarea salariaţilor la profit, prime.

26

Cota de asigurări sociale este stabilită prin lege specială ți modificată în funcție de politicile pe care statul le urmărețte în acest domeniu.

ii)Contribuţia asiguraţiilor pentru tratament balnear şi odihnă se plăteşte de către cei ce beeficiază de trimiteri la tratament balnear şi odihnă pe sistemul asigurărilor sociale. Contribuţia se stabileşte diferenţiat pe tip de trimitere, staţiune, sezon, durata sejurului categoria de confort, mărimea salariului tarifar / pensie, costul trimiterii. Pentru anumite categorii de beneficiari se acordă reduceri ale contribuţiei calculate după criteriile de mai sus, astfel:

100% pentru pensionarii IOVR neangajaţi, beneficiari de ajutorul social, pensionarii de asigurări sociale şi pensionarii militari cu pensie minimă;

75% pentru suferinzii de silicoză şi fibroză pulmonară; 50% pentru suferinzii de boli profesionale.

iii)Contribuţia pentru şomaj se plăteşte de orice persoană fizică au juridică având sediul în România şi care angajează cetăţeni români, în cotă de 3,5% din TFSB, precum şi de salariaţii şi membrii cooperatori, în cotă de 1% din slariul lunar brut / venitul brut obţinut în cooperativă. Această contrubuţie este destinată plăţii ajutorului de şomaj, ajutorul de integrare profesională şi alocaţie de sprijin pentru persoanele ce nu s-au putut angaja până la expirarea ajutorului de şomaj.

iv)Alte venituri în care se includ lichidări de debite, dobânzi, majorări sau amenzi pentru neacordarea la timp a obligaţiei de contribuabil, excedentul anului bugetar anterior, transferuri din bugetul de stat .

Drepturile de asigurări sociale ale beneficiarilor sunt de mai multe feluri. 1. Pensii se plătesc, pe toată durata vieţii de după pensionare, persoanelor care îşi

încetează activitatea datorită atingerii limitei de vârstă, persoanelor invalide şi soţului supravieţuitor al pensionarului (începând de la o anumită vârstă şi dacă nu are alt venit), precum şi, până la o anumită vârstă, copii urmaşi ai salariatului sau pensionarului decedat.

1.1. Pensia pentru munca depusă şi limita de vârstă se acordă persoanelor care, salariate fiind, au atins vârsta de pensionare şi au o vechime minimă în muncă. Condițiile de pensionare ți nivelul pensiei sunt reglementate prin legi speciale.

1.2. Pensia de invaliditate se acordă pentru pierderea capacităţii de muncă din cauză de accident de muncă sau de boală profesională, precum şi celor ce şi-au pierdut capacitatea de muncă din cauza unor boli / accidente legate de muncă, însă condiţionat de faptul că au o anumită vechime în muncă şi o anumită vârstă. Cuantumul pensiei se stabileşte în raport cu salariul, dar şi cu gradul de invaliditate, care poate fi :

I când capacitatea de muncă este pierdută în totalitate şi este necesară îngrijirea şi supravegherea invalidului de către o altă persoană;

II când capacitatea de muncă este total sau în cea mai mare măsură pierdută, dar invalidul nu necesită îngrijirea din partea altei persoane;

III când capacitatea de muncă este pierdută cel puţin 50%, dar invalidul poate presta aceeaşi muncă sau o muncă mai uşoară.

1.3. Pensia de urmaş se acordă copiilor şi soţului supravieţuitor. Copiii au dreptul la pensie de urmaş până la împlinirea vârstei de 16 ani sau până la

terminarea studiilor, dar nu peste vârsta de 25 de ani au de 26 de ani (dacă durata studiilor superioare este de peste 5 ani).

Soţia supravieţuitoare are dreptul la pensie de urmaş, începând de la 55 de ani şi dacă a convieţuit cu soţul minim 15 ani (între 10 şi 15 ani pensia se calculează proporţional cu numărul de ani de convieţuire).

Cuantumul pensiei de urmaş se calculează la pensia de care ar fi beneficiat decedatul, în cotă de 50% în cazul unui singur urmaş, 75% în cazul a doi urmaşi si 100% în cazul a trei sau mai mulţi urmaşi.

27

2. Trimiterile la tratament balnear şi odihnă sunt drepturi pe care le primesc beneficiarii sub forma unor servicii de tratament balnear şi odihnă, ale căror costuri sunt suportate în proporţie de 70% (în medie) de către asigurările sociale, restul fiind suportat de beneficiar. La aceste costuri se adaugă şi cele rezultate din reducerile de care beneficiază unii beneficiari. Trimiterile se fac pe baza unor prescripţii medicale, cu prioritate pentru cei încadraţi în grupele de muncă I şi II, suferinzii de boli cornice sau profesionale, invalizii, familiile cu mulţi copii.

3. Indemnizaţii şi ajutoare sunt drepturi pe care le primesc beneficiarii pentru mai multe tipuri de împrejurări / riscuri care le afectează într-un fel sau altul capacitatea de muncă, punându-i temporar în situaţia de a nu-şi putea câştiga existenţa prin activitatea pe care o desfăşoară în mod obişnuit. Aceste indemnizaţii şi ajutoare pot fi grupate după obiectul lor astfel:

privind sănătatea; privind maternitatea; privind locul de muncă; altele. 3.1. Indemnizaţiile privind sănătatea sunt drepturi care se acordă fie în scopul

prevenirii, fie în scopul refacerii sănătăţii. a) indemnizaţii pentru prevenirea îmbolnăvirilor şi refacerea / întărirea sănătăţii

sunt acordate salariaţilor angajaţi cu contract de muncă nedeterminată şi sunt suportate parţial de către cel care a angajat (primele 10 zile) şi parţial de către asigurările sociale de stat. Sunt utilizate astfel următoarele forme: trecerea temporară în altă muncă (mai uşoară) sau reducerea programului de lucru, trimiterea la tratament balnear, trimiterea în carantină, acordarea unor materiale ajutătoare (proteze, aparate, centuri ş.a.).

Pentru prima formă menţionată, indemnizaţia o constituie diferenţa între salariul anterior trimiterii / reducerii şi cel ce ar trebui plătit după aceasta. Indemnizaţia nu poate fi acordată mai mult de 90 de zile, iar mărimea ei nu poate depăşi 25% din salariul anterior.

Pentru a doua formă menţionată, indemnizaţia o constituie plata zilelor de tratament ce depăşesc durata concediului de odihnă şi a celor 2-3 zile necesare pentru transport ulterior tratamentului şi readaptare. Trimiterea la tratament se poate face şi în cazul în care angajatul este deja în capacitate de muncă (boală, urmarea unui accident). În acest caz indemnizaţia o constituie o cotă de 50-85% din salariul tarifar şi sporurile legale de care a beneficiat angajatul anterior îmbolnăvirii / accidentului şi se acordă pe toată durata tratamentului balnear.

Pentru a treia formă menţionată, indemnizaţia se acordă tuturor angajaţilor ( inclusiv celor temporari) pentru care organele medicale autorizate instituie carantina. Indemnizaţia este de 90% din salariul tarifar şi se acordă pe toată durata carantinei.

Pentru a patra formă menţionată, se acordă ca indemnizaţie costul sau o parte din costul materialului recomandat de organul medical competent. În cazul materialelor necesare ulterior unei boli profesionale sau accident de muncă indemnizaţia este de 100% din costul respectivului material. În cazul celor necesare ulterior unei boli neprofesionale sau accident în afara muncii, indemnizaţia se acordă în funcţie de mărimea salariului în cotă de 50-100% din costul respectivului material.

În toate aceste cazuri, participarea celui ce a angajat este motivată prin stimulentul pe care acesta îl creează privind îmbunătăţirea condiţiilor de muncă şi asigurarea protecţiei muncii.

b) indemnizaţia de concediu medical se acordă celor ce primesc un concediu medical în vederea însănătoşirii în urma îmbolnăvirii sau accidentării. Durata acordării este de 180 de zile, eventual majorată cu avizul Ministerului Sănătăţii cu încă 90 de zile. La trecerea

28

intervalului de 180 / 270 de zile şi în caz că nu a fost refăcută capacitatea de muncă se recomandă şi se avizează pensionarea de invaliditate.

Indemnizaţia se acordă tuturor angajaţilor (inclusiv cei temporari) şi cu condiţia (pentru cei cu contract pe durată nedeterminată) să fi contribuit la asigurările sociale cel puţin 4 luni în ultimele 12 anterioare îmbolnăvirii / accidentării sau cel puţin 10 luni în ultimele 24 anterioare îmbolnăvirii / accidentării.

Plata acestor indemnizaţii este în sarcina celui la care este angajat salariatul şi numai pentru unele excepţii ea revine asigurărilor sociale.

Cuantumul indemnizaţiei se stabileşte ca o cotă din salariul tarifar plus sporurile legale ale beneficiarului (avute anterior îmbolnăvirii / accidentării) şi diferenţiat după vechimea în muncă: 50% pentru o vechime până la inclusiv 2 ani; 65% între 2 şi inclusiv 5 ani; 75% între 5 şi inclusiv 8 ani şi 85% peste 8 ani. Pentru primele 3 zile de concediu medical acordat pentru îmbolnăviri / accidentări nelegate de muncă, indemnizaţia este de 50% din cea cuvenită conform diferenţierilor menţionate mai sus. Pentru toate cazurile de îmbolnăviri / accidente legate de muncă şi pentru bolile infectocontagioase indemnizaţia este de 100% din chiar prima zi a concediului medical şi pentru toate categoriile de salariaţi.

3.2. Indemnizaţiile pentru maternitate sunt drepturi care se acordă mamelor sau viitoarelor mame sub forma indemnizaţiei de maternitate, indemnizaţiei pentru îngrijirea copilului până la vârsta de 2 ani şi indemnizaţia de naştere.

a) indemnizaţia de maternitate se acordă femeilor însărcinate salariate; cele care beneficiază prin lege de un concediu de maternitate de 112 zile, în principiu 52 de zile prenatal şi 60 de zile postanatal, cu posibilitatea opţiunii viitoarei mame de a scurta prenatalul în favoarea postnatalului. De asemenea, se poate acorda, până la vârsta de 9 luni a copilului, un program de muncă redus cu 2 ore şi fără diminuarea salariului. În acest din urmă caz, indemnizaţia este egală cu suma cu care s-ar diminua salariul pentru cele 2 ore libere acordate salariatei.

Plata indemnizaţiei cade în sarcina celui ce a angajat. Legea prevede un ajutor de maternitate şi pentru cazul când aceasta intervine pe parcursul efectuării studiilor superioare.

b) indemnizaţie pentru îngrijirea copilului se acordă mamelor al căror copil în vârstă de până la 3 ani s-a îmbolnăvit. Mama beneficiază de un concediu medical pe durata bolii copilului şi de o indemnizaţie de 50-85% din salariul ei tarifar plus sporurile legale. Această indemnizaţie se acordă mamelor care nu mai beneficiază de indemnizaţia de maternitate şi nu au optat pentru indemnizaţia de creştere a copilului. Plata cade în sarcina celui ce a angajat.

c) indemnizaţia pentru creşterea copilului până la vârsta de 2 ani se acordă la cerere, după expirarea postnatalului, intr-o cotă de 85% din salariul tarifar. În acest context, o formă de sprijin este şi posibilitatea mamelor de a lucra cu o jumătate de normă, în scopul creşterii şi îngrijirii copilului, până când acesta împlineşte 7 ani.

d) indemnizaţia de naştere se acordă, din bugetele locale, în sumă de fixă prevăzută prin lege, indiferent de statutul de salariată sau nu, tuturor femeilor ce au născut al doilea copil pentru fiecare naştere ulterioară.

3.3. Ajutorul pentru lipsa locului de muncă se acordă persoanelor care şi-au pierdut locul de muncă sau celor ce nu au avut încă un loc de muncă. Sunt uzuale trei forme de ajutor:

a) ajutor de şomaj se acordă persoanelor care şi-au pierdut locul de muncă, dar nu din iniţiativa lor, şi celor ce, terminând studiile, nu-şi pot găsi un loc de muncă. De la prima condiţie fac excepţie cazurile în care întreruperea activităţii din proprie iniţiativă este cauzată de un motiv care nu întrerupe vechimea în muncă la momentul reangajării (îngrijirea copilului sub 7 ani etc.). Alături de aceste condiţii de cauzalitate a lipsei locului de muncă se mai adaugă condiţii de evidenţă (înregistrarea la oficiile forţei de muncă şi protecţiei sociale din raza judeţului de domiciliu, confirmarea medicală a unei stări de sănătate care să-i permită să

29

muncească), condiţii de inexistenţă a unor surse alternative de venit şi condiţia de refuz nejustificat a unor propuneri de loc de muncă sau recalificare făcute de oficiul de muncă.

Ajutorul de şomaj se acordă la cerere, pe o durată de maximum 270 zile calendaristice, în care, eventual, se includ şi maxim 30 de zile anterioare înregistrării cererii.

b) ajutor de integrare profesională se acordă tinerilor care au absolvit învăţământul preuniversitar sau cel universitar, precum şi celor ce au încheiat serviciul militar obligatoriu şi care nu şi-au putut găsi de lucru potrivit pregătirii lor. Ajutorul se acordă pentru maxim 270 de zile, după 30 de zile de la data înregistrării cererii la oficiul forţei de muncă. Cuantumul acestui ajutor se acordă ca o cotă calculată la salariul minim brut pe economie mai puţin impozitul pe salariu şi diferenţiat după nivelul de pregătire: 60% pentru cei proveniţi din învăţământul preuniversitar şi cu vârsta peste 16 sau 18 ani după caz şi 70% pentru cei proveniţi din învăţământul universitar.

c) alocaţia de sprijin se acordă pe o perioadă de maxim 18 luni, persoanelor care la expirarea perioadei în care au beneficiat de ajutorul de şomaj sau de integrare profesională, nu şi-au găsit totuşi de lucru şi nu au alte mijloace considerate minime pentru întreţinere. Legea formulează două astfel de limite:

persoana în cauză nu deţine împreună cu membrii familiei terenuri agricole cu o suprafaţă mai mare de 20 000 m2 în zonele de şes şi colinare sau mai mare de 40 000 m2

persoana în cauză nu realizează, împreună cu membrii familiei, un venit mediu lunar pe membru de familie mai mare de 60% din salariul minim brut pe economie mai puţin impozitul pe salarii.

în zonele montane;

3.4. Ajutor de deces se acordă în caz de deces al salariatului, pensionarului sau membrului cooperator, precum şi în caz de deces al unuia din membrii familiei sale. Legea stabileşte o varietate de cazuri de acordare a acestui ajutor în raport cu gradul de rudenie, cu faptul că beneficiarii acestui ajutor erau sau nu în întreţinerea celui dispărut, cu venitul acestuia sau al beneficiarilor de ajutor, cu existenţa sau nu a unor descendenţi cu copii în întreţinerea dispărutului, cu vechimea în muncă, ş.a.

3.6.7.2. Asigurările sociale pentru sănătate

Organizarea acestei componente a sistemului asigurărilor sociale are caracter obligatoriu şi funcţionează descentralizat. În paralel se pot practica alte forme de asigurări facultative de sănătate şi se pot organiza şi societăţi private pentru asigurarea sănătăţii.

Asigurările sociale de stat pentru sănătate sunt organizate pe baza următoarelor principii:

a) cuprinderea exhaustivă a tuturor cetăţenilor ca beneficiari; b) solidaritatea socială, care înseamnă că toţi cetăţenii contribuie conform

salariului /venitului şi beneficiază în măsura în care au nevoie de asistenţă/ îngijire/ tratament în caz de îmbolnăvire/ accident; contribuie, totodată, totate persoanele juridice;

c) subsidiaritatea, adică sursele financiare constituite prin contribuţia cetăţenilor sunt în completarea celor pe care le alocă statul pentru sănătate şi a celor pe care cetăţenii asiguraţi înşişi le cheltuiesc pentru sănătate din propria lor voinţă;

d) definirea strictă a servciilor ce pot fi prestate în limitele sistemului atunci când se produce riscul îmbolnăvirii /accidentării; aceste servicii sunt angajate cu furnizori din sectorul public sau privat;

e) finanţarea autonomă, care presupune că sumele din contribuţii ale cetăţenilor şi ale persoanelor juridice sunt folosite quasiexclusiv pentru finanţarea serviciilor medico-sanitare; sunt posibile alocaţii bugetare sub formă de subvenţii din partea statului, al căror

30

obiect îl formează realizarea unor programe guvernamentale pentur protecţia sănătăţii, cercetare medicală ş.a. sau pentru investiţii de anvergură;

f) conducerea autonomă, ceea ce înseamnă că există organe proprii de conducere a activităţii şi de gestionare a fondurilor, care au caracter nonprofit, sunt independente, au surse proprii de finanţare, au contabilitate proprie şi cont la bancă; aceste organe pot colabora cu organe ale statului şi aplică măsurile stabilite de Ministerul Sănătăţii.

Calitatea de asigurat revine oricărui cetăţean român cu domiciliul în ţară, din momentul în care s-a angajat sau a început să plătească contribuţia, precum şi tuturor membrilor familiei sale, care nu au venituri proprii şi care se află în întreţinerea sa. Legea prevede în ce măsură pot beneficia de această calitate unii cetăţeni străini sau apatrizi, precum şi cetăţeni români care nu plătesc contribuţia (cei ce satisfac serviciul militar obligatoriu, cei ce suferă pedepse privative de libertate, beneficiarii de ajutor social, ş.a.).

Contribuaţia beneficiarilor se stabileşte la o cotă de 6,5% din salariul /venitul brut lunar, se deduce din venitul brut în vederea determinării venitului impozabil şi se varsă la casa de asigurări pentru sănătate.

Contribuţia persoanelor juridice sau a celor ce angajează se stabileşte la 7% asupra fondului lunar de salarii.

Destinaţia fondurilor de asigurări sociale pentru sănătate este stabilită prin lege: plata medicamentelor şi serviciilor medicale angajate în beneficiul asiguraţilor; cheltuieli de administrare şi funcţionare, dar nu mai mult de 5% din încasări; fond de redistribuire, reprezentând 7% din încasări, vărsate de casele judeţene

de asigurări sociale de sănătate în beneficiul Casei Naţionale de Asigurări pentru Sănătate şi care le poate folosi pentru acoperirea eventualului deficit la nivelul unor case judeţene;

fond de rezervă, în cotă de 5% din încasări. Drepturile asiguraţilor se stabilesc printr-un contract cadru elaborat de Casa

Naţională de Asigurări pentru Sănătate şi Colegiul Medicilor din România, cu avizul Ministerului Sănătăţii şi aprobat prin hotărâre de Guvern.

Casa Naţională a Asigurărilor de Sănătate funcţionează pe baza unui statut propriu în care se prevăd ca organe de conducere: adunarea generală a reprezentanţilor şi consiliul de administraţie (preşedinte, vicepreşedinte şi membrii); de asemenea, se prevăd limita competenţei teritoriale, organizarea activităţii generale şi de specialitate (tehnică, financiar-contabilă, administrativă, etc.), atribuţiile corpului de experţi medicali, ş.a. Casa se supune controlului de gestiune al Curţii de Conturi şi exercită, împreună cu Colegiul Medicilor din România, controlul activităţii

3.7. Efectele descentralizării serviciilor publice asupra finanţării unor cheltuieli

asigurate din bugetele locale Analiza evoluţiei cheltuielilor publice locale în perioada 1991 – 2003 a evidenţiat

faptul că un portofoliu semnificativ de servicii publice a fost transferat din sfera de responsabilitate a autorităţilor centrale în gestionarea autorităţilor locale, în categoria acestora încadrându-se: transportul public în comun de călători, învăţământul preuniversitar, creşele, asistenţa şi protecţia socială a persoanelor cu handicap, finanţarea parţială a spitalelor, serviciul de evidenţă informatizată a populaţiei, poliţia comunitară şi în perspectivă serviciile pentru apărare împotriva incendiilor.

Cu toate că importanţa autorităţilor locale în asigurarea serviciilor publice de interes local a crescut simţitor, acestea se confruntă în prezent cu un deficit de resurse publice care pun în pericol buna funcţionare a serviciilor publice, astfel încât este necesară identificarea unor căi de finanţare a cheltuielilor în condiţiile teoriei amintite a celor 3 E (economicitate,

31

eficacitate şi eficienţă) sau exploatarea unor surse de venituri fie de natură fiscală, fie din valorificarea bunurilor aparţinând unităţilor administrativ-teritoriale.

3.7.1. Învăţământul preuniversitar şi reforma finanţării cheltuielilor din bugetul local

Reforma pe care o parcurge întregul sistem de învăţământ românesc are ca fundament esenţial finanţarea, studiată din perspectiva modernizării acesteia, care presupune:

• identificarea tuturor surselor de finanţare posibil de atras (venituri proprii, buget de stat sau buget local) pentru susţinerea acestor categorii de cheltuieli;

• fundamentarea necesarului de cheltuieli pentru funcţionarea fiecărei unităţi de învăţământ pe bază de indicatori bine delimitaţi;

• transparenţă totală în modul de utilizare a resurselor aprobate prin buget; • control riguros asupra legalităţii utilizării fondurilor.

Procesul de descentralizare s-a desfăşurat în baza cadrului legislativ adoptat în principal prin legile bugetare anuale, începând cu anul 1995, constând într-o primă etapă în finanţarea cheltuielilor curente de gospodărire şi întreţinere, inclusiv reparaţii curente şi capitale din bugetele locale, în condiţiile în care patrimoniul unităţilor de învăţământ (terenuri şi clădiri) se afla reflectat în evidenţele Ministerului Educaţiei şi Cercetării9

Reforma este continuată în anul 2000

. Politica de personal şi politica investiţională în domeniul învăţământului preuniversitar rămân în competenţa Ministerului, şi sunt exercitate în teritoriu prin intermediul Inspectoratelor Şcolare Judeţene.

10

La nivel local se completează şi repară într-un anumit mod „inadvertenţele” care existau între finanţarea cheltuielilor de întreţinere şi gospodărire din bugetul local pentru patrimoniul proprietatea Statului Român, cu toate că responsabilitatea trecută în sarcina autorităţilor locale însemna un nou efort financiar.

cu trecerea în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale a patrimoniului unităţilor de învăţământ preuniversitar ca o consecinţă firească a măsurilor adoptate în anul 1995, determinate de finanţarea cheltuielilor de întreţinere şi gospodărire din bugetele locale.

Începând cu anul 2000, proprietatea asupra bazei materiale a şcolilor este clar delimitată:

- municipiile, oraşele şi comunele devin proprietare asupra terenurilor şi clădirilor aparţinând sistemului de învăţământ preuniversitar;

- judeţele devin în mod asemănător proprietare asupra terenurilor şi clădirilor aparţinând instituţiilor de învăţământ special;

- Statul Român prin Ministerul Educaţiei şi Cercetării, rămâne proprietar asupra celorlalte componente ale bazei materiale.

Reglementarea acestor probleme, care în esenţă presupuneau compatibilitatea problemei patrimoniului (reflectat aşa după cum am menţionat în contabilitatea Statului Român) cu cheltuielile finanţate din bugetul local, a condus în timp la dezvoltarea unor programe de reparaţii curente şi capitale ale clădirilor care au îmbunătăţit substanţial gradul de confort al procesului educaţional desfăşurat în instituţiile de învăţământ preuniversitar.

Rămânea însă nerezolvată problema finanţării cheltuielilor de personal asigurată până în anul 2001 din bugetul de stat, asistând la o descentralizare parţială a finanţării sistemului de învăţământ preuniversitar.

9 Art.166 din Legea învăţământului nr. 84/1995, cu modificările şi completările ulterioare 10 OUG nr. 206/2000 pentru modificarea şi completarea Legii învăţământului nr. 84/1995, publicată în M.O. nr. 594 din 22 noiembrie 2000

32

Adoptarea Legii bugetului de stat în anul 200111

Istoria scrisă despre reforma finanţării sistemului de învăţământ preuniversitar în perioada 1995 – 2001 nu a fost susţinută în totalitate şi de resursele necesare desfăşurării unei activităţi importante pentru progresul ştiinţific al societăţii româneşti, fapt care a condus, aşa cum concluzionam şi în capitolele anterioare, la exercitarea unor presiuni puternice asupra echilibrului destul de fragil al bugetelor locale.

a marcat definitiv încheierea procesului de descentralizare privind finanţarea sistemului de învăţământ preuniversitar, cu toate că o parte din cheltuieli (nesemnificativă) a rămas în sarcina bugetului de stat.

Concluzia este că finanţarea sistemului de învăţământ preuniversitar, măcinată de reglementările aprobate în perioada 1995 – 2001, prezintă următoarele caracteristici:

a) pentru politica de personal – responsabilitatea este încă a Ministerului Educaţiei şi Cercetării prin Inspectoratele Şcolare din teritoriu, statele de funcţii şi nivelul salarizării fiind stabilite prin legi speciale. Sarcina autorităţilor locale este de a asigura finanţarea cheltuielilor de personal pe seama cotelor defalcate din TVA.

b) pentru politica de organizare şi funcţionare a instituţiilor de învăţământ – responsabilitatea este în întregime a administraţiei publice locale, cheltuielile materiale şi servicii, dotările cu bunuri şi materiale didactice fiind atributul integral de finanţare al bugetelor locale.

c) pentru politica de investiţii – asistăm la o descentralizare parţială, cu toate că autorităţile locale au sarcina finanţării în totalitate a cheltuielilor de capital, Ministerul Educaţiei şi Cercetării dezvoltă în paralel programe (exemplu: Programul Ministerului Educaţiei şi Cercetării de reabilitare a şcolilor), care susţin infrastructura din unităţile de învăţământ.

Sursele de finanţare ale şcolilor, concentrate mai ales în zona bugetelor locale, provin atât din bugetul local, cât şi din bugetul de stat, iar într-o măsură nesemnificativă şi din veniturile proprii realizate de instituţiile de învăţământ preuniversitar.

Aşezând politicile de personal (resurse umane), politicile de organizare şi funcţionare şi politicile de investiţii alături de sursele de finanţare, rezultă o schemă de finanţare a învăţământului preuniversitar, prezentată în tabelul de mai jos:

Tipul politicii Nivelul deciziei Sursa de finanţare Competenţă bugetară

Politica de resurse umane

Ministerul Educaţiei şi Cercetării + Inspectoratele

Şcolare

Sume defalcate din TVA alocate din bugetul de stat Bugetul local

Politica de funcţionare şi organizare a instituţiilor de

învăţământ

Consiliul Judeţean Consiliul Local

Surse proprii şi sume defalcate pentru

echilibrarea bugetelor locale

Bugetul local

Politica investiţională

Ministerul Educaţiei şi Cercetării

Consiliul Judeţean Consiliul Local

Sume cu destinaţie specială, surse proprii şi sume

defalcate pentru echilibrarea bugetelor

locale

Buget de stat Buget local

Tabel nr. 3.1 - Politici şi surse de finanţare asigurate din bugetele locale pentru instituţiile de învăţământ

Logica fluxului decizional pentru finanţarea sistemului de învăţământ preuniversitar

este asigurată într-un cadru organizatoric şi funcţional din care fac parte: 11 Legea bugetului de stat pe anul 2001, nr. 216, publicată în M.O. nr. 214 din 26 aprilie 2001

33

Parlamentul - la propunerea Ministerului Educaţiei şi Cercetării şi a Ministerului Finanţelor Publice, aprobă repartizarea pe judeţe a sumelor defalcate din TVA pentru finanţarea, în principal, a cheltuielilor de personal.

Consiliul Judeţean - stabileşte repartizarea pe unităţi administrativ-teritoriale a sumelor aprobate de Parlament, de regulă în funcţie de cheltuielile de personal ale instituţiilor de învăţământ preuniversitar.

Consiliile Locale - aprobă bugetul fiecărei unităţi de învăţământ, alocând pe lângă sumele defalcate din TVA pentru finanţarea cheltuielilor de personal şi sumele necesare pentru finanţarea cheltuielilor de întreţinere şi gospodăreşti.

Preşedintele Consiliului Judeţean şi Primarul şi Consiliul Judeţean - asigură executarea bugetului de venituri şi cheltuieli aprobate de Consiliul Local de regulă pe seama deschiderilor de credite bugetare.

Conducătorul unităţilor şcolare (ordonatorul de credite) - terţiar sau secundar, răspunde de executarea bugetului în conformitate cu reglementările legale în vigoare.

Reprezentarea grafică a fluxului decizional pentru finanţarea sistemului de învăţământ preuniversitar este evidenţiată în figura nr. 3.1.

Figura nr. 3.1 - Fluxul decizional în sistemul de învăţământ preuniversitar

Fundamentarea bugetului

Executarea bugetului

Aprobarea bugetului unităţilor şcolare

Repartizare pe unităţi administrativ teritoriale

Repartizare pe judeţe

decizie de fundamentare Ministerul Educaţiei şi Cercetării

Ministerul Finanţelor Publice

Parlament

Consiliul Judeţean

Asistenţă de specialitate

Asistenţă de specialitate

Consiliul Local

Preşedinte Consiliului Judeţean Primar

Instituţia de învăţământ

34

Sistemul de finanţare actual antrenează susţinerea atât din bugetul de stat, cât şi din bugetele locale, fiind supus unui amplu proces de regândire12

a) introducerea finanţării de bază, proporţională cu numărul de preşcolari/elevi pentru următoarele categorii de cheltuieli (asigurată din bugetul de stat):

, chiar dacă în faza experimentală, caracterizat prin:

- cheltuieli de personal; - cheltuieli materiale şi servicii; - cheltuieli cu perfecţionarea profesională, cu excepţia celor care se suportă

de la bugetul de stat. b) introducerea finanţării complementare, pentru următoarele categorii de

cheltuieli (asigurată din bugetul local): - consolidări, investiţii şi reparaţii capitale; - subvenţii pentru internate şi cantine şcolare; - cheltuieli pentru organizarea simulărilor, evaluărilor şi examenelor

naţionale ale elevilor, cu excepţia celor suportate de la bugetul de stat; - cheltuieli cu bursele elevilor; - cheltuieli pentru transportul elevilor; - cheltuieli pentru examinarea medicală obligatorie a salariaţilor din

învăţământul preuniversitar; - cheltuieli pentru concursuri şcolare şi activităţi educative, cultural artistice,

sportive şi turistice. Alocarea fondurilor pentru finanţarea de bază se realizează pe baza unei formule

care are la bază numărul de elevi/preşcolari şi costurile standard pe elev/preşcolar, în timp ce finanţarea complementară este fundamentată de fiecare instituţie de învăţământ în funcţie de necesităţile acesteia.

Pentru finanţarea de bază, indicatorii care vor fi luaţi în calculul fundamentării necesarului de fonduri bugetare, repartizate central, judeţean sau local, sunt prezentaţi în tabelul de mai jos:

Indicatori luaţi în calcul pentru finanţarea de bază La nivel central La nivel judeţean La nivel local

Numărul de elevi pe fiecare nivel de învăţământ

Numărul de elevi pe fiecare nivel de învăţământ, filieră şi profil din mediu urban şi rural finanţaţi de fiecare Consiliu Local

Numărul de elevi pe fiecare nivel de învăţământ, filieră şi profil şcolarizaţi în unităţile de învăţământ

Costul standard pe elev dintr-o unitate de învăţământ gimnazial din mediu urban

Costul standard pe elev dintr-o unitate de învăţământ gimnazial din mediu urban

Costul standard pe elev dintr-o unitate de învăţământ gimnazial din mediu urban

Coeficienţii de corecţie pe fiecare nivel de învăţământ, filieră şi profil din mediul urban şi rural

Coeficienţii de corecţie pe fiecare nivel de învăţământ, filieră şi profil din mediul urban şi rural

Coeficienţii de corecţie pentru fiecare nivel de învăţământ, filieră şi profil din mediul urban

Ponderea unităţilor de învăţământ cu un număr mai mic de elevi sau preşcolari decât cel stabilit prin lege

Numărul de elevi posibil a fi realizat pe clase, determinat de cauze exclusiv geografice

Ponderea elevilor / preşcolarilor aparţinând minorităţilor care influenţează numărul de elevi pe clasă

Ponderea elevilor aparţinând altor naţionalităţi, şcolarizaţi în unitatea de învăţământ Volumul veniturilor proprii ce poate fi alocat de Consiliile Locale învăţământului

Tabel nr. 3.2 - Indicatori utilizaţi pentru fundamentarea finanţării de bază Sursa: HGR 2192/2004 pentru aprobarea Normelor Metodologice de finanţare a sistemului de învăţământ

12 Cap. IV din HG nr. 2192/2004 pentru aprobarea Normelor Metodologice de finanţare a unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat, publicată în M.O. nr. 66 din 19 ianuarie 2005

35

Problema de bază a reformei sistemului de finanţare o constituie fundamentarea costului standard pe elev/preşcolar, întrucât resursele bugetare necesare finanţării de bază se dimensionează în funcţie de acesta.

De remarcat este faptul că pentru fundamentarea deciziilor cu privire la volumul fondurilor alocate învăţământului s-au constituit trei organisme consultative ale căror atribuţii constau în13

a) Consiliul Naţional de Finanţare a Învăţământului Preuniversitar – are ca şi sarcină de bază stabilirea costului standard pe elev / preşcolar corespunzător finanţării de bază a unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat şi comunicarea acestuia comisiilor judeţene constituie în acest scop.

:

b) Comisia Judeţeană de Finanţare a Învăţământului Preuniversitar – atribuţiile constau în determinarea costului standard pe elev/preşcolar, pe mediu – rural şi urban, localităţi, tipuri şi forme de învăţământ ţinând cont de:

- costul standard pe elev/preşcolar comunicat Ministerului Educaţiei şi Cercetării;

- datele primite de la consiliile locale; - consultarea consiliului şcolar judeţean.

c) Comisia Locală de Finanţare a Învăţământului preuniversitar – propune pentru aprobare Consiliilor Locale nivelul costurilor pe elev / preşcolar, pe baza datelor comunicate de Comisia judeţeană, pentru fiecare unitate de învăţământ.

Dar cum se formează aceste costuri standard la nivel naţional şi mai ales la nivel judeţean ? Considerăm că pentru formarea costurilor standard pe elev/preşcolar trebuie parcurse următoarelor etape (asigurând astfel resursele publice necesare desfăşurării procesului de învăţământ):

I. la nivel naţional: a) stabilirea, pe baza rezultatului execuţiei bugetare din anul curent şi a creşterilor

salariale din anul următor, a costurilor standard pentru cheltuielile de personal, ţinând cont de: numărul de elevi din unităţile de învăţământ preuniversitar; cheltuieli de personal înregistrate în anul curent pe baza contului de execuţie

bugetară; creşterile salariale care vor avea loc în anul următor.

În aceste condiţii se va obţine:

( )SSChP C1Ne/pChp C +=

unde: CSChPChp – cheltuieli de personal, la nivel naţional, conform contului de execuţie bugetară

– costul standard pentru cheltuieli de personal

Ne/p – numărul de elevi / preşcolari Cs – coeficientul de creşteri salariale

b) stabilirea, pe baza contului de execuţie bugetară, la nivel naţional, a costului standard pentru cheltuieli materiale şi servicii, ţinând cont de:

numărul de elevi din unităţile de învăţământ preuniversitar; cheltuieli materiale şi servicii evidenţiate în contul de execuţie bugetară; eventualele tendinţe înregistrate în evoluţia preţurilor (mai ales la utilităţi) în

măsură să influenţeze planificarea resurselor bugetare.

13 Art. 33 din HGR nr. 2192/2004 pentru aprobarea Normelor Metodologice de finanţare a unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 66 din 19 ianuarie 2005

36

Relaţia de calcul pentru costul standard pe elev/preşcolar la cheltuielile materiale şi servicii va fi:

( )PUSSChm, I1Ne/p

sChm, C +=

în care: Cschm,s – costurile standard la cheltuieli materiale şi servicii Chm,s – cheltuieli materiale şi servicii înregistrate în contul de execuţie bugetară Ipu – indicele de creştere a preţurilor la utilităţi

c) stabilirea costului standard pentru cheltuielile de perfecţionare, utilizând în principiu aceleaşi reguli, după relaţia:

( )ChperfSChperf I1Ne/p

Chperf C +=

în care: CSChperfChperf – cheltuielile de perfecţionare evidenţiate în contul de execuţie

– costul standard pentru cheltuielile de perfecţionare

Ichperf - indicele de modificare a cheltuielilor de perfecţionare, stabilit în funcţie de programele de perfecţionare care se preconizează pentru anul următor

Costul standard pe elev/preşcolar este un cost anual, care se obţine prin însumarea costurilor standard determinate pentru cele trei categorii de cheltuieli – personal, materiale şi servicii, perfecţionare, după formula de calcul:

( ) ( ) ( )chperfpuSSe/p I1Ne/p

Chperf I1Ne/p

sChm, C1Ne/pChp C +++++=

II. la nivel judeţean: se respectă în principiu aceleaşi reguli pentru toate cele trei

categorii de cheltuieli, având în vedere următorii indicatori: • număr de elevi/preşcolar din mediul rural, urban, pe fiecare localitate, şi în

cadrul lor pe fiecare formă şi tip de învăţământ; • cheltuieli de personal structurate pe mediu urban şi rural, pe fiecare

localitate, şi în cadrul lor pe fiecare tip şi formă de învăţământ; • cheltuielile materiale şi servicii grupate de asemenea pe medii urban şi rural,

pe fiecare localitate, iar în cadrul acestora pe fiecare tip şi formă de învăţământ;

• cheltuielile de perfecţionare structurate în mod asemănător după acelaşi criterii.

Costul standard va fi astfel determinat pentru mediul urban şi rural, obţinându-se rezultate diferite în funcţie de tipul şi forma de învăţământ.

Opinia noastră este că finanţarea pe baza costului standard în sistemul de învăţământ preuniversitar va antrena competiţia între instituţiile de învăţământ, cu impact direct asupra calităţii sistemului de învăţământ.

Cine va avea de câştigat şi care vor fi rezultatele implementării finanţării pe bază de costuri standard ? În primul rând, considerăm că beneficiarul direct al acestor măsuri va fi elevul sau preşcolarul care îşi va asigura nevoile de educaţie la instituţia de învăţământ ce consideră că îl reprezintă cel mai bine.

Rezultatul va fi restrângerea şi reorganizarea activităţii unor unităţi de învăţământ, prin aceasta trecându-se de la un sistem de învăţământ dezvoltat uneori cantitativ la aspectul cel mai important al oricărui sistem acela determinat de latura calitativă. Nu întâmplător

37

calitatea învăţământului a fost reglementată prin legi speciale, simţindu-se nevoia reformei şi sub acest aspect care determină performanţa şi progresul întregii societăţi.

3.7.2. Încă un pas pentru descentralizare: sănătatea şi implicaţiile asupra bugetului local

Finanţarea serviciilor publice din domeniul sănătăţii constituie o prioritate la nivel

naţional, cunoscută fiind criza financiară care frământă acest sector şi procesul de reformă stabilit la nivel central, aflat în plin proces de desfăşurare.

Asigurarea serviciilor medicale se realizează prin operatori de servicii specializaţi, care pot fi împărţiţi în trei categorii: unităţi sanitare publice, unităţi de asistenţă socio-medicală şi creşe, a căror sursă principală de finanţare este asigurată din contribuţiile la asigurările sociale de sănătate reglementate de legislaţia în vigoare.

Stadiul descentralizării serviciilor publice din domeniul sănătăţii este marcat de adoptarea legislaţiei specifice, a cărei evoluţie este prezentată în tabelul nr. 3.3.

Denumire operator Cadru legislativ Patrimoniu Sursa de

finanţare Nivel de decizie

Unităţi sanitare Legi speciale Nivel central Buget de stat Central OG 70/2002 Nivel local Central şi local Central

Unităţi de asistenţă socio-medicală

OG 70/2002 Nivel local Buget de stat Local HGR 412/2003 Nivel local Buget local Local

Creşe

Legi speciale

Nivel central

Buget de stat – cheltuieli de

personal, buget local

Central Legea anuală a bugetului

Legea anuală a bugetului de stat Nivel local Buget local Local

Tabel nr. 3.3 - Evoluţia descentralizării serviciilor publice din sănătate pentru perioada 2002 - 2005

Din analiza stadiului descentralizării serviciilor publice din domeniul sănătăţii reiese

că primii paşi au fost parcurşi odată cu trecerea patrimoniului (teren şi clădiri) în care îşi desfăşoară activitatea unităţile sanitare din administrarea Ministerului Sănătăţii şi Familiei în administrarea autorităţilor locale14

Traseul iniţiat de autorităţile centrale pentru descentralizarea acestor servicii publice se pare că a fost acelaşi cu cel al serviciilor publice din sistemul de învăţământ preuniversitar, întrucât clădirile şi terenurile în care îşi desfăşoară activitatea unităţile sanitare de interes public au fost date în administrarea consiliilor locale şi judeţene.

.

Acesta a fost primul episod din serialul „descentralizării”, care a fost urmat de implicarea bugetelor locale în finanţarea acestor servicii publice odată cu asigurarea finanţării cheltuielilor de întreţinere şi gospodărire, reparaţii, consolidare, extindere, modernizare şi finalizare a construcţiilor unităţilor sanitare publice, de interes judeţean sau local15

De remarcat este faptul că în finanţarea unităţilor sanitare de interes public se implică şi bugetul de stat pentru o serie de cheltuieli din care fac parte:

.

a) activităţile cuprinse în programele naţionale de sănătate; b) dotarea cu echipamente medicale de înaltă performanţă; c) investiţii determinate de construirea de noi spitale;

14 OG 70/2002 privind administrarea unităţilor sanitare publice de interes judeţean şi local, publicată în M.O. nr. 648 din 31 august 2002 15 Legea spitalelor nr. 270/2003, publicată în M.O. nr. 438/2003, art. 36

38

d) expertizarea, transformarea şi consolidarea construcţiilor grav afectate de seisme şi alte situaţii de forţă majoră;

e) modernizarea, transformarea şi extinderea construcţiilor existente, precum şi efectuarea de reparaţii capitale;

f) activităţi specifice unităţilor şi instituţiilor cu reţea sanitară proprie. În lungul şi delicatul mecanism de finanţare a acestor servicii publice se implică

astfel trei actori importanţi din sectorul public: bugetul de stat, bugetul local şi Casa de Asigurări de Sănătate, potrivit fluxului de finanţare reprezentat mai jos:

Figura nr. 3.2 - Fluxul de finanţare a serviciilor publice din domeniul sănătăţii

Deşi asigură surse pentru finanţarea de bază şi parţial pentru finanţarea

complementară (utilităţi + materiale necesare actului medical), Casa de Asigurări de Sănătate nu este în măsură să soluţioneze, cel puţin pentru moment, necesarul de finanţare pentru actul medical. Cu toate că autorităţile locale sunt implicate în procesul decizional prin numirea unor membri în Consiliile de Administraţie, nu au fost identificate încă soluţii viabile pentru rezolvarea problemelor din sistem.

În aceste condiţii, putem afirma că finanţarea actului medical în România se desfăşoară în prezent pe două căi:

a) pentru finanţarea de bază, care include cheltuieli de personal, cheltuieli materiale şi servicii şi cheltuieli de capital, sursele sunt asigurate de Casa de Asigurări de Sănătate;

b) pentru finanţarea complementară, care include în principal cheltuielile cu lucrările de reparaţii curente şi capitale, inclusiv investiţii şi dotări cu echipamente, sursele sunt asigurate de bugetul de stat şi bugetul local.

Concluzia este că nivelul de implicare al autorităţilor locale în finanţarea unităţilor sanitare de interes public este reglementat cu precizie, în sensul că patrimoniul în care acestea îşi desfăşoară activitatea este transferat autorităţilor locale pentru administrare, cu menţiunea că finanţarea cheltuielilor cu utilităţile a rămas în sarcina spitalelor, deşi, în mod asemănător, aşa cum procesul de descentralizare s-a realizat în domeniul sistemului de învăţământ preuniversitar, acestea trebuiau asigurate din bugetul local, cu descentralizarea corespunzătoare a surselor de venit. Numai în acest mod angrenarea autorităţilor locale în procesul decizional şi în finanţarea unităţilor sanitare de interes public ar putea să aducă o „gură de oxigen” pentru criza profundă cu care se confruntă sistemul sanitar.

Finanţare complementară

Finanţare de bază

Bugetul de stat Bugetul local

Bugetul unităţii sanitare publice

Casa de Asigurări de Sănătate

Finanţare complementară

39

Trecerea la finanţarea complementară totală prin preluarea cheltuielilor cu utilităţile de către autorităţile locale poate constitui o soluţie, deşi bugetele locale în etapa actuală sunt confruntate cu presiuni imense pentru păstrarea echilibrului bugetar.

Situaţia creşelor a fost soluţionată începând cu anul 2001, acestea funcţionând în prezent ca servicii publice de interes local, cu personalitate juridică, având finanţarea asigurată din două surse:

- bugetul de stat – pentru cheltuielile de personal; - bugetul local - pentru cheltuielile materiale şi servicii şi cheltuielile de

capital. Rămân însă în totalitate pe seama bugetelor locale finanţarea cheltuielilor pentru

unităţile de asistenţă medico-sanitară, gândite din perspectiva politicilor sociale pe care comunităţile locale sunt nevoite să le susţină, potrivit reglementărilor legale în vigoare16

.

3.7.3. Asistenţa şi protecţia socială – o povară pentru autorităţile locale ? Cheltuielile cu asistenţa şi protecţia socială ocupă un loc însemnat în totalul

cheltuielilor finanţate din bugetul local, ponderea acestora depăşind, începând cu anul 2003 – 10%, fiind asigurate surse atât din bugetul local, cât şi din bugetul de stat, pe seama sumelor defalcate din impozitul pe venitul global şi TVA.

Inventarul cheltuielilor sociale include: - protecţia copilului aflat în dificultate; - protecţia persoanelor cu handicap; - protecţia persoanelor defavorizate social.

Fiecare din aceste cheltuieli include o gamă diversificată de activităţi, de exemplu pentru persoanele cu handicap este asigurată salarizarea acestora şi a însoţitorilor, plata alocaţiilor pentru copii cu handicap, plata altor drepturi şi facilităţi de care aceştia beneficiază (transport, telefon, taxe poştale etc.), în timp ce protecţia persoanelor defavorizate social asigură achitarea ajutoarelor sociale pentru realizarea venitului minim garantat lunar, acordarea ajutoarelor de urgenţă, a ajutoarelor pentru încălzirea locuinţei, inclusiv cantina de ajutor social.

Actele normative pentru descentralizarea în domeniul social au asigurat luarea deciziilor la nivel local, comunităţile locale cunoscând cel mai bine nevoile sociale ale locuitorilor, bugetul de stat, aşa cum am mai menţionat, susţinând în parteneriat finanţarea cheltuielilor sociale.

În tabelul de mai jos este prezentată evoluţia adoptării unor acte normative în domeniul social (care vizează în principal descentralizarea serviciilor sociale):

De remarcat este faptul că procesul descentralizării serviciilor sociale este caracterizat de existenţa unui parteneriat între bugetul de stat şi bugetele locale pentru finanţarea diverselor categorii de cheltuieli cum sunt: plata asistenţilor personali şi a însoţitorilor persoanelor cu handicap, plata ajutoarelor pentru încălzirea locuinţei, plata drepturilor pentru asistenţa socială a persoanelor vârstnice etc.

Cu toate că, aşa cum am precizat, problema patrimoniului pentru unităţile de învăţământ şi unităţile sanitare publice a fost reglementată în sensul transferului acestuia în administrarea unităţilor administrativ-teritoriale (judeţe, municipii, oraşe şi comune), se pare că nu acelaşi mod de reglementare a fost aplicat pentru domeniul social, odată cu preluarea problematicii persoanelor cu handicap şi a plăţii drepturilor pentru însoţitorii acestora.

16 Art. 38 din Legea 215/2001 privind administraţia publică locală, publicată în M.O. nr. 204 din 23 aprilie 2001

40

Actul normativ Acţiunea reglementată

Regimul juridic al

patrimoniului

Nivel de decizie Surse de finanţare

O.U.G 102/1999 O.U.G 14/2003

- Protecţia persoanelor cu handicap în centre instituţionale

- Plata ajutoarelor speciale, alocaţiilor pentru copii şi facilităţi pentru persoane cu handicap

Neclarificat Central şi local

- Transferuri bugetare de stat şi venituri proprii ale bugetelor locale

- Transfer de la Autoritatea de Stat pentru Persoanele cu Handicap prin bugetele locale

Legea 416/2001 O.U.G 5/2003

O.U.G 81/2003

- Plata ajutoarelor de urgenţă, ajutoarele sociale şi ajutoarele pentru încălzirea locuinţei

Neclarificat Local - Transferuri de la bugetul de stat - Venituri proprii ale bugetelor

locale

Legea 17/2000 - Cheltuieli privind asistenţa socială a persoanelor vârstnice Neclarificat Local - Transferuri de la bugetul de stat

- Surse alocate din bugetele locale Legea 208/1997 - Cantinele de ajutor social Nivel local Local Buget local

Tabel nr. 3.4 - Evoluţia adoptării unor acte normative pentru descentralizare în domeniul social

Mecanismele de subvenţionare în domeniul social sunt de asemenea diverse: pentru subvenţionarea energiei termice livrată populaţiei, algoritmul de

subvenţionare aplicat constă în plata diferenţei dintre preţul de cost total şi preţul naţional de referinţă, din bugetul de stat în proporţie de 55% şi din bugetul local în proporţie de 45%.

Valoarea subvenţiei lunare alocată din cele două categorii de bugete se obţine prin înmulţirea diferenţei dintre preţul de cost total şi preţul naţional de referinţă cu numărul de gigacalorii livrate de operatorul de servicii populaţiei, potrivit modelului matematic de tip determinist:

( )nrCtSbl P P x GcalNr V −= unde:

Vsbl - valoarea subvenţiei lunare NrGcal - numărul de gigacalorii livrate de operatorul de servicii Pct - preţul de cost total exprimat în lei/Gcal Pnr - preţul naţional de referinţă în lei/Gcal

Mecanismul de subvenţionare nu se limitează la suportarea din cele două bugete a diferenţei de tarif, acesta continuă cu acordarea unui sprijin pentru încălzirea locuinţei în funcţie de nivelul de venit net lunar realizat pe membru de familie şi de modalitatea de plată a energiei termice aleasă de asociaţie, astfel17

Suntem în situaţia unei subvenţionări în domeniul social care asigură plata de către persoanele fizice, indiferent de nivelul de venit, a preţului naţional de referinţă pentru energia termică livrată populaţiei şi în continuare, în funcţie de nivelul de venit, suportarea unei părţi din contravaloarea energiei termice datorate lunar de proprietarii de locuinţe stabilită ca diferenţă între costul total pentru încălzire şi ajutorul fix menţionat anterior.

:

Considerăm că prima formă de subvenţionare în funcţie de preţul naţional de referinţă ar trebui eliminată şi generalizat modelul de subvenţionare în funcţie de venit.

Prima modalitate de subvenţionare, neţinând cont de nivelul de venit, nu îşi atinge menirea ei socială, asigurând suportarea diferenţei de tarif (între preţul local de cost şi preţul naţional de referinţă) pentru toţi proprietarii de locuinţe persoane fizice. 17 OG 55/2004 privind unele măsuri financiare în vederea acordării ajutoarelor pentru încălzirea locuinţei, publicată în M.O. nr. 690 din 30 iulie 2004 care este modificată deasemenea anual în funcție de politicile existente la nivel național.

41

Cel de-al doilea model se concentrează pe veniturile nete realizate de membrii familiei solicitantului, sumele fixe acordate putând fi majorate în funcţie de nivelul şi politica de asistenţă socială concepută la nivel naţional. pentru transportul în comun de călători – subvenţionarea, ca o componentă a politicii

sociale, îmbracă de asemenea forme diverse. Deşi beneficiarii sunt în general elevii, studenţii şi pensionarii, subvenţionarea are

loc pe baza următoarelor două reguli: a) suportarea unei cote procentuale din cheltuielile de exploatare ale

operatorului de servicii (fiind întâlnite situaţii cu un procent din cheltuielile activităţii de bază de până la maxim 50%);

b) suportarea, în sume fixe, a unei părţi din tariful serviciilor de transport public în comun de călători.

Analiza celor două modalităţi de subvenţionare indică următoarele caracteristici ale acestora:

pentru modelul bazat pe suportarea unei cote procentuale din cheltuielile de exploatare:

a) antrenează operatorul de servicii în realizarea unor cheltuieli din activitatea de bază, cu efecte directe asupra rezultatului financiar şi al tarifelor serviciilor publice prestate;

b) nu stimulează productivitatea muncii; c) înregistrează consumuri ridicate de resurse umane şi materiale pentru a

realiza un nivel de subvenţie cât mai ridicat. Concluzia este că acest model ar trebui eliminat, mai ales că în România menţinerea

situaţiei de monopol natural în domeniul transportului public în comun de călători conduce la practicarea unor tarife care pot deveni greu de suportat de către beneficiari.

pentru modelul bazat pe suportarea în sume fixe a costului transportului public în comun de călători, particularităţile acestuia sunt evidente:

a) asigură subvenţionarea în funcţie de nivelul veniturilor realizate de operatorul de servicii;

b) nu ţine cont de nivelul cheltuielilor, operatorul de servicii nefiind stimulat să înregistreze un nivel al acestora cât mai scăzut;

Modelul trebuie îmbunătăţit prin acordarea sumelor fixe, în funcţie de nivelul de venit al beneficiarului şi familiei lui, însă inconvenientul major al acestuia îl poate reprezenta numărul mare de beneficiari şi costul administrării modelului constând în cheltuieli de personal şi cheltuieli materiale şi servicii ridicate.

Structura modelului, pentru a-şi realiza scopul social, trebuie să aibă la bază următorii indicatori:

1) numărul beneficiarilor; 2) sumele fixe acordate, ca forme de sprijin pentru subvenţionarea transportului

în comun de călători; 3) nivelul de venit realizat de beneficiarii serviciului şi membrii familiei

acestuia. Practicile în domeniul social continuă cu diverse forme de ajutoare a persoanelor

defavorizate, în categoria acestora încadrându-se: suportarea cheltuielilor privind ajutorul social, deşi legea prevede că acestea sunt

finanţate în întregime din bugetul local, totuşi la repartizarea sumelor pentru echilibrare din bugetul judeţean pot fi alocate sume cu această destinaţie.

42

Efortul bugetelor locale constă în asigurarea venitului minim garantat în funcţie de numărul membrilor din familie.18

Practica a demonstrat că acest tip de cheltuială nu a putut fi suportat în întregime din bugetul local, autorităţile locale fără sprijin din partea bugetului de stat înregistrând consecvent restanţe la plata acestor drepturi.

suportarea cheltuielilor privind cantinele de ajutor social, efortul financiar fiind în totalitate al bugetului local, de serviciile cantinelor beneficiind categoriile de persoane prevăzute de lege19

Alocaţiile de hrană sunt stabilite prin hotărâre de Guvern, nivelul acestora fiind cuprins între 4 lei RON – 7 lei RON.

.

Portofoliul de asistenţă şi protecţie socială este completat de ajutoarele de urgenţă, ajutoarele pentru înmormântare suportate din bugetul local, prevăzute expres în reglementările care privesc venitul minim garantat.

Formele de sprijin social, dincolo de reglementările speciale în domeniu, constau, mai ales pentru persoanele vârstnice, în acordarea unor tichete valorice pentru hrană.

Această formă de sprijin social are la bază următoarele reguli: - acordarea sprijinului se realizează numai pentru persoanele vârstnice care au

depăşit vârsta de 65 de ani; - venitul realizat de beneficiar şi membrii familiei sale nu trebuie să

depăşească jumătate din salariul minim reglementat pe economie. Cuantumul tichetului valoric acordat lunar are în vedere asigurarea persoanelor

vârstnice cu produse alimentare de bază şi medicamente, fiind situat între 100 lei – 150 lei /lună.

Progrese au fost realizate şi în domeniul activităţii de protecţie a copilului, administraţiile locale (în special cele judeţene) dovedind că au capacitatea necesară de a gestiona această activitate, chiar dacă sursele nu au fost asigurate în totalitate de fiecare dată.

Sursele de finanţare ale acestei activităţi sunt asigurate din bugetul de stat prin legile bugetare anuale, bugetul judeţean (din venituri proprii), contribuţii ale unităţii administrativ teritoriale de unde provine copilul instituţionalizat, donaţii şi sponsorizări etc.

Dezavantajul major al acestui sistem de finanţare constă în faptul că nu există un cost standard/copil instituţionalizat determinat la nivel de ţară pentru a putea fi utilizat ca bază de repartizare între judeţe, rezultatul fiind o repartizare neechitabilă interjudeţeană, fapt care conduce la dezechilibre majore în finanţarea acestei categorii de cheltuieli.

Diversificată şi complexă, activitatea de asistenţă şi protecţie socială poate fi caracterizată prin:

- alocarea resurselor financiare în funcţie de nivelul veniturilor, pentru ca persoanele defavorizate social să poate fi beneficiarele prestaţiilor sociale;

- identificarea categoriilor de persoane încadrate ca fiind defavorizate social (exp. persoane vârstnice, fără venit, elevi, studenţi etc) şi orientarea politicilor sociale către acestea;

- alocarea resurselor financiare pe bază de programe care să susţină nevoile sociale ale persoanelor aflate în dificultate;

- dezvoltarea de parteneriate cu ONG pentru desfăşurarea activităţilor sociale. Numai în acest mod, apreciem că eforturile financiare uriaşe ale comunităţilor locale

vor fi însoţite de rezultatele aşteptate, bazându-ne pe politici sociale care privesc: grupuri ţintă; nivelul veniturilor realizate de grupurile ţintă; programe; parteneriate cu ONG.

18 Art.4, alin.(1) din Legea 416/2001 privind venitul minim garantat, publicată în M.O. nr. 401 din 28 iulie 2001 19 Art.2 din Legea 208/1997 privind cantinele de ajutor social, publicată în M.O. nr. 363 din 17 decembrie 1997

43

3.7.4. Actul de cultură şi formele de sprijin acordate de comunităţile locale Sprijinirea culturii reprezintă, alături de educaţie, un domeniu prioritar pentru

autorităţile locale, întrucât integrarea socială a cetăţenilor şi definirea identităţii naţionale se realizează prin actul de cultură.

Procesul de descentralizare în domeniul culturii a fost unul de durată şi „culisant”, din anul 1990 înregistrându-se un transfer al instituţiilor publice de cultură din coordonarea autorităţilor judeţene în coordonarea Ministerului Culturii, astfel:

- perioada 1990 – 1993 – instituţiile publice de cultură s-au aflat în subordinea autorităţilor locale;

- perioada 1994 – 1996 – are loc trecerea instituţiilor publice de cultură din subordinea Consiliilor Judeţene în subordinea Ministerului Culturii;

- perioada 1997 – 2002 şi în prezent – instituţiile publice de cultură trec din nou în coordonarea şi organizarea consiliilor Judeţene.

Drumul lung şi greoi al descentralizării nu a rămas fără efecte, îndeosebi asupra actului de cultură şi a instituţiilor publice, întrucât în cele mai multe cazuri autorităţile judeţene fie că nu au avut capacitatea de organizare pentru funcţionarea activităţilor culturale, fie că nu au dispus de resurse financiare suficiente pentru finanţarea acestor categorii de cheltuieli.

În anul 2002, de exemplu, au fost transferate din subordinea ministerului în subordinea autorităţilor publice locale 17 instituţii de cultură, fără a se asigura fondurile necesare pentru susţinerea cheltuielilor de întreţinere şi gospodărie necesare funcţionării acestora.

Aşezăminte culturale ca teatre, muzee, biblioteci, filarmonici, cămine culturale, case de cultură etc. se află în prezent fie în administrarea autorităţilor judeţene, fie în administrarea autorităţilor locale (casele de cultură).

Implicarea consiliilor locale în finanţarea culturii are loc în prezent prin două modalităţi:

- fie prin finanţarea programelor care conţin manifestări social-culturale; - fie prin subvenţionarea Caselor de Cultură de interes local.

Programele culturale devin în acest mod un instrument al autorităţilor locale de a sprijini diverse forme de manifestări social – culturale (exp. zilele oraşelor, manifestări ştiinţifice organizate pentru un eveniment de importanţă pentru oraş etc.).

Eforturile financiare ale comunităţilor locale sunt cuantificate în programe care cuprind finanţarea diverselor categorii de cheltuieli generate de instituţiile publice din domeniul culturii, cum sunt: cheltuieli de personal, cheltuieli materiale şi servicii, cheltuieli de capital etc.

Subvenţiile asigură finanţarea aceloraşi categorii de cheltuieli ca în cazul programelor, cu deosebirea că acestea se alocă din disponibilul bugetului prin intermediul Caselor de Cultură organizate ca instituţii publice cu personalitate juridică distinctă în subordinea Consiliilor Locale.

Implicarea Consiliilor Judeţene se realizează într-o mai mare măsură, întrucât instituţii publice ca teatre, muzee, biblioteci, ansambluri folclorice, şcoli populare de artă au finanţarea asigurată din bugetul propriu judeţean.

Înfăptuirea actului de reformă s-a realizat treptat, prin adoptarea unor reglementări specifice cum sunt:

- Legea bibliotecilor în anul 2002; - Legea privind organizarea şi funcţionarea aşezămintelor publice în anul

2003.

44

A rămas nerezolvată problema finanţării monumentelor istorice ca parte a actului cultural, deşi au fost aprobate reglementări specifice, prin dezvoltarea unor parteneriate între autorităţile publice şi proprietarii persoane fizice sau juridice. Poate astfel de parteneriate ar reprezenta o şansă pentru valorificarea potenţialului turistic al fiecărei localităţi.

Considerăm că implicarea bugetului de stat trebuie să se realizeze imediat, mai ales prin susţinerea unor programe care au în vedere reabilitarea patrimoniului cultural şi valorificarea turistică a acestuia.

Atragerea de resurse din domeniul privat pentru dezvoltarea de parteneriate publice – private constituie de asemenea o prioritate pentru finanţarea instituţiilor publice din domeniul cultural.

Alocaţiile bugetare, începând cu anul 1991, s-au păstrat relativ constante în jurul valorii de 4%, stabilite ca raport între cheltuielile privind cultura şi total cheltuieli ale bugetelor locale.

Capitolul destinat culturii este completat şi de activităţile sportive de interes local şi de cele din domeniul religiei, cu menţiunea că formele de finanţare cele mei frecvent întâlnite sunt programele, precum şi organizarea de cluburi sportive ca instituţii publice cu personalitate juridică în subordinea Consiliilor Locale.

Indiferent de forma de finanţare, cheltuielile care urmează a se suporta din bugetul local sunt cheltuielile de personal, cheltuielile materiale şi servicii, cheltuielile de capital precum şi subvenţiile şi transferurile (formă practicată mai ales între autorităţile judeţene şi cele locale).

3.7.5. Serviciile publice şi dezvoltarea locală într-o nouă perspectivă Serviciile publice de interes local desemnează acea activitate de interes general

prestată în interesul locuitorilor de pe raza unităţii administrativ-teritoriale de către un operator de serviciu care poate fi persoană juridică de interes public sau persoană juridică de interes privat.

Definirea noţiunii de serviciu public datează de la începutul secolului al XX-lea, când se considera că acesta reprezintă activitatea de interes general prestată de către o persoană publică20

Fiind necesar să facă faţă nevoilor sociale, statul a încredinţat prestarea serviciilor publice unor operatori privaţi, astfel că în perioada interbelică se conturează o nouă definire a serviciilor publice ca fiind acele activităţi de interes general, prestate de o persoană privată având prerogativele puterii publice sub controlul administraţiei

. Este evident faptul că în această perioadă definirea serviciului public se face după natura juridică a operatorului de serviciu care nu poate fi decât statul, colectivităţile locale sau orice altă instituţie publică.

21

Definiţia actuală s-a conturat la sfârşitul anilor 80, recunoscându-se faptul că unele servicii publice desfăşurate de persoanele private nu trebuie să se bucure neapărat de prerogativele puterii publice

.

22

Prima condiţie pentru definirea serviciului public este ca activitatea prestată de operatorul de serviciu să fie de interes general, destul de greu de delimitat, întrucât nu se cunoaşte până unde se întinde interesul general şi de unde începe interesul privat.

.

De regulă, caracteristic serviciilor publice este accesul gratuit şi nelimitat al beneficiarilor la acestea, preţul serviciilor prestate fiind „achitat” indirect prin intermediul impozitelor şi taxelor fiscale.

20 Revue du droit public et de la science politique en France, 1907, p. 417 21 Magnier şi Laubadere în 1961 şi 1964 22 A. P. Parlagi, C. Iftimoaie, Servicii publice locale, Ed. Economică, 2001, Bucureşti, pagina 10

45

Există o serie de servicii publice care fac obiectul analizei în prezentul paragraf, pentru care operatorii de servicii solicită beneficiarilor anumite tarife, în categoria acestora încadrându-se:

• alimentarea şi furnizarea de energie termică; • alimentarea cu apă şi canalizare; • transportul public în comun de călători.

La polul opus, respectând definiţia menţionată anterior, fără a percepe „preţul” serviciilor prestate, accesul fiind gratuit şi nelimitat al tuturor cetăţenilor, se încadrează:

• întreţinerea zonelor verzi; • modernizarea şi repararea străzilor; • iluminatul public.

Cea de-a doua condiţie reglementează statutul juridic al operatorilor de servicii, care pot fi persoane juridice de drept public, în categoria acestora încadrându-se regiile autonome şi instituţiile publice organizate potrivit reglementărilor în vigoare, sau persoane juridice de drept privat, acestea îmbrăcând forma societăţilor comerciale organizate potrivit legii privind societăţile comerciale23

Modalităţile de gestionare a serviciilor publice sunt de asemenea diverse, în categoria acestora încadrându-se:

.

a) Concesionarea - în doctrina românească se defineşte ca fiind actul prin care concedentul transmite celeilalte părţi, concesionarul, pentru o administrare rentabilă, pe un termen determinat, în schimbul unei redevenţe, o activitate economică, un serviciu public, sau o subunitate productivă ori un teren proprietate de stat.

Obiectul concesiunii reglementat de legislaţia actuală24

• pentru regiile autonome, se aplică normele dreptului public;

îl constituie activitatea economică, serviciul public, subunitatea productivă sau terenurile, cu menţiunea că regimul juridic aplicabil concesiunii serviciilor publice este diferit în funcţie de natura lor:

• pentru societăţile comerciale care desfăşoară activităţi de interes general, dar obţin profituri din activităţile prestate, se aplică un regim mixt de drept public - privat;

• pentru instituţiile publice, se aplică normele juridice de drept public, reglementate de legislaţia actuală25

Caracteristic concesiunii este durata îndelungată pentru care poate fi încheiat contractul (maxim 49 ani) şi posibilitatea autorităţilor locale de a obţine redevenţe. Nivelul redevenţelor trebuie stabilit astfel încât să constituie pentru comunităţile locale atât o posibilitate de a încasa surse de finanţare pentru constituirea bugetului de capital, cât şi un mijloc de modernizare a infrastructurii de care dispune serviciul public.

.

Redevenţa, aşa cum am mai menţionat, constituie o sursă de venit importantă la bugetul local, însă nu trebuie omis faptul că aceasta influenţează nivelul tarifelor pentru serviciile publice prestate în interesul cetăţenilor.

b) Parteneriatul public – privat, reglementat în România pentru prima dată în anul 200226

, exprimă o modalitate de cooperare între o autoritate publică şi un partener privat pentru realizarea unui proiect de interes public, cu efecte benefice pentru ocuparea forţei de muncă şi dezvoltarea locală.

23 Legea 31/1990 privind societăţile comerciale cu modificările şi completările ulterioare 24 Legea 219/1998 privind regimul juridic al concesiunilor, publicată în M.O. nr. 459 din 30 noiembrie 1998 25 Legea 215/2001 privind administraţia publică locală, publicată în M.O. nr. 204 din 23 aprilie 2001 26 OG 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat, publicată în M.O. nr. 94 din 2 februarie 2002, în prezent abrogată

46

Există două accepţiuni ale parteneriatului: 1) în sens larg, parteneriatul se încheie între o autoritate publică şi una privată

pentru soluţionarea unor probleme cu implicaţii sociale; 2) în sens restrâns, parteneriatul are la bază raporturi contractuale precise care

vizează realizarea unor lucrări de interes public, dezvoltat mai ales în lumea anglo-saxonă.

Caracteristic parteneriatului public – privat este faptul că acesta constituie un aranjament pe termen lung, sectorul public păstrează controlul strategic asupra livrării serviciului, în timp ce operatorul privat îşi asumă întreaga responsabilitate şi riscurile pentru livrarea de bunuri sau prestarea de servicii.

Cea mai bună experienţă în domeniul parteneriatului public – privat o are Marea Britanie, unde o gamă largă de proiecte de infrastructură cum ar fi autostrăzi, căi ferate, uzine de tratare a apelor menajere, şcoli, spitale, aeroporturi îmbracă forma parteneriatelor.

c) Delegarea de gestiune, formă relativ nouă de prestare a serviciilor publice, de inspiraţie franceză, constă în delegarea serviciilor atât direct, prin intermediul compartimentelor de specialitate din cadrul autorităţilor locale, cât şi indirect, prin utilizarea operatorilor de servicii câştigători ai procedurilor organizate în acest sens.

Această modalitate de gestionare a serviciilor publice presupune gestionarea separată a activităţii serviciului public (care poate fi privatizată în conformitate cu legislaţia în vigoare) de bunurile care alcătuiesc patrimoniul serviciului public. Bunurile serviciului fac parte din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, şi în consecinţă sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, potrivit Constituţiei României.

În practică mai sunt întâlnite şi alte forme de gestionare a serviciilor publice, cum sunt asocierea în participaţiune, arendarea, franchisingul şi locaţia de gestiune.

Formele de gestionare a serviciilor descrise mai sus asigură prestarea serviciilor în regim de continuitate şi la un nivel calitativ ridicat, însă interesul colectivităţilor locale este de a păstra controlul asupra celor mai importante aspecte din activitatea serviciului, cum sunt:

• controlul asupra modului de formare a preţurilor şi asupra unor elemente de cheltuieli; • controlul asupra politicilor de modernizare a serviciului şi asupra realizării

investiţiilor; • controlul asupra politicilor sociale, în special asupra celor care privesc reorganizarea şi

restructurările de personal. Deşi preţurile ar trebui să se formeze liber pe piaţă ca rezultat al confruntării cererii

cu oferta, cu condiţia ca preţul de livrare al serviciilor să nu fie mai mic decât costul total de producţie (p > Cp), controlul asupra preţurilor trebuie acceptat din cel puţin trei motive:

- serviciile publice sunt constituite pe baza unui monopol natural, astfel încât există un singur producător (care ar putea „dicta” preţul) şi mai mulţi consumatori;

- preţurile serviciilor publice constituie pentru bugetele locale un element de venit rezultat din impozitul pe profit datorat de către operatorii de servicii;

- cheltuielile care compun preţul trebuie monitorizate în special pe baza indicatorilor de performanţă ce generează calitate pentru beneficiarii serviciului şi constituie pentru acesta un efort financiar care trebuie să ţină cont de capacitatea lui de plată.

Regulile de bază pentru formarea preţurilor (la activitatea de producţie a serviciului) şi a tarifelor (la activitatea de transport, distribuţie şi furnizare a serviciilor) impun luarea în considerare a cheltuielilor materiale şi servicii, precum şi a cheltuielilor de personal (ca nişte cheltuieli de exploatare), la care se adaugă în vederea capitalizării cheltuielile financiare (în special dobânda la împrumuturile pe termen mediu şi lung).

47

Notând cheltuielile materiale şi servicii cu Chm,s, cheltuielile de personal (inclusiv contribuţii sociale) cu Chp şi cheltuiala financiară cu Chf se obţine pentru cheltuielile totale Chtp luate în calcul la formarea preţurilor o relaţie de forma:

Chf Chp sChm, Chtp ++=

La aceste cheltuieli se mai adaugă cota de dezvoltare, reglementată prin legi

speciale, exprimată ca o cotă procentuală din cheltuieli totale cuprinsă între 3 – 5% şi cota de profit, aplicată la aceleaşi cheltuieli, care de regulă nu poate depăşi un procent de 10%.

În aceste condiţii preţul, aprobat de autorităţile naţionale de reglementare, cu avizul Consiliilor locale, va fi o relaţie de forma:

( )

( ) u.m. / lei Q

%d %p 1Cht Psau

Q%dCht x %pCht x Chf Chp sChm, P

++=

++++=

.

unde: P – preţul sau tariful stabilit Chf – cheltuieli totale %p – cota procentuală de profit %d – cota procentuală la dezvoltare Q – cantitatea programată la nivelul anului la care se face propunerea

Influenţele asupra preţului şi tarifelor pot fi determinate de ajustări ca rezultat al

influenţelor reale primite în costuri, potrivit relaţiei de calcul: p Pi Pa ∆+= , unde: Pa – preţul sau tariful ajustat, Pi – preţul sau tariful iniţial, ∆p – creşterea de preţ sau tarif determinată de influenţele reale primite în costuri.

unde: ( ) ( )Q

%d %p 1Cht psau Q

%dCht x %pCht x Cht p ++∆=∆

∆+∆+∆=∆ , în care

∆Cht – creşterea cheltuielilor totale determinate de influenţele reale primite în costuri De asemenea, preţurile şi tarifele pot fi modificate fie atunci când are loc o creştere

majoră a costurilor, determinată de punerea în funcţiune a unor instalaţii şi utilaje, fie atunci când are loc o modificare substanţială a proceselor de producţie care conduce la o creştere de costuri mai mare de 5%.

În concluzie, preţurile şi tarifele au influenţă directă asupra veniturilor operatorului de servicii, dar şi asupra veniturilor bugetului local, întrucât o parte din profitul net se varsă, în condiţiile legii, la bugetul autorităţilor locale.

Pornind de la relaţia de determinare a profitului net (Pn), obţinută după deducerea din profitul brut (Prbr) a impozitului pe profit datorat ( d

prI ), se obţine:

De - Chnf Prbr Pri T x PriIdar I -Prbr Prn d

prdpr

+===

unde:

Pri – profit impozabil Chnf – cheltuieli nedeductibile fisca De – deduceri fiscale

48

Din profitul net, potrivit reglementărilor legale,27

Suntem în situaţia în care bugetului „i se cuvin” două surse de venit:

se alocă o cotă de minim 50% pentru vărsăminte la bugetul local.

- din impozitul pe profit datorat; - din repartizarea a minim 50% ca vărsăminte la bugetul local.

Performanţa economică este de asemenea un obiectiv urmărit de autorităţile locale pentru creşterea calităţii serviciilor prestate şi exercitarea unui control asupra costurilor.

Sistemele de indicatori de performanţă sunt diverse, acestea se determină pe baza bugetului de venituri şi cheltuieli, a situaţiilor financiare previzionate şi efective, şi îmbracă forma:

a) indicatorilor de rezultate; b) indicatorilor de echilibru financiar; c) indicatorilor de rentabilitate şi trezorerie; d) indicatorilor de creştere economică.

În categoria indicatorilor de rezultate se încadrează producţia exerciţiului, cifra de afaceri netă, rezultatul exploatării, rezultatul brut, productivitatea medie a muncii, iar în categoria celor de echilibru financiar sunt cuprinşi fondul de rulment, nevoia de fond de rulment, trezoreria netă şi duratele de rotaţie a creanţelor şi furnizorilor. La rândul lor, indicatorii de rentabilitate şi trezorerie cuprind rata de rentabilitate economică, rata de rentabilitate financiară, plăţi restante pentru credite externe, în timp ce investiţiile sunt cuprinse în categoria indicatorilor de creştere economică.

Nu vom insista asupra conţinutului economic al indicatorilor respectivi, pentru că acesta este cunoscut din literatura de specialitate, ci vom prezenta metoda punctajului ca o modalitate prin care conducătorul operatorului de serviciu este „responsabilizat” în realizarea indicatorilor planificaţi de performanţă economică.

Metoda punctajului presupune parcurgerea următoarelor etape: a) stabilirea indicatorilor (de rezultate, de echilibru, de rentabilitate si trezorerie

sau de creştere economică) care vor fi luaţi în considerare în cadrul metodei şi acordarea de punctaje în funcţie de obiectivele economice urmărite;

b) stabilirea nivelului planificat al indicatorilor pe baza bugetului de venituri şi cheltuieli previzionat şi a situaţiilor financiare previzionate;

c) stabilirea nivelului efectiv al indicatorilor pe baza execuţiei bugetului de venituri şi cheltuieli şi a situaţiilor financiare încheiate la sfârşitul anului calendaristic;

d) acordarea pentru fiecare indicator a punctajului efectiv în funcţie de nivelul maxim al punctajului, utilizând regula de trei simplă:

Nivel indicator planificat...........................Număr de puncte maxim stabilit Nivel indicator realizat..............................X puncte

____________________________________________________________

max puncte deNumar x planificatindicator Nivelrealizat indicator Nivel x =

Un model de sistem de indicatori de performanţă economică este prezentat în tabelul

de mai jos:

27 OUG 61/2002 privind colectarea creanţelor bugetare, publicată M.O. nr. 644 din 30 august 2002

49

Nr. crt. Denumire indicator Număr de puncte

I. Indicatori de rezultate

Producţia exerciţiului (Q) 30 puncte Cifra de afaceri (Canetă) 20 puncte

Rezultatul exploatării (Rex) 20 puncte Rezultatul brut (Rbr) 40 puncte

Productivitatea medie a muncii ( W muncii) 5 puncte Venituri din exploatare la 1000 lei mijloace fixe

(1000nf Vexp )

5 puncte

II. Indicatori de echilibru

Fondul de rulment (FR) 10 puncte Nevoia de fond de rulment (NFR) 10 puncte

Trezoreria netă (TN) 10 puncte Durata de rotaţie a creanţelor (DrCr) 20 puncte

Durata de rotaţie a furnizorilor (DrFr) 20 puncte

III. Indicatori de rentabilitate şi trezorerie

Rata de rentabilitate economică (Re) 20 puncte Rata de rentabilitate financiară (Rf) 10 puncte

Plăţi restante credite externe 10 puncte IV. Indicatori de creştere

economică Investiţiile 30 puncte

Total general (maxim) 260 puncte

Tabel nr. 3.5 - Model orientativ de sistem de indicatori de performanţă economică utilizaţi în gestionarea serviciilor publice

Punctajul efectiv calculat pentru fiecare indicator şi însumat va influenţa fondul de

salarii al conducătorului operatorului de servicii, potrivit următoarei formule de calcul:

Fdsx maxim punctaj Totalrealizat punctaj Total Ns serv op =

unde: Nsop servFds – fondul de salarii al conducătorului operatorului de servicii

– nivelul de salariu al conducătorului operatorului de servicii

Metoda punctajului prezentată face astfel legătura dintre indicatorii de performanţă

economică şi fondul de salarii al conducătorului operatorului de servicii, responsabilizându-l pentru realizarea indicatorilor şi îmbunătăţirea performanţelor economico – financiare ale serviciului gestionat.

Metoda prezintă o serie de avantaje şi dezavantaje: Avantaje:

• conduce la îmbunătăţirea performanţelor economico-financiare ale serviciului gestionat;

• asigură responsabilizarea operatorului de serviciu pentru realizarea indicatorilor de performanţă prin legătura dintre aceştia şi fondul de salarii;

• conduce la creşterea productivităţii muncii prin măsurile luate de operatorul de servicii, cu influenţe asupra rezultatului financiar şi a nivelului preţurilor şi tarifelor;

• asigură creşterea calităţii serviciilor publice prestate, cu impact direct asupra utilizatorilor. Dezavantaje:

• greutăţi în previzionarea bugetelor de venituri şi cheltuieli; • greutăţi în previzionarea situaţiilor financiare.

50

Dincolo de analiza performanţelor economice, a preţurilor şi a modalităţilor de gestionare a serviciilor publice, este important de studiat bugetul de venituri şi cheltuieli al operatorilor de servicii, precum şi bugetul de trezorerie, din perspectiva legăturilor pe care aceste două importante instrumente ale managementului financiar le au cu bugetele locale.

Bugetul de venituri şi cheltuieli constituie o modalitate de planificare a resurselor financiare de-a lungul unei perioade de timp, de regulă un an, rezultate din exercitarea de către operatorul de servicii a dreptului de folosinţă, administrare şi de obţinere de venituri din exploatarea infrastructurii aferente serviciilor publice.

Rezultă că legăturile dintre bugetul de venituri şi cheltuieli al operatorului de servicii şi bugetul local constau în:

a) dacă operatorul de servicii este persoană juridică de drept public (regie autonomă):

• la venituri, bugetul local înregistrează vărsămintele din profitul net al operatorului de servicii şi impozitul pe profit datorat;

• la cheltuieli, bugetul local evidenţiază alocaţiile bugetare sub formă de subvenţii pentru investiţii destinate modernizării serviciilor publice pentru partea de infrastructură. De menţionat este faptul că infrastructura serviciilor publice constituie proprietatea unităţii administrativ – teritoriale şi face parte din domeniul public al acesteia.

b) dacă operatorul de servicii este persoană juridică de drept privat: • la venituri, se înregistrează dividendele repartizate din profitul net atunci

când unitatea administrativ – teritorială este acţionar la societatea comercială care prestează serviciul public şi redevenţa datorată de operatorul de serviciu pentru exploatarea patrimoniului aferent serviciului;

• la cheltuieli, bugetul local evidenţiază cheltuielile cu subvenţiile care au ca destinaţie reabilitarea sau modernizarea infrastructurii publice, comunitatea locală păstrându-şi dreptul de proprietate asupra acesteia.

În reprezentare grafică, legăturile buget local – buget operator de servicii se prezintă astfel:

Figura nr. 3.3 - Reprezentarea grafică a legăturilor dintre bugetul local şi bugetul operatorilor de servicii

Operator public Operator privat

Venituri

Bugetul local

Cheltuieli

Vărsăminte profit net

Impozit pe profit datorat

Dividende

Redevenţe

Subvenţii pentru investiţii

Operator privat

Operator privat

51

La rândul său, bugetul de trezorerie descrie fluxurile de încasări şi plăţi rezultate din exercitarea de către operatorul de servicii a dreptului de exploatare, administrare şi obţinere de venituri pentru folosinţa patrimoniului public.

Fluxurile dintre bugetul local şi bugetul operatorului de servicii sunt fluxuri de încasări şi plăţi care constau în:

a) pentru operatorul de servicii persoană juridică de drept public: • la încasări: încasarea vărsămintelor din profitul net şi din impozitul pe

profit datorat; • la plăţi: achitarea subvenţiilor pentru investiţii destinate reabilitării şi

modernizării patrimoniului public aferent serviciilor prestate; b) pentru operatorul de servicii persoană juridică de drept privat:

• la încasări: încasarea dividendelor şi redevenţelor din derularea contractelor de delegare de gestiune;

• la plăţi: achitarea subvenţiilor pentru investiţii destinate modernizării patrimoniului proprietatea comunităţilor locale.

Importanţa bugetului de venituri şi cheltuieli şi a bugetului de trezorerie rezultă din legăturile care se stabilesc între bugetul local şi bugetul operatorului de servicii, concretizate în venituri şi cheltuieli, respectiv încasări şi plăţi ale celor două bugete, cu importanţă majoră asupra planificării financiare.

Studiul serviciilor publice prestate de comunităţile locale şi analiza posibilităţilor de modernizare a acestora utilizând instrumente specifice managementului financiar cum sunt bugetul de venituri şi cheltuieli şi bugetul de trezorerie, asigură perspectiva dezvoltării durabile pentru fiecare colectivitate locală în parte.

Dezvoltarea durabilă locală nu poate fi asigurată fără o infrastructură modernizată (drumuri, iluminat public, reţele de utilitate), fără crearea unui mediu de afaceri echilibrat şi sigur, acel „level playing field” menţionat de Adam Smith. Grosso modo, conform teoriei clasice, exponenţialităţile dezvoltării neîngrădite au loc atunci când există un astfel de mediu de afaceri a cărui dinamică este asigurată în principal de doi factori: echilibrul sistemelor economice şi mobilitatea capitalului.

Teoria economică neoclasică (reprezentată de economişti cum ar fi Milton Friedman, laureat al premiului Nobel) susţine faptul că orice intervenţie guvernamentală restrictivă asupra liberei circulaţii a capitalului (cum ar fi încercarea de a menţine în viaţă firme neviabile, fie în proprietatea privată, fie de stat) are costuri mai mari decât eventualele beneficii.

În esenţă, aşa cum am menţionat, serviciile publice şi infrastructura acestora susţin dezvoltarea economică durabilă atât de necesară comunităţilor locale din România.

3.8. Metode de analiză a cheltuielilor publice Cheltuielile publice trebuie evaluate la cel puţin două nivele. Mai întâi trebuie decis

în ce mod şi în ce scop să fie cheltuiţi banii publici (analiza de program), iar apoi trebuie evaluat modul în care instituţiile din sectorul public administrează banii ce le-au fost încredinţaţi în urma unei decizii.

3.8.1. Analiza de program Evaluarea atentă a programelor de cheltuieli publice reprezintă un instrument în

scopul opririi risipei de resurse publice. Metodele de analiză a cheltuielilor publice ajută guvernele să poată folosi resursele într-un mod mai eficient, pe baza unei evaluări a scopurilor şi a folosirii resurselor publice .

52

Deoarece reducerea totalului cheltuielilor publice este un proces politic foarte complex din cauza creşterii cererii pentru programele de transfer (îmbătrânirea populaţiei, problemele majore de sănătate ca urmare a creşterii speranţei de viaţă, educaţie), eficienţa devine ţinta dominantă a schimbărilor curente în ce priveşte cheltuielile publice.

Este imposibilă începerea evaluării unui program de cheltuieli publice fără a cunoaşte precis scopurile acestuia. Stabilirea procedurilor de fixare a obiectivelor în sectorul public este foarte complicată, din cauză că unele programe sunt furnizate numai de sectorul public, neputându-se face, astfel, o comparaţie cu sectorul privat şi din cauza diverselor activităţi care produc rezultate greu măsurabile (sănătatea).

Există mai multe metode pentru analizarea programelor în sectorul public: − analiza socială cost – beneficiu (ACB) ; − analiza cost – eficacitate (ACE) ; − analiza cost – utilitate (ACU) . Toate aceste metode utilizează costurile ca bază de compensare (valoare monetară),

iar evaluarea consecinţelor programelor alternative este diferită: valoarea monetară (ACB), unităţi naturale (ACE), utilitate (ACU) .

Analiza cost – beneficiu Analiza cost–beneficiu se referă la compararea costurilor şi beneficiilor fiecărui

proiect în parte. Proiectele cu beneficii pozitive nete trebuie adoptate în cadrul limitelor bugetului.

Analiza cost – beneficiu poate reprezenta o metodă relativ simplă pentru firmele producătoare de profit, dar devine foarte complexă atunci când sunt comparate programele de cheltuieli publice şi alternativele lor.

Knapp propune următoarele etape în cadrul analizei cost – beneficiu: 1). Separarea sau definirea alternativelor de analizat ; 2). Lista de costuri şi beneficii ; 3). Identificarea şi evaluarea costurilor şi beneficiilor ; 4). Compararea costurilor şi a beneficiilor ; 5). Adoptarea sau revizuirea deciziei în raport cu riscul şi nesiguranţa pe care o poate

provoca ea ; 6). Examinarea implicaţiilor distribuţionale ale alternativelor. Dintre aceste etape , cele mai importante şi mai dificile sunt identificarea şi evaluarea

costurilor şi beneficiilor . Identificarea şi evaluarea costurilor Analiza poate indica posibilitatea folosirii mai multor tipuri de costuri, cum ar fi

costurile directe şi indirecte, monetare şi nemonetare (tangibile şi intangibile), absolute, costurile de oportunitate şi cele marginale.

Costurile directe se referă la resursele achiziţionate direct pentru efectuarea activităţii, iar costurile indirecte reprezintă resursele consumate indirect şi pot fi mai puţin evidente.

Costurile monetare şi nemonetare (tangibile şi intangibile). În cazul unui program de sănătate, spre exemplu, costurile monetare sunt sau ar putea fi descrise în termeni monetari, ca fiind costurile medicamentelor într-un spital, pe timp de o lună. Alte costuri sunt relativ intangibile şi nu pot fi evaluate.

Tehnicile pentru o evaluare valabilă a durerii sau a altor aspecte de acest fel nu au fost încă descoperite.

Costurile absolute , de oportunitate şi marginale. Multe studii referitoare la ACB folosesc costurile absolute (în preţuri de piaţă) ca bază de evaluare. În teoria economică, principalul concept este acela de cost de oportunitate.

53

Costurile de oportunitate ale unei resurse reprezintă valoarea avută de resursa respectivă în cazul unei alte întrebuinţări . Astfel , costurile reale ale unei resurse nu reprezintă , în mod necesar , nivelul preţului ei de piaţă . Costul marginal este costul exact al obţinerii unei unităţi adiţionale de resurse fiind conceptul de bază folosit în analiza economică a pieţei.

Este foarte complicat să se definească toate costurile mai ales indirecte şi să se evalueze costurile intangibile. O greşeală obişnuită în evaluările programelor o reprezintă utilizarea în exclusivitate a costurilor directe ale unei instituţii (organizaţii) furnizoare a serviciului, cum ar fi, costurile materiale, de energie , forţă de muncă şi capital. Structura actuală a costurilor este mult mai complicată28

Unele costuri sunt relativ intangibile sau nu sunt măsurabile (de ex., durerea). Uneori, aceste costuri sunt, pur şi simplu, eliminate din analiză, dar un asemenea lucru ar putea să modifice extrem de mult rezultatele evaluării.

)

Identificarea şi evaluarea beneficiilor . Beneficiile oricărui program de cheltuieli sunt numeroase , diverse şi deseori greu de

măsurat. Abordarea referitoare la capitalul uman este cel mai bun exemplu în acest sens. Aceste beneficii sunt exprimate, în cazul programelor de sănătate, în numărul de zile fără boală datorate vaccinării, care îl ajută pe individ să lucreze, mărindu-şi veniturile, sau, în cazul programelor de educaţie, în progresele educaţionale ale unui individ, care au acelaşi scop.

Metoda estimării directe încearcă să estimeze direct preţurile pe care utilizatorii ar fi dispuşi să le plătească prin apelarea la informaţiile pieţei . Acest lucru este deseori foarte dificil , cu toate că există pieţe private în cazul câtorva bunuri publice , cum ar fi educaţia şi ocrotirea sănătăţii.

Analiza cost – eficacitate În analiza cost –eficacitate nu trebuie evaluată eficacitatea programului în unităţi

monetare . În cadrul acestui tip de evaluare economică consecinţele programelor sunt evaluate după cele mai potrivite unităţi fizice sau naturale (ani de viaţă , cazuri corect diagnosticate etc. – în cazul programelor de sănătate).

Tehnica ACE tinde să arate cum poate fi atins un anumit nivel de beneficiu contra unor costuri minime (sau cum poate fi obţinut beneficiul maxim contra unui cost dat). Totuşi, există unele dificultăţi în momentul alegerii unităţii de evaluare a eficacităţii.

Analiza cost - utilitate Utilizând acelaşi exemplu al programelor de sănătate , această metodă se referă la

evaluarea programelor , concentrând atenţia asupra calităţii rezultatului de sănătate produs sau prevăzut de mai multe tipuri de tratament. Este folosită atunci când calitatea vieţii , aspectele de mortalitate şi de morbiditate trebuie evaluate împreună, sau când programele comparabile au o sferă largă de rezultate. În ACU costurile unui program sunt comparate cu îmbunătăţirea sănătăţii , aşa cum este ea prevăzută în program , ameliorarea stării de sănătate fiind măsurată în anii de viaţă cu calitate ameliorată dobândiţi.

3.8.2. Măsurarea performanţei în sectorul public Una din cele mai importante probleme în sectorul public este măsurarea performanţei

instituţiilor. Indicatorul global de performanţă din activităţile private, profitul, nu se aplică în cazul activităţilor de furnizare de servicii din sectorul public. Pentru estimarea parametrilor programelor de cheltuieli publice şi pentru evaluarea performanţei instituţiilor din sectorul public sunt necesare unele metode mai mult sau mai puţin obiective.

28 Knapp M.R.J., “The Economics of Social Care”, McMillan , London , 1984

54

Indicii de performanţă folosiţi de obicei , în ţările OCDE (Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică) pot fi împărţiţi în următoarele categorii pot fi împărţiţi astfel:

1. economici ; 2. de eficienţă ; 3. de eficacitate ; 4. de calitate a serviciului ; 5. de performanţă financiară .

Această abordare dezvoltă în continuare metoda auditului financiar propusă de Oficiul General de Audit din S.U.A. în 1972 , şi continuă, apoi , în Marea Britanie , la începutul anilor “8029

Economia poate fi definită ca fiind obţinerea de input-uri de o calitate dorită la cel mai mic cost posibil . Un indice economic este cel de cost al input-urilor sau al resurselor , egal cu valoarea prognozată a costurilor. Eficienţa poate fi definită ca fiind relaţia dintre output-uri şi resursele folosite la producerea lor. Putem utiliza cifre marginale sau medii pentru măsurarea eficienţei, cum ar fi indicele de output sau cel al schimbării de output căruia îi corespunde o schimbare mică în input.

), precum şi în multe alte ţări . Metoda se bazează pe revizuirea a trei elemente constituente ale performanţei organizaţiilor–economie , eficienţă , eficacitate (aşa numita abordare 3 E).

Eficacitatea se referă la un nivel administrativ al organizaţiilor de resort, diferit de eficienţă şi economie. O organizaţie poate lucra economic şi eficient, dar poate fi ineficace. Eficacitatea este nivelul la care pot fi atinse scopurile organizaţiei (obiective, rezultate). Eficacitatea în sectorul public este foarte greu de evaluat, mai ales din cauza problemelor de definire a obiectivelor şi de măsurare a rezultatului final. Având în vedere nivelul datelor cunoscute , în ce priveşte măsurarea sau evaluarea bunăstării sociale, vor exista multe sfere unde scopurile sunt greu de specificat, fiind foarte greu de identificat impactul unui program guvernamental asupra bunăstării sociale30

Calitatea serviciului poate fi definită ca fiind nivelul la care natura output-ului şi furnizarea lui îndeplinesc cerinţele consumatorului (societăţii).

).

Calitatea serviciului reprezintă, în general, un parametru utilizat într-un sens mai restrâns decât eficacitatea, fiind întrebuinţat în termenii satisfacerii directe sau indirecte a nevoilor utilizatorilor. Calitatea conţine elemente, cum ar fi accesibilitatea, punctualitatea, acurateţea, nivelul de confort şi amabilitatea în obţinerea serviciului. Posibilele criterii de calitate pot fi împărţite în trei grupe31

a) criteriul referitor la structură, care are în vedere modul de dezvoltare a capacităţii organizatorice în stare să furnizeze un serviciu şi să stabilească standardele administrative, politici de personal şi proceduri;

):

b) criteriul referitor la proces , care are în vedere modul de conformare a serviciilor furnizate cu standardele indicate , modul de menţinere al standardelor de furnizare a serviciilor şi modul de administrare adecvată a furnizării de servicii ;

c) criteriul referitor la rezultate – care are în vedere nivelul de îndeplinire a scopurilor , modul de evitare a evenimentelor negative şi satisfacţia clienţilor în urma primirii acelor servicii .

29 Tomkins C., ”Monitorig and Auditing Value for Money in the U.K. : the Scope for Qualitative Analysis” , “Financial Accountability and Management” , 1989 . 30 Grimwood M., Tomkins C., “Value for Money Auditing – Towards Incorporating a Naturalistic Approach , “Financial Accountability and Management” , 1986 31 Narsavage G.L.,”Quality Management of Ambulatory and Home Care”, Univcesity of Scranton, 1996

55

Performanţa financiară şi evaluarea conformităţii este o examinare a tranzacţiilor financiare , a calculelor şi a rapoartelor , inclusiv evaluarea conformităţii faţă de legi şi reglementări. Acest lucru se numeşte uneori, “audit export”.

Există unele tendinţe în legătură cu conceptele “noului management public” care susţin diminuarea sferei acestei forme de audit în favoarea metodei crescătoare (“ex-ante”) de contabilitate, bazată pe consideraţii referitoare la eficacitate32

Nu există o singură dimensiune capabilă să unifice toate nivelele de măsurare a performanţei. Unele dintre aceste nivele interacţionează sau se pot afla în conflict. De exemplu, creşterea calităţii este deseori însoţită de creşterea costurilor. Abordările curente tind să se concentreze asupra consideraţiilor referitoare la eficacitate şi la disciplina financiară de bază pentru indicarea conformităţii cu legile şi reglementările relevante care au mai mult un caracter general decât unul detaliat .Pentru a utiliza metodele cele mai noi de administrare a sectorului public trebuie să distingem între indicatorii de output şi de rezultat. Din ce în ce mai mult , se pune accentul pe rezultate, care sunt cei mai buni indicatori ai performanţei unei structuri organizatorice. Pentru a prezenta diferenţa dintre output şi rezultat , vom folosi un exemplu din domeniul ocrotirii sănătăţii .

) .

Output în cazul instituţiilor de sănătate se bazează pe numărul de pacienţi trataţi, pe numărul zilelor de spitalizare , precum şi pe alte servicii furnizate.

Rezultatele, în cazul acestor instituţii, se măsoară în raport cu îmbunătăţirea stării de sănătate a pacienţilor .

3.9. Cheltuielile de capital şi investiţiile publice

Importanţa realizării investiţiilor pentru stat ți comunităţile locale a mai fost

analizată în literatura de specialitate, câştigul acestora rezultând fie din veniturile fiscale încasate la bugetele locale (impozit pe clădire sau impozit pe teren), fie din impozitul pe venit virat la buget sub formă de impozite partajate.

Investiţiile menţionate sunt executate de mediul de afaceri şi le putem califica drept investiţii de afaceri, statul ți comunităţile locale sprijinindu-le pe diverse căi:

- acordarea de facilităţi fiscale, în limitele permise de lege; - acordarea de avantaje economice prin facilitarea accesului la cumpărarea

de bunuri cu preţuri reduse, în condiţiile prevăzute de Legea concurenţei. Această primă categorie de investiţii asigură fundamentul pentru dezvoltarea

economică durabilă a comunităţilor locale. Cea de-a doua categorie de investiţii sunt investiţiile publice (cheltuielile de capital),

realizate de autorităţile publice cu implicaţii indirecte asupra investiţiilor de afaceri constând în furnizarea de forţă de muncă bine calificată prin reţelele unităţilor de învăţământ etc.

Indiferent de forma pe care acestea o îmbracă, problematica investiţiilor este complexă şi constă în:

- elaborarea programului de investiţii de capital; - stabilirea modalităţilor de finanţare şi a surselor de finanţare; - stabilirea priorităţii obiectivelor de investiţii. 1) Elaborarea programului de investiţii de capital (PIC) Programul de investiţii de capital reprezintă o listă de proiecte – investiţii de capital

– pe care statul sau o comunitate locală doreşte să le realizeze pe o perioadă de mai mulţi ani. Proiectele se derulează pe o perioadă de doi sau trei ani (uneori sunt necesare şi perioade mai

32 Joustie H., “The Role of Acernal Accounting in Improving Performance” , E.G.P.A. Annual Meeting. Budapest , 1996)

56

îndelungate de timp) şi cuprind o evaluare realistă atât a costurilor proiectelor, cât şi a surselor planificate de finanţare.

Programul de investiţii nu este o „cămaşă de forţă” pentru stat sau autorităţile locale, acesta se poate revizui periodic pentru a reflecta în mod real priorităţile pe plan național sau local.

Programul este în cele din urmă un exerciţiu intelectual valoros care încurajează factorii de decizie:

- să analizeze perspectivele de dezvoltare pe termen scurt, mediu şi lung; - să stabilească un set de obiective care pot fi atinse; - să determine un anumit consens cu cetăţenii şi cu alţi factori implicaţi în

legătură cu aceste obiective; - să considere proiectele ca părţi componente ale unor obiective mai largi; - să determine dimensiunile adecvate ale proiectelor şi planificarea lor în timp; - să aloce proiectelor anumite surse de finanţare.

Considerăm că pentru a evalua dacă PIC este adecvat sau nu, fiecare dintre autorităţile locale ar trebui să răspundă (prin Da sau Nu) la următorul set de întrebări:

1. Există un calendar de planificare a investiţiilor de capital care să definească procesul şi durata în care trebuie luate deciziile referitoare la acesta ?

2. Există un document privind politica de investiţii de capital care să fie aprobat de de Guvern sau Consiliile Locale ?

3. Există metode de ierarhizare a proiectelor astfel încât să se identifice proiectul cel mai bun din punct de vedere al nevoilor statului sau comunităţii şi al factorilor financiari ?

4. Există metode de conştientizare a populaţiei asupra proiectelor de investiţii de capital propuse ?

5. Există un comitet de planificare a investiţiilor de capital format din membrii ai Ministerelor, Consiliului Local, ai Instituţiei Primarului şi cetăţeni, care să ia decizii cu privire la proiectele de investiţii de capital ?

6. Există un buget de investiţii de capital separat de bugetul curent ? Dacă răspunsul este negativ la mai multe din aceste întrebări, programul de investiţii

de capital trebuie perfecţionat. O componentă esenţială a programului de investiţii o constituie evaluarea

costurilor (cuprinsă de regulă în studiile de fezabilitate) pentru cele patru componente ale sale:

- cheltuieli materiale; - cheltuieli cu manopera (resursele umane) ; - cheltuieli cu transportul; - cheltuieli cu utilajele.

Cheltuielile materiale sunt evaluate de regulă cu uşurinţă pe baza stabilirii cantităţilor de materiale necesare realizării investiţiilor şi a preţurilor existente pe piaţă, astfel încât această categorie de cheltuieli se va cuantifica după un model de forma:

pi x qi Chmat n

1 i∑==

unde:

Chmat – cheltuieli materiale qi – cantitatea necesară din fiecare material „i” pi – preţul materialelor rezultat din cercetarea pieţei

57

Cheltuielile cu manopera au la bază necesarul de personal pentru realizarea proiectului de investiţii la care se evaluează fondul de salarii. Pentru determinarea tarifului la manoperă (se raportează salariul mediu lunar la numărul de ore lucrătoare din cursul unei luni, obţinându-se relaţia:

NollS Tmanopera =

unde:

Tmanoperă – tariful la manoperă estimat

lS – salariul mediu lunar, determinat cu relaţia: ∑

∑

=

=n

1 i

n

1 i

Nsi

Si x Nsisau

NsFds

Nol – numărul de ore lucrate în cursul unei luni Cheltuielile cu transportul sunt estimate în funcţie de cantitatea de materiale care

trebuie transportată de la locul depozitării până la punctul în care se realizează investiţia şi în funcţie de numărul de kilometri efectiv parcurşi.

Tariful orar la transport se va determina după o relaţie de forma:

kmNr rtCh transpo Tkt =

unde: Tkt – tarif pe kilometru la transport Ch transport – cheltuielile cu transportul Nr km – număr de km efectiv parcurşi

Cheltuielile cu utilajele sunt stabilite de regulă în funcţie de tariful orar cu închirierea utilajelor sau în funcţie de cheltuielile cu amortizarea înregistrate, în acest din urmă caz tariful determinându-se ca raport între cheltuielile lunare cu amortizarea (Cha) şi numărul de ore în care utilajele au fost exploatate (No expl), potrivit formulei:

expl NoCha Thu =

Suma cheltuielilor materiale cu manopera, transportul şi utilajele formează pentru

investiţiile publice cheltuieli directe (Chd), stabilite după relaţia:

∑ ∑++∑+∑== ===

n

1 i

n

1 i

n

1 i

n

1 iexpli No x Thui Nrkmi x Tkti Si x Nsi pi x qi Chd

La toate aceste cheltuieli directe se mai adaugă, pentru formarea costului complet

(Cc), cheltuielile indirecte, determinate ca procent din total cheltuieli directe şi profitul, stabilit ca şi o cotă procentuală din total cheltuieli, după următorul model:

( )

( )( )Π+Π++=

Π+Π++=Π+++=

%p x %pind %p %pind 1 x Chd %p x %pind x Chd %p %pind 1 x Chd

%p x Chind Chd %pind x Chd Chd ceCcinvpubli

Relaţia de mai sus poate fi utilizată pentru estimarea costului complet, în preţuri curente, a efortului financiar pe care statul sau comunitatea locală trebuie să îl realizeze pentru punerea în exploatare a investiţiei de capital aprobate a se executa.

58

În situaţia în care obiectivele de investiţii sunt propuse a se realiza pe perioade lungi de timp, ce depăşesc de regulă un an, costul complet cu investiţia se va actualiza în funcţie de cheltuielile directe cu o rată de actualizare care se situează la nivelul ratei medii a dobânzii din economie (ra), conform unei relaţii de forma:

( )( )Π+Π++∑

+=

=%p x %pind %p %pind 1

ra 1Chdi ceCcinvpubli

n

1 ii

În care:

%pind – cota procentuală pentru cheltuieli directe %pπ - cota procentuală pentru profit

Cunoaşterea costului estimativ pentru investiţiile publice (de interes local sau

naţional) permite o planificare corespunzătoare a surselor de finanţare, tocmai de aceea pentru realizarea proiectelor de investiţii de capital în practică este necesară întocmirea unei documentaţii tehnico-economice care constă în:

întocmirea studiilor de prefezabilitate – care oferă soluţia tehnică pentru realizarea proiectului de investiţii;

întocmirea studiilor de fezabilitate – care estimează în principal costurile şi beneficiile ce se obţin de pe urma realizării proiectelor de cheltuieli de capital.

2) Finanţarea investiţiilor publice – o problemă a etapei actuale Deşi constituie o problemă importantă pentru stat sau pentru comunităţile locale,

finanţarea investiţiilor de capital se rezumă la două importante categorii de surse: - finanţarea din surse proprii; - finanţarea din surse împrumutate.

Finanţarea din surse proprii are o istorie îndelungată, până la apariţia „împrumuturilor” constituind unica sursă de realizare a investiţiilor, cu toate că şi în prezent o serie de proiecte sunt plătite integral sau parţial pe baza surselor proprii.

Există şi alte modalităţi de a plăti din surse proprii: granturile (fondurile nerambursabile) sunt o excelentă sursă de fonduri,

deoarece autoritatea publică nu trebuie să ramburseze sumele puse la dispoziţie. Granturile sunt totuşi impredictibile. Transferurile pentru cheltuieli de capital nu mai există, excepţie făcând o serie de unităţi administrativ-teritoriale care sunt parte la acordurile de împrumut extern şi pentru care statul s-a angajat să asigure cofinanţarea respectivelor programe de investiţii.

taxele de dezvoltare33

Finanţarea din surse proprii prezintă o serie de avantaje şi dezavantaje

îmbracă diferite forme: taxe speciale, contribuţii, îmbunătăţiri etc., fiind impuse de către deţinătorii de proprietăţi în domenii care suferă îmbunătăţiri prin acţiuni publice.

34

Avantaje: :

a) economii la costurile cu dobânda, care nu apar în situaţia finanţării din surse împrumutate;

33 R. Bahl, J. Linn, Finanţe publice urbane în ţări în curs de dezvoltare, Banca Mondială, 1992, pag. 374 34 Patricia Tigue, „Programarea cheltuielilor de capital: Ghid pentru municipalităţi mici”, Government Finance Officers Association, 1986, pag. 85 - 86

59

b) păstrarea flexibilităţii financiare, autoritatea publică are în fiecare an mai multă flexibilitate în legătură cu angajarea veniturilor în finanţarea de capital versus cheltuielile operaţionale;

c) întărirea percepţiei calităţii creditului, în condiţiile în care toţi sunt egali, o autoritate publică care nu este foarte îndatorată este privită favorabil de către comunitate; finanţarea din resurse proprii oferă astăzi autorităţii locale şansa de a obţine un împrumut mâine.

Dezavantaje: a) fonduri insuficiente pentru necesarul de capital, situaţii de acest gen incluzând:

- număr mare de proiecte pe care autoritatea locală doreşte să le realizeze; - proiecte prea mari şi costisitoare; - costurile proiectelor în creştere, situaţie în care autoritatea locală trebuie să

amâne investiţia şi să continue să economisească. b) lipsa echităţii dintre generaţii, cei care beneficiază de proiect ar trebui să plătească

pentru el, astfel că generaţiile care plătesc ajung să nu mai beneficieze de proiect, datorită duratei de folosinţă pe care proiectele de infrastructură o au.

Împrumutul ajută la atingerea echităţii dintre generaţii, prin alinierea cursului beneficiilor la cel al costurilor.

c) cheltuielile de capital sunt repartizate inegal, acestea necesită iniţial cheltuieli foarte mari, plata pentru acestea produce o repartiţie inegală a cheltuielilor de la an la an. Veniturile pe de altă parte pot fi mai constante şi uşor de estimat. Managementul financiar ar fi mai uşor dacă veniturile şi cheltuielile ar fi aproximativ egale de la an la an.

Finanţarea din surse împrumutate este posibilă în România, la nivelul comunităţilor locale, începând cu anul 199835

- permite autorităţilor locale să construiască proiecte de capital, în perioade scurte de timp;

, aceasta prezentând o serie de avantaje dintre care amintim:

- asigură o mai mare echitate între generaţii; - egalizează în timp costurile investiţiei.

În funcţie de sursa potenţială pentru rambursarea împrumutului, considerăm că există trei structuri de bază pentru contractarea datoriilor:

a) contractarea datoriilor pentru finanţarea activităţilor generale/pentru

scopuri generale Primul tip de structură a creditului este „obligaţia generală” şi este descris după cum

urmează: ● autoritatea locală garantează cu „propriile venituri” achitarea serviciului

datoriei; ● sumele împrumutului sunt utilizate pentru realizarea proiectului, beneficiile

care se obţin după achitarea acestuia nu constituie surse ale achitării serviciului datoriei.

O astfel de structură este utilizată pentru proiecte care nu sunt generatoare de venituri, ca de exemplu: învăţământ, sănătate, cheltuieli de capital pentru activităţi cu caracter social (vezi figura de mai jos):

35 Legea 189/1998 privind finanţele publice locale, publicată în M.O. nr. 644 din 30 august 2002

60

Figura nr. 3.4 - Structura contractării datoriei pentru activităţi de interes general

b) contractarea datoriei pentru proiecte generatoare de venituri

Al doilea tip de structură a datoriei (reprezentat în figura de mai jos) se caracterizează prin:

● garantarea datoriei cu veniturile generate de proiect; ● proiectul este o întreprindere care obţine venituri din tarife sau taxe,

utilizate pentru acoperirea în parte sau integral a serviciului datoriei şi pentru menţinerea în funcţionare a proiectului;

● datoria este contractată de proprietarul proiectului; ● veniturile proprii ale bugetului local nu sunt sursa unei garanţii directe.

Astfel de întreprinderi sunt companii de utilitate publică din domeniul alimentării cu apă, pieţe publice, energie termică etc.

Figura nr. 3.5- Structura contractării datoriei pentru proiecte generatoare de venituri

c) contractarea datoriei în baza unor parteneriate de tip public / privat

Ultimul tip de structură a datoriei care descrie finanţarea proiectelor în baza unor parteneriate de tip public / privat (reprezentat în figura de mai jos) este caracterizat prin:

● combinaţie de fonduri publice şi private; ● autorităţile locale încheie cu partenerii privaţi contracte de concesionare

sau de parteneriat în scopul construirii, deţinerii şi exploatării unui proiect; ● autoritatea locală asigură mai multe tipuri de participare la montajul

financiar: capital, subvenţii, furnizare de materiale pentru realizarea proiectului;

● sectorul privat poate contribui cu capital, contracte de datorie şi alte forme de finanţare sau garantare;

● datoria este contractată în general în numele deţinătorului proiectului.

Bugetul local

Venituri

Proiect

Datorie

Autoritate locală Venituri

Proiect Datorie

61

Figura nr. 3.6 - Structura contractării datoriei pe baza unor parteneriat de tip public / privat Instrumentele finanţării prin împrumut includ creditele bancare şi obligaţiunile,

fiecare dintre acestea având ca obiectiv realizarea unui proiect de investiţii de capital. Diferenţa dintre acestea constă în faptul că în timp ce un credit bancar reprezintă o obligaţie a autorităţilor locale de a rambursa o datorie faţă de o instituţie finanţatoare, obligaţiunea presupune rambursarea aceleiaşi obligaţii faţă de un grup mai mare de investitori şi de persoane fizice.

Cele mai multe ţări din Europa Vestică au creat instituţii care acordă credite autorităţilor locale: Banca de Credit Municipal în Belgia, Asociaţia pentru Credit Municipal în Danemarca etc., înfiinţate exclusiv pentru a oferi municipalităţii şi autorităţilor finanţare sub formă de credite36

Obligaţiunile municipale, la rândul lor, s-au dezvoltat în SUA, la sfârşitul sec. XIX-lea. Când costurile investiţiilor municipale au atins niveluri care depăşeau capacitatea unei singure bănci de a răspunde necesităţilor autorităţilor locale, instituţiile financiare au început să acorde credite sindicalizate, prin combinarea resurselor financiare individuale. Prin tranzacţionarea pe piaţă şi oferirea unor stimulente fiscale deţinătorilor de titluri de valoare, s-a născut obligaţiunea municipală.

. În Belgia, în anul 1983, Banca de Credit Municipal a finanţat 80% din investiţiile realizate de autorităţile locale.

Dincolo de instrumentele specifice datoriei publice locale, rămâne de rezolvat problema capacităţii de îndatorare, aceasta reprezentând acel volum de resurse pe care le putem reţine din totalul veniturilor operaţionale, în fiecare an, pe parcursul unei perioade mai îndelungate de timp, cu scopul de a achita serviciul datoriei fără a afecta „parametrii creditului”.

Pentru a studia volumul de resurse reţinut din totalul veniturilor operaţionale, se utilizează un instrument al managementului financiar declaraţia de venituri şi cheltuieli, care include un raport asupra performanţelor financiare ale unei unităţi administrativ-teritoriale într-o anumită perioadă de timp.

Un model al declaraţiei de venituri şi cheltuieli poate include:

Specificaţie Suma Activităţi curente + Venituri curente - Cheltuieli operaţionale

X

Surplusuri operaţionale curente / deficite X

36 K. Davey, Fonduri de Dezvoltare Municipală şi Intermedieri, Raportul Băncii Mondiale privind Dezvoltarea, Working Papers, 1998, pag. 4 – 14; 41

Companie privată

Venituri

Proiect

Autoritate locală

Datorie Capital

62

- Alte surse de finanţare a cheltuielilor operaţionale X + Alte surse de finanţare a cheltuielilor de capital - Plăţi pentru dobânzi şi comisioane - Rambursări de credite

X

Fonduri disponibile pentru investiţii X - Cheltuieli de capital - Fonduri de rezervă X

Total excedente / deficite X

Tabel nr. 3.8 - Model de declaraţie de venituri şi cheltuieli utilizat în analiza capacităţii de rambursare. Este important de reţinut că rambursarea serviciului datoriei se face din veniturile

operaţionale care vor trebui asigurate cu prioritate, an de an, pe perioada în care angajamentele de împrumut au fost încheiate.

În consecinţă, factorii care influenţează capacitatea de îndatorare sunt: 1) dorinţa şi abilitatea de a accepta riscurile; 2) dorinţa şi abilitatea de a limita fondurile utilizate pentru serviciile către

comunitate în vederea efectuării de plăţi pentru investiţii. De menţionat este şi faptul că însuşi legiuitorul a impus o limită maximă a

serviciului datoriei, 20% din totalul veniturilor curente, cu perspective de creştere a acestui procent până la 35% - 40% din total venituri curente.

Rata care apreciază limita maximă a capacităţii de îndatorare este rata serviciului datoriei, stabilită cu formula:

curente venituriTotaldatoriei al anual Serviciul Rsd =

Apreciem că unităţile administrativ-teritoriale vor intenţiona să nu se îndatoreze atât

de mult, deoarece: nu au experienţă în managementul datoriei; au resurse limitate pentru proiectarea investiţiilor de finanţat; au resurse limitate pentru exploatarea şi întreţinerea investiţiei; estimările în legătură cu evoluţia veniturilor şi cheltuielilor sunt mult prea

optimiste sau incerte. De aceea considerăm că răspunsul la întrebarea cât de mult trebuie să ne îndatorăm ?

va fi dat de calculul ratei surplusului operaţional, stabilit cu relaţia:

curente venituriTotalcurente leoperationa Surplusuri Rso =

Atunci când valorile sale vor fi pozitive, va indica existenţa unei capacităţi de

îndatorare, în situaţie contrară capacitatea de îndatorare este suprasaturată. 3) Stabilirea priorităţii obiectivelor de investiţii În general la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale există un portofoliu

destul de „complex şi bogat” al proiectelor de investiţii, de aceea este necesară o prioritizare a lor.

Analiza cost – beneficiu constituie o metodă deja consacrată în literatura de specialitate pentru analiza rentabilităţii proiectelor de investiţii, însă dezavantajul acesteia

63

pentru sectorul public îl reprezintă imposibilitatea de a determina beneficiul aferent proiectelor de investiţii care nu sunt aducătoare de venituri.

În această situaţie beneficiul poate fi reprezentat de economiile de cheltuială pe care le realizează utilizatorii serviciului public sau de nivelul impozitelor şi taxelor suplimentare care se încasează la bugetul local după infrastructura nou creată.

Formula de apreciere pentru analiza cost – beneficiu este reprezentată de indicatorul valoarea netă actualizată (VNA) stabilit cu relaţia:

( )

ra 1Chi - Vi VNA

n

1 ii∑

+=

=

sau cu formula ratei de rentabilitate a proiectului de investiţii (Rri)

Ct

VNA Rri =

Considerăm utilă pentru prioritizarea obiectivelor de investiţii aplicarea metodei

„Investiţii Prioritare - IP” a cărei procedură constă în: a) stabilirea obiectivelor de investiţii – noi şi în continuare – care urmează a fi

cuprinse în programul de investiţii de capital (PIC); b) punctarea fiecărui obiectiv de investiţii în funcţie de criteriile generale (maxim

100 puncte) şi criteriile specifice (maxim 50 puncte); c) stabilirea punctajului final pentru fiecare obiectiv de investiţii şi cuprinderea

acestora în programul de investiţii de capital în funcţie de punctajul obţinut. Pentru aplicarea metodei este necesară identificarea criteriilor generale şi a criteriilor

specifice pe baza cărora se evaluează obiectivele de investiţii, în categoria acestora incluzându-se:

a) pentru criteriile generale:

Cuprinderea investiţiilor în strategiile de dezvoltare economico-socială 10 puncte Investiţiile în curs de execuţie, realizate în proporţie de peste 75% 10 puncte Investiţii ce se finalizează în anul pentru care se elaborează bugetul 10 puncte Investiţii cu finanţare continuă în ultimii 5 ani 5 puncte Investiţii care creează noi locuri de muncă 20 puncte Investiţii specifice pentru protecţia mediului şi / sau infrastructură 45 puncte

b) pentru criteriile specifice:

Numărul de beneficiari ai proiectului de investiţii 15 puncte Costul estimat al investiţiei 10 puncte Cofinanţare şi din alte surse 15 puncte Beneficiile economice sau sociale obţinute 10 puncte

În funcţie de scopurile urmărite, pentru fiecare obiectiv de investiţii se vor atribui

punctaje maxime, după care, proporţional, se vor acorda punctaje şi pentru celelalte obiective de investiţii, raportat la modul în care acestea corespund scopurilor urmărite.

Considerăm că pentru fiecare domeniu finanţat din bugetul local este necesară o astfel de prioritizare, pentru a asigura alocarea eficientă a resurselor locale în vederea realizării programelor de investiţii.

64

Întrebări şi teme de refecţie:

1. Enumeraţi şi comentaţi diferenţele dintre cheltuielile publice şi cheltuielile bugetare; 2. Descrieţi procedura de modelare a selectării cheltuielilor publice; 3. Precizaţi care sunt indicatorii de analiză a dinamicii cheltuielilor publice; 4. Descrieţi conţinutul cheltuielilor publice din sănătate; 5. Precizaţi care sunt efectele descentralizării asupra serviciilor publice din învăţământ;

Bibliografie: Boloş M.I, Trifan V.

Tendinţe şi evoluţii în finanţarea sistemului de învăţământ preuniversitar românesc, Congresul Academiei Româno-Americane, mai 2002

Bouvier M., Esclasan M., Lassale I.P.

Finances publiques, Dalloz, Paris, 1998

Douverger M. Finances Publiques, PUF, Paris, 1978 Drehuţă E., Neamţu Gh.

Bugetul public, Editura Agora, Bacău. 1992

Herber V.P. Modern Public Finance, 3rded, Homeword, III, Richard D. Irwin, Inc., 1975

Lalumiere P. Les Finances Publique, Libraire Armand Colin, Paris, 1970 Manolescu Gheorghe

Buget. Abordare economică şi financiară, Editura Economica, Bucureşti, 1997

Olivia E. Finances publiques, 2eed, Sirey, coll. «Aide - mémoire», 2004 Paysant A. Finances publiques, 5eed, A. Collin, coll. «U», 1999;

Finances locales, PUF, 1993 Philip L. Finances publiques, 7eed, Cujas, 2000 Picard J. – F. Finances publiques, Litec, 1997 Premchand A. Managementul cheltuielilor publice, Washington DC, International

Monetarz Fund, 1993

Capitolul IV Procesul bugetar – bază pentru un management financiar

modern

4.1. Principiile procedurii bugetare

Definite ca un ansamblu de reguli bugetare care ordonează delicatul proces de alocare a resurselor financiare pentru finanţarea unor servicii publice de interes național sau local, principiile procedurii bugetare, cuprinse în reglementările speciale1

principiul universalităţii; , constau în:

principiul publicităţii; principiul unităţii; principiul unităţii monetare; principiul anualităţii; principiul specializării bugetare; principiul echilibrului bugetar;

4.1.1. Principiul universalităţii Acest principiu presupune ca toate veniturile şi toate cheltuielile să fie cuprinse în

buget cu sumele lor totale şi în două poziţii distincte, fără a se stabili vreo legătură între un anume venit şi o anume cheltuială, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor care au destinaţie specială prin contractele încheiate, în condiţiile legii.

Principiul universalităţii se opune oricărei contractări a veniturilor şi cheltuielilor şi oricărei afectări a veniturilor pentru acoperirea anumitor cheltuieli, regula non-contractării şi non-afectării fiind definite exclusiv prin lege:

„Veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute” ; „Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli anume, cu excepţia

donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte”. Dacă regulile non-contractării şi non-afectării sunt respectate, avem de-a face cu

bugetul brut2

∑∑==

==n

1 i

n

1 iChPi Bbsau VPi Bb

format din suma dimensiunilor globale ale veniturilor sau cheltuielilor, care pentru bugetele locale îmbracă forma:

unde: Bb – bugetul brut VPi – venituri publice pe categorii ChLi – cheltuieli publice pe destinaţii

În categoria veniturilor publice sunt incluse veniturile curente, veniturile din capital, veniturile cu destinaţie specială, prelevările din bugetul de stat, subvenţiile încasate potrivit legii, precum şi alte venituri publice, în timp ce cheltuielile publice cuprind cheltuielile cu învăţământul, sănătatea, asistenţa şi protecţia socială, cu serviciile publice şi dezvoltarea locală, precum şi orice alte cheltuieli finanţate din buget.

Bugetul brut oferă posibilitatea unei analize de ansamblu asupra veniturilor şi cheltuielilor publice, asigurând transparenţa necesară în materie bugetară, veniturile fiind reflectate în buget după provenienţa lor, în timp ce cheltuielile sunt reflectate după destinaţiile primite.

Dacă regula non-contractării este în principiu respectată, regula non-afectării care presupune că toate veniturile încasate la bugetul se depersonalizează, fiind destinate finanţării cheltuielilor în ansamblul lor, este adesea încălcată. 1 Cap. II – Principii, reguli şi responsabilităţi din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în M.O. nr. 431 din 19 iunie 2003 modficată ți completată ți prin Legea 500/2002 privind finanțele publice 2 Tatiana Moşteanu (coordonator), Buget şi Trezorerie Publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2001, pag. 18

Neafectarea este justificată din cel puţin trei motive3

a) nu se poate stabili o corelaţie directă între volumul şi frecvenţa încasării unui anumit venit şi volumul şi eşalonarea unei anumite cheltuieli ce trebuie efectuată din venitul respectiv.

:

Conectarea veniturilor la cheltuieli presupune o serie de riscuri pe care autorităţile publice sunt chemate să şi le asume, cum sunt:

- lipsa de lichidităţi în anumite perioade de timp ca urmare a neîncasării veniturilor;

- întreruperea furnizării unui anumit serviciu ca urmare a lipsei de lichidităţi, etc. b) beneficiarii de venituri cu afectaţie specială ar avea posibilitatea de a-şi spori

cheltuielile, ceea ce ar putea conduce la risipă de resurse sau independenţă faţă de autorităţile bugetare.

c) renunţarea la depersonalizarea veniturilor ar putea conduce la reîntoarcerea resurselor financiare spre cei care le-au furnizat, unii contribuabili ar protesta la plata unor impozite sau contribuţii cu afectaţie specială dacă nu ar beneficia de acţiunile finanţate pe seama acestora.

În prezent principiul universalităţii este aplicat doar parţial, utilizându-se în practica bugetară regula bugetelor mixte, potrivit căreia unele poziţii se înscriu în buget după regula bugetului brut, iar altele după regula bugetului net.

Bugetul net este rezultatul descentralizării servicii publice, care a determinat înfiinţarea unor instituţii publice cu personalitate juridică ce au asigurată finanţarea cheltuielilor curente şi de capital astfel4

- integral din buget; :

- parţial din buget şi venituri extrabugetare; - integral din venituri extrabugetare.

Legătura bugetului instituţiilor şi serviciilor publice cu bugetul este asigurată prin soldul cheltuielilor, respectiv al diferenţei dintre totalul cheltuielilor (de regulă mai mari) şi totalul veniturilor (de regulă mai mici).

Conform celor menţionate, bugetul net se obţine cu relaţia:

∑==

n

1 iSdChi Bn

unde: Bn – bugetul net SdChi – soldul cheltuielilor pentru fiecare instituţie sau serviciu public „i”

Soldul cheltuielilor se determină prin deducerea din totalul cheltuielilor serviciului public „i” a veniturilor obţinute din funcţionarea acestuia, diferenţa fiind acoperită prin alocarea de subvenţii din bugetul.

Consolidarea bugetului cu soldul cheltuielilor pentru serviciile sau instituţiile publice apare ca o consecinţă firească a punerii în aplicare a principiului universalităţii, care permite cunoaşterea şi controlul cheltuielilor publice, fiind imposibilă compensarea veniturilor şi a cheltuielilor5

Aplicarea strictă a principiului universalităţii conduce la apariţia unor rulaje bugetare artificiale, fiind cazul acelor servicii sau instituţii publice finanţate integral din buget, care

.

3 C. I. Tulai, Finanţele publice şi fiscalitatea, Editura Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj – Napoca, 2003, pag. 120 4 Cap. IV – Finanţarea instituţiilor publice, art. 63 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale publicată în M.O. nr. 431 din 19 iunie 2003 5 P. Lalumiere, Les Finances Publique, Paris, 1970, pag. 67

sunt obligate să verse la buget eventualele venituri realizate. Problema ar putea fi rezolvată prin delegarea unor competenţe către aceste servicii, astfel încât legătura cu bugetul local să fie păstrată prin soldul bugetului net.

Bugetul brut şi bugetul net, ca buget mixt, constituie fundamentul pentru punerea în practică a principiului universalităţii bugetare.

4.1.2. Principiul publicităţii Este principiul respectat întocmai, potrivit căruia bugetul trebuie adus la cunoştinţa

cetăţenilor de pe raza unităţii administrativ-teritoriale ți în general la cunoțtința populației, atât în faza de proiect cât şi după aprobare.

Formele de publicitate ale bugetului sunt stabilite prin conţinutul legii6

a) publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial iar în faza de proiect dezbaterea acesteia în strucutrile bicamerale ale Parlamentului;

, aceasta realizându-se prin:

b) publicarea în presa locală sau afişarea la sediul autorităţilor locale a proiectului de buget şi a contului de execuţie bugetară;

c) dezbaterea publică a proiectului de buget local, cu prilejul aprobării acestuia; d) prezentarea contului anual de execuţie a bugetului de stat ți bugetului local în

şedinţă publică. De menţionat este faptul că prin publicarea în presa locală a proiectului de buget

local se asigură posibilitatea cetăţenilor de a se implica în procesul bugetar, inclusiv prin depunerea de contestaţii referitoare la proiectul de buget, în termen de 15 zile de la data publicării în presa locală sau afişarea la sediul autorităţilor locale.

Necesitatea acestui principiu este determinată de nevoia de informare asupra situaţiei financiare a fiecărui stat sau regiune, comunităţi locale de care sunt interesaţi:

contribuabilii – pentru a cunoaşte dimensiunea şi tendinţa politicii fiscale, precum şi a beneficiilor de pe urma activităţii autorităţilor publice;

creditorii financiari – pentru a cunoaşte capacitatea de rambursare a eventualelor credite contractate;

organismele financiare internaţionale – pentru a analiza fie posibilitatea de a acorda finanţări nerambursabile pentru regiuni colectivităţile locale, fie posibilitatea de a finanţa sau co-finanţa anumite proiecte ale acestora;

sindicatele – pentru a obţine anumite facilităţi, în limitele permise de lege, pentru funcţionarii publici.

Particularităţile pe care le prezintă bugetul local faţă de bugetul de stat în ceea ce priveşte aplicarea principiului publicităţii constau în faptul că bugetul de stat are ca şi formă de publicitate Monitorul Oficial (dată de la care devine obligatoriu), în timp ce bugetul local are o formă de publicitate mai primitivă, adeseori necunoscută de cetăţeni, utilizând ca mijloace publicarea în presa locală sau afişarea la sediul consiliilor locale.

Considerăm că ar fi utilă „legiferarea” monitoarelor pentru fiecare unitate administrativ-teritorială, cu ajutorul cărora principiul publicităţii să fie operabil şi la nivelul fiecărei comunităţi locale, în parte.

4.1.3. Principiul unităţii bugetului

6 Art. 8 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare

Instituie regula de ordine şi claritate, care permite să se prezinte starea reală a bugetului, fără artificii de disimulare7

Înscrierea veniturilor şi cheltuielilor bugetare într-un singur document este motivată şi de asigurarea utilizării eficiente şi monitorizarea fondurilor publice, fiind interzisă reţinerea şi utilizarea de venituri în regim extrabugetar şi constituirea de fonduri publice în afara bugetelor, dacă prin lege nu se prevede astfel.

. Conform acestui principiu, toate veniturile şi cheltuielile publice se înscriu într-un singur document, prin care se asigură prezentarea de ansamblu a situaţiei finanţelor publice, respectiv a surselor veniturilor şi a destinaţiei cheltuielilor.

Motivaţiile principiului unităţii bugetului sunt de natură financiară şi politică. Din punct de vedere financiar se prezintă starea reală a situaţiei financiare a statului sau a comunităţilor locale, iar din punct de vedere politic se exercită controlul de către autorităţile deliberative (parlament, consiliul local sau judeţean) asupra bugetului, pentru ca acestea să aibă o viziune de ansamblu asupra veniturilor şi cheltuielilor cuprinse în buget.

Principiul unităţii este negat din punct de vedere practic, fiind incomod şi depăşit din următoarele motive8

a) bugetul în prezent este lipsit de uniformitate şi omogenitate, de exemplu, importante cheltuieli de capital, în ţările unde sectorul public este important pentru economie, fiind gestionate de instituţii specializate sau regii autonome care întocmesc bugete autonome sau anexe;

:

b) existenţa unor acţiuni care trebuie finanţate în anumite perioade, dar care nu vor fi prezente în alte perioade, fiind indicată întocmirea unor bugete extraordinare;

c) existenţa unor operaţiuni de încasări şi plăţi cu caracter provizoriu pentru bugete ce nu reprezintă venituri propriu-zise sau cheltuieli definitive, acestea fiind evidenţiate în conturi speciale.

Aplicarea principiului unităţii bugetare conduce la existenţa unei aglomerări bugetare în care, alături de bugetul propriu-zis, coexistă bugetele autonome, bugetele extraordinare, bugetele anexă şi o mulţime de conturi speciale.

Bugetele autonome se întocmesc de către regiile autonome sau societăţile comerciale unde acţionar este statul sau unitatea administrativ-teritorială, care dispun de autonomie financiară şi personalitate juridică.

Atât regiile autonome cât şi societăţile comerciale sunt forme de organizare legală pentru prestarea serviciilor publice, cu deosebirea că regiile autonome sunt subordonate în totalitate autorităţile publice, în timp ce societăţile comerciale, organizate în formele permise de lege, deţin capitalul social al cărui proprietar poate fi statul sau unitatea administrativ-teritorială în totalitate sau parţial, alături de ceilalţi co-acţionari.

Legăturile dintre buget şi bugetele autonome au mai fost menţionate în conţinutul prezentei lucrări şi constau în principal în:

la venituri: încasarea la buget a vărsămintelor din profitul net şi impozitul pe profit datorat în situaţia regiilor autonome şi respectiv dividende şi redevenţe în situaţia societăţilor comerciale;

la cheltuieli: subvenţiile acordate pentru investiţii, în special pentru modernizarea şi reabilitarea infrastructurii serviciului public.

7 M. Douverger, Finances Publiques, PUF, Paris, 1978, pag. 314 8 C. I. Tulai, Finanţele publice şi fiscalitatea, Editura Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca, 2003, pag. 122

Bugetele extraordinare se elaborează pentru situaţii excepţionale, atunci când apar vremelnic cheltuieli extraordinare cum sunt: inundaţii, cutremure, incendii, asanarea crizelor, etc.

De regulă bugetele extraordinare se constituie sub forma fondurilor de rezervă prin aplicarea unui procent de 5% asupra cheltuielilor totale9

Opiniile privind practica bugetelor extraordinare sunt împărţite, unii specialişti susţin prezenţa lor nu numai datorită caracterului extraordinar al cheltuielilor ci şi datorită faptului că ele se fac în folosul mai multor generaţii şi n-ar fi echitabil să le suporte una singură, alţii dimpotrivă consideră că reprezintă un mijloc de disimulare a deficitelor bugetare, fiind trecute anumite cheltuieli în bugetul extraordinar fără ca acestea să aibă un astfel de caracter.

, care poate fi majorat în funcţie de disponibilităţile autorităţilor publice rezultate din creditele bugetare care nu mai sunt necesare până la sfârşitul anului.

Bugetele anexe sunt întocmite de unele instituţii sau servicii care au sau nu au personalitate juridică, şi care „dispun” de legături cu bugetul după regula bugetul net, în categoria acestora încadrându-se bugetele anexă ale instituţiilor de învăţământ, cultură, sănătate, asistenţă şi protecţie socială, precum şi bugetele instituţiilor finanţate integral sau parţial din venituri ale bugetului local sau din venituri extrabugetare. Aceste instituţii îşi întocmesc bugete proprii pe care le anexează bugetului şi se prezintă odată cu acestea pentru a fi aprobate conform legii.

Bugetele anexă creează posibilitatea cunoaşterii exacte a situaţiei financiare pentru diferitele servicii publice.

Unii autori asimilează bugetele anexă cu fondurile speciale10

Conturile speciale reprezintă o altă abatere de la principiul unităţii bugetului, şi sunt reprezentate de acele conturi deschise la Trezoreria Statului în care se încasează venituri şi cheltuieli cu caracter temporar şi care afectează contul de execuţie al bugetului.

, ori regula de bază este aceea că bugetele – anexă au legături cu bugetul propriu-zis după regula bugetului net, în timp ce fondurile speciale au înscrise veniturile şi cheltuielile specifice, iar soldul acestora, de regulă excedentar, este utilizat în condiţiile legii.

Astfel de conturi speciale îmbracă forma conturilor deschise pentru anumite operaţiuni cu caracter temporar cum sunt: vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat, încasarea unor taxe speciale, etc.

4.1.4. Principiul unităţii monetare Acest principiu presupune ca toate operaţiunile bugetare să fie exprimate în monedă

naţională, fiind un principiu relativ nou în practica dreptului bugetar. Cu toate acestea, unele operaţiuni bugetare sunt evaluate în devize (exemplu datoriile faţă de furnizorii externi, creanţele comerciale rezultate din vânzarea unor bunuri exprimate în devize, etc.) şi convertite fie în momentul plăţii sau încasărilor la cursul de schimb din ziua efectuării operaţiunii, fie în momentul elaborării proiectului de buget.

Dezavantajul unor astfel de operaţiuni îl constituie riscul valutar care le însoţeşte din cauza decalajului existent între data proiecţiei bugetare şi data realizării operaţiunii, rezultatul constituindu-l fie câştigurile din diferenţele de curs valutar, fapt care conduce la realizarea

9 Art. 32 din OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale cu modificările şi completările ulterioare (abrogată prin Legea 273/2006) ți Legea 500/2002 privind finanțele publice 10 I. Talpoş, Finanţele României, Editura Sedona, Timişoara, 1996, vol. I, pag. 99

unor economii de credite bugetare, fie pierderi din diferenţe de curs valutar, cu impact direct asupra majorărilor de credite bugetare.

Trecerea de la leul vechi la leul nou prin denominare, a constituit de asemenea o problemă cu care s-au confruntat statul ți comunităţile locale, în special datorită rotunjirilor aplicate pentru unele impozite şi taxe datorate bugetului.

Respectând principiul unităţii monetare se asigură omogenitatea prezentării operaţiunilor bugetare în monedă naţională, însă rezultatul denominării monedei naţionale a condus la majorarea unor impozite şi taxe, în special a taxelor de timbru care au fost rotunjite la 1 leu (de la 2000 lei vechi la 10.000 lei vechi).

Principiul unităţi monetare nu interzice consolidarea bugetelor în devize, însă această operaţiune poate fi utilă în special pentru asigurarea comparabilităţii cu alte state sau unităţi administrativ-teritoriale străine sau pentru contractarea unor împrumuturi de la organisme financiare internaţionale.

4.1.5. Principiul anuităţii Dacă dimensiunea bugetului în spaţiu a fost „reglementată” pe baza principiilor

universalităţii şi unităţii, dimensiunea în timp a bugetului este definită de principiul anualităţii.

Cele două componente geospaţiale - timp şi spaţiu - stabilesc modul de înscriere a veniturilor şi cheltuielilor în documentul bugetar, precum şi perioada de timp pentru care acestea se înscriu. Pe baza acestui principiu, ordonatorul principal de credite al bugetului trebuie să întocmească proiectul bugetului pentru o perioadă de un an, iar autoritatea publică trebuie sa-l analizeze şi sa-l aprobe anual.

Reglementările legale definesc în mod asemănător acest principiu11

După expirarea perioadei de un an este necesară o nouă autorizare din partea autorităţii deliberative.

: „Veniturile şi cheltuielile sunt aprobate, în condiţiile legii, pe o perioadă de un an care corespunde exerciţiului bugetar. Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv”.

Limitarea perioadei de timp pentru care este autorizat bugetul la un an de zile este explicată prin raţiuni de ordin politic şi financiar12

Sub aspect politic, dezvoltarea proiectului de buget de către autorităţile publice dă posibilitatea controlului asupra politicii bugetare concepute de guvern sau autoritățile local e, autorităţile deliberative însuşindu-şi programele cuprinse în buget sau respingând unele dintre acestea şi efectuând corecţii asupra anumitor cifre propuse în proiectul de buget.

.

Sub aspect financiar, evaluarea veniturilor şi cheltuielilor pentru perioade scurte de timp reflectă cel mai bine performanţele financiare ale statului sau comunităților locale decât cele având un orizont de timp mai îndelungat.

Autorizarea bugetară poate să coincidă sau nu cu anul calendaristic, problema apartenenţei veniturilor neîncasate şi a cheltuielilor angajate dar neefectuate fiind rezolvată diferit de la o ţară la alta, astfel:

a) în ţări precum Austria, Argentina, Franţa, Germania, Grecia etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic;

11 Art. 11 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare 12 Dan Drosu Şaguna, Tratat de drept financiar şi fiscal, Bucureşti, Editura Eminescu, 2000, pag. 570

b) în alte ţări data începerii anului bugetar diferă de prima zi a anului calendaristic: • în Marea Britanie şi Japonia – anul bugetar începe la 1 aprilie şi se

finalizează la 31 martie; • în Australia şi Egipt – anul bugetar începe la 1 iulie şi se finalizează la 30

iunie; • în SUA – anul bugetar începe la 1 octombrie şi se finalizează pe data de 30

septembrie. Practica a consacrat două metode (soluţii) în acest sens:

a) metoda de gestiune, potrivit căreia bugetul se închide automat, fiind înscris în contul de execuţie al bugetului numai veniturile efective şi cheltuielile efectuate.

Metoda de gestiune prezintă următoarele particularităţi: - orice venituri încasate şi orice cheltuieli efectuate din perioada precedentă sunt

considerate venituri respectiv cheltuieli ale perioadei curente, fiind redistribuite cu prilejul întocmirii bugetului pentru anul curent;

- creditele bugetare neutilizate la sfârşitul perioadei precedente sunt anulate de drept şi nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor din exerciţiul bugetar următor.

b) metoda de exerciţiu presupune existenţa unui decalaj de timp între momentul încheierii exerciţiului bugetar şi momentul încheierii contului de execuţie bugetară. Durata de timp poate fi cuprinsă între 3 si 6 luni.

Toate veniturile şi cheltuielile sunt reflectate în întregime în bugetul respectiv, chiar dacă ele nu sunt realizate integral în cadrul anului bugetar.

Prezintă dezavantajul funcţionări în paralel a două bugete, pentru anul în curs şi pentru anul expirat, fapt care creează greutăţi în sistemul de evidenţă şi control si avantajul că la finele perioadei se cunoaşte situaţia exactă a încasării veniturilor şi a efectuări cheltuielilor.

În România se aplică metoda de gestiune atât pentru bugetul de stat, cât şi pentru bugetul local, potrivit căreia veniturile şi cheltuielile încasate în perioada precedentă sunt considerate venituri respectiv cheltuieli ale perioadei curente, iar creditele bugetare rămase neutilizate se anulează şi nu mai pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor din exerciţiul bugetar următor.

4.1.6. Principiul specializării bugetare Principiul pretinde ca veniturile bugetului să fie înscrise în buget pe surse de

provenienţă, iar cheltuielilor publice în funcţie de destinaţia acestora şi de conţinutul lor economic. Aceleaşi cerinţe menţionate mai sus se regăsesc şi în reglementări legale în vigoare13

Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea de către Ministerul Finanţelor Publice a documentului tehnic de grupare unitară a veniturilor şi cheltuielilor cunoscut sub denumirea de clasificaţie bugetară

, potrivit cărora „veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget pe surse de provenienţă şi respectiv, pe categorii de cheltuieli grupate după natura economică şi destinaţia acestora”.

14

13 Art. 12 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, ca modificări şi completările ulterioare ți Legea 273/2006 respectiv Legea 500/2002 privind finanțele publice ;

. Potrivit acestui document, veniturile se grupează pe

14 O.M.F.P. nr. 1394/1995 pentru aprobarea indicatorilor privind finanţele publice publicat în M.O. nr. 300 din 28 decembrie 1995 abrogat în prezent odată cu trecerea la modelul contabilității de angajamente;

capitole şi subcapitole, în timp ce cheltuielile în cadrul clasificărilor funcţionale se grupează pe capitole şi subcapitole, iar în cadrul clasificării economice pe titluri, articole şi aliniate.

Clasificarea bugetară trebuie să fie simplă şi clară şi să ofere răspuns la următoarele întrebări: Care sunt sursele de venit ale bugetului local şi cum se repartizează povara fiscală pe diferite categorii sociale? Care sunt destinaţiile resurselor băneşti ale statului sau comunităţilor locale? Care sunt instituţiile publice prin care se realizează veniturile şi cheltuielile bugetului de stat sau bugetelor locale?

În categoria veniturilor cuprinse în buget, potrivit clasificaţiei bugetare, sunt înregistrate venituri curente, venituri de capital, venituri cu destinaţie specială, prelevările de la bugetul de stat, subvenţii şi împrumuturi, în timp ce cheltuielile se grupează în cheltuieli de personal, cheltuieli materiale şi servicii, subvenţii, transferuri, dobânzi, cheltuieli de capital şi operaţiuni financiare potrivit clasificaţiei economice şi în cheltuieli cu învăţământul, sănătate, cultura, asistenţă şi protecţie socială, servicii şi dezvoltare publică, conform clasificaţiei funcţionale.

O astfel de detaliere s-a dovedit a fi uneori rigidă în execuţie, în condiţiile în care resursele alocate pentru unele destinaţii se dovedesc a fi insuficiente, iar la altele apar surplusuri, tocmai de aceea se remarcă o anumită „mlădiere” a principiului specializări bugetare, adaptat şi el realităţilor actuale. Concesiile reprezentând abateri de la acest principiu au constatat în15

a) abandonarea reguli de votare a creditelor bugetare pe capitole, repartizarea acestora făcându-se de ordonatorul principal de credite, după intrarea în vigoare a legii de aprobare a bugetului;

:

b) multiplicarea procedeelor legale de modificarea bugetului în execuţie. În categoria acestor procedee sunt cuprinse virările de credite bugetare, transferurile

şi alocaţiile bugetare globale, care intervin pe parcursul execuţiei bugetare şi nu pot fi prevăzute în momentul aprobării bugetului.

4.1.7. Principiul echilibrului bugetar Ca şi ultim principiu în teoria dreptului bugetar, presupune ca bugetul sa fie

echilibrat, respectiv veniturile publice să acopere cheltuielile publice. Echilibrul bugetar se referă atât la elaborarea unor bugete echilibrate, cât şi la

menţinerea echilibrului în perioada de execuţie a bugetului16 şi presupune egalitatea fluxurilor globale de încasări şi plăţi, soldul previzionat al bugetului caracterizându-se cel mai adesea printr-un excedent al cheltuielilor asupra veniturilor17

În abordarea echilibrului bugetar se disting echilibrul bugetar în cursul execuţiei bugetare şi echilibrul bugetar anual.

, ce poartă denumirea de deficit bugetar.

Echilibrul bugetar în cursul execuţiei bugetare se realizează în situaţia în care lichidităţile băneşti provine din încasarea veniturilor publice acoperă în întregime nevoile de plăţi scadente.

15 A. Paysant, Finances publiques, 2em edition, Masson, Paris, 1988, pag. 20 16 I. Văcărel şi colectivul, Finanţe publice, Ediţia a III-a, Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 2001, pag. 578 17 Gh. Manolescu, Buget abordare economică şi financiară, 1997, pag. 150

Realizarea echilibrului bugetar în cursul execuţiei bugetare este o condiţie obligatorie pentru efectuarea plăţilor din bugetul având ca scop finanţarea unor categorii de cheltuieli cum sunt învăţământul, cultura, sănătatea, asistenţa şi protecţia socială etc.

În stare de echilibru total încasări (TÎ) trebuie să fie egal cu total plăţi (TP), confruntarea dintre acestea conducând la:

- gol de trezorerie, atunci când TÎ < TP; - excedent de trezorerie, atunci când TÎ > TP.

Echilibrul trezoreriei se poate realiza prin unul din următoarele mijloace: a) prin utilizarea fondului de rulment constituit la nivelul excedentului anual al

bugetului păstrat în cont distinct la Trezoreria Statului, pentru acoperirea golurilor de trezorerie cu aprobarea Guvernului sau a Consiliilor Locale;

b) prin utilizarea împrumuturilor din disponibilităţile contului general al Trezoreriei Statului, după utilizarea fondului de rulment.

Echilibrul bugetar anual este realizat pe seama încasării veniturilor obligatorii ale bugetului (VT) care trebuie să fie egale cu cheltuielile publice (ChT), din confruntarea acestora rezultând:

- echilibru bugetar anual, în situaţia în care VT = ChT - dezechilibru bugetar anual, în situaţia în care VT < ChT - excedent bugetar anual, pentru situaţia în care VT > ChT

Acoperirea deficitului bugetului anual implică atragerea de mijloace băneşti suplimentare prin diferite modalităţi:

a) încasarea de venituri peste cele prevăzute iniţial; b) efectuarea de cheltuieli în condiţii de maximă eficienţă; c) contractarea de împrumuturi interne şi externe pentru realizare unor investiţii

de capital prin diferite instrumente cum sunt titlurile de valoare şi împrumuturile de la băncile comerciale

Atât realizarea echilibrului bugetar în timpul execuţiei bugetului cât şi realizarea echilibrului anual constituie o condiţie esenţială a finanţării diferitelor categorii de cheltuieli stabilite în sarcina statului sau a comunităţilor locale.

În practica bugetară se disting trei categorii de echilibru a bugetului: Echilibrul funcţional – presupune egalitatea dintre venituri definitive şi cheltuieli

definitive potrivit relaţiei VD = ChD, unde VD reprezintă venituri definitive, iar ChD - cheltuieli definitive.

Echilibrul monetar – realizat la nivelul egalităţii dintre venituri cu caracter temporar (VTemp) şi cheltuieli cu caracter temporar (ChTemp), cu impact indirect asupra trezoreriei, angajând structura patrimonială a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale pe mai multe exerciţii.

Echilibrul global – pretinde realizarea echilibrului la nivelul egalităţi dintre venituri totale (VT) şi cheltuieli totale (ChT) pe seama echilibrului funcţional şi monetar, conform relaţiei VT = ChT.

Concesiile privind abaterile de la principiul echilibrului bugetar au început să apară odată cu posibilitatea statului de a înregistra deficite bugetare ți a colectivităţilor locale de a contracta împrumuturi. În cele mai multe situaţii aceste împrumuturi au disimulat deficitele bugetare ascunse cu iscusinţă în spatele acestora, dar au condus la susţinerea dezvoltării economice durabile necesare pentru colectivităţi locale în etapa actuală.

4.2. Calendarul procesului bugetar, declaraţia de politică macroeconomică şi declaraţia de principii financiare – noi instrumente ale managementului financiar

Stabilirea calendarului pentru întreg procesul bugetar constituie o etapă importantă

în planificarea resurselor financiare ale bugetului de-a lungul unei exerciţiu bugetar. Majoritatea comunităţilor locale sunt interesate să cunoască nivelul sumelor

defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi al transferurilor consolidabile, deoarece acestea sunt dependente de alocaţiile bugetare de la nivel central, fiind resurse ce completează şi asigură finanţarea serviciilor publice prestate în interesul comunităţi.

Calendarul procesului bugetar a suferit unele modificări de natură legislativă, cu scopul de a fluidiza şi sprijini ordonatorii principali de credite chemaţi să pună în aplicarea bugetele aprobate de autorităţile publice.

În vechea formă, calendarul procesului bugetar presupunea18

prezentarea de către ordonatori de credite a proiectului de buget până la data de 15 mai a fiecărui an, la Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice, inclusiv pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, iar în situaţia în care acestea se modificau, propunerile de sume noi împreună cu notele se fundamentare se înaintau până la data de 1 iunie;

:

în perioada 15 mai – 1 iunie Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice centralizau proiectele de buget la nivelul judeţului;

până la data de 1 iulie Ministerul Finanţelor Publice comunica Direcţiilor Generale ale Finanţelor Publice limitele maxime ale sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi criteriile de repartizare pe unităţi administrativ-teritoriale;

Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice transmiteau limitele sumelor defalcate şi a transferurilor consolidabile către consiliile judeţene, urmând ca acestea să comunice ordonatorilor principali de credite limitele acestor sume;

până la data de 20 iulie, ordonatorii principali de credite elaborau şi depuneau, la Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice, noile propuneri de buget local, ţinând cont de limitele maxime ale veniturilor din bugetul de stat stabilite de Ministerul Finanţelor Publice;

urma o nouă centralizare a proiectelor de buget realizată de Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice pentru întreg judeţul până la data de 1 august.

Complicată şi greoaie, cu un volum de munca semnificativ, vechea formă a calendarului bugetar a fost modificată substanţial odată cu publicarea în Monitorul Oficial al României a noului cadru legislativ privind finanţele publice locale19

Noua formă a calendarului bugetar presupune parcurgerea următoarelor etape: .

transmiterea de către Ministerul Finanţelor Publice către Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice a unei scrisori - cadru în care se va menţiona contextul macroeconomic de elaborare şi sumele care urmează a fi defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi transferurile consolidabile către acestea, până la data de 1 iunie a fiecărui an;

18 Legea 189/1998 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare cu implicații asupra procesului calendarului procesului bugetar; 19 Secţiunea a 2-a: Calendarul bugetar din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale publicată în M.O. nr. 174 din februarie 2005 modificată ți completată prin Legea 273/2006 privind finanțele publice;

transmiterea de către ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete către ordonatorii principali de credite ai bugetului local, în termen de 10 zile de la aprobarea limitelor de cheltuieli de către Guvern, a sumelor care urmează a fi cuprinse în proiectele de buget ale acestora;

comunicarea, până la data de 1 iulie, a proiectelor de buget local la Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice, urmând ca acestea să le contabilizeze pe întreg judeţul şi să le comunice Ministerului Finanţelor Publice până la data de 15 iulie a fiecărui an;

în termen de 5 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României a Legii bugetului de stat, Ministerul Finanţelor Publice comunică Direcţiilor Generale ale Finanţelor Publice limitele sumelor defalcate din bugetul de stat şi a transferurilor consolidate pentru fiecare judeţ în parte;

în termen de 5 zile de la comunicare, Consiliile Judeţene, pe baza criteriilor stabilite prin lege, repartizează sumele şi transferurile consolidate pe unităţi administrativ-teritoriale, în vederea definitivării proiectelor bugetare locale de către ordonatorii de credite;

bugetele locale se elaborează în termen de 15 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României a Legii bugetului de stat;

proiectul de buget local se aprobă de Consiliile Locale şi Judeţene, în termen de maxim 45 zile de la data publicării Legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, partea I.

Faţă de vechea formă a calendarului bugetar, noua formă prezintă avantajul simplificării şi a reducerii considerabile a volumului de muncă necesar elaborării proiectului de buget, în timp ce dezavantajul acestuia constă în faptul că nu se bazează pe o fundamentare a nevoilor comunităţilor locale (această etapă fiind eliminată) şi o cunoaştere reală a portofoliului de resurse de care dispun comunităţile locale, Ministerul Finanţelor Publice bazându-se, atunci când fundamentează sumele defalcate din bugetul de stat şi transferurile consolidabile, pe evoluţia istorică a acestora.

Calendarul procesului bugetar continua în vechea formă cu elaborarea proiectului de buget de stat, de către Ministerul Finanţelor Publice, care îl depunea la Guvern până la data de 25 septembrie, însoţit de proiectul legii bugetare.

Guvernul însuşea proiectul de buget până la data de 10 octombrie urmând ca Parlamentul să dezbată şi să aprobe bugetul de regulă până la începutul exerciţiului bugetar următor.

Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile consolidabile aprobate de parlament erau comunicate ordonatorilor principali de credite, care în termen de maxim 30 zile erau obligaţi să aprobe bugetele locale.

Schema proiectării şi aprobării bugetului potrivit vechii legislaţii este prezentată în

figura de mai jos:

Figura nr. 4.1 - Schema proiectării şi adoptării bugetelor Sursa: Bugetele locale între teorie şi practică, Institutul de Politici Publice, pag. 20 ți implicațiile asupra

procesului bugetar

1 august 1 iunie

PRIMARII

Întocmesc proiectul bugetului

local până la 15 mai

MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE

Consiliul Judeţean

Direcţia Generală a Finanţelor Publice

PARLAMENT Votarea Legii bugetului de stat

GUVERN Comunică limita maximă a sumelor defalcată

şi transferului până la 1 iulie

Supun proiectul bugetului local pentru aprobare

Consiliului local, se publică în presa locală după 15 zile de la aprobarea Consiliului local

Bugetul de Venituri şi Cheltuieli se repartizează pe

trimestre în funcţie de termenele legale de încasare

şi efectuare a cheltuieli

Examinează propunerile de sume

defalcate şi transferuri cuprinse în proiectul

bugetului local

Aprobă proiectul bugetului local

Aprobă repartizarea proiectului de buget local pe

trimestre în termen de 20 de zile de la aprobarea Legii bugetului de stat

Refac proiectul bugetului local

pe baza limitelor aprobate

Schema prezentată în figura de mai jos, potrivit noii legislaţii, este lămuritoare în

acest sens:

Figura nr. 4.2 - Schema proiectării şi aprobării bugetelor în noua formă Sursa: OUG 45/2003 privind finanţele publice locale ți Legea 273/2006 de modificare a ordonanței privind

finanțelor publice De o deosebită importanţă pentru procesul bugetar este scrisoarea - cadru care

conturează contextul macroeconomic în care vor fi elaborate proiectele de buget local ce poate cuprinde:

- creşterea economică prognozată la nivel naţional; - inflaţia (decembrie an de plan / decembrie an de bază);

15 iulie

PRIMĂRII

Întocmesc proiectul bugetului local până la 1 iulie

MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE

Consiliul Judeţean

Direcţia Generală a Finanţelor Publice

PARLAMENT Aprobarea bugetului de stat

GUVERN Propune aprobarea bugetului de stat

Supun proiectul bugetului local pentru aprobare Consiliului local, se publică în presă în termen de

15 zile

Bugetul de Venituri şi Cheltuieli se repartizează pe trimestre în funcţie de termenele legale de

încasare şi efectuare a cheltuieli

Comunică sumele definitive cuprinse în proiectul

bugetului local în termen de 5 zile de la aprobarea

bugetului de stat

Aprobă repartizarea proiectului bugetului local pe trimestre în termen de 20 de zile de la aprobarea

bugetului de stat

Comunică scrisoarea-cadru şi sumele defalcate

din unele venituri ale bugetului de stat

- indicele mediu al preţurilor de consum, în funcţie de care se determină indexarea salariilor şi a altor drepturi cu caracter social;

- deflator PIB an de plan / an de bază. Scrisoarea - cadru constituie astfel „pilotul” previziunilor bugetare ce va sta la baza

previzionării veniturilor şi cheltuielilor care, conform legii, vor fi cuprinse în buget. Tot în cadrul procesului bugetar considerăm că o importanţă deosebită trebuie

acordată declaraţiei de principii financiare pe baza căreia urmează să se fundamenteze opţiunile şi priorităţile financiare în vederea satisfacerii necesităţilor comunităţii respective.

Conţinutul unei declaraţii de principii financiare este redat în tabelul de mai jos:

Domeniu Principii financiare

Venituri

• ajustarea anuală a nivelului impozitelor şi taxelor în funcţie de rata inflaţiei • introducerea unor taxe speciale pentru finanţarea costurilor serviciilor

solicitate numai de o parte a cetăţenilor • măsuri prompte pentru rezolvarea oricăror încălcări ale legii în colectarea

impozitelor şi taxelor • dezvoltarea de parteneriat public / privat pentru furnizarea serviciilor de bază

şi pentru finanţarea investiţiilor publice necesare • administrarea eficientă a activelor statului ți a unităţilor administrativ

teritoriale

Cheltuieli

• menţinerea cheltuielilor curente la un nivel care să nu depăşească 60% din totalul cheltuielilor

• menţinerea cheltuielilor de capital la un nivel care să nu fie mai mic de 30% din totalul cheltuielilor

• stabilirea priorităţii proiectelor de investiţii acordând cea mai mare atenţie investiţiilor în infrastructura publică

• autorizarea unei creşteri a numărului de angajaţi în concordanţă cu atribuţiile de administrare a taxelor şi impozitelor

• menţinerea nivelurilor curente ale serviciilor de asistenţă socială • creşterea cheltuielilor de învăţământ cu 10% în fiecare an • scăderea cheltuielilor cu lucrările publice cu 10% • reducerea numărului de angajaţi în lucrările publice cu 10% prin mecanizarea

şi automatizarea operaţiunilor

Rezerve • menţinerea unui fond de rezervă echivalent cu 5% din totalul veniturilor • menţinerea unui fond de rulment echivalent cu 10% din veniturile curente

Datoria publică

• menţinerea unui raport al datoriei publice locale de maxim 10% din veniturile curente

• menţinerea unui fond de rezervă pentru plata serviciului anual al datoriei publice de cel puţin 10% din veniturile curente

Management financiar

• implementarea unei analize trimestriale oficiale a veniturilor şi cheltuielilor • centralizarea tuturor achiziţiilor publice

Tabel nr. 4.1 – Exemplu de principii financiare care pot sta la baza elaborării unui proiect de buget

Declaraţia de Principii financiare de elaborare a bugetului constituie de asemenea un

ghid pentru proiecţiile viitoare ale veniturilor şi cheltuielilor care poate să cuprindă: - orientarea politicilor fiscale; - limitarea unor cheltuieli curente şi de capital; - constituirea unor fonduri de rezervă;

- fundamentarea strategiei pentru managementul datoriei publice; - stabilirea unor analize periodice privind evoluţia execuţiei bugetului.

Declaraţia de principii financiare, aprobată de autoritățile publice , asigură o mai bună înţelegere de către cetăţeni a gestiunii resurselor financiare şi transparenţa necesară în materie bugetară pentru analiza procesului de utilizare a resurselor, ţinând cont de punerea faţă în faţă a resurselor cu caracter limitat şi a nevoilor cu caracter nelimitat.

Cele două instrumente, scrisoarea - cadru şi declaraţia de principii financiare, devin astfel pârghii pentru managementul resurselor financiare la nivelul statului ți a colectivităţilor locale, care asigură informaţii vectoriale pentru proiecţiile viitoare ale bugetelor de venituri şi cheltuieli.

4.3. Fundamentarea financiară a bugetelor - metode clasice sau moderne

Previziunile privind resursele financiare şi utilizarea lor constituie o etapă esenţială

în elaborarea bugetelor de venituri şi cheltuieli, în funcţie de nivelul proiectat al veniturilor realizând-se o serie întreagă de cheltuieli care stau la baza funcţionării serviciilor publice.

Previziunile, indiferent de metodele utilizate, trebuie să reflecte realitatea, care depinde de veridicitatea informaţiilor furnizate de bazele de date, de temeinicia studiilor de fundamentare a operaţiunilor bugetare, precum şi de acurateţea metodelor de evaluare folosite.

Practica bugetară a făcut progrese în privinţa metodelor de evaluare folosite, consacrând mai întâi metodele clasice mai puţin performante şi mai apoi metodele moderne, utilizate în programele de raţionalizare a opţiunilor bugetare.

În categoria metodele clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari sunt cuprinse: metoda automată, metoda majorări / diminuări şi metoda evaluării directe.

Metoda automată porneşte de la evaluarea indicatorilor privind veniturile şi cheltuielile folosind drept bază de referinţă anul (t-1) a cărei execuţie bugetară a fost încheiată. În calcul nu se iau veniturile şi cheltuielile anului (t) deoarece acestea încă nu se cunosc.

Proiecţia indicatorilor bugetari pentru anul (t+1) a căror evaluare financiară se realizează presupune utilizarea unor expresii matematice de forma:

1)(tI f 1)(tI CV,CV, −=+ unde:

Iv,c(t+1) - indicatori bugetari privind veniturile si cheltuielile din anul (t+1) Iv,c(t-1) - indicatori bugetari privind veniturile si cheltuielile din anul (t-1)

Metoda automată prezintă avantajul unui volum relativ mic de muncă, însă are dezavantajul că ia în considerare condiţiile economice, sociale şi politice existente cu doi ani în urmă, care nu reflectă realitatea întrucât schimbările intervin frecvent în situaţia economică şi socială a oricărui stat sau unități administrativ -teritoriale.

Înlăturarea acestui neajuns s-a realizat prin conceperea metodei majorări sau diminuări potrivit căreia nu se mai proiectează automat situaţia din anul (t-1) ci se iau în considerare rezultatele execuţiei bugetare pe un interval de cinci sau mai mulţi ani consecutivi din perioada premergătoare anului pentru care s-a elaborat proiectul de buget.

Pe baza acestor date se stabileşte ritmul de creştere sau descreştere a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, care se aplică asupra veniturilor şi cheltuielilor din anul în curs.

Nivelul indicatorilor privind veniturile şi cheltuielile bugetare va presupune utilizarea unei formule de calcul de forma:

( )(5)n

II I I

)5(n

1i

-itp CV,

-itr CV,

tCV,

1tCV,

∑ −+= =+

unde: 1tCV,I + - indicatori de venituri şi cheltuieli previzionaţi pentru anul t+1

tCV,I - indicatori de venituri şi cheltuieli estimaţi pentru anul t

-itr CV,I - indicatori de venituri şi cheltuieli realizaţi în perioada anterioară

i-tp CV,I - indicatori de venituri şi cheltuieli previzionaţi din perioada anterioară

Metoda prezintă avantajul că apelează la automatisme care împiedică compartimentele de specialitate să apeleze la evaluări arbitrare. Dezavantajul metodei constă în ecarturile considerabile dintre venituri şi cheltuieli în perioada de depreciere monetară şi recesiune economică, precum şi nerespectarea unei practici bugetare moderne, a cărei cerinţă principală este evaluarea cât mai realistă a nevoilor şi posibilităţilor de procurare a resurselor publice.

Constatându-se că în situaţia unui buget astfel dimensionat apar dificultăţi majore, veniturile nerealizându-se integral iar la cheltuieli apărând diferenţe importante, cu timpul s-a trecut la metoda evaluării directe, care are la bază evaluarea fiecărui venit şi cheltuieli în parte, luând în considerare execuţia preliminară pentru anul în curs şi evoluţiile previzibile cu implicaţi bugetare în anul următor.

La estimarea veniturilor pentru anul viitor se iau în considerare modificări care vor interveni în legislaţia privind impozitele şi taxele, evaluarea fiind mai complicată din cauza comportamentului imprevizibil al contribuabilului, în timp ce cheltuielile sunt previzionate direct de către beneficiari care, deşi trebuie să respecte anumite norme obligatorii, manifestă tendinţa de supraevaluare folosind deviza „punem mai mult ca să aibă de unde tăia”.

Estimarea nivelului indicatorilor bugetari pentru anul următor se face potrivit unei formule de forma:

1tCV,

tCV,

tr CV,

1tCV, TE I I ++ ++=

unde: t

CV,E - estimarea realizării veniturilor şi cheltuielilor pentru exerciţiul bugetar în curs

1tCV,T + - tendinţa evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor pentru anul t+1

Cu toate că prezintă avantajul unei evaluări a indicatorilor bugetari cât mai aproape de realitate, din cauza tendinţei pe care o înregistrează cheltuielile datorită creşterii salariilor sau a preţurilor la materiale, sunt necesare frecvente rectificări de buget.

Metodele clasice prezintă neajunsul evaluării aproximative a veniturilor şi cheltuielilor bugetare şi nu pentru apropierea necesităţii, oportunităţii şi eficienţei obiectivelor care urmează a fi finanţate din buget.

Ca o completare la metodele clasice, în practica internaţională s-au conceput metode moderne pentru previzionarea veniturilor şi cheltuielilor, din categoria acestora făcând parte: metoda planificare, programare, bugetizare; metoda managementului prin obiective, metoda bază bugetară zero.

Metoda planificare, programare, bugetizare (PPB) - metodă de tip american, constă în restructurarea bugetului după succesiunea „structură – obiective - program”, fiind parcurse următoarele etape:

identificarea obiectivelor ce urmează a fi cuprinse în buget pe termen lung; cuantificarea costurilor şi avantajelor pentru diferitele tipuri de programe

finanţate de buget; stabilirea unei „priorităţi” a programelor pe baza indicatorilor de eficacitate

sau utilizând metoda punctajului (prezentată în conţinutul prezentei lucrări). Planificarea ca şi fază a metodei presupune definirea obiectivelor care urmează a fi

realizate pe termen lung, de regulă 10-20 de ani, şi a căilor de realizare, în baza unei strategii de dezvoltare economico – socială.

Programarea presupune stabilirea obiectivelor de urmat în cadrul programelor şi termenele precise de realizare a acestor programe. Această fază este importantă deoarece în cadrul ei se stabilesc costurile directe şi indirecte pe care le implică realizarea fiecărui program.

Bugetizarea constă în înscrierea în buget a programului pentru care s-a optat şi finanţarea acestuia pe parcursul mai multor exerciţii bugetare.

Limitele metodei sunt numeroase mai ales pentru stat sau comunităţile locale, dintre acestea amintim:

- imposibilitatea de a defini cu claritate anumite obiective; - dificultatea de a calcula costurile directe şi indirecte ale programelor; - măsurarea avantajelor este greu de realizat.

Metoda managementului prin obiective este de asemenea o metodă de tip american, care pune accentul pe finalitatea fiecărui domeniu de activitate.

Fiecare dintre ordonatorii de credite ai bugetului propune propriile sale obiective care sunt centralizate la nivelul ordonatorului principal de credite şi rediscutate în funcţie de nivelul proiectat al resurselor financiare.

Deşi se realizează o descentralizare a deciziei, limitele acestei metode sunt determinate de stabilirea precisă a obiectivelor şi mai ales coordonarea acestora cu obiectivele generale ale bugetului.

Metoda de bugetizare zero, cunoscută şi sub denumirea de „metodă cost-avantaj”, face parte din categoria metodelor de tip american (Zero Base Budgeting), fiind elaborată de Peter Pyhrr, intenţia fiind de a examina critic toate cheltuielile prin prisma necesităţii şi oportunităţii lor.

Metoda are la bază parcurgerea următoarelor etape: - stabilirea obiectivului care se doreşte a fi obţinut; - descrierea programelor de realizare a acestuia; - analiza diferitelor costuri şi avantaje degajate; - lista mijloacelor alternative de realizare a fiecărui obiectiv şi a costurilor

fiecărei alternative; - justificarea alternativei propuse.20

Ierarhizarea programelor se face pe baza a două criterii:

a) criteriul avantajului net - care presupune determinarea profitului net pe întreaga durată de folosinţă a obiectivului care urmează a se realiza, actualizat cu o rată de actualizare la nivelul ratei medii a dobânzii din economie;

20 I. Văcărel (coordonator), Finanţe Publice, Ed. a III-a, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti 2001

b) criteriul avantaj / cost - are la bază ierarhizarea proiectelor în funcţie de raportul dintre beneficiile obţinute şi cheltuielile efectuate, actualizate cu o rată de actualizare stabilită la acelaşi nivel ca şi în situaţia criteriului avantajului net.

Pornind de la metodele americane şi adaptându-le la specificul economiei proprii, francezii au elaborat metoda cunoscută sub denumirea de „Raţionalizare a Opţiunilor Bugetare” (Rationalisation de Choix Budgetaire), metodă bazată pe utilizarea tehnicilor de calcul, analiză, previziune, organizare şi gestiune.

Metoda are la bază etapizarea procesului RCB în patru faze21

a) studiul sistemului – etapă în cadrul căreia se stabilesc obiectivele, programele şi rezultatele ce trebuiesc obţinute;

:

b) decizia – are la bază alegerea programului care maximizează efectele, se elaborează bugetul-program şi se include în bugetul anual programul astfel ales;

c) execuţia – presupune realizarea programului prin efectuarea cheltuielilor şi identificarea efectelor în urma realizării programului;

d) controlul – efectuat pe bază de indicatori de gestiune, de rezultate şi de impact. În funcţie de rezultatele controlului se pot modifica unele obiective urmărite sau programe în curs de derulare.

Aplicarea acestei metode pune în dificultate respectarea unor principii ale procedurii bugetare cum ar fi anualitatea şi neafectarea veniturilor bugetare. Cu toate acestea, metoda prezintă şi o serie de avantaje cum sunt: determinarea costului global al operaţiunilor, informaţii cu privire la costul unui anumit capitol înscris în bugetul funcţional ale cărui elemente sunt dispersate pe mai multe capitole bugetare.

Metodele moderne, cu toate avantajele pe care le prezintă pentru previzionarea indicatorilor bugetari, nici în ţările de origine şi nici în ţările în care s-au adoptat nu s-a reuşit generalizarea acestora.

Întrebarea care se formulează în continuare este determinată de posibilitatea de a aplica şi alte metode pentru previzionarea indicatorilor bugetari, apelând la modele statistice de tip econometric sau la metode de tip determinist consacrate în matematică.

Modelul analizat în continuare se referă la prognoza veniturilor statului ți a administraţiei publice locale pe baza analizei seriilor temporale, care presupune înţelegerea sistemului de venituri, a forţelor şi evenimentelor care au afectat veniturile în trecut, precum şi obţinerea de informaţii în timp util şi aplicarea unei judecăţi sănătoase.

Valoarea acestui model constă în defalcarea înregistrărilor privind încasările din trecut (seriile temporale) în elementele lor componente şi folosirea acestei analize ca bază pentru efectuarea prognozei.

Pentru ca o metodă de prognoză a veniturilor să fie utilă statului sau administraţiei publice locale, aceasta trebuie să îndeplinească următoarele criterii:

să fie clară şi simplă, astfel încât specialiştii fără înaltă pregătire în matematică, statistică sau ştiinţe economice să o poată utiliza în cadrul procesului bugetar;

să necesite numai informaţii sau date uşor de obţinut în timp util din evidenţele întocmite la nivelul statului sau a administraţiei locale;

să fie posibilă şi efectuarea manuală a calculelor, deoarece încă mai există autorități publice care nu dispun de calculatoare.

21A. Paysant, Finances publiques, 2em edition, Masson, Paris, 1988, pag. 121 - 122

Analiza seriilor temporale, pe de altă parte, nu presupune decât calcule simple şi nu necesită previziuni sau date curente privind populaţia, venitul pe cap de locuitor sau alte variabile, ci implică doar analiza datelor disponibile din evidenţele interne statului sau ale comunităţilor locale.

Prognoza realizată prin utilizarea acestei metode poate fi înţeleasă cu uşurinţă de membrii Parlamentului sau a Consiliilor Locale cu responsabilităţi legate de buget şi elaborarea de planuri pe termen lung.

Primul pas în efectuarea analizei îl constituie defalcarea veniturilor totale în componentele lor principale – venituri proprii, transferuri, sume defalcate din bugetul de stat, subvenţii şi operaţiuni financiare. Această defalcare este necesară deoarece sursele de venituri sunt afectate de variabile diverse, iar procesul bugetar necesită separarea surselor de venit. După separarea surselor de venit pe elemente componente trebuie să se decidă dacă se analizează veniturile efective sau baza de impunere a surselor de venit. De exemplu, veniturile din impozitul pe proprietate sunt produsul a mai multor factori – valoarea totală evaluată a proprietăţilor impozabile (baza), rata impozitului şi rata de colectare a veniturilor. Defalcarea bazei de impozitare ar putea fi, la rândul ei, realizată pe cele două componente ale sale – proprietatea personală sau proprietatea comercială. Pentru alte surse de venit analiza bazei poate să nu fie fezabilă sau să nu fie necesară, deoarece nu se aşteaptă o modificare substanţială a acesteia.

Odată defalcate veniturile în elemente componente, trebuie analizate sursele importante de venituri; de obicei nu este importantă alocarea unei perioade mari de timp pentru sursele minore de venituri, acestea pot fi previzionate folosind încasările din anul anterior sau apelând la opinia directorilor (conducătorilor) de compartimente.

Pasul următor al analizei îl constituie adunarea de date istorice privind încasările efective sau baza de impozitare pentru fiecare an. Aceste serii cronologice de date reprezintă seriile temporale.

Considerăm că factorii ce cauzează modificarea în timp a respectivei serii temporale sunt: tendinţa, evoluţia ciclică, caracterul sezonier şi variaţia neregulată, pe care îi vom prezenta în cele ce urmează.

Tendinţa este direcţia continuă de mişcare a seriei temporale. Tendinţa este cel mai important tip de componentă a seriilor temporale utilizată în prognozarea veniturilor administraţiei publice locale, deoarece multe surse de venit sunt afectate de tendinţele pe termen lung ale variabilelor economice şi demografice pe care le fundamentează. Este de aşteptat ca într-o comunitate cu o populaţie în creştere şi activitate economică de mare amploare să existe o tendinţă de creştere a bazei de impozitare şi a încasărilor din impozitul pe proprietate şi impozitul pe venit.

Tendinţele fundamentale privind populaţia şi activităţile economice care sunt stabile în timp pot fi folosite pentru a prognoza veniturile, dacă putem face previziuni cu privire la viitoarele schimbări ce pot interveni asupra tendinţelor. Tendinţele privind populaţia nu sunt complet stabile deoarece depind de modificări referitoare la ratele de natalitate şi migraţie. Dar aceste rate nu se modifică dramatic sau neaşteptat pe perioade scurte de timp şi, în general, suntem conştienţi de schimbările care au loc.

Similar, deşi activitatea economică este sensibilă la influenţele ciclului de afaceri, creşterea sau declinul economic în zonele locale se bazează de obicei pe tendinţe fundamentale la care ne putem aştepta să continue timp de câţiva ani. Spre exemplu „căderile din industrie” au afectat activitatea economică, forţa de muncă migrând în zonele comerciale, veniturile administraţiilor locale fiind direct afectate ca urmare a neîncasării impozitelor pe venit.

Un punct cheie în analiza veniturilor administraţiei publice locale este analiza tendinţelor fundamentale care afectează baza veniturilor locale. Tendinţele curente sunt cea mai bună indicaţie a tendinţelor viitoare, care ne oferă baza pentru stabilirea unor ipoteze cu privire la viitor şi ne atrag atenţia asupra acelor factori care s-ar putea modifica în viitor, afectând astfel veniturile viitoare.

Factorii evoluţiei ciclice constă în faptul că veniturile pot fi afectate de mişcări ciclice sau ondulatorii care apar neregulat pe o perioadă de câţiva ani. Veniturile pot fi afectate de două tipuri de cicluri: ciclul afacerilor şi ciclul ratei dobânzii.

Ciclul afacerilor exercită cea mai importantă influenţă ciclică asupra veniturilor bugetare reprezentată prin fluctuaţii ondulatorii ale nivelului general al economiei. Ciclurile de afaceri tind să afecteze aproape toate activităţile economice şi sunt caracteristice economiilor moderne. Producţia, ocuparea forţei de muncă, veniturile, valoarea proprietăţilor şi preţurile afectează direct sau indirect veniturile locale şi sunt afectate la rândul lor de fazele ciclului afacerilor – expansiune, depresiune, contracţie şi înviorare. Ciclurile afacerilor nu apar cu regularitate şi este dificil de prevăzut apariţia sau profunzimea acestora. Aprecierea stării de fapt a economiei şi faza curentă a ciclului de afaceri este importantă în prognozarea veniturilor. Deşi nu se poate aştepta să se facă previziuni economice sofisticate, trebuie luate în considerare toate analizele curente şi previziunile condiţiilor economice raportate frecvent în publicaţiile financiare şi publicaţiile oficiale.

Ciclul ratei dobânzii are două efecte asupra veniturilor statului sau a administraţiei publice locale: costurile cu împrumuturile publice şi fezabilitatea împrumuturilor luate de autorităţile centrale şi locale ce afectează impozitul pe proprietate prin influenţarea volumului de construcţii noi, care este sensibil la modificările ratelor ipotecare.

Componentele sezoniere au la bază faptul că încasările din venituri în cursul unui an pot varia în funcţie de influenţele sezoniere, o cauză importantă fiind şi prevederile legale, împreună cu cele administrative, pentru variaţiile sezoniere.

Când se analizează şi prognozează veniturile este necesară de obicei atât examinarea seriilor temporale anuale, cât şi a celor lunare. În mod normal, datele anuale sunt analizate pentru studierea tendinţelor pe termen lung şi influenţelor ciclice, dar pentru prognozele privind anul fiscal următor, este adesea necesară examinarea datelor lunare pentru aproape toţi anii recenţi. Datele anuale nu vor reflecta variaţiile sezoniere – singurele componente vor fi tendinţa, ciclicitatea şi variaţiile neregulate; în seriile temporale lunare însă, componenta de fluctuaţie sezonieră poate avea cea mai mare influenţă asupra variaţiilor. Diferenţele de zile lucrătoare din fiecare lună pot afecta colectarea veniturilor, fiind de asemenea un exemplu de componentă sezonieră.

Media mobilă pe o perioadă mai mică de douăsprezece luni oferă de asemenea indicii referitoare la tendinţă şi efectele ciclice, fără a elimina complet componenta sezonieră. Determinarea mediei mobile şi interpretarea acesteia va fi prezentată odată cu stabilirea metodologiei pentru analiza seriilor temporale.

Variaţiile neregulate includ o multitudine de evenimente posibile, modificări legislative sau administrative, ori alţi factori care nu ţin de tendinţă, ciclicitate sau caracter sezonier. Componenţa variaţiilor neregulate apar ca devieri de la tendinţă sau de la modele ciclice. Întrucât există atât de mulţi factori sau variabile care pot afecta veniturile şi care se modifică constant, aproape toate cifrele dintr-o serie temporală vor fi afectate de variaţiile neregulate sau neobişnuite.

Pentru sursele de venit care au componente importante de tendinţă sau ciclicitate, există două componente de variaţie neregulată foarte importante în analiza veniturilor locale:

modificările privind rata impozitului şi legislaţia fiscală (inclusiv impunerea de noi impozite) şi factori ocazionali specifici care afectează semnificativ veniturile.

Calcularea mediei mobile pentru aprecierea tendinţei la componentele sezoniere constă în însumarea, la o anumită perioadă de timp (trei, şase sau nouă luni), a încasărilor lunare şi împărţirea la frecvenţa luată în calcul pentru stabilirea mediei, conform relaţiei de calcul:

∑==

3(6,9)

1 i Mm fÎei Mm

unde:

Mm – media anuală Îei – încasările efective lunare „i” f Mm – frecvenţa mediei mobile (trei, şase sau nouă luni)

Pentru prognoza veniturilor, după parcurgerea analizei la nivelul tendinţei, evoluţiei ciclice, caracterului sezonier şi variaţiei neregulate şi deci formarea seriei temporale, se parcurg următoarele etape: calcularea dreptei tendinţei - se realizează utilizând metoda celor mai mici

pătrate care generează o linie dreaptă ce minimizează suma deviaţiilor de la dreaptă şi datele efective, oferind o estimare a pantei şi nivelului tendinţei, permiţând calcularea şi trasarea valorilor viitoare ale tendinţei.

Dreapta tendinţei este aşadar definită de nivelul şi panta sa. Nivelul este reprezentat de valoarea calculată a dreptei tendinţei într-un an dat, iar panta reprezintă modificarea seriei temporale pentru fiecare perioadă de timp, care poate avea valori pozitive sau negative.

Valoarea calculată a tendinţei pentru fiecare an a seriei temporale se va determina pe baza metodei celor mai mici pătrate, după următoarea formulă:

Vct = Nivelul în anul central + Panta x Nr. de ani de la anul central

Pentru a calcula dreapta tendinţei trebuie să determinăm:

(1) nivelul în anul central (2) panta dreptei tendinţei (3) nr. de ani de la anul central

ajustarea la tendinţă – dreapta tendinţei folosind metoda celor mai mici pătrate poate fi utilizată pentru a prognoza veniturile în viitorul apropiat atâta timp cât nu apreciem că tendinţa se va schimba. Trebuie să analizăm, de asemenea, contribuţia componentelor ciclice şi a variaţiilor neregulate la comportamentul seriilor temporale pentru a ajusta prognozele în conformitate cu ipotezele noastre cu privire la viitoarele influenţe ciclice şi de variaţii neregulate. O metodă care poate fi folosită în ambele scopuri este „ajustarea datelor la tendinţă”.

Pentru a realiza această ajustarea, datelor la tendinţă, datele efective pentru fiecare an sunt împărţite la valoarea calculată a tendinţei pentru acel an şi înmulţite cu 100, pentru a obţine „procentul tendinţei”, potrivit formulei:

100 x tendinteia calculata Valoarea

efective Incasari tendinteiProcentul = Ajustarea la tendinţă poate fi de ajutor în analizarea componentelor ciclice şi a

variaţiilor neregulate. Componentele ciclice vor apărea ca procente înalte sau scăzute ale

valorii procentului tendinţei pentru anii de expansiune şi respectiv contracţie. Componentele majore de variaţii neregulate pot apărea ca deviaţii excepţionale.

Aplicarea în practică a analizei seriei temporale va presupune constituirea unei serii de date anuale, de regulă pentru o perioadă de 5 ani, de următoarea formă:

Nr. crt. Anul Încasări efective (mii lei)

1 2 3 4 5

20 N-5 20 N-4 20N-3 20 N-4 20 N-5

S5 S4 S3 S2 S1

Tabelul nr. 4.2 – Constituirea seriei de date pentru analiza seriilor temporale

După construirea seriei de date şi reprezentarea grafică a acesteia, se întocmeşte

următorul tabel ajutător pentru stabilirea pantei şi nivelului din anul central:

Anul fiscal Încasări efective Ani după anul central

Înmulţire încrucişată Pătratul anilor

0 1 2 3=2x1 4=22 20N – 5 20N - 4 20N - 3 20N - 2 20N – 1

S5 S4 S3 S2 S1

- 2 - 1 0

+ 1 + 2

- 2 x S5 - 1 x S4

0 + 1 x S2 + 2 x S1

+ 4 + 1 0 1 4

Total S6 x S7 10

Tabelul nr. 4.3 – Efectuarea de calcule ajutătoare pe baza aceleați metode

Următorul pas constă în calcularea pantei şi a nivelului din anul central:

A

S x A Panta n

1 i

2Ci

i

n

1 iCi

∑

∑=

=

= notată cu (S 8)

unde: Aci – ani după anul central „i” Si – suma încasată în fiecare an efectiv

Nra

S central anulin Nivelul

n

1 ii∑

= = notată cu (S 9)

unde: Nra – număr de ani luaţi în considerare

Calcularea dreptei şi prognozarea dreptei tendinţei pentru anii N şi N+1 se va face prin efectuarea unor calcule conform tabelului de mai jos:

Anul fiscal Nivelul în anul central

Nr. de ani după anul central Panta Valoarea dreptei

tendinţei 0 1 2 3 4 = 1 + (2 x 3)

20N – 5 20N - 4 20N - 3 20N - 2 20N - 1

20N 20N + 1

S9 S9 S9 S9 S9 S9 S9

- 2 - 1 0 1 2 3 4

S8 S8 S8 S8 S8 S8 S8

P1 P2 P3 P4 P5 P6 P7

Tabelul nr. 4.4 - Stabilirea dreptei tendinţei şi prognozarea acestei drepte pentru anul N şi N+1

Valoarea dreptei tendinţe se obţine utilizând formula de calcul:

∑

∑+

∑=

=

==n

1 i

2Ci

i

n

1 iCi

n

1 ii

A

S x A x Nra

Nra

S Vdt

în care: Vdt – valoarea dreptei tendinţe

Analiza seriilor temporale oferă o abordare pentru înţelegerea influenţelor de tendinţă, ciclice, sezoniere şi de variaţii neregulate asupra veniturilor statului sau a administraţiei publice locale. Informaţiile pe care le obţinem din analiza seriilor temporale pot servi ca bază pentru prognozarea veniturilor viitoare. Este nevoie însă de precauţie. Analiza seriilor temporale este o metodă de analiză a veniturilor, iar analiza poate servi ca bază pentru efectuarea de prognoze ale veniturilor. Simpla calculare a dreptei tendinţei şi prognozarea dreptei tendinţei în viitor nu produce neapărat estimări de încredere ale veniturilor viitoare. Analiza tendinţei este punctul de pornire în prognozarea veniturilor atunci când se constată că tendinţa are o influenţă importantă. Este evident că tendinţa este o componentă a seriilor temporale, astfel de exemplu trebuie analizată baza de impozitare studiind modificările componentei bazei în ultimii ani, sau tendinţele privind construcţiile comerciale, de case şi apartamente. După analiza tendinţei de bază urmează analiza deviaţiilor de la tendinţă, determinate de influenţe ciclice, modificări ale legislaţiei fiscale sau evenimente speciale, sau dacă încasările curente sugerează modificări ale tendinţei, etc.

După analizarea componentelor seriei temporale se stabilesc ipoteze cu privire la viitor. Prognozarea dreptei tendinţei în viitor presupune implicit că tendinţa de fundamentare nu se va schimba şi că factorii ciclici sau de variaţii neregulate nu vor face ca veniturile să se îndepărteze semnificativ de la tendinţă. Ipotezele trebuie să fie explicite cu privire la creşterea populaţiei, nivelul activităţii economice, ciclul de afaceri, ratele dobânzii, noi mari companii industriale, anexări, ş.a.m.d.

Este recomandată utilizarea unor ipoteze alternative – pesimiste şi optimiste, ridicate şi scăzute – şi efectuarea mai multor prognoze conform ipotezelor alternative. Analiza fiecărei surse majore de venit ne permite să ştim ce ipoteze sunt necesare sau importante, iar prognozele se realizează apoi în funcţie de aceste ipoteze. Prognozele bine realizate trebuie să se bazeze pe o analiză temeinică, o bună judecată, pe ipoteze realiste şi o abordare sănătoasă.

Modelul prezentat se referă la estimarea posibilităţilor viitoare de a realiza venituri, însă o componentă esenţială a prognozelor o reprezintă alocarea de resurse în special pentru asigurarea de servicii publice.

Pentru că în paragraful destinat analizei cheltuielilor de capital a fost prezentat modul de previzionare a acestora, în continuare vom studia cele mai importante categorii de cheltuieli ale autorităţilor publice: cheltuielile de personal şi cheltuielile materiale şi servicii.

Cheltuielile de personal ocupă un loc însemnat în volumul de resurse gestionat de autorităţile publice, politica de resurse umane şi de salarizare fiind riguros reglementată prin lege22

Dacă pentru managementul resurselor umane a fost înfiinţată Autoritatea Naţională a Funcţionarilor Publici, având ca şi obiectiv principal stabilirea modalităţilor concrete de evaluare a performanţelor profesionale a funcţionarilor publici, inclusiv „mişcarea” de resurse între diferite instituţii publice şi deci, în final, „drepturile şi obligaţiile” acestora, nu acelaşi lucru se poate afirma despre sistemul de salarizare.

.

Riguros şi greoi de aplicat, fără pârghii care să asigure stimularea funcţionarilor, sistemul de salarizare este astfel conceput încât acesta se bazează pe: nivelul studiilor necesar pentru ocuparea unui post în administraţia locală; vechimea în muncă necesară pentru postul cuprins în organigramă.

Pentru realizarea prognozei cheltuielilor de personal sunt necesare trei elemente de calcul: numărul de personal, nivelul salariilor şi indexările/majorările care privesc anul financiar următor.

Numărul de personal, deşi în general este cunoscut, trebuie corectat cu eventualele modificări ale numărului de funcţionari rezultat în principal din înfiinţarea sau desfiinţarea unor compartimente de specialitate din cadrul autorităţii locale.

Nivelul salariilor este de asemenea cunoscut, aşa cum am menţionat, în funcţie de nivelul studiilor şi de vechimea în muncă, este stabilit de către Guvern prin ordonanţă de urgenţă. Un element important care trebuie luat în calcul sunt contribuţiile la asigurările sociale determinate ca şi cotă procentuală din fondul de salarii brut, al căror nivel este semnificativ în totalul cheltuielilor de personal.

Indexările/majorările sunt actualizări ale salariilor acordate periodic prin acte normative ale Guvernului şi sunt cunoscute la sfârşitul anului calendaristic pentru exerciţiul bugetar următor.

Pe lângă cei trei factori menţionaţi, mai trebuie ţinut seama şi de drepturile de care beneficiază funcţionarii publici potrivit reglementărilor legale, care constau în: spor de vechime, spor de conducere, salar de merit, premii individuale, premii anuale etc.

Cheltuielile materiale şi servicii, deşi în practică îmbracă forme diverse, în vederea prognozării acestea pot fi regrupate în două categorii: cheltuieli cu utilităţile şi cheltuieli cu reparaţiile.

Cheltuielile cu utilităţile sunt de regulă previzionate în funcţie de factorii care le influenţează, dintre care amintim: suprafaţa ocupată de instituţia sau serviciul public şi preţul utilităţilor. Deşi îmbracă o formă diversificată (cheltuieli cu apa, energia electrică, energia termică, telefon etc.), nu există un model de prognoză care poate fi generalizat. Preţul utilităţilor este variabil în funcţie de preţul contractat, însă condiţiile din România pentru furnizarea acestor servicii publice impun existenţa monopolurilor naturale, astfel încât contractele se încheie prin negociere directă.

Cheltuielile cu reparaţiile sunt clasificate în lucrări de reparaţii curente şi de capital. Modelul de previzionare este similar cu cel al cheltuielilor de capital, întrucât structura lucrărilor de reparaţii este aceeaşi şi cuprinde: materiale, manoperă, transport şi utilaje. 22 Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în M.O. nr. 600 din 8 decembrie 1999

Influenţele pentru cheltuielile cu reparaţiile pot fi determinate de evoluţia preţului la materiale, manoperă, transport şi utilaje.

Fără a avea pretenţia de a fi epuizat modelele de previziune a veniturilor şi cheltuielilor, considerăm că acestea joacă un rol determinant în gestionarea resurselor financiare locale.

Întâlnirea resurselor previzionate cu alocarea acestora şi, în final, echilibrarea bugetului asigură necesarul de disponibilităţi pentru ca serviciile publice să poată fi prestate, aşa cum am mai menţionat, în regim de calitate superioară şi continuitate.

4.3.1. Un posibil model econometric pentru previzionarea impozitului pe venit Preocuparea majoră a specialiştilor în previzionare bugetară este de a stabili acele

modele de tip determinist sau econometric care sigură o cuantificare cât mai precisă a veniturilor şi mai apoi, pornind de la principiul echilibrului bugetar, şi nivelului cheltuielilor comunităţilor locale.

În paragraful anterior am prezentat o metodă relativ simplă de previzionare bugetară pornind de la analiza seriilor temporale, care presupun parcurgerea următoarelor etape:

stabilirea dreptei tendinţei, (calcularea pantei) şi a nivelului din anul central;

determinarea valorii dreptei tendinţei, pe baza seriei de date construite. Dezavantajul major al acestei metode îl reprezintă faptul că nu se ia în considerare

eventualii factori de influenţă ai venitului pentru care se realizează previzionarea, evoluţia istorică a venitului nefiind întotdeauna relevantă pentru planificarea aestuia în perioadele N+1, N+2,.....N+n, etc.

Tocmai de aceea atenţia noastră s-a îndreptat spre conceperea unor modele econometrice care descriu cel mai bine factorii de influenţă asupra elementului de venit pentru care se realizează previzionarea.

Elementul de venit ales pentru cercetare este impozitul pe venit, care reprezintă în momentul de faţă o importantă resursă a bugetelor, cu toate că acesta este partajat între bugetul de stat ți bugetele locale;

Practic, analiza noastră a pornit de la un model de tip determinist de forma:

VIICV T x V x N I = unde:

Iv – impozitul pe venit Nc – numărul de contribuabili VIT

– venitul impozabil IV

Variabilele modelului sunt determinate de numărul de contribuabili şi venitul impozabil în timp ce cota de impozit pe venit rămâne aceeaşi (fiind vorba de cota unică de 16%).

– cota de impozit pe venit (16%)

Fiecare factor de influenţă este determinat, la rândul său, de o serie de variabile, care în final determină nivelul indicatorului impozitul pe venit (Iv).

În situaţia numărului de contribuabili, ca factor de influenţă asupra impozitului pe venit, sunt identificate, în opinia noastră, o serie de variabile, în categoria acestora încadrându-se:

a) rata migraţiei nete, stabilită pe baza natalităţii pentru populaţia aptă de muncă cu vârsta cuprinsă între 18 – 65 ani (inclusiv) şi a ratei mortalităţii pentru aceiaşi grupă de vârstă a populaţiei. Diferenţa dintre rata natalităţii şi rata mortalităţii reprezintă rata migraţiei nete.

Se vor distinge două situaţii: - dacă rata migraţiei nete este pozitivă, influenţa asupra impozitului pe

venit este favorabilă; - dacă rata migraţiei nete este negativă, influenţa asupra impozitului pe

venit este nefavorabilă. a) rata şomajului, stabilită anual pe baza datelor comunicate de Institutul Naţional

de Statistică, indică rata populaţiei aptă de muncă, dar care nu este angajată în câmpul muncii, influenţând negativ impozitul pe venit.

La rândul său, venitul impozabil este reglementat de lege, din total drepturi salariale (Tds) fiind deduse facilităţile prevăzute de Codul Fiscal, fiind de regulă stabilit în funcţie de valoarea adăugată obţinută la nivelul întreprinderilor, pe seama produselor şi serviciilor realizate.

Pe baza celor menţionate se va stabili o corespondenţă între nivelul venitului impozabil şi valoarea adăugată încorporată în produsele şi serviciile obţinute care arată că:

la o valoare adăugată mare, venitul impozabil va fi mare; la o valoare adăugată mică, venitul impozabil va fi mic.

Greutatea modelului de tip determinist o reprezintă stabilirea venitului impozabil, fiind posibilă fie ponderarea numărului de contribuabili cu venitul mediu specific unui sector din economie, fie luarea în considerare a venitului mediu la nivelul economiei naţionale.

Pe baza acestor factori de influenţă am stabilit venitul impozabil, care corespunde cel mai bine situaţiei descrise mai sus, după un model de forma:

Ff - V V seimp =

unde: Vimp – venitul impozabil Vse – valoarea medie a câştigurilor salariale brute specific unui sector din economie Ff – valoarea facilităţilor fiscale acordate conform Codului Fiscal

În sinteză, se poate afirma că modelul de tip determinist care va descrie situaţia impozitului pe venit, cu luarea în considerare a factorilor de influenţă, va fi de forma:

( )( )

VIseşmncabV T x Ff - V R - R N I ±= unde: Ncab – numărul de contribuabili din anul de bază Rmn – rata migraţiei nete estimată pentru anul de previziune Rş – rata şomajului estimată de asemenea pentru acelaşi an de previziuni Dacă se iau în considerare evoluţiile factorilor de influenţă între două momente t0 şi

t1

atunci modelul econometric pentru impozitul pe venit se va scrie după o relaţie de forma:

ξ T x FfFfln -

VVln V

RR

ln - RR

ln N IV

1

0

1

0

1

0

1I

0sb

sbsb

ş

ş

mn

mncabV +

±

±=

Logaritmul natural atenuează evoluţiile diferiţilor factori de influenţă, realizând o

abatere medie a lor, care încearcă să descrie tendinţa acestor factori. Modelul, deşi a fost aplicat la nivelul unei unităţi administrativ-teritoriale, prezintă

dezavantajul întocmirii cu mare greutate a bazei de date şi a greutăţii întâmpinate în calculul logaritmilor naturali.

Deşi comportă unele perfecţionări, modelul se va constitui într-un puternic instrument de lucru pentru previzionare uneia din cele mai importante surse ale bugetului de stat – impozitul pe venit.

4.4. Aprobarea bugetului – etapă a procesului bugetar Etapă a procesului bugetar, aprobarea bugetului este reglementată prin lege23

Înainte de prezentarea proiectului de buget (ne referim aici la particularitățile bugetului local) pentru aprobare, sunt parcurse următoarele etape:

, proiectul de buget prezentându-se de către guvern sau primar pentru aprobare Parlamentului sau Consiliului local în termen de 45 de zile de la data publicării Legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României partea I.

comunicarea de către Ministerul Finanţelor Publice la Direcţia Generală a Finanţelor Publice a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi a transferurilor consolidabile, în termen de 5 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României a legii bugetare anuale;

repartizarea de către Consiliile Judeţene, în termen de 5 zile de la comunicare, după criteriile reglementate prin lege, a sumelor pe unităţi administrativ-teritoriale;

în termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial, ordonatorii principali de credite au obligaţia întocmirii proiectului de buget şi publicarea acestuia în presa locală;

depunerea de contestaţii la proiectul de buget local, de către contribuabili, în termen de 15 zile de la publicarea acestuia în presa locală;

în termen de 5 zile de la expirarea termenului prevăzut pentru depunerea contestaţiilor, proiectul de buget, împreună cu raportul primarului şi contestaţiile locuitorilor, se înaintează Consiliului Local pentru aprobare;

în termen de maxim 10 zile de la data supunerii pentru aprobare a proiectului de buget, Consiliul Local trebuie să aprobe, conform legii, bugetul local.

De remarcat este faptul că faţă de vechea reglementare, publicitatea bugetului local este acum asigurată prin intermediul presei locale şi că în cadrul procesului bugetar sunt cooptaţi şi locuitorii care au posibilitatea de a depune contestaţii la proiectul de buget.

Raportul primarului este în această etapă documentul care prezintă sinteza politicii bugetare a comunităţii locale, în care sunt cuprinse:

principalele tendinţe ale evoluţiei veniturilor;

23 Art. 35 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 431 din 19 iunie 2003completată în prezent prin Legea 273/2006 privind finan țele publice locale

managementul cheltuielilor publice şi în special al celor de capital; politicile de atragere a surselor împrumutate; asigurarea disponibilităţilor necesare pentru funcţionarea serviciilor publice; alte evoluţii importante ale politicii bugetare locale.

Procedura de aprobare a bugetului în general constă în analiza fiecărui capitol de venituri şi cheltuieli, după care votarea pentru adoptarea bugetului are loc pe capitole, subcapitole, titluri, articole şi alineate, după caz.

Termenul de 45 de zile pentru aprobarea bugetelor locale este un termen limită, în situaţia în care acesta este depăşit, efectuarea de plăţi din buget nu mai este posibilă decât în limita veniturilor încasate.

După aprobare, ordonatorii principali de credite au obligaţia de a transmite, în termen de cinci zile, bugetele locale la Direcţia Generală a Finanţelor Publice, în vederea centralizării pe ansamblul judeţului. În termen de 10 zile Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice trimit bugetele la Ministerul Finanţelor Publice pentru a se centraliza la nivel naţional.

Experienţa internaţională arată că există şi alte autorităţi competente să aprobe bugetul local. Puteri sporite are instituţia prefectului, cum este cazul modelului francez, potrivit căruia prefectul poate aproba bugetul local în trei situaţii:

a. autorităţile locale nu şi-au votat bugetul în termenul prevăzut de lege, situaţie în care bugetul este aprobat de prefect la propunerea Camerei regionale de Conturi;

b. autorităţile locale şi-au votat bugetul în dezechilibru, prefectul aprobă bugetul numai după ce este reanalizat de autorităţile locale, cu observaţiile Camerei Regionale de Conturi;

c. autorităţile locale şi-au votat bugetul în deficit mare, distingându-se două situaţii: - deficit mare, până la 10% din încasări, pentru localităţile cu o populaţie de

până la 20.000 locuitori; - deficit mare, până la 5% din încasări, pentru localităţile cu o populaţie de

peste 20.000 locuitori. În această situaţie este sesizată Camera Regională de Conturi de către prefect, care

va analiza bugetul şi îl va transmite prefectului pentru aprobare. Indiferent de autoritatea care aprobă bugetul, suntem în momentul în care de la

aprobare, ordonatorul principal de credite este autorizat să efectueze operaţiuni de încasări şi plăţi.

4.5. Execuţia bugetului – procedee şi perspective După aprobarea bugetului şi intrarea în vigoare a legii de aprobare, se trece la cea

de-a treia etapă a procesului bugetar, şi anume execuţia bugetului. Sarcina îi revine ordonatorului principal de credite; în execuţie sunt implicaţi mai

mulţi ordonatori (secundari şi terţiari), grija principală a acestora fiind de a asigura realizarea veniturilor la nivelul minim aprobat şi efectuarea cheltuielilor în limitele şi pentru destinaţiile aprobate.

Veniturile înscrise în buget reprezintă sarcini minime, iar depăşirea acestora nu reprezintă act de indisciplină fiscală dacă a fost respectată legislaţia fiscală, în timp ce cheltuielile, prin creditele bugetare aprobate, reprezintă limita maximă a cărei depăşire atrage după sine răspunderea şi sancţionarea celor vinovaţi.

Execuţia bugetului înseamnă, în cele din urmă ansamblul operaţiunilor de încasare la termenele legale a tuturor impozitelor şi taxelor şi de efectuare a plăţilor pentru realizarea cheltuielilor conform destinaţiile aprobate prin legi speciale.

În practică, cele mai des întâlnite sisteme pentru derularea fluxurilor de încasări şi plăţi sunt execuţia de casă prin sistemul trezoreriei, sistemul bancar sau sistemul mixt.

Sistemul trezoreriei este cel mai frecvent întâlnit în practica bugetelor, trezoreria reprezentând instituţia financiară prin care sectorul public efectuează operaţiuni de încasări şi plăţi asupra cărora Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice exercită controlul financiar preventiv, îndeplinind următoarele atribuţii24

de casier al sectorului public; :

de asigurare a execuţiei sistemului de bugete; de exercitare operativă a controlului financiar preventiv; de efectuare a operaţiunilor de decontare în contul instituţiilor publice; de gestionare a datoriei publice; de asigurare a funcţionării corespunzătoare a sistemului informaţional

contabil pentru raportarea execuţiei sistemului de bugete. „Produsul final” pe care Trezoreria Statului îl oferă statului sau comunităţilor locale

este contul de execuţie în care pe capitole, subcapitole şi titluri sunt evidenţiate operaţiunile de încasări şi plăţi ale acestora.

Controversată şi nemulţumitoare pentru autorităţile publice, execuţia de casă prin sistemul trezoreriei prezintă avantajul garantării disponibilităţilor existente în cont de către Stat, dar şi dezavantajul major că nu acordă dobânda la disponibilităţile păstrate în cont şi nici posibilitatea utilizării acestora pentru acordarea de împrumuturi din Trezorerie în condiţiile reglementate de lege.

Sistemul bancar coincide cu situaţia în care funcţia de casier al „statului” este exercitată de către bancă. Situaţia este mai frecvent întâlnită pentru execuţia de casă a finanţărilor nerambursabile precum şi a conturilor escrow (cu destinaţie specială) deschise de autorităţile locale sau operatorii de servicii pentru împrumuturile contractate ori subvenţiile pentru energie termică

Avantajul execuţiei bugetare prin sistemul bancar constă în faptul că banca centrală poate exercita control asupra masei monetare care se află angrenată în fluxurile de încasări şi plăţi în numele bugetului25

Sistemul mixt reprezintă o combinaţie dintre sistemul trezoreriei, în care funcţia de casier al Statului este exercitată de către Trezoreria Finanţelor Publice şi sistemul bancar, în care aceiaşi funcţie este exercitată de către o bancă.

. Dezavantajul principal constă în organizarea unui sistem destinat supravegherii încasărilor şi plăţilor, în special pentru controlul cheltuielilor.

Sistemul mixt este practic cel mai răspândit, cuprinzând atât operaţiunile de încasări şi plăţi bugetare (derulate prin Trezoreria Statului) cât şi operaţiunile „extrabugetare” riguros reglementate de lege pentru a nu periclita echilibrul financiar al bugetelor locale care cuprind, de regulă, operaţiunile de încasări şi plăţi din fonduri nerambursabile şi din conturile escrow.

4.5.1. Execuţia cheltuielilor publice

Există o delimitare riguroasă între execuţia părţii de venituri şi a celei de cheltuieli, în virtutea interdicţiei de a se efectua plăţi direct din venituri şi în conformitate cu regula noncontractării veniturilor şi cheltuielilor.

24Normele Metodologice nr. 5318/1992 privind organizarea şi funcţionarea trezoreriei finanţelor publice 25 D. Cosma, Aurora Lubăneţ, Buget şi Trezorerie Publică, Ed. Augusta, Timişoara, 1998, pag. 179

În execuţia cheltuielilor publice se disting cinci faze dezbătute în literatura de specialitate, primele patru fiind în competenţa ordonatorilor de credite, iar ultima este plata propriu-zisă ce este realizată de personalul de execuţie.

a) Deschiderea de credite bugetare este considerată, în opinia noastră, prima fază a execuţiei cheltuielilor publice, în care un rol determinant îl au creditele bugetare, care prezintă următoarele caracteristici26

Creditele bugetare reprezintă limita maximă (ce nu poate fi depăşită) a cheltuielilor care se pot efectua din buget, ele constituind în acelaşi timp un mijloc de „protejare” a disponibilităţilor bugetului. Un credit bugetar aprobat şi nedeschis conduce la imposibilitatea de a se efectua cheltuieli în conformitate cu reglementările legale în vigoare.

: nu sunt rambursabile; nu sunt purtătoare de dobândă (finanţările din buget sunt definitive şi gratuite).

Tehnica deschiderii de credite bugetare presupune întocmirea „Comunicării de deschidere a creditelor” pentru fiecare capitol din bugetul aprobat de către ordonatorul principal de credite, şi apoi, pe baza acesteia, are loc repartizarea creditelor bugetare, întocmindu-se documentul „Dispoziţie bugetară” pe fiecare capitol de cheltuieli, cu defalcarea pe categorii de cheltuieli potrivit clasificaţiei economice.

Scopul urmărit prin întocmirea acestor documente este de a determina volumul de resurse financiare periodic în limita căruia se vor efectua plăţi, concomitent cu evaluarea lichidităţilor care vor rezulta din încasările de venituri bugetare. Deschiderea de credite bugetare fără asigurarea concomitentă a lichidităţilor conduce la imposibilitatea finanţării de către ordonatorii de credite a propriilor cheltuieli.

Actul prin care ordonatorilor de credite li se autorizează accesul la disponibilităţile bugetului îl reprezintă deschiderea de credite bugetare, iar creditul în sine are în această „piesă” funcţiuni multiple, amintite mai sus, care constau în:

- limită maximă până la care se pot angaja cheltuieli; - mijloc de „partajare” a lichidităţilor bugetului local între ordonatorii de credite; - act de autorizare pentru a permite accesul ordonatorilor de credite la

disponibilităţile bugetului. Fără a ne îndepărta de la tehnica pe care o presupune deschiderea de credite

bugetare, socotind importante funcţiile pe care le îndeplineşte această fază în execuţia cheltuielilor publice, mai amintim că în cadrul acesteia un rol hotărâtor îl au şi compartimentele de specialitate din cadrul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice, respectiv „Serviciul Dări de seamă şi contabilitate publică” precum şi „Serviciul control şi evidenţa cheltuielilor”.

b) Angajarea cheltuielilor publice este cea de-a doua etapă în execuţia cheltuielilor publice, considerată cea mai importantă, întrucât în cadrul ei se determină volumul de resurse care va fi angajat pentru finanţarea cheltuielilor.

Regula principală de angajare a unei cheltuieli este aceea că nici o cheltuială nu se va angaja peste limita creditelor bugetare aprobate. În prezent, această regulă nu mai este respectată în principal datorită volumului limitat de resurse, dar şi al realizării unor cheltuieli (în special a celor de capital) pe o perioadă care depăşeşte de regulă un an de zile. Consecinţa a fost trecerea de la creditele bugetare anuale la creditele bugetare multianuale, angajarea cheltuielii realizându-se integral în momentul încheierii contractului de achiziţie publică.

26 Dorin Cosma, Aurora Lubăneţ, op. cit, pag. 180

Modalitatea cea mai frecvent întâlnită de angajare a cheltuielilor publice este contractul de achiziţie publică27

Legiuitorul consacră un volum imens de reglementări care stau la baza încheierii contractului de achiziţie publică, fiind stabilite cinci tipuri de proceduri care cuprind: licitaţia deschisă, licitaţia restrânsă, negocierea, cererea de ofertă şi concursul de soluţii.

structurat pe trei categorii: contractul de furnizare pentru produse, contractul de servicii pentru prestarea unuia sau mai multor servicii şi contractul de lucrări pentru executarea uneia sau mai multor lucrări de construcţii.

De remarcat că aceste proceduri se stabilesc în funcţie de valoarea contractului şi tipul acestuia, fiind delimitată cererea de oferte de preţ de procedura de licitaţie astfel:

- pentru contractul de furnizare 75.000 euro; - pentru contractul de servicii: 75.000 euro; - pentru contractul de lucrări: 500.000 euro.

Considerăm că pentru angajarea cheltuielii, importantă din punct de vedere al consumului de resurse este metoda aplicată pentru selecţia ofertelor şi procedurilor existente pentru actualizarea preţurilor (volumul contractelor), care conduc implicit la asigurarea finanţării serviciilor publice în condiţii de preţ şi calitate superioare.

Alături de metoda prezentată pentru modelarea matematică a angajării cheltuielilor, în practică mai sunt întâlnite metoda bugetului fix şi a cuantificării avantajelor economice.

Metoda bugetului fix este o metodă relativ simplă care constă în selectarea ofertei ce se încadrează în creditele bugetare aprobate, orice altă ofertă peste bugetul alocat fiind respinsă.

Metoda prezintă anumite particularităţi determinate de situaţia în care două sau mai multe oferte depuse sunt situate sub nivelul bugetului alocat, caz în care se aplică pentru selectarea ofertei câştigătoare ca şi criteriu ordinea descrescătoare a punctajelor acordate de comisia de evaluare a ofertelor.

Metoda de cuantificare valorică a avantajelor economice are la bază evaluarea valorică a avantajelor economice şi stabilirea în funcţie de aceasta a ofertei câştigătoare.

Astfel de avantaje economice constau în: - economii generate de performanţa economică şi tehnică a produselor; - facilităţi acordate de asistenţa tehnică; - costuri generate de: costuri de operare pe care le implică achiziţionarea

unor produse; lipsa unor angajamente ferme privind asistenţa tehnică; costuri de întreţinere şi funcţionarea generate de-a lungul unei perioade de timp.

Evaluarea valorică a avantajelor economice (EVAE), deşi se realizează destul de dificil pentru fiecare ofertă în parte, va conduce la selectarea acelei oferte care cumulează cea mai mare valoare, potrivit modelului:

( )n21 EVAE ......, ,EVAE ,EVAEmax OC = În practică metoda este destul de greu de aplicat datorită complexităţii evaluării

avantajelor economice, iar dezavantajul major este că nu ţine cont de valoarea iniţială a ofertelor şi deci de costul de procurare al acestora.

27 OUG 60/2001 privind achiziţiile publice cu modificările şi completările ulterioare ți OUG 34/2006 privind achizițiile publice;

Procedurile de actualizare a valorii contractelor, cu efect asupra angajării cheltuielilor sunt de asemenea diverse. Modelul cel mai frecvent utilizat este cel al actualizării cu rata cursului de schimb valutar, utilizându-se următoarea formulă de calcul:

ka x V V 0= în care:

V – valoarea actualizată a preţului contractului V0ka – coeficient de actualizare

– valoarea contractului al nivelul preţurilor declarate în ofertă

0EE ka =

unde: E – cursul mediu în lei, comunicat de Banca Naţională a României pentru 1 euro, corespunzător primei zile din săptămâna premergătoare decontării valorii contractului E0

Pentru angajările de cheltuieli care au la bază contracte a căror durată nu depăşeşte 90 de zile, coeficientul de actualizare este egal cu 1.

– cursul mediu în lei, calculat de Banca Naţională a României pentru 1 euro, corespunzător zilei stabilite în fişa de date ca reper pentru stabilirea preţurilor unitare din ofertă.

În practică se mai aplică şi modelul de actualizare în funcţie de evoluţia preţurilor la unele elemente de cost, coeficientul de actualizare fiind o sumă de produse între ponderea cantităţilor de materiale, utilaj, transport sau manoperă în totalul cheltuielilor din ofertă şi ponderea preţurilor la elementele de cheltuieli menţionate în totalul preţurilor din aceiaşi ofertă, după o relaţie de forma:

∑==

n

1i PtPchi x

ChtChi ka

unde:

ka – coeficientul de actualizare Chi – cantitatea din cheltuiala „i” Cht – cheltuieli totale Pchi – preţul pentru cheltuiala „i” Pt – preţul total

Deşi mai apropiat de realitate, modelul este destul de greoi de aplicat de către autoritățile din cauza justificărilor care sunt necesare pentru a dovedi preţul la unele componente de cheltuieli.

Indiferent de metoda aplicată în selectarea cheltuielilor (angajarea acestora) sau procedura pentru actualizarea valorii contractului, trebuie identificate acele metodologii care asigură cel mai bun raport între calitate şi cost pentru eficientizarea serviciilor publice.

c) Lichidarea cheltuielilor publice este o fază a execuţiei bugetare în cadrul căreia se constată existenţa faptică a livrărilor de bunuri sau prestărilor de servicii şi se determină nivelul obligaţiei băneşti faţă de furnizorul de bunuri sau servicii. Dublul rol al lichidării cheltuielilor publice, de constatare a existenţei faptice şi a obligaţiei faţă de furnizor, a dezvoltat un sistem de documente justificative care îmbracă diferite forme, de la procesul

verbal de recepţie şi punere în funcţiune a mijlocului fix, nota de recepţie şi constatare de diferenţe până la fişa de prezenţă colectivă.

Obligaţiile băneşti faţă de furnizori au dezvoltat de asemenea un sistem distinct de documente justificative care îmbracă iarăşi diverse forme, de la facturi fiscale cunoscute în organizarea evidenţei financiar-contabile, până la situaţiile de plăţi pentru lucrările de reparaţii.

Cele două etape ale execuţiei cheltuielilor publice, angajarea şi lichidarea, au pus bazele în paralel unei metodologii de asigurare cu resurse pentru finanţarea cheltuielilor, a cărei esenţă constă în fundamentarea a două concepte: angajamentul legal şi angajamentul bugetar.

Angajamentul legal devine în acest context o modalitate de „blocare” a resurselor pentru a asigura finanţarea cheltuielilor, care însoţeşte de regulă contractul de achiziţie publică. La rândul său angajamentul bugetar precede angajamentul legal, fiind o formă de estimare a necesarului de resurse pentru realizarea angajării cheltuielii.

Se disting astfel două situaţii: - când angajamentul legal depăşeşte ca valoare angajamentul bugetar, soluţia o

reprezintă creditele multianuale, întrucât suma asigurată prin buget este cea corespunzătoare angajamentului bugetar;

- când angajamentul bugetar este peste valoarea angajamentului legal, soluţia o reprezintă diminuarea valorii acestora pentru a nu angrena bugetul în blocajele angajamentelor bugetare.

Aceste două instrumente care stau la baza managementului financiar al resurselor publice asigură finanţarea cheltuielilor publice astfel încât la sfârşitul exerciţiului bugetar să nu existe datorii faţă de furnizori restante.

d) Ordonanţarea cheltuielilor publice, ca şi etapă distinctă în execuţia cheltuielilor, constă în emiterea unui document prin care se efectuează plata unei sume de bani pentru livrarea de bunuri sau prestarea de servicii.

Deşi sistemul de documente răspândit este cel clasic (CEC, ordin de plată, acreditiv etc.), totuşi practica a demonstrat că este necesară dezvoltarea serviciilor de trezorerie de acest gen, mai ales prin apelarea la servicii de tip e-banking.

Noutatea în cadrul acestei etape de execuţie a cheltuielilor publice o constituie întocmirea ordonanţărilor de plată, operaţiune în cadrul căreia ordonatorul principal de credite ordonă efectuarea plăţii către furnizorul de bunuri sau prestatorul de servicii.

De remarcat este şi faptul că în cadrul acestei etape se exercită controlul financiar preventiv pentru verificarea legalităţii şi regularităţii operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a activelor ori pasivelor publice înainte de aprobarea acestora28

e) Plata serviciilor publice este ultima etapă a execuţiei cheltuielilor, care constă în stingerea obligaţiilor faţă de terţi prin operarea viramentelor bancare din contul de disponibilităţi ale bugetului.

.

Caracteristic acestei etape este exercitarea controlului financiar preventiv asupra operaţiunilor de plăţi al cărui scop este29

- verificarea încadrării cheltuielilor în limita creditelor bugetare aprobate şi deschise;

:

28 Art. 2 lit h) din OUG 119/1999, republicată, privind auditul intern şi controlul financiar preventiv, publicată în M.O. nr. 799 din 12 noiembrie 2003 29 Punctu 3.4 din Normele Metodologice nr. 5318/1992 privind organizarea şi funcţionarea Trezoreriei Finanţelor Publice

- respectarea utilizării creditelor bugetare potrivit destinaţiei aprobate; - respectarea dispoziţiilor legale prin care se autorizează efectuarea cheltuielilor. Ansamblul de reguli menţionate în utilizarea resurselor publice şi parcurgerea

etapelor pentru execuţia cheltuielilor sunt menite în cele din urmă să asigure cea mai bună utilizare de resurse, în condiţiile respectării teoriei celor 3E – economicitate, eficacitate şi eficienţă.

4.5.2. Execuţia veniturilor publice

Etapă importantă în execuţia bugetelor, întrucât asigură lichidităţile necesare

finanţării cheltuielilor, execuţia veniturilor publice respectă principiul separării funcţiilor, iar operaţiile care se realizează diferă în raport cu veniturile datorate bugetului local.

În execuţia veniturilor publice locale se disting patru etape, astfel: a) aşezarea impozitelor; b) lichidarea; c) emiterea titlului de percepere a impozitului; d) perceperea efectivă.

a) Aşezarea impozitelor constă în evaluarea mărimii financiare a materiei impozabile, în cadrul căreia se constată inclusiv obiectul impunerii şi existenţa materiei impozabile.

Cu toate că pentru aşezarea impozitelor este importantă constatarea existenţei obiectului impunerii, considerăm că o atenţie deosebită trebuie acordată evaluării mărimii financiare a materiei impozabile.

Practica fiscală, în opinia noastră, a consacrat două metode care privesc stabilirea mărimii financiare a materiei impozabile, respectiv metoda valorilor impozabile şi metoda suprafeţelor.

Metoda valorilor impozabile este întâlnită cel mai frecvent în situaţia impozitului pe proprietate şi constă în determinarea valorilor impozabile exprimate în lei / mp în funcţie de structura clădirii, pentru situaţia persoanelor fizice şi în funcţie de valoarea de înregistrare în contabilitate a clădirilor, pentru persoanele juridice.

Raţionamentul metodei continuă pentru stabilirea mărimii financiare, în situaţia impozitului pe clădire la persoanele fizice, prin înmulţirea valorilor impozabile stabilite prin lege cu suprafeţele deţinute în proprietate de către acestea.

Considerăm că această metodă ar trebui înlocuită cu una modernă, prezentată în conţinutul prezentei lucrări, în care valorile impozabile să fie determinate mai ales în situația impozitului pe proprietate constituit ca venit al comnităților locale de birouri specializate în evaluări fiscale şi să reprezinte valoarea de piaţă a bunurilor care fac obiectul impunerii. Deşi metoda presupune costuri cu forţa de muncă şi utilităţile necesare funcţionării unor astfel de birouri, considerăm că acestea ar fi recuperate din câştigurile care s-ar realiza prin trecerea la acest sistem de impozitare, actualul sistem conducând la subevaluarea acestora şi îndepărtarea cu mult faţă de valoarea de piaţă.

Metoda suprafeţelor are la bază utilizarea, ca indicator de bază, a suprafeţelor în funcţie de care se stabileşte mărimea financiară a obiectului impunerii. Astfel de situaţii sunt întâlnite la impozitul pe teren, taxa pentru eliberarea autorizaţiilor de construcţii, de desfiinţare etc.

Cu toate că suprafaţa este indicatorul care evaluează mărimea financiară, legiuitorul a continuat, fără un raţionament logic, să stabilească după criterii ad-hoc şi valoarea impozitului exprimat în lei/mp.

Considerăm că şi în situaţia acestei metode trebuie aplicat acelaşi algoritm ca şi în cazul metodei valorilor impozabile şi deci înlocuirea suprafeţelor cu valorile de piaţă ale bunurilor care fac obiectul impunerii.

b) Lichidarea impozitelor - după parcurgerea primei etape, al cărei scop final îl reprezintă, aşa cum am menţionat, stabilirea mărimii financiare a materiei impozabile, urmează etapa a II-a, în cadrul căreia se stabileşte mărimea impozitului. Şi în acest domeniu practica fiscală a consacrat două metode: metoda cotelor procentuale şi metoda sumelor fixe.

Metoda cotelor procentuale constă în aplicarea unei cote procentuale asupra mărimii financiare a obiectului impunerii, care este cunoscută în literatura de specialitate sub denumirea de rata impozitului.

Astfel de situaţii sunt întâlnite pentru impozitul pe profit, impozitul pe venit, impozitul pe clădiri, taxa pentru eliberarea autorizaţiei de construcţie, taxele pentru reclamă – publicitate şi au valori cuprinse între 0,2% - 1% la impozitul pe clădire şi 1% - 3% pentru taxa de reclamă şi publicitate.

Rata impozitului este în prezent reglementată prin lege. Considerăm că o astfel de prevedere legală nu corespunde unei autonomii fiscale depline şi în consecinţă rata impozitului ar trebui stabilită de fiecare autoritate locală în funcţie de:

- necesarul de resurse şi posibilităţile de încasare a acestora în cursul unui exerciţiu bugetar;

- valoarea impozabilă a bunurilor la nivelul valorii de piaţă a acestora. Rata impozitului ar fi în aceste condiţii, aşa cum s-a mai menţionat, un raport între

necesarul de resurse şi valoarea de impozitare (la nivelul valorii de piaţă). Metoda sumelor fixe este de asemenea o metodă simplă, care presupune aplicarea

impozitului exprimat în lei/mp la suprafaţa bunului deţinut în proprietate. Considerăm că metoda, întâlnită în situaţia impozitului pe teren, a taxei pentru

eliberarea certificatului de urbanism, precum şi a taxei pentru mijloacele auto, ar trebui înlocuită cu acelaşi raţionament argumentat în prezentarea metodei cotelor procentuale.

Liberalizarea bazei impozitului şi a ratei acestuia ar conduce la o autonomie fiscală deplină şi necesară în gestionarea serviciilor publice.

Pericolul autonomiei fiscale îl reprezintă în final stabilirea unei mase impozabile şi a unui portofoliu de impozite şi taxe care să nu ţină cont de capacitatea de plată a contribuabililor, însă acest inconvenient ar putea fi înlăturat mai ales pe seama „presiunilor sociale” care s-ar exercita asupra autorităţilor publice, pentru reglementarea unor astfel de situaţii.

Tot în cadrul acestei etape, fiecărui contribuabil, potrivit tehnicii fiscale, i se deschide o poziţie în registrul rol, fiind stabilite şi termenele legale de plată structurate astfel:

- impozite şi taxe cu patru termene scadente de plată; - impozite şi taxe datorate anticipativ.

c) Emiterea titlului de percepere a impozitului constă în emiterea unui document fiscal prin care autorităţile publice sunt autorizate să perceapă impozitul sub forma venitului public în contul bugetului.

Documentele utilizate de aparatul fiscal sunt diverse, de la declaraţia pentru stabilirea impozitului pe clădiri, declaraţia pentru stabilirea taxei asupra mijloacelor de transport, decontul de T.V.A, declarația de impozit pe profit, până la procesul verbal de stabilire – înştiinţare de plată, acestea asigurând transpunerea primelor două etape ale execuţiei veniturilor publice în creanţe fiscale, pentru ca procedura de încasare a veniturilor să urmeze cursul firesc al procedurilor de executare silită. Documentele emise au un rol hotărâtor în încasarea creanţelor fiscale întrucât constituie, în condiţiile legii, titluri executorii.

Asistăm astfel la aşezarea, pe baza documentelor, a veniturilor publice locale ca şi creanţe fiscale, a căror încasare va asigura necesarul de lichidităţi al bugetului local.

d) Perceperea efectivă a veniturilor publice, ca şi ultimă etapă a execuţiei creanţelor fiscale, constă în încasarea la termenele legale şi în cuantumul stabilit la lichidare, a impozitelor şi taxelor cuvenite bugetului.

Caracterizate încă de un clasicism accentuat, modalităţile de încasare a veniturilor bugetului constau în:

virarea din proprie iniţiativă a contribuţiilor datorate de persoanele fizice sau juridice;

plata în numerar la casieria trezoreriei şi încasarea prin agenţi fiscali; prin cec cu limită de sumă.

A rămas nedezvoltată, cel puţin pentru moment, problema încasării prin mijloace moderne inclusiv prin apelarea la serviciile e-banking.

Nerespectarea obligaţiei de plată către bugete, sancţionată prin plata unor dobânzi sau penalităţi, poate îmbrăca diverse forme: nerespectarea scadenţei de plată; sustragerea în totalitate sau în parte de la plata acestora (evaziune fiscală).

Procesul laborios şi complex al execuţiei bugetului, cu cele două componente ale sale – execuţia veniturilor şi cheltuielilor, se desfăşoară sub „lupa” normelor legale imense ca număr şi dimensiune, care urmăresc traseul parcurs de resursele publice pentru a ajunge la destinaţia dorită.

4.6. Aglomeraţia formelor de control bugetar – între necesitate şi paralelism Câte forme are controlului bugetar? şi de ce este necesar controlul? - sunt câteva

întrebări la care vom încerca să răspundem în cele ce urmează. Necesitatea funcţiei de control a bugetului rezultă din faptul că resursele publice sunt

ale statului sau ale comunităţii locale, administratorul acestora fiind Parlamentul sau Consiliul Local, au caracter limitat şi sunt destinate, după cum deja este cunoscut, finanţării cheltuielilor publice.

Circuitul parcurs de resursele publice din momentul încasării şi până la utilizarea lor potrivit destinaţiei finale trebuie supus controlului, în special pentru a verifica dacă resursele au fost încasate la termenele şi volumul stabilit de lege, dacă acestea au fost utilizate conform destinaţiilor aprobate cu respectarea legalităţii şi a cerinţelor de eficienţă economică.

Formele de control au evoluat de-a lungul timpului, distingându-se controlul în diverse etape ale procesului bugetar astfel: controlul legalităţii - este exercitat de Curtea Constituțională pentru bugetul de stat ți

de către prefect şi are ca şi obiectiv verificarea condiţiilor de legalitate privind adoptarea de către Parlament ți Consiliul Local a proiectului de buget. În situaţia în care se constată că nu au fost respectate condiţiile de legalitate privind aprobarea proiectului de buget, Curtea Constituțională sau prefectul poate cere consiliului revocarea hotărârii în vederea modificării sau anulării acesteia, după caz.

Se poate constata că această formă de control reglementată prin lege30

30 Legea 215/2001 privind administraţia publică locală, publicată în M.O. nr. 204 din 23 aprilie 2001

urmăreşte respectarea condiţiilor de legalitate privind adoptarea bugetului de stat sau a bugetelor locale, inclusiv a procedurilor pentru depunerea contestaţiilor de către locuitori şi a publicităţii prin presa locală în situația bugetului local , fiind un control de natură formală, fără a verifica

condiţiile de fond referitoare la planificarea şi utilizarea resurselor sau efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi. controlul politic, deşi este o formă de control „nespecializată”, este exercitat de către

Parlament ți Consiliul local atât la dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget, cât şi în execuţia lui. Aprobarea proiectului de buget se face, aşa cum am mai menţionat, de către Parlament sau Consiliu ca autoritate deliberativă prin votarea acestuia pe capitole, subcapitole, articole şi anexe, parlamentarii ți/sau consilierii având posibilitatea modificării unor sume în cadrul capitolelor sau între capitole, cu condiţia menţinerii echilibrului bugetar.

O altă posibilitate de exercitare a controlului politic constă în examinarea periodică a rapoartelor privind execuţia bugetului prezentate de ordonatorii principali de credite dar şi prin Legile sau hotărârile adoptate de autoritățile publice pentru rectificarea bugetului şi virarea de credite bugetare. Controlul politic este în cele din urmă o modalitate de conturare a politicilor fiscale din cursul unui exerciţiu bugetar, a politicilor de cheltuieli curente şi a managementului cheltuielilor operaţionale, a strategiilor de investiţii publice precum şi a politicilor de împrumut, cu toate că propunerea pentru această diversitate de politici şi strategii este formulată de ordonatorul de credit odată cu întocmirea raportului care însoţeşte proiectul de buget. controlul jurisdicţional, exercitat de Curtea de Conturi, este cea mai complexă formă

de control, având ca obiect verificarea modului de administrare a resurselor publice, de la elaborare, aprobare până la execuţia bugetului de stat sau a unităţilor administrativ-teritoriale, inclusiv utilizarea resurselor materiale şi financiare ale instituţiilor publice şi regiilor autonome.

Iată câteva din obiectivele acestei forme de control31

controlul modului de formare şi utilizare a resurselor bugetelor precum şi a transferului între aceste bugete;

:

controlul modului de constituire, utilizare şi gestionare a fondurilor speciale şi a fondului de tezaur (în curs de lichidare);

controlul modului de utilizare a alocaţiilor bugetare pentru investiţii, a subvenţiilor şi transferurilor şi a altor forme de sprijin din partea statului sau a comunităţilor locale;

respectarea dispoziţiilor legale privind modificările prevederilor bugetelor referitoare la rectificări şi virări de credite bugetare;

situaţia, evoluţia şi managementul patrimoniului public şi privat al statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale.

Cu toate că intervine în etapele procesului bugetar de la aprobare până la execuţie, controlul jurisdicţional în practică este orientat spre controlul legalităţii (urmărindu-se în principal punerea în aplicare a reglementărilor legale) fără a se avea în vedere eficienţa utilizării resurselor publice în condiţiile teoriei celor 3 E (economicitate, eficacitate şi eficienţă). Tocmai de aceea considerăm că este necesară trecerea de la forma actuală de control, orientată spre respectarea legalităţii, la forma de control bazată pe criteriile de eficienţă, eficacitate şi economicitate, care reprezintă în cele din urmă realizarea auditului financiar asupra modului de administrare a resurselor financiare locale. Obstacolul major în prezent îl constituie identificarea categoriilor de indicatori financiari care să răspundă cel mai bine criteriilor formulate, de aceea specialiştii în audit financiar sunt chemaţi să dezvolte acest 31 Legea 94/1992, republicată, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, publicată în M.O. nr.116 din 16 martie 2000

sector pe cât de important în viaţa statului sau a comunităţilor locale pe atât de lăsat de „izbelişte” în prezent. controlul administrativ este desfăşurat de ordonatorul principal de credite din oficiu

sau la cerere. Obiectul acestei forme de control îl constituie orice operaţiune de încasări şi plăţi a bugetului, fiind exercitată în practică prin intermediul „corpului de audit public intern”.

Ca şi o completare la tipurile de control prezentate, mai amintim forma de control financiar preventiv care este reglementată special prin lege32

Supremaţia în această aglomerare a formelor de control este deţinută de controlul jurisdicţional exercitat de Curtea de Conturi, aceasta dispunând şi de pârghiile necesare disciplinării managementului resurselor publice prin sancţiunile contravenţionale instituite, dar şi prin cadrul instituţional de care dispune (fostele colegii jurisdicţionale transformate în prezent în Secţii de Contencios Administrativ şi Fiscal ale Tribunalelor).

, instituită în scopul prevenirii derulării unor operaţiuni bugetare ce nu respectă normele legale şi controlul concomitent, nereglementat prin lege, efectuat cu ocazia desfăşurării operaţiunilor bugetare.

Important este, în cadrul acestui „portofoliu” de forme de control, să se evite „paralelismele” prin delimitarea competenţelor şi atribuţiilor instituţiilor chemate să exercite controlul modului de administrare a resurselor publice la nivel local. Numai în acest mod controlul, indiferent de forma pe care o îmbracă, îşi va dovedi eficienţa în amplul proces de gestionare a resurselor publice, cu toate fazele sale: elaborare, aprobare şi în cele din urmă execuţie.

4.7. Standardele bugetare – o nouă preocupare a specialiştilor implicaţi în procesul bugetar

Alături de principiile bugetare, consacrate deja în literatura de specialitate, instituite

ca reguli ce trebuie respectate pentru administrarea resurselor bugetare, în materie de drept bugetar îşi fac loc, este adevărat destul de timid, standardele bugetare, care încearcă să facă din buget un mijloc de comunicare cu cei interesaţi.

Bugetul nu este o piesă de teatru cu „actori mulţi”, el trebuie să constituie o sursă de informaţii pentru cei interesaţi, astfel încât, îmbinat armonios cu ştiinţa contabilă, să conducă la formarea de opinii privind starea sau performanţa financiară a unei comunităţi.

Să examinăm în cele ce urmează starea de fapt actuală! Elaborarea unor sisteme bugetare este un proces lent în orice ţară. Trebuie evitat

orice efort de a impune un anumit sistem într-o ţară pentru care acesta poate să nu fie potrivit. Ţările din Europa de Est sunt şi în prezent predispuse la această problemă, pentru că, începând cu anul 1989, au venit foarte mulţi consultanţi în aceste ţări, încercându-şi ultimele teorii în domeniu. Totuşi există standarde mai mult sau mai puţin comune, care pot fi considerate puncte de referinţă pentru a examina reforma bugetară la nivel local. Se presupune că cele patru standarde33 ale Asociaţiei Directorilor Financiari din Administraţie (ADFA) ar fi potrivite acestui scop. Standardele ADFA nu sunt singurele faţă de care se poate raporta succesul în acest domeniu. De exemplu Premchand34

32 OUG 119/1999, republicată, privind auditul intern şi controlul financiar preventiv, publicată în M.O. nr. 799 din 12 noiembrie 2003 aprobată ulterior prin Legea privind auditul public intern

a emis o serie de posibilităţi alternative

33 G. Miller, Program ADFA de premii pentru prezentarea bugetului, Governmental Finance – September 1984 34 A. Premchand, Managementul cheltuielilor publice, Washington DC, International Monetarz Fund, 1993

de control al bugetelor şi cheltuielilor, dar standardele ADFA sunt clare, măsurabile şi într-o anumită măsură testate.

Acestea sunt în număr de patru şi constau în prezentarea bugetului: ca un plan financiar; ca un ghid de operaţiuni; ca un mijloc de comunicare; ca o politică publică.

1) Bugetul ca plan financiar este primul standard ADFA şi constă în prezentarea bugetului ca o declaraţie consolidată a tuturor operaţiunilor de finanţare. Fondurile extrabugetare trebuie definite şi indicate procedurile pentru reconcilierea şi consolidarea fondurilor generale şi speciale. Pornind de la o bază definitivă, bugetul trebuie să explice proiecţiile de venituri şi cheltuieli cel puţin pentru anul care urmează.

Condiţiile financiare ale statului sau ale comunităţilor locale trebuie şi ele prevăzute şi măsurate prin tendinţe şi proporţii cum ar fi veniturile pe cap de locuitor. Trebuie explicate problemele de gestionare a datoriilor, care pot afecta operaţiunile viitoare. În practică, gestionarea datoriei nu este o problemă atât de mare, datorită numărului redus de instrumente de creditare – obligaţiunile şi creditul bancar. În vechiul regim, planificarea financiară reprezenta pur şi simplu realizarea unui plan de către minister; acesta nu era o estimare limitată de resurse existente sau de alte standarde obiective şi transparente. Planificarea era un proces politizat, de sus în jos, fără prea mare legătură cu bugetul.

În cele din urmă planul financiar, ca formă de prezentare a arhitecturii bugetului (o structură ramificată de cifre de natura reacţiilor în lanţ), trebuie să asigure celor interesaţi informaţii pentru aprecierea performanţei financiare a fiecărei colectivităţi locale în parte.

2) Bugetul ca ghid de operaţiuni reprezintă cel de-al doilea standard ADFA, care trebuie să asigure date comparative cu situaţiile din trecut, să includă instrumente de măsurare a performanţei şi scopuri şi să explice relaţia dintre cheltuielile de capital şi cele operaţionale. În ţările baltice, de exemplu, bugetele conţin mai mult date financiare şi puţine explicaţii. Datele financiare prezentate se rezumă în general la anul bugetar respectiv, fără comparaţii între ani, nici în ceea ce priveşte exercitarea lor. Se presupune că toate cheltuielile sunt legitime, că acestea se realizează cu maxim de eficienţă şi satisfac toate cerinţele.

În cadrul panificării centralizate, sistemul stabilea norme, indicatori fizici care trebuiau atinşi, care nu erau legaţi de costuri şi nici nu se verifica eficienţa şi eficacitatea lor. Răspunderea pentru asigurarea serviciilor revenea ministerelor de la nivel central şi nu colectivităţilor locale. Bugetul de capital şi bugetul curent nu sunt încă separate şi nu fac parte dintr-un proces integrat de planificare. Nu există instituţii de audit care să realizeze o verificare a performanţei. Auditorii verifică numai dacă fondurile au fost legal cheltuite şi justificate pe bază de documente. Bugetul nu reprezintă întotdeauna pentru manageri – primari şi consiliile locale – un instrument prin care schimbă alocarea de resurse în scopul îmbunătăţirii furnizării de servicii sau a performanţelor aplicate.

Asistenţa tehnică din occident a schimbat unele din aceste practici. Multe municipalităţi, pe baza asistenţei acordate din Bulgaria şi Polonia, au bugete care ar stârni invidia multor oraşe din SUA. Dar majoritatea încă nu au astfel de documente. În Serbia de exemplu, bugetul respectă vechile standarde şi asigură prea puţin spaţiu operaţional în alte domenii decât cel contabil, cu bilanţurile care să respecte planul. Contrastul dintre Serbia şi Macedonia este izbitor. Aici majoritatea încercărilor de a transforma bugetul într-un ghid operaţional prin asistenţă tehnică au avut succes35

35G.M. Guess, J. Martinez Vasquez, W. Loeho, Oraşele din Macedonia adoptă un parteneriat bugetar orientat spre rezultate (Washington DC, World Bank Spring/summer, vol. 2, nr. 1) pag. 10

. Dar fără o cerere susţinută din partea autorităţilor pentru a face din buget un ghid de operaţiuni, se poate ca datele de bază să nu mai fie colectate. Deoarece municipalităţile nu au autoritatea de a pregăti şi executa bugetele

proprii şi de a le finanţa, din cauza dependenţei faţă de bugetele centrale, acestea nu au nevoie de un buget complex care să îndrume efectuarea cheltuielilor.

Însă conceperea bugetului ca ghid de operaţiuni dă posibilitatea celor interesaţi să analizeze tendinţele şi evoluţiile care se conturează în privinţa performanţei financiare pe care colectivitatea locală le înregistrează pe parcursul unui exerciţiu bugetar.

3) Bugetul ca mijloc de comunicare este cel de-al treilea standard ADFA care presupune că bugetul trebuie să fie un mijloc de comunicare, care să fie înţeles de cititorul de rând şi trebuie să fie însoţit de raportul guvernului sau a primarului (scrisoare de însoţire) în care să fie evidenţiate politicile şi strategiile cheie cu date fiscale justificative. Documentul trebuie să explice şi ipotezele care au fost luate în calcul la estimarea veniturilor şi cheltuielilor. Funcţia de comunicare se opune politicii de secretomanie a unor state din Balcani, unde informaţia circulă de sus, uneori orizontal şi niciodată în jos. În Serbia şi Muntenegru, precum şi în Albania,36

4) Bugetul ca politică publică presupune ca bugetul să descrie şi să argumenteze schimbările şi consecinţele păstrării stării de fapt. De asemenea bugetul trebuie să explice modul în care vor fi aplicate politicile majore existente, precum şi cele noi. Acest standard este greu de atins în Balcani pentru că administraţiile locale îşi controlează prea puţin politicile publice. Competenţa bugetului şi ratele impozitului sunt în mare parte stabilite de la nivel central. Nivelul local răspunde de aplicarea unor taxe stabilite de la nivel central şi de stabilirea unor taxe care asigură între 20-30% din bugetele locale. Responsabilităţile impuse în domenii cum ar fi sănătatea şi educaţia sunt în mare parte finanţate prin transferuri de la bugetul de stat. Pentru că bugetele locale sau naţionale sunt în general înşiruiri de linii şi capitole cu prea puţine explicaţii, problemele fiscale majore cu care se confruntă autorităţile locale sunt rareori evidenţiate.

mass-media şi presa sunt controlate de stat, în majoritatea cazurilor, ceea ce înseamnă că publicarea de date critice – politice, fiscale, economice sau sociale – este considerată deseori de guvernele respective ca subversivă. Bugetul rămâne deci, pentru majoritatea oraşelor, o adunare de cifre şi legi fără explicaţii narative. Acestea conţin rareori analiză de politică a succeselor şi eşecurilor programelor existente. Trebuie specificat că nici bugetele de stat nu sunt cu mult mai diferite în ceea ce priveşte respectarea standardelor ADFA, din perspectiva acestora ca mijloc de comunicare.

Realizând din buget un plan financiar ce reprezintă o declaraţie consolidată a operaţiunilor şi activităţilor finanţate din buget, în care sunt prezentate explicaţii ale proiecţiilor de venituri şi cheltuieli, un ghid de operaţiuni în care este explicată situaţia financiară prezentă comparată cu cea trecută, precum şi relaţia dintre cheltuielile de capital şi operaţionale, un mijloc de comunicare prin care bugetul este înţeles de cititorul de rând şi sunt evidenţiate politicile şi strategiile cheie cu date fiscale justificative, precum şi un mijloc de politică publică prin care sunt explicate politicile majore existente şi cele noi, se realizează un pas major important, acela de a comunica prin intermediul bugetului informaţii celor interesaţi privind performanţa financiară a unei comunităţi locale.

Spre deosebire de principiile bugetare care însoţesc procesul bugetar din etapa de elaborare până în cea de execuţie şi control, standardele bugetare fac din buget un instrument de comunicare, transformându-l dintr-o înşiruire de cifre şi legi într-un mijloc de luare a deciziilor (baza pentru un management financiar modern). 36 J.R. Smith, Muntenegru pare mai aproape de o despărţire de Serbia, The Washington Post, 27 nov., pag. 31

Întrebări şi teme de reflecţie: 1. Prezentaţi şi comentaţi principiul echilibrului bugetar; 2. Explicaţi conţinutul metodei de analiză previzională bazată pe analiza seriilor temporale; 3. Prezentaţi principalele etape ale execuţiei veniturilor publice; 4. Descrieţi metodologia de angajare a cheltuielilor publice; 5. Prezentaţi forma de control bugetar exercitată de Curtea de Conturi; Bibliografie:

Aleodor Ş., Boloş M., Trifan, V.

Bugetul local – abordare teoretică şi metodologică, Editura Mirton, Timişoara, 2002

Băbăiţă I., Silaşi G., Druţă A

Macroeconomie, Editura Orizonturi Universitare, Timişoara, 1999

Boloş M.I, Zăpodeanu D.

Ciclul bugetar – o privire de ansamblu pentru SUA, Simpozion Naţional de Finanţe, Cluj Napoca – noiembrie 2004

Cosma D, Lubăneţ Aurora.

Buget şi Trezorerie Publică, Editura Augusta, Timişoara, 1998

Douverger M. Finances Publiques, PUF, Paris, 1978 DrehuţăE., Neamţu Gh.

Bugetul public, Editura Agora, Bacău. 1992

Drosu Şaguna D. Tratat de drept financiar şi fiscal, Editura Eminescu, Bucureşti, 2000 Herber V.P. Modern Public Finance, 3rded, Homeword, III, Richard D. Irwin, Inc.,

1975 Manolescu Gheorghe

Buget. Abordare economică şi financiară, Editura Economica, Bucureşti, 1997

Moşteanu Tatiana Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2003, 2005 Olivia E. Finances publiques, 2eed, Sirey, coll. «Aide - mémoire», 2004 Paysant A. Finances publiques, 5eed, A. Collin, coll. «U», 1999;

Finances locales, PUF, 1993 Philip L. Finances publiques, 7eed, Cujas, 2000 Picard J. – F. Finances publiques, Litec, 1997 Saidj L. Finances publiques, 4eed, Dalloz, coll. «Cours», 2003

Capitolul V Împrumuturile şi datoria publică câteva elemente de teorie şi

trăsături caracteristice

5.1. Împrumuturile de stat: trăsături caracteristice În economia de piaţă, veniturile procurate de stat din impozite şi taxe precum şi cele de la

întreprinderile şi proprietăţile sale adesea nu acoperă integral cheltuielile bugetare ordinare. In asemenea situaţii autorităţile publice se adresează persoanelor fizice şi juridice care dispun de mijloace băneşti temporar libere, cerându-le sa le încredinţeze o parte din acestea pentru acoperirea diferenţei dintre cheltuielile şi veniturile bugetare. Cu alte cuvinte, în caz de dezechilibru bugetar completarea veniturilor publice se face cu resurse de împrumut, adică pe calea cretului public. Bazat pe încrederea în solvabilitatea statului, creditul public se realizează fie pe calea contractării directe de către stat de împrumuturi cu persoanele fizice sau juridice deţinătoare de.mijloace băneşti libere fie prin intermediul unor instituţii specializate - bănci, case de economii şi case de asigurări sociale şi de pensii, societăţi de asigurări şi reasigurări etc. - care colectează disponibilităţile băneşti de pe piaţa şi pe care le încredinţează apoi statului pe timp determinat. În afară de autorităţile publice centrale şi locale, apel la resurse de împrumut mai fac întreprinderile private, publice şi mixte, organizaţiile cooperatiste cât şi unele categorii sociale, pentru asigurarea desfăşurării normale a activităţii lor economice (credite pe termen scurt), efectuarea de investiţii (credite pe termen mijlociu sau lung) ori satisfacerea unor nevoi ale populaţiei (credit de consum). Cererea de credit -public şi privat-vine din partea autorităţilor publice, a agenţilor economici şi a populaţiei ,iar oferta de resurse de împrumut este alcătuită din capitaluri băneşti temporar disponibile ale agenţilor economici, capitalurile şi rezervele libere ale băncilor şi altor instituţii financiare, veniturile rentierilor, economiile băneşti ale micilor producători de mărfuri, liber-profesioniştilor şi celorlalte categorii sociale. Având aceleaşi surse de formare, creditul public intră în competiţie cu creditul privat. Oferta de capital de împrumut fiind limitată, satisfacerea de credite din partea agenţilor economici limitează accesul la credite al autorităţilor publice şi invers.

Resursele băneşti care alcătuiesc oferta de capital de împrumut sunt puse la dispoziţia acelor solicitanţi care acceptă condiţiile de acordare a creditului: garanţie, termen de rambursare, rată a dobânzii, precum şi eventuale alte avantaje. Ajunse la dispoziţia beneficiarilor, sumele împrumutate capătă destinaţii diferite, şi anume: servesc drept capital productiv, sunt investite în bunuri de folosinţă îndelungată sau sunt cheltuite în scopuri de consum, după caz. Indiferent de destinaţie, orice împrumut trebuie să producă împrumutătorului un anumit venit care constituie însăşi raţiunea acordării sale. Natura acestui venit diferă însă în funcţie de destinaţia dată împrumutului.

Astfel, împrumutul contractat de un agent economic (societate comercială cu activitate de producţie) la o bancă şi utilizat de aceasta în calitate de capital, contribuie la sporirea masei profitului realizat. Din acest profit, el cedează băncii o anumită parte, sub formă de dobândă, ca preţ al împrumutului acordat. Acest mecanism, specific creditului bancar, utilizat în scopuri productive de către agentul economic, creează iluzia că orice sumă de bani acordată cu titlu de împrumut este capabilă să producă dobândă. Ca urmare, în practică s-a generalizat perceperea de dobânzi şi la împrumuturile utilizate în scopuri neproductive, cu toate că în asemenea cazuri, nefiind folosite în calitate de capital, ele nu produc valoare adăugată, din care să se plătească dobânda.

Aşa stau lucrurile cu resursele băneşti mobilizate de stat pe calea creditului public şi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor militare, a celor pentru funcţionarea serviciilor publice, menţinerea ordinei interne, rambursarea datoriei publice ajunse la scadenţă, plata dobânzilor aferente etc. Cu toate că împrumuturile de stat folosite în mod neproductiv nu produc valoare, ele sunt totuşi purtătoare de dobânzi. În acest caz, plata dobânzii şi restituirea împrumutului se fac pe seama veniturilor bugetare, adică în principal pe seama impozitelor şi a taxelor.

În legătură cu folosirea împrumuturilor, trebuie menţionat că sunt şi cazuri când sumele împrumutate de stat capătă o destinaţie productivă. În asemenea situaţii, dobânda se suportă din valoarea adăugată în urma utilizării productive a împrumuturilor respective.

Din destinaţia diferită pe care o capătă creditul bancar şi cel public decurge deosebirea dintre acţiunile şi obligaţiunile emise de societăţile de capital (societăţi pe acţiuni, în comandită pe acţiuni etc.), pe de o parte, şi obligaţiunile împrumuturilor de stat, pe de altă parte.

Acţiunile emise de către o societate de capital reprezintă înscrisuri care certifică deţinătorului lor calitatea de coproprietar al acelei societăţi. Ca titluri de proprietate, acţiunile dau dreptul deţinătorului lor la o cotă-parte din profitul realizat, denumită dividend, şi care variază de la un an la altul în funcţie de rezultatele obţinute.

Obligaţiunile puse în circulaţie de o societate de capital certifică deţinătorului lor calitatea de creditor şi-i dau dreptul să primească o dobândă la sumele împrumutate, indiferent de rezultatele financiare obţinute de societatea care a emis obligaţiunile. Acţiunile, ca şi obligaţiunile societăţilor de capital, n-au valoare proprie, ci reprezită numai o anumită valoare, şi anume capitalul real concretizat în mijloace de muncă, obiecte ale muncii şi forţă de muncă, procurate cu banii primiţi de la acţionari sau de la diverse categorii de creditori pe bază de obligaţiuni sau alte înscrisuri. Cu toate că acţiunile şi obligaţiunile emise de o societate nu au valoare proprie, ele circulă totuşi independent de capitalul real, adică se cumpără, se vând şi se gajează, ca şi cum ar avea o asemenea valoare. Aceste înscrisuri sunt, prin urmare, capitalul iluzoriu sau fictiv.

Obligaţiunile împrumuturilor de stat constituie titluri care atestă deţinătorului lor calitatea de creditor al statului; deşi nu au o valoare proprie, ele circulă ca şi cum ar avea o asemenea valoare. În măsura în care sumele împrumutate de stat nu sunt folosite în scopuri productive, ci pentru consum, obligaţiunile împrumuturilor respective nu au în spatele lor un capital real, capabil să producă valoare adăugată. Cu toate acestea, ele dau deţinătorului lor dreptul de a primi o dobândă din partea statului care se suportă din resursele bugetare. Prin urmare, obligaţiunile împrumuturilor de stat reprezintă dublu capital fictiv.

Dobânda plătită de un agent economic unei bănci, pentru creditul primit de la aceasta, exprimă, pe de o parte, relaţii de distribuire a valorii adăugate între participanţii la activitatea economică finanţată prin credit, iar pe de alta, relaţii de redistribuire a profitului realizat de agentul economic împrumutat şi banca împrumutătoare.

Dobânda plătită de stat pentru mijloacele băneşti împrumutate şi utilizate de acesta în scopuri neproductive exprimă relaţii de redistribuire a venitului naţional; se redistribuie, în principal, veniturile persoanelor fizice şi juridice, mobilizate la buget pe calea impozitelor şi taxelor, în favoarea celor care au acordat bani cu împrumut statului şi pentru care încasează dobânzi. Sub raport juridic, împrumutul de stat apare ca o înţelegere intervenită între o persoană fizică sau juridică, pe de o parte, şi stat, pe de alta, prin care prima consimte să pună la dispoziţia statului o sumă de bani, sub formă de împrumut, pe o perioadă determinată, iar acesta din urmă se angajează să o ramburseze la termenul stabilit şi să achite dobânda şi alte costuri cuvenite.

Împrumutul de stat prezintă următoarele trăsături caracteristice1

1. împrumutul de stat are caracter contractual. Spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare obligatorie, stabilită în mod unilateral de către stat în sarcina unei persoane fizice sau juridice, împrumutul exprimă acordul de voinţă al părţilor. Aici se cuvine o precizare: condiţiile de emisiune şi de rambursare a împrumutului, forma şi mărimea venitului pe care îl asigură, precum şi alte eventuale avantaje acordate împrumutătorilor se stabilesc de organele de decizie competente ale statului, fără consultarea prealabilă a subscriitorilor potenţiali. Persoanele interesate pot să accepte sau să refuze în bloc condiţiile stabilite de stat, dar nu pot pretinde să li se asigure un tratament preferenţial faţă de ceilalţi subscriitori.

:

1 Trăsăturile împrumturilor de stat au fost sintetizate atât din legislația actuală care reglementează datoria publică cât ți din practica derulării acestora îmtre autoritățile publice ți cei care îți pun la dispoziția statului capitalul pe care îl împrumută

Modul în care se stabilesc condiţiile de emisiune şi de rambursare a unui împrumut de stat conferă contractului dintre împrumutat (statul) şi împrumutător (o persoană fizică sau juridică) un caracter diferit de cel al contractului de credit bancar, care intervine între o bancă (împrumutător) şi o persoană fizică sau juridică (împrumutat). În cazul contractului de credit bancar, condiţiile de acordare şi de rambursare a împrumutului se negociază de bancă cu fiecare solicitant în parte. În plus, acest contract prevede obligaţia împrumutatului să prezinte o garanţie materială în favoarea împrumutătorului. În cazul împrumutului contractat de stat, acesta nu oferă o asemenea garanţie împrumutătorilor săi.

De regulă, împrumuturile de stat au la bază principiul facultativităţii. Istoria a cunoscut însă şi cazuri de împrumuturi forţate, când subscrierea nu a fost lăsată la latitudinea subscriitorilor, ci a avut un caracter obligatoriu. La împrumuturi forţate un stat recurge în împrejurări excepţionale, şi anume atunci când independenţa naţională, integritatea teritorială a statului sau cuceririle sociale ale poporului au fost lichidate sau sunt grav ameninţate.

Sunt cunoscute şi cazuri de împrumuturi contractate de stat pentru pregătirea şi ducerea de războaie, reconstrucţia postbelică a ţării, refacerea economiei distruse de calamităţi naturale, înlăturarea urmărilor unor crize economice de mare amploare etc., când libertatea de acţiune a subscriitorilor este mult îngrădită prin măsurile luate de autorităţile publice. Întrucât condiţiile de emisiune şi de rambursare a unor asemenea împrumuturi sunt mai puţin atractive decât în împrejurări normale, pentru plasarea acestora se desfăşoară o amplă acţiune de popularizare: se evidenţiază faptul că obiectivele prevăzute a se finanţa pe cale de împrumut sunt de interes naţional, iar subscrierea la împrumut constituie o datorie patriotică a fiecărui cetăţean. Uneori subscriitorii sunt puşi în situaţia de a alege între un impozit forfetar extraordinar, având caracter definitiv şi nerambursabil, şi un împrumut de stat rambursabil şi cu o dobândă sub nivelul pieţei.

2. împrumutul are un caracter rambursabil. Ca mijloc de procurare a resurselor băneşti de care statul are nevoie, împrumutul se caracterizează prin aceea că se restituie, la termenul fixat, persoanelor fizice şi juridice care l-au acordat, spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare, la dispoziţia statului, definitivă şi nerambursabilă.

La plasarea unui împrumut, statul stabileşte termenul de rambursare a acestuia care poate fi mai apropiat sau mai îndepărtat, în funcţie de evoluţia previzibilă a veniturilor şi a cheltuielilor publice. De la această regulă, fac excepţie împrumuturile perpetue, la emiterea cărora angajamentul statului se limitează la plata unei anumite dobânzi creditorilor săi, pe o perioadă de timp nedeterminată, fără să se stabilească un termen de restituire a împrumutului propriu-zis. Lipsa unui angajament expres de rambursare a unui asemenea împrumut nu împiedică însă statul împrumutat să răscumpere la bursă înscrisurile împrumutului respectiv, în momentul în care această operaţiune prezintă convenienţă economică.

3. împrumutul de stat asigură deţinătorilor de înscrisuri publice, pe lângă rambursarea sumei împrumutate, şi o anumită contraprestaţie2

Uneori, avantajele oferite de stat la lansarea unui împrumut sunt ulterior restrânse. Astfel, în condiţiile scăderii ratei dobânzii pe piaţa capitalului de împrumut, în perioada de criză sau de depresiune, statul poate proceda la conversiunea datoriei sale: preschimbă înscrisurile unui împrumut vechi cu o dobândă ridicată cu înscrisuri ale unui împrumut nou cu o dobândă mai redusă.

. Pentru a putea intra în posesia sumei de bani care îi lipseşte şi a o folosi potrivit trebuinţelor sale, statul se angajează să achite sistematic, deţinătorilor de înscrisuri publice, „preţul" acestei folosinţe. „Preţul" la care ne referim îmbracă forma dobânzii, forma câştigului ori ambele forme, după caz, la care se adaugă adesea şi alte avantaje materiale. Aşa cum s-a mai arătat, împrumutul de stat se deosebeşte de impozit, între altele, prin contraprestaţia pe care statul o oferă creditorilor săi.

2 Dobânda de regulă este fixă ți este garantată ți achitată din impozitele ți taxele care se colectează la buget în baza unor legi speciale (cazul României este cunoscut de către cititor odată cu adoptarea Legii 571/2003 privind Codul fsical)

Alteori, avantajele materiale iniţial oferite de stat creditorilor săi se diminuează ca urmare a deprecierii accelerate pe care o suferă moneda în care a fost libelat împrumutul. Deşi statul achită în mod sistematic dobânda aferentă şi rambursează ratele scadente ale împrumutului, totuşi sumele ce revin deţinătorilor de înscrisuri publice au o putere de cumpărare mai mică decât cea încredinţată de aceştia statului la lansarea împrumutului.

Creditul public

- este contractat de către stat - debitorul este reprezentat de autorităţile

publice centrale şi locale, iar creditorii sunt cei de la care provin resursele de împrumut

- cererea vine din partea autorităţilor publice centrale şi locale

- oferta vine din partea băncilor, altor instituţii financiare, agenţilor economici, populaţiei

- este utilizat pentru funcţionarea serviciilor publice, finanţarea cheltuielor militare, menţinerea ordinii publice, rambursarea la scadenţă a datoriei publice, plata dobânziilor aferente

- rambursarea şi plata dobânzilor şi comisioanelor aferente se realizeaza pe seama veniturilor bugetare (impozite, taxe, etc.)

- dobânda plătită de stat, la împrumuturile contractate, exprimă relaţii de redistribuire a venitului naţional, se redistribuie, în principal, veniturile persoanelor fizice şi juridice, mobilizate la fondurile de resurse financiare publice, pe calea impozitelor şi taxelor, în favoarea celor care au împrumutat statul şi pentru care încaseaza dobânzi.

Creditul privat - este contractat de agenţii economici,

populaţie - debitorii sunt agenţii economici,

populaţia - cererea vine din partea persoanelor fizice

sau juridice - oferta vine din partea statului, băncilor,

altor instituţii financiare, agenţilor economici, populaţiei

- este utilizat în scopuri productive, caz în care contribuie la sporirea profitului realizat din care se cedează băncii o parte sub formă de bobândă, cât şi neproductive, când se percepe, de asemenea, dobândă chiar dacă nu produc valoare adăugată

- rambursarea şi plata dobânzilor şi comisioanelor aferente se realizează pe seama resurselor private

- dobânda plătită de debitori exprimă relaţii de distribuire a valorii adăugate între participanţii la activitatea economică financiară prin credit, precum si a profitului realizat de agentul economic, împrumutat şi banca îmărumutătoare.

Tabelul 5.1. Asemanări şi deosebiri dintre creditul privat şi cel public 5.1.2. Destinaţia şi rolul împrumuturilor de stat Statul apelează la împrumuturi fie din necesităţi de trezorerie, fie din necesităţi de echilibru

bugetar. În primul caz, veniturile bugetare ordinare prevăzute a se realiza în anul considerat acoperă integral cheltuielile bugetare. Deşi pe întregul an bugetul de stat se prezintă echilibrat3

3 Golurile de trezorerie apar ca urmare a necorelării încasării impozitelor ți taxelor (deci a veniturilor planificate) cu angajarea cheltuielilor, respectiv plata acestora către furnizorii de bunuri ți servicii din sectorul public

, totuşi pe parcursul acestuia, şi cu deosebire în primele luni ale anului, poate să nu existe o concordanţă deplină între termenele la care se încasează veniturile şi cele la care se efectuează cheltuielile. Ca urmare, în unele perioade plăţile devansează încasările, ceea ce provoacă un gol de casă, adică o

insuficienţă temporară de resurse, în timp ce în altele se înregistrează un plus de resurse faţă de ritmul normal al plăţilor. Organul însărcinat cu execuţia de casă a bugetului trebuie să cunoască din timp perioadele în care se profilează goluri de casă pentru a putea procura resursele necesare acoperirii acestora din afara bugetului de stat. În cazul în care toate resursele publice încasate pe teritoriul ţării se colectează la Trezoreria finanţelor publice, este posibil ca insuficienţa de resurse înregistrată la bugetul de stat să fie acoperită pe seama sumei împrumutate de la o altă instituţie de stat care înregistrează un prisos de resurse. În momentul încasării veniturilor bugetare prevăzute, suma respectivă se restituie instituţiei împrumutătoare.

În cazul în care disponibilităţile de resurse ale unor instituţii publice nu acoperă golul de casă al bugetului, atunci se solicită împrumuturi pe termen scurt la alţi deţinători de resurse băneşti de pe piaţă. În ultimă instanţă se face apel la banca centrală a ţării, sub forma unui avans în contul veniturilor bugetare viitoare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege. Resursele băneşti împrumutate de la diverşi deţinători publici sau privaţi nu măresc masa semnelor băneşti în circulaţie, ci numai o redistribuie; în schimb, resursele împrumutate de la banca centrală reprezintă o emisiune de bani fără acoperire materială. Apelul la împrumuturi din necesităţi de trezorerie poate avea consecinţe nefaste asupra circulaţiei băneşti ori de câte ori acesta vizează sume importante şi nu se rambursează la termenele prevăzute.

În cazul în care veniturile fiscale şi domeniale ordinare nu acoperă integral cheltuielile bugetare pe întregul an, pentru finanţarea deficitului rezultat statul se împrumută pe piaţa internă sau în străinătate. Întrucât uneori deficitul bugetar atinge dimensiuni mari, iar creditul public este totuşi limitat, statul apelează şi la resursele băncii centrale. Aceasta îi asigură împrumutul solicitat punând rotativa în funcţiune, adică emiţând bani fără acoperire. În perioada postbelică deficitul bugetar a căpătat un caracter cronic, numeroase ţări ale lumii confruntându-se cu problema deficitului financiar public.

Pentru împrumuturile contractate pe piaţa internă, inclusiv la banca centrală, pe termen scurt, se emit bonuri de tezaur. În unele ţări emisiunea de bonuri de tezaur este plafonată prin lege, în timp ce în altele aceasta este nelimitată. În acest din urmă caz, emisiunea de bonuri de tezaur din instrument de trezorerie (de acoperire a golurilor temporare de casă) se transformă în mijloc de echilibrare a bugetului de stat (de acoperire a deficitului bugetar).

Sumele împrumutate de stat de la banca centrală au, cel puţin teoretic, caracter rambursabil. Ele urmează să se restituie fie din excedentul bugetar, atunci când acesta există, fie din împrumuturile contractate de stat la diverse persoane fizice sau juridice (altele decât banca centrală). Practic, însă, rambursarea acestor împrumuturi are adesea un caracter formal: statul stinge împrumuturile sale vechi, primite de la banca de emisiune, pe seama unor împrumuturi noi, contractate la aceeaşi instituţie, ceea ce nu duce la diminuarea masei de bani în circulaţie.

În România, în cursul exerciţiului financiar anual, pentru acoperirea decalajului temporar dintre încasările şi plăţile din contul curent general al Trezoreriei statului, Banca Naţională a României poate acorda împrumuturi cu termen de rambursare de cel mult 180 de zile şi în condiţii de dobândă la nivelul pieţei, pe bază de convenţii încheiate cu Ministerul Finanţelor Publice. Suma totală a împrumuturilor acordate nu poate depăşi în nici un exerciţiu financiar anual echivalentul a 7% din veniturile bugetului de stat realizate în anul precedent, iar soldul permanent al împrumuturilor acordate şi nerambursate nu poate depăşi în nici un moment suma totală rezultată din dublarea capitalului şi a fondului de rezervă al Băncii Naţionale a României.

Împrumuturile de stat pentru acoperirea deficitelor bugetare se încheie, de regulă, pe termene mijlocii şi lungi. Rambursarea ratelor scadente şi achitarea dobânzilor aferente au drept consecinţă sporirea cheltuielilor bugetare, ceea ce atrage după sine majorarea impozitelor, iar în caz de insuficienţă a acestora, contractarea de noi împrumuturi.

În condiţiile în care veniturile bugetare ordinare nu acoperă integral cheltuielile bugetare aprobate pentru anul următor, guvernul ţării are de ales între sporirea veniturilor fiscale (prin majorarea impozitelor existente sau introducerea de impozite noi) şi contractarea de împrumuturi. De cele mai multe ori, guvernul optează pentru cea de-a doua soluţie, din următoarele considerente:

a) majorarea impozitelor constituite o măsură nepopulară, deoarece afectează nivelul de trai al populaţiei, iar partidul (partidele) de la putere evită să o aplice de teamă să nu-şi piardă electoratul. În ţările cu un nivel ridicat al fiscalităţii, o nouă sporire a acesteia se loveşte de împotrivirea fermă a categoriilor sociale care ar urma să suporte sarcina suplimentară;

b) împrumuturile de stat oferă categoriilor sociale cu un anumit nivel de bunăstare un plasament sigur şi remunerator pentru disponibilităţile lor băneşti;

c) împrumuturile de stat reprezintă un mijloc mai rapid de procurare a resurselor financiare decât impozitele directe. Perioada necesară pentru indentificarea şi evaluarea materiei impozabile, stabilirea şi perceperea impozitelor este mai îndelungată decât cea de subscriere la împrumut şi efectuare a vărsămintelor în contul acestuia;

d) în condiţiile în care împrumutul se solicită la banca centrală, termenul de obţinere a resurselor băneşti este şi mai scurt decât în cazul în care acesta se plasează în rândurile populaţiei ori al persoanelor juridice (altele decât banca centrală).

În problema rolului împrumuturilor de stat, economiştii contemporani au o poziţie diferită de aceea din perioada capitalismului ascendent. În ce priveşte dilema „impozite sau împrumuturi" pentru finanţarea cheltuielilor bugetare, economiştii din perioada de ascensiune a capitalismului erau adepţi ai soluţiei impozitelor şi criticau aspru recurgerea la împrumuturi publice. Aceasta, deoarece:

a) după opinia lor, activitatea economică trebuie să se desfăşoare în condiţii de liberă concurenţă, pe baza iniţiativei private, fără nici un amestec din partea statului; cheltuielile publice trebuie reduse la minimum, impozitele să fie modice spre a nu diminua interesul întreprinzătorilor pentru dezvoltarea activităţii lor economice, iar echilibrarea bugetului de stat să se asigure exclusiv pe seama veniturilor ordinare (fiscale şi eventual domeniale);

b) împrumuturile antrenează cheltuili bugetare suplimentare sub formă de dobânzi, comisioane, prime de rambursare etc., care fac necesară, în final, majorarea impozitelor;

c) împrumuturile uşurează sarcina fiscală a generaţiei prezente, dar împovărează generaţiile viitoare cu cheltuilile reclamate de rambursarea ratelor scadente şi plata dobânzilor;

d) împrumuturile publice afectează însăşi capitalul naţiunii, în timp ce impozitele diminuează numai veniturile acesteia. În secolul XX şi mai cu seamă după criza economică mondială din 1929-1933, numeroşi economişti au renunţat la concepţia neamestecului statului în viaţa economică a ţării, susţinând necesitatea influenţării acesteia cu ajutorul diferitelor pârghii economico-financiare, între care impozitele, împrumuturile, cheltuielile publice, moneda, rata scontului, cursul valutar ş. a. nu ocupă ultimul loc. Ei recunosc faptul că împrumuturile de stat sunt generatoare de cheltuieli bugetare, dar preciază că acestea, folosite ca instrumente de intervenţie a statului în economie, contribuie la corectarea ciclului economic, impulsionarea economiei stagnante, restabilirea echilibrului economic etc. Unii economişti contemporani consideră nefondată teza potrivit căreia împrumuturile ar constitui un mijloc de transferare a sarcinilor financiare asupra generaţiilor viitoare. După opinia lor, afirmaţia de mai sus este valabilă numai dacă privim lucrurile prin prisma împrumutătorului individual: acesta, în loc să plătească astăzi un impozit majorat, care să-i amputeze definitiv veniturile, împrumută statului o parte din disponibilităţile sale băneşti, care îi va fi rambursată ulterior din impozitele majorate. Judecând însă lucrurile la nivelul întregii societăţi, optica se schimbă: cu suma împrumutată statului se diminuează partea din venitul naţional (produsul intern brut) destinată formării brute de

capital ori consumului individual, după caz, în momentul lansării împrumutului, adică afectează resursele generaţiei prezente. Cu alte cuvinte, fiecare generaţie suportă consecinţele împrumuturilor contractate de stat în perioada sa şi care se materializează în schimbarea destinaţiei iniţiale a părţii din venitul naţional (produsul intern brut) încredinţate statului: în loc să se creeze noi capacităţi de producţie, şi deci noi locuri de muncă, se vor achiziţiona mai multe dotări pentru activitățile militare, se vor mări efectivele de militari ori se vor majora retribuţiile aparatului administrativ-poliţienesc.

Cât priveşte generaţia viitoare, după opinia unor economişti contemporani, aceasta nu va avea o sarcină suplimentară de suportat, deoarece plusului de cheltuili ce vor avea de suportat plătitorii de impozite în legătură cu împrumuturile contractate în trecut, îi va corespunde un plus de venituri (dobânzi şi restituiri de împrumuturi), ce va reveni creditorilor statului.

Afirmaţia potrivit căreia împrumuturile de stat afectează capitalul individual şi pe cel al naţiunii întregi este respinsă de unii economişti contemporani, pe considerent că nu împrumuturile distrug capitalul naţiunii, ci lipsa de preocupare a unor agenţi economici pentru buna întreţinere, reparare şi modernizare a echipamentelor industriale, a mijloacelor de transport şi a instalaţiilor energetice, pentru formarea profesională a forţei de muncă, împrospătarea cunoştinţelor cadrelor etc. În măsura în care împrumuturile sunt folosite pentru finanţarea reînnoirii şi dezvoltării capitalului naţional, în loc să fie utilizate în scopuri de consum, împrumuturile îl conservă şi multiplică. Împrumuturile de stat utilizate în scopuri neproductive reprezintă, fără îndoială, impozite amânate. Apelul la împrumuturi pentru acoperirea deficitului bugetar nu scuteşte societatea de povara acestora, doar întârzie momentul transpunerii ei asupra contribuabililor. Afirmaţia potrivit căreia împrumuturile de stat nu provoacă un transfer de sarcini de la o generaţie la alta - pe motiv că judecăţile de valoare ar trebui făcute la nivelul întregii societăţi, iar nu al membrilor acesteia luaţi în mod individual - trece cu vederea procesul de largă redistribuire a venitului naţional realizat prin intermediul împrumuturilor şi al impozitelor între contribuabili, creditorii statului şi beneficiarii cheltuielilor finanţate pe seama împrumuturilor. Este adevărat că împrumuturile de stat produc efecte asupra întregii societăţi, dar acestea sunt diferite atât sub raport temporal (unele se produc în momentul plasării lor, iar altele în cel al rambursării acestora şi plăţii dobânzii aferente), cât şi ca sens (unele persoane fizice şi juridice profită de pe urma lor, iar altele le suportă povara).

Despre o influenţă favorabilă a împrumuturilor de stat asupra capitalului nu se poate vorbi decât în cazul în care acestea sunt utilizate în scopuri productive. Ori, experienţa a numeroase ţări arată că, în majoritatea cazurilor, împrumuturile de stat sunt utilizate pentru acoperirea unor cheltuieli neproductive şi numai arareori pentru dezvoltarea economiei naţionale, pentru obiective şi acţiuni cu caracter productiv4

Revenind la rolul important al împrumuturilor de stat în redistribuirea produsul intern brut, menţionăm că acesta se manifestă atât pe plan intern, cât şi pe plan internaţional. Pe plan intern, împrumuturile contribuie la redistribuirea produsului intern brut, iniţial în momentul plasării acestora de către stat. Cu acest prilej, are loc o redistribuire între partea destinată formării brute de capital şi cea afectată consumului, deoarece o parte din capitalul bănesc temporar liber, care cuprinde şi capitalul industrial vremelnic disponibil, este plasată în înscrisuri ale împrumuturilor de stat şi se foloseşte mai cu seamă în scopuri neproductive, în loc să servească la lărgirea producţiei şi a circulaţiei. Ulterior, redistribuirea produsului intern brut prin intermediul împrumuturilor are loc în momentul plăţii dobânzii aferente împrumu-turilor şi care se suportă în principal din impozite. Subscriitorii la împrumuturile de stat încasează dobânzi şi prime de rambursare, iar agenţii

.

4 Tocmai de aceea acoperirea deficitelor bugetare din împrumuturi dă serioase bătăi de cap mai ales atunci când acestea sunt destinate unor finanțări de activități publice neproductive;

economici realizează profit, în măsura în care livrează produse, execută lucrări ori prestează servicii pentru sectorul public, finanţate din resurse împrumutate de stat.

Împrumuturile de stat îndeplinesc un rol pozitiv în măsura în care sunt folosite pentru dezvoltarea industriei, modernizarea agriculturii, construirea de căi de comunicaţie, protecţia mediului etc. În asemenea situaţii, împrumuturile contribuie la sporirea producţiei materiale, la creşterea produsului intern brut şi, pe această bază, la asigurarea resurselor necesare rambursării lor.

Împrumuturile de stat contractate în străinătate contribuie la redistribuirea produsului intern brut între ţările împrumutătoare şi cele împrumutate. La acordarea de împrumuturi, fluxurile financiare pornesc de la ţările împrumutătoare către ţările împrumutate. Din momentul începerii restituirii împrumuturilor şi al plăţii dobânzii aferente, direcţia fluxurilor financiare se schimbă: de data aceasta, fluxurile pornesc de la ţările beneficiare de împrumuturi către ţările împrumutătoare. Dacă redistribuirea produsului intern brut al ţării creditoare către ţara debitoare are caracter temporar (împrumutul acordat fiind rambursabil), în schimb plăţile efectuate de ţara debitoare, cu titlu de dobânzi şi comisioane, către ţara creditoare, reflectă redistribuirea definitivă şi nerambursabilă a produsului intern brut pe plan internaţional. Adesea o parte din produsul intern brut al ţărilor debitoare este transferată la dispoziţia ţărilor creditoare prin mecanismul preţurilor neechivalente şi cel al cursurilor valutare care oscilează în limite largi fără justificare economică.

Întrucât ţările dezvoltate constituie principalele ţări exportatoare de capital, iar ţările în curs de dezvoltare - principalele ţări importatoare de capital, este lesne de înţeles că, prin intermediul împrumuturilor contractate în străinătate, are loc redistribuirea produsului intern brut pe plan internaţional.

Asigurarea echilibrului bugetar sau acoperirea unor necesităţi curente de trezorerie, prin apelarea la împrumuturile publice, generează anumite procese de redistribuire a produsului intern brut, care se manifestă atât în interiorul fiecărei ţări, cât şi pe plan internaţional. Pe plan intern, efectele redistribuirii produsului intern brut încep să apară odată cu subscrierea la împrumuturile lansate de autorităţile publice. În acest moment are loc o redistribuire între partea destinată formării brute de capital (de acumulare) şi cea destinată consumului, deoarece o parte din capitalul bănesc disponibil este plasată în înscrisuri ale împrumuturilor de stat şi se utilizează şi ulterior, prin plata dobânzilor şi a eventualelor câştiguri promise de autorităţi, care se realizează în favoarea subscriitorilor la împrumuturi, din veniturile încasate din impizite. Împrumuturile publice contractate în străinătate contribuie la redistribuirea produsului intern brut între ţările care acordă împrumuturi şi cele care le solicită.

5.2. Elemente de tehnică privind împrumuturile de stat La lansarea unui împrumut de stat este necesară stabilirea câtorva elemente tehnice care îl

definesc din punct de vedere juridic. Pe baza acestora, subscriitorii potenţiali fac judecăţi de valoare cu privire la convenienţa plasării disponibilităţilor lor băneşti în înscrisuri ale acelui împrumut. Este vorba de: denumirea împrumutului care se contractează; valoarea menţionată pe fiecare cupiură a înscrisului acelui împrumut; termenul de rambursare; dobânda; eventuale alte avantaje materiale acordate deţinătorilor de înscrisuri, pentru a face împrumutul mai atractiv5

Denumirea împrumutului poate să fie legată de destinaţia acestuia. Atunci când statul doreşte să atragă atenţia opiniei publice asupra caracterului excepţional al împrumutului ori asupra obiectivului urmărit prin acel împrumut, considerat de interes naţional, precizează acest lucru în însăşi denumirea lui. Spre exemplu; „împrumutul înzestrării armatei", „împrumutul pentru reconstrucţie", „împrumutul stabilizării" etc. În cazurile în care împrumuturile se contractează cu o

.

5 Fără elementele de identificare ale împrumuturilor de stat acestea pot deveni neatractive ți subscrierea publică poate să fie sortită ețecului

oarecare regularitate pentru acoperirea deficitelor bugetare sau pentru alte destinaţii (construcţii de drumuri etc.), în denumirea lor se precizează anul contractării („împrumutul de stat 2006"), nivelul dobânzii („împrumutul de stat 8%), forma pe care o îmbracă venitul („împrumutul de stat cu câştiguri"), după caz. Valoarea nominală, valoarea reală şi cursul. Pentru fiecare împrumut contractat pe piaţă, statul emite nişte înscrisuri, denumite generic efecte publice, titluri, hârtii de valoare, obligaţiuni etc., în cupiuri de o anumită valoare (spre exemplu: de 100 de lire sterline, 200 de dolari S.U.A., 2.000 de franci francezi, 50.000 de yeni). Suma înscrisă pe titlul unui împrumut de stat, denumită valoare nominală,- exprimă mărimea creanţei pe care deţinătorul acesteia (creditorul) o are de încasat de la stat (sau, invers, datoria statului faţă de deţinătorul înscrisului respectiv). Când împrumutul se rambursează la termenul pentru care a fost contractat, statul achită deţinătorului înscrisului valoarea nominală a acestuia. Dacă deţinătorul doreşte să-şi recupereze banii plasaţi în înscrisuri ale unui împrumut de stat înainte de termen, el poate să le vândă la bursă6

Cursul depinde de raportul dintre cererea şi oferta de capital de împrumut, de nivelul dobânzii la împrumutul respectiv, ca şi de alte avantaje oferite de stat deţinătorilor înscrisurilor acelui împrumut.

. Suma cu care se cumpără (se vinde) un înscris, denumită valoare reală, poate să fie egală, mai mică sau mai mare decât valoarea nominală a acesteia. Mărimea valorii reale depinde de cursul la care cotează înscrisurile respective la bursă. Cursul exprimă „preţul" cu care se cumpără şi se vând 100 de unităţi monetare valoare nominală şi acesta poate fi: al pari, adică egal cu 100; sub pari, adică mai mic decât 100, sau supra pari, adică mai mare decât 100. La lansarea unui împrumut, cursul obligaţiunii unui împrumut de stat este, de regulă, sub pari şi numai arareori al pari sau supra pari.

În acest context, folosirea noţiunilor de valoare nominală şi valoare reală este convenţională, deoarece obligaţiunile împrumu-turilor de stat, aşa cum s-a arătat mai sus, nu au valoare proprie. Termenul de rambursare. Din punctul de vedere al duratei pentru care se contractează, împrumuturile pot fi cu termene precise de rambursare şi fără asemenea termene. Există împrumuturi pe termen scurt (contractate pe o perioadă de până la un an inclusiv), pe termen mijlociu (mediu) (pe o perioadă de peste un an până la cinci ani inclusiv) şi pe termen lung (pe o perioadă de peste 5 ani). La împrumuturi pe termen scurt statul apelează atunci când, deşi echilibrat pe întregul an bugetul prezintă neconcordanţe între momentul încasării veniturilor prevăzute şi momentul efectuării cheltuielilor aprobate. La fel procedează în cazul când veniturile nu se realizează în cuantumul prevăzut în buget, sau când apare necesitatea efectuării unor cheltuieli neprevăzute. În asemenea situaţii, statul contractează împrumuturi cu termene scurte de rambursare. Împrumuturi pe termene mijlocii şi lungi statul contractează atunci când are nevoie de resurse băneşti pentru acoperirea deficitelor bugetare devenite cronice sau pentru finanţarea unor cheltuieli de investiţii de mare valoare. Pentru împrumuturile pe care le contractează, statul poate să emită diferite înscrisuri pe care le înmânează creditorilor săi sau fără să emită astfel de înscrisuri, înregistrează suma datorată în evidenţa datoriei publice ţinută de Ministerul Finanţelor. Prima soluţie - aceea a emiterii de titluri de stat materializate - se foloseşte, de obicei, atunci când statul se împrumută la un număr mare de creditori, iar cea de-a doua - aceea a titlurilor de stat dematerializate - atunci când este vorba de împrumuturi obţinute de la un număr limitat de creditori. Creanţele în cont nu necesită cheltuieli pentru confecţionarea înscrisurilor, şi, ca urmare, nici pentru păstrarea acestora în depozitele băncilor. În schimb, ele nu pot fi negociate la bursă, ci numai în afara acesteia, cu îndeplinirea anumitor formalităţi. 6 Tranzacțiile la bursă cu titluri care atestă împrumutul de stat sunt destul de limitate ca urmare a slabei dezvoltări a acestui segment de piață financiară în țara noastră

Înscrisurile emise de stat poartă denumiri diferite, în funcţie de termenul pentru care s-a contractat împrumutul şi de caracteristicile înscrisurilor respective care, de asemenea, diferă de la o ţară la alta, Astfel, pentru împrumuturile pe termen scurt se emit bonuri de tezaur, poliţe de tezaur, certificate de trezorerie, certificate (bonuri) de impozite etc. Poliţele de tezaur, spre deosebire de bonurile de tezaur şi de celelalte înscrisuri pe termen scurt, sunt supuse dreptului cambial, care reglementează condiţiile în care pot fi scontate la bănci, executate silit etc. Bonurile de tezaur pot fi lombardate la bănci şi vândute la licitaţie la cursuri variabile. Certificatele (bonurile) de impozite sunt înscrisuri nepurtătoare de dobândă, pe care statul le înmânează creditorilor săi pentru plata unor furnituri sau alte angajamente. Deţinătorii acestor înscrisuri le pot folosi pentru achitarea impozitelor datorate statului. Pentru împrumuturile pe termen mijlociu şi lung se emit înscrisuri cunoscute sub denumirea de obligaţiuni sau titluri de rentă, iar pentru cele fără termen, titluri de rentă perpetuă. Înscrisurile emise de stat se mai deosebesc şi prin faptul că unele pot fi negociate (înscrisuri cu circulaţie liberă), în timp ce altele nu pot fi negociate şi nici lombardate. Dobânda. „Preţul" pe care statul îl plăteşte creditorilor săi pentru folosirea sumei împrumutate îmbracă forma:

a) a dobânzii (venit fix, de care beneficiază toţi deţinătorii de înscrisuri,proporţional cu valoarea nominală a sumelor împrumutate);

b) a câştigătorilor (venituri diferenţiate ca mărime, de care beneficiază numai un număr restrâns de deţinători),

c) forma combinată a dobânzii şi a câştigurilor sau forma altor avantaje. La împrumuturile de stat cu dobândă, fiecare obligaţiune are anexat un număr de cupoane, care se detaşează periodic (o dată sau de două ori pe an) şi se prezintă la ghişeul băncii centrale sau al altei instituţii desemnate de stat, de unde se încasează dobânda cuvenită.

La împrumuturile de stat cu câştiguri (premii), câştigurile se plătesc numai deţinătorilor acelor înscrisuri care au ieşit câştigătoare la tragerile la sorţi. Suma totală a câştigurilor se stabileşte ţinând seama de rata dobânzii. Cu alte cuvinte, suma pe care statul ar fi plătit-o ca dobândă -dacă împrumutul ar fi fost cu dobândă - se repartizează sub formă de câştiguri.

În mod teoretic, rata dobânzii la împrumuturile de stat ar trebui să se situeze la un nivel apropiat de acela al ratei dobânzii practicate la creditul bancar. Aceasta deoarece rata dobânzii este influenţată de raportul dintre cererea şi oferta de capital, iar cererea vine din partea agenţijor economici, a persoanelor fizice, ca şi a statului.

În practică însă, adesea rata dobânzii la creditul public diferă de cea percepută la creditul bancar. Pentru a face mai atractive împrumuturile pe care le contractează pe piaţa internă, uneori statul acordă creditorilor săi şi alte avantaje decât dobânda: prime de rambursare, câştiguri, scutirea de impozite a veniturilor din dobânzi etc. Alteori, confruntat cu dificultăţi serioase în finanţarea deficitului bugetar, statul consimte să acorde dobânzi mai mari persoanelor fizice şi juridice deţinătoare de mijloace băneşti temporar libere, dispuse să-l împrumute, decât cele acordate de bănci la depozitele constituite la acestea. Ca urmare, se ajunge ca dobânzile la împrumuturile de stat să fie mai mici sau mai mari, după caz, decât cele practicate de bănci.

Statul înţelege să protejeze interesele persoanelor care îi împrumută bani pe perioade mai îndelungate, acordându-le o dobândă mai mare care să acopere măcar parţial pierderea suferită de acestea prin diminuarea puterii de cumpărare a banilor, ca urmare a inflaţiei.

Cele arătate până aici se referă la rata de emisiune a dobânzii, denumită şi rata nominală, deoarece ea se calculează la valoarea nominală a înscrisurilor emise de stat. În cazul în care împrumutul de stat se plasează pe piaţă la un curs sub pari, suma încasată de la subscriitori (valoarea reală) va fi mai mică decât cea pe care o datorează acestora şi la care calculează dobânzi (valoarea nominală). Raportând mărimea absolută a dobânzii datorate de stat creditorilor săi la valoarea reală a

împrumutului, va rezulta că, de fapt, rata reală a dobânzii este mai ridicată decât rata nominală a acesteia.7

Noţiunea de rată reala a dobânzii mai are şi sensul de venit net ce revine creditorului de pe urma unei sute de unităţi monetare date cu împrumut pe termen de un an şi se determină prin corectarea dobânzii nominale cu influenţa creşterii (descreşterii), preţurilor pe piaţă. Astfel, atunci când preţurile de pe piaţa internă înregistrează o creştere de la un an la altul, aceasta diminuează, practic, venitul realizat de creditor sub formă de dobândă; în schimb, scăderea preţurilor majorează venitul real ce revine creditorului din dobânzi. Rata reală a dobânzii ce revine creditorului se calculează cu ajutorul formulei

8

:

( ) 1I

1 0 0d1 0 0d nr −

⋅+=

în care: drd

= rata reală a dobânzii; n

I = indicele de preţ al produsului intern brut, faţă de anul precedent luat ca bază, din ţara creditorului.

= rata nominală a dobânzii;

Diferenţa dintre dobânda nominală (mai mare) şi cea reală (mai mică) constituie o pierdere pentru creditor şi un avantaj de egală valoare pentru debitor.

La fel se petrec lucrurile şi în cazul împrumuturilor contractate în străinătate. Dacă preţurile produselor ţării debitoare înregistrează o scădere pe piaţa externă, atunci dobânda reală a acelui împrumut va fi mai mare decât cea nominală. În cazul creşterii preţurilor la exportul produselor ţării debitoare, dobânda reală va fi mai mică decât cea nominală, ceea ce o va avantaja. In acest caz, rata reală a dobânzii se calculează după aceeaşi formulă, cu precizarea că la numitor, în locul deflatorului produsului intern brut, figurează indicele de preţ al produselor exportate de ţara debitoare9

7 Spre exemplu, o obligaţiune a unui împrumut de stat în valoare nominală de 5 000 unităţi monetare (u.m.), cu o dobândă de emisiune de 7% pe an, se plasează pe piaţă la un curs de 80%. În acest caz, deşi încasează efectiv de la subscriitor numai 4 000 u.m. statul se angajează să-i ramburseze 5 000 u.m. şi să-i achite o dobândă de 350 u.m. pe an. Raportând mărimea absolută a dobânzii datorate (350 u.m.) la valoarea reală (4 000 u.m.), constatăm că împrumutul respectiv are o rată reală a dobânzii de 8,75% pe an, care este mai mare cu 1,75 puncte procentuale decât rata de emisiune a acesteia.

.

8 Spre exemplu, la un împrumut acordat cu o dobândă nominală de 10% pe an, în condiţiile creşterii preţurilor pe piaţa internă cu 5%, rata reală a dobânzii va fi 4,70% pe an, calculată astfel:

( ) %7,41 0 01 0 5

1 0 01 01 0 0d r =−⋅+

= 9 Spre exemplu, dacă o ţară în curs de dezvoltare a contractat un împrumut într-o ţară dezvoltată, cu o dobândă nominală de 17% pe an, iar preţurile produselor sale primare au înregistrat, în anul considerat,o reducere de 10% faţă de anul precedent, rata reală a dobânzii va fi de 30%, calculată astfel:

( ) %31 0

9 01 1 71 0 0

1 01 0 01 0 01 71 0 0

=−=−−

⋅+

.1.9 continuare La o creştere a preţurilor respective cu 5%, rata reală a dobânzii va fi de 11,4%, determinată astfel:

( ) %4,11 01 0 5

1 1 7 01 0 051 0 01 0 01 71 0 0

=−=−+⋅+

Alte avantaje conferite deţinătorilor de înscrisuri ale împrumuturilor de stat. O modalitate de a face mai atractiv un împrumut de stat constă în înlocuirea dobânzii cu câştiguri. In acest caz, suma care ar fi revenit tuturor deţinătorilor de înscrisuri sub formă de dobândă, se repartizează deţinătorilor înscrisurilor ieşite câştigătoare la tragerile la sorţi. Pentru unii deţinători de disponibilităţi băneşti, probabilitatea chiar redusă de a realiza un câştig mare este mai tentantă decât perspectiva realizării certe a unui venit de câteva procente pe an sub formă de dobândă.

Statul foloseşte calea plasării împrumuturilor la un curs sub pari pentru a-l face mai atractiv. In mod normal, dobânda la un împrumut de stat ar trebui să fie stabilită la nivelul celei practicate pe piaţă la creditul bancar acordat întreprinderilor. Cum însă unii subscriitori potenţiali, la condiţii egale, preferă să-şi plaseze disponibilităţile băneşti spre fructificare la bănci, statul caută să-i atragă oferindu-le un avantaj suplimentar, materializat într-o dobândă reală mai mare decât cea de emisiune şi într-o primă de rambursare. Această primă reprezintă diferenţa dintre valoarea nominală a unui titlu de stat, la care se rambursează împrumutul, şi valoarea (reală) la care acesta a fost plasat, adică atunci când cursul de emisiune a fost sub pari, iar la rambursare al pari.

Prima mai poate să apară şi atunci când înscrisurile unui împrumut de stat se plasează la un curs al pari şi se rambursează la un curs supra pari10

În afară de dobânzi, câştiguri şi prime de rambursare, unele state acordă deţinătorilor de efecte publice şi alte avantaje, cum ar fi:

.

a) scutirea de impozite şi taxe a veniturilor provenind de la anumite împrumuturi şi/sau a tranzacţiilor la bursă cu efecte publice;

b) acceptarea de către stat a unor înscrisuri ale împrumuturilor sale, la valoarea nominală, drept plată în contul impozitelor datorate de către deţinătorul lor înainte de expirarea termenului de rambursare;

c) în anumite ţări, unele înscrisuri ale împrumuturilor de stat se bucură de privilegiul juridic de a nu putea fi supuse executării silite, în cazul în care deţinătorul lor a ajuns în stare de faliment;

d) garantarea împotriva variaţiilor monetare. Faptul că în numeroase ţări inflaţia a căpătat un caracter cronic face ca persoanele care îşi

păstrează banii în stare lichidă (în numerar sau în cont), şi cele care îi dau cu împrumut să piardă sistematic o parte din puterea lor de cumpărare. La adăpost de acest pericol se află numai cei care îşi plasează banii în valori materiale nesupuse deprecierii, întrucât riscul deprecierii monetare este cert şi de mare amploare, inflaţia a devenit un obstacol serios în calea dezvoltării creditului atât public, cât şi privat. Pentru a proteja interesele creditorilor săi, statul are la îndemână două soluţii: fie să stabilească o rată mai înaltă a dobânzii care să acopere şi deprecierea previzibilă a banilor, fie să ofere o garanţie juridică împotriva acestei deprecieri. Prima soluţie, deşi utilizată în practică, nu este pe deplin satisfăcătoare, deoarece dacă are la bază o rată supraevaluată a inflaţiei, atunci aceasta va crea avantaje nemeritate creditorilor şi va scumpi nejustificat împrumutul de stat; dacă rata dobânzii se bazează pe o rată a inflaţiei subevaluată, acest lucru nu va proteja interesele creditorilor, dar va reduce costul împrumutului pentru stat.

Cea de-a doua soluţie constă în: a) exprimarea împrumutului într-o altă monedă mai stabilă. O asemenea măsură se aplică

mai cu seamă în cazul împrumuturilor contractate în străinătate. Întrucât chiar şi monedele care în trecut s-au caracterizat printr-un grad înalt de stabilitate, în ultimii 15 - 20 de ani au suferit o anumită erodare a puterii lor de cumpărare, împrumuturile externe se exprimă mai frecvent în Drepturi Speciale de tragere (DST), care are la bază un coş de valută. 10 In exemplul de mai sus, din diferenţa de curs de 20% (100 - 80), rezultă o primă de rambursare de 1 000 u.m. la fiecare obligaţiune. Dacă împrumutul respectiv ar fi fost plasat la un curs de 100% şi rambursat la un curs de 110%, prima de rambursare ar fi rezultat din diferenţa de curs de 10% (110 - 100) şi s-ar fi ridicat la 500 u.m. de fiecare obligaţiune

b) legarea monedei în care s-a exprimat împrumutul de conţinutul său în aur. O asemenea soluţie, fezabilă în condiţiile în care monedele erau definite printr-o anumită cantitate de aur fin, după renunţarea la convertibilitatea acestora în aur, nu mai are aplicabilitate practică c) indexarea împrumutului. Această soluţie constă în legarea valorii împrumutului de aceea a monedei naţionale, calculate pe baza indicelui de preţ al bunurilor de consum, sau a preţului anumitor produse (de exemplu: preţul unei tone de cărbune extras sau al unui Kwh) ori a tarifului anumitor servicii (tariful de transport pe călător/km) Această soluţie reflecta mai corect mutaţiile monetare determinate de modifcările de preţuri şi tarife pe piaţa internă, decât cele înregistrate în raport cu alte monede sau cu preţul aurului.

5.2.1 Operaţiuni determinate de împrumuturile de stat Împrumuturile de stat dtermină o seamă de operaţii legate de plasarea acestora pe piaţă, de

rambursarea lor, precum şi de eventuala modificare a ratei dobânzii şi a termenelor de restituire iniţial stabilite.

Plasarea împrumuturilor de stat. În practica financiară se întâlnesc următoarele modalităţi de plasare a împrumuturilor de stat:

a) prin subscripţie publică; b) prin intermediul unor consorţii (sindicate) bancare; c) prin vânzare la bursă. Plasarea împrumutului prin subscripţie publică se face prin grija Ministerului Finanţelor sau

a altei instituţii specializate, împuternicite de organul de decizie în acest sens. În vederea asigurării plasării integrale a împrumutului, se organizează o largă publicitate

privind scopul şi condiţiile lansării şi rambursării acestuia. Subscripţia publică şi vărsarea sumelor subscrise se efectuează la ghişeele deschise la administraţiile financiare, percepţii, casierii, case de economii, bănci etc. sau direct prin funcţionari publici. Persoanele care participă la plasarea împrumutului sunt recompensate pe cale de remiză, iar cheltuielile legate de funcţionarea ghişeelor de subscriere se acoperă pe seama unui comision.

În practica plasării împrumuturilor prin subscripţie publică se întâlnesc două situaţii: a) când nu se limitează cuantumul împrumutului ce poate fi contractat. În acest caz, fiecare

subscriitor efectuează vărsăminte pentru întreaga sumă subscrisă, fără nici o restricţie; b) când cuantumul împrumutului se limitează. În această situaţie, se procedează astfel: fie se

lasă ca subscrierile să se desfăşoare nestingherit până la expirarea termenului de subscriere, urmând ca în caz de depăşire, pe ansamblu, a plafonului stabilit, să se limiteze fiecărui subscriitor suma ce poate să verse (proporţional cu cea subscrisă), fie se stabilesc de la început limite de subscriere pe fiecare ghişeu sau plasator.

Plasarea împrumuturilor prin consorţii (sindicate) bancare se realizează prin grija unui grup de bănci, care se angajează să efectueze această operaţie la cererea organelor competente.

Consorţiul bancar fie preia în comision obligaţiunile împrumutului, fie le cumpără electiv. În prima ipoteză, statul intră în posesia sumelor împrumutate pe măsura plasării înscrisurilor de către consorţiu, căruia îi plăteşte un anumit comision. Potrivit acestui procedeu, consorţiul nu răspunde pentru înscrisurile neplătite. În cea de-a doua ipoteză, consorţiul cumpără efectiv înscrisurile împrumutului de la stat, pe care se angajează să le plaseze pe piaţă. Pentru această operaţie, consorţiul încasează diferenţa între cursul la care vinde înscrisurile către populaţie şi cursul la care le-a cumpărat de la stat. De data aceasta, înscrisurile care nu au putut fi plasate pe piaţă sunt reţinute de băncile care alcătuiesc consorţiul şi intră în portofoliile acestora.

Sub aspect financiar, plasarea împrumuturilor prin consorţii bancare este mai costisitoare pentru stat decât cea prin subscripţie publică, întrucât antrenează cheltuieli importante sub formă de comisioane sau de diferenţă de curs, în favoarea băncilor. În schimb, sub aspect tehnic, această

modalitate de plasare a împrumuturilor este mai comodă pentru stat decât cea realizată prin subscripţie publică, deoarece, efectuându-se prin instituţii specializate, se poate realiza într-un termen scurt.

Prin vânzare la bursă sunt plasate înscrisurile unui împrumut nou, atunci când statul doreşte ca acesta să treacă neobservat. Întrucât vânzarea se face prin intermediul agenţilor de schimb, cumpărătorii nu ştiu dacă înscrisurile care fac obiectul tranzacţiilor la bursă sunt ale unui împrumut vechi, vândute de deţinătorii lor, sau ale unui împrumut nou, emis recent de stat. Această modalitate prezintă avantajul că este discretă, comodă şi foarte puţin costisitoare. Ea nu poate fi aplicată însă pe scară largă, deoarece oferta mare de înscrisuri ar atrage după sine reducerea cursului acestora, ceea ce ar micşora randamentul financiar al împrumutului.

Înscrisurile împrumuturilor de stat se emit, de regulă,, la purtător", adică fără înscrierea numelui subscriitorului pe ele. Când statul are de-a face cu puţini creditori, el poate să emită înscrisuri „nominative" (pe care se înscrie numele creditorului). În asemenea cazuri, sumele împrumutate şi dobânzile datorate creditorilor se înscriu în cartea (registrul) datoriei publice.

Modificarea nivelului dobânzii. Aşa cum s-a arătat, nivelul dobânzii pe piaţă nu rămâne vreme îndelungată constant, ci suferă modificări în funcţie de raportul dintre cererea şi oferta de capital de împrumut. In perioadele în care rata dobânzii înregistrează o scădere apreciabilă, statul caută să profite de această situaţie pentru a-şi uşura efortul financiar determinat de împrumuturile contractate în condiţii mai puţin favorabile. În asemenea împrejurări, statul procedează la preschimbarea înscrisurilor unui împrumut vechi cu înscrisuri ale unui împrumut nou, emis cu o dobândă mai redusă, operaţie cunoscută sub denumirea de conversiune. Faza depresiunii şi începutul fazei înviorării sunt momentele cele mai favorabile pentru înfăptuirea conversiunii, deoarece atunci dobânda atinge nivelul minim.

În practică se cunosc trei tipuri de conversiune: a) conversiunea forţată, când statul oferă deţinătorilor de înscrisuri o singură alternativă, şi

anume aceea de a prezenta la preschimbare titlurile împrumutului vechi, contra titlurilor unui nou împrumut, în decursul unei anumite perioade de timp. La expirarea termenului stabilit, titlurile vechi îşi pierd valabilitatea;

b) conversiunea facultativă, când deţinătorii înscrisurilor au de optat pentru una din următoarele soluţii: de a preschimba înscrisurile împrumutului vechi cu încrisuri ale unui împrumut nou sau de a păstra înscrisurile vechiului împrumut. Dacă noul împrumut este emis cu o dobândă mai mică decât vechiul împrumut, atunci deţinătorii înscrisurilor acestui din urmă împrumut nu se vor prezenta la preschimbare pentru a nu pierde avantajul pe care îl au. Dacă împrumutul nou ar menţine dobânda la nivelul împrumutului vechi, atunci statul nu ar mai avea interes să efectueze conversiunea;

c) conversiune sau rambursare anticipată, când deţinătorii de înscrisuri au următoarele alternative: să accepte preschimbarea înscrisurilor vechiului împrumut în condiţiile stabilite de stat sau să o refuze şi să solicite rambursarea anticipată a acestuia. În cazul în care numărul celor care preferă rambursarea anticipată este mare, avantajul financiar scontat de stat prin conversiune - reducerea cheltuielilor publice cu plata dobânzilor - poate să fie în mare parte anihilat de efortul financiar determinat de achitarea înainte de termen a înscrisurilor care n-au fost supuse preschimbării. Dintre cele trei tipuri de conversiune arătate mai sus, acesta din urmă este mai frecvent folosit.

Prin conversiune statul obţine un avantaj material, concretizat în reducerea cheltuielilor cu plata dobânzii, dar suferă un prejudiciu moral, constând în pierderea creditului pe piaţă. Cu prilejul lansării unui nou împrumut, în condiţii de dobândă comparabile cu cele practicate de bănci, deţinătorii de disponibilităţi băneşti libere vor prefera să le încredinţeze băncilor, iar nu statului.

Pe piaţa capitalului de împrumut au loc uneori scăderi apreciabile ale cursului obligaţiunilor de stat. Dacă cursul acestora este sub cel de emisiune, atunci deţinătorii înscrisurilor vândute

la bursă nu-şi recuperează nici măcar suma vărsată statului la subscriere. Astfel de fenomene au o efecte negative asupra creditului public, creând dificultăţi statului la plasarea de noi împrumuturi. Pentru a evita astfel de situaţii şi a conserva interesul publicului faţă de împrumutul al cărui curs a scăzut sensibil, statul poate proceda la majorarea ratei dobânzii. Această operaţiune, denumită arozare, este inversul conversiunii.

Dacă statul dispune de resurse financiare şi nu are intenţia să contracteze noi împrumuturi în viitorul apropiat, el poate să profite de pe urma scăderii cursului şi să cumpere la bursă, la un curs avantajos, înscrisurile respective. In acest caz, el nu va face o arozare, ci o răscumpărare a împrumutului înainte de termenul de rambursare.

Modificarea termenului de rambursare. Statele care recurg în mod frecvent la împrumuturi pe termen scurt pentru acoperirea deficitelor financiare temporare, ajung să acumuleze datorii importante care trebuie rambursate la intervale scurte de timp. În asemenea împrejurări, cheltuielile anuale cu rambursarea împrumuturilor ajunse la scadenţă pot depăşi sensibil resursele financiare ale statului afectate acestui scop în anul considerat. Pentru ieşirea din impas, statul procedează atunci la consolidarea datoriei sale ajunse la scadenţă, adică la preschimbarea înscrisurilor împrumuturilor exigibile imediat sau pe termen scurt (bonuri de tezaur şi altele) cu înscrisuri ale unor împrumuturi pe termen mediu sau lung (obligaţiuni şi titluri de rentă) sau fără termen (titluri de rentă perpetuă).

Întrucât prelungirea termenului de rambursare a împrumutului înseamnă, pentru creditori, creşterea riscului de depreciere a banilor plasaţi în efecte publice, statul este nevoit să accepte adesea majorarea ratei dobânzii.În aceste condiţii, consolidarea datoriei oferă statului un avantaj imediat, constând în reducerea cheltuielilor publice legate de rambursarea împrumutului ajuns la scadenţă pe anul în curs şi/sau pe anii imediat următori, dar măreşte considerabil volumul total al efortului financiar determinat de plata dobânzilor aferente împrumutului respectiv până la rambursare. În zilele noastre, consolidarea se practică pe scară largă mai cu seamă de ţările în curs de dezvoltare care au contractat datorii faţă de străinătate şi pe care nu le mai pot onora din lipsa resurselor valutare. Consolidarea datoriei externe se poate efectua numai cu acordul expres al principalilor creditori şi în condiţiile dictate de aceştia.

Consolidarea este avantajoasă pentru bănci, deoarece ele încasează importante comisioane pentru operaţia de preschimbare a înscrisurilor împrumutului pe termen scurt cu înscrisuri ale împrumutului consolidat. Când guvernul are interes să nu atragă atenţia opiniei publice asupra dificultăţilor financiare ale statului, în locul unei consolidări făţişe acesta efectuează o consolidare deghizată, constând în achitarea împrumutului ajuns la scadenţă cu banii obţinuţi din contractarea unui împrumut nou, de valoare egală sau apropiată. O asemenea soluţie este fezabilă atunci când împrumuturile pe termen scurt nu deţin o pondere prea mare în totalul datoriei publice, dezechilibrul bugetar pare să fie de scurtă durată, iar deţinătorii de bonuri de tezaur şi alte înscrisuri similare consimt să-şi plaseze în continuare disponibilităţile lor băneşti în astfel de înscrisuri.

Rambursarea împrumuturilor de stat. Prin rambursarea împrumuturilor de stat se înţelege răscumpărarea titlurilor de credit de la deţinătorii lor, adică restituirea sumelor împrumutate. Rambursarea împrumuturilor poate avea caracter obligatoriu sau facultativ. În mod expres, statul îşi asumă obligaţia de a restitui numai împrumuturile cu termen. El poate însă să ramburseze şi împrumuturile perpetue, fără însă să fie obligat la aceasta.

Din punctul de vedere al momentului rambursării, distingem împrumuturi care se restituie integral la o scadenţă unică şi împrumuturi a căror rambursare este eşalonată pe o perioadă mai îndelungată. Împrumuturile cu scadenţă unică prezintă dezavantajul că obligă statul să efectueze plăţi masive la termenul stabilit, ceea ce ridică probleme de natură financiară (asigurarea resurselor financiare necesare), monetară (punerea în circulaţie a unor mari sume de bani) şi organizatorică (efectuarea de plăţi, către un mare număr de persoane fizice şi juridice, într-o singură zi). Pentru evitarea acestor neajunsuri, statul poate să procedeze fie la cumpărarea anticipată la bursă a

înscrisurilor care se apropie de scadenţă, fie la stabilirea unei perioade de timp, suficient de lungi, în cursul căreia urmează să aibă loc rambursarea.

În practică se întâlnesc mai multe modalităţi de rambursare a împrumuturilor11

Rambursarea împrumuturilor prin anuităţi constă în aceea că, începând din cel de-al doilea sau al treilea an de la contractarea împrumutului, statul începe să achite, pe lângă dobânzi, şi o parte din suma datorată. Această modalitate se foloseşte atunci când statul are puţini creditori cu care convine condiţiile de rambursare. Anuităţile se pot stabili fie în sume egale pe toată durata restituirii împrumutului, fie în sume inegale, adică în cote progresive sau regresive.

: a) pe calea anuităţilor; b) prin tragere la sorţi; c) prin răscumpărare la bursă.

Când împrumutul de stat a fost contractat la un mare număr de creditori, statul foloseşte, pentru rambursarea acestuia, calea tragerilor la sorţi. În momentul lansării împrumutului, statul stabileşte valoarea obligaţiunilor amortizabile în fiecare an prin tragere la sorţi.

Rambursarea prin anuităţi şi tragere la sorţi este specifică împrumuturilor cu termen. În cazul împrumuturilor pe termen lung, statul este obligat să procedeze la rambursarea acestora la scadenţă; el poate însă să o facă şi cu anticipaţie, dacă legea nu interzice în mod expres o asemenea posibilitate. Când legea care autoriză contractarea unui împrumut prevede că acesta nu poate fi rambursat înainte de scadenţă (sau în cursul unei perioade de timp determinate), statul nu poate proceda la rambursarea prin anuităţi sau tragere la sorţi (şi nici la conversiunea) a acelui împrumut; el poate însă să procedeze la răscumpărarea la bursă a înscrisurilor respective. Tot prin răscumpărare la bursă statul poate să retragă din circulaţie titlurile împrumuturilor fără termen. Statul procedează la amortizarea împrumuturilor perpetue, prin grija Ministerului Finanţelor sau a altei instituţii însărcinate, atunci când dispune de resurse bugetare,iar înscrisurile respective înregistrează la bursă un curs scăzut (sub pari).

Rambursarea împrumuturilor se efectuează pe seama: a) a fondului special de amortizare; b) a resurselor prevăzute în buget cu această destinaţie; c) a excedentelor bugetare. În primul caz, la dispoziţia unei instituţii specializate, denumite casă de amortizare, se constituie un fond cu afectaţie specială, din care se achită cheltuielile cu plata dobânzilor şi rambursarea împrumuturilor. Acest fond se alimentează din anumite venituri publice date în administrarea casei de amortizare, dar mai ales din veniturile monopolurilor fiscale.

În cel de-al doilea caz, cheltuielile legate de datoria publică se înscriu în bugetul de stat şi se acoperă din veniturile bugetare ordinare, fără să se creeze un fond special de amortizare.În sfârşit, la folosirea excedentelor bugetare se apelează pentru rambursarea împrumuturilor fără termen, atunci când acestea există şi operaţia respectivă prezintă interes financiar pentru stat.

În secolele al XVIII-lea şi al XlX-lea, a avut o largă circulaţie (şi aplicabilitate practică în Marea Britanie) teoria amortizării automate a împrumuturilor de stat. Elaborată de englezul Dr. Richard Price, această teorie avea la bază principiul dobânzii compuse. Iniţial, statul răscumpăra de pe piaţă un număr de efecte publice, pe care însă nu le distrugea, aşa-cum ar fi fost normal, ci le păstra şi continua să calculeze şi să rezerve dobânzi. Cu suma dobânzii economisite cumpăra alte înscrisuri, la care calcula şi rezerva dobânzi, până la retragerea tuturor înscrisurilor din circulaţie. La o asemenea soluţie s-a renunţat în momentul în care, pentru a-şi procura banii necesari rezervării dobânzii, statul trebuia să emită noi împrumuturi, care costau mai mult decât împrumutul rambursat.

Alte căi de amortizare a datoriei publice. Împrumuturile contractate de stat se pot stinge (amortiza) nu numai pe calea rambursării acestora, dar şi în urma incapacităţii sale de plată ,a deprecierii monetare şi a repudierii obligaţiilor financiare anterior asumate. Un stat poate să ajungă în stare de incapacitate de plată (insolvabilitate) din cauze politice sau economice. Astfel, participarea unui stat la un război, din care a ieşit învins sub raport militar şi ruinat economic, poate 11 Tipurile de rambursare a împrumuturilor sunt reglementate prin lege ți se stabilesc în funcție de managementul împrumuturilor ți de fluxurile de numerar pe care autoritățile le au în vedere pe durat rambursării acestora

să conducă la insolvabilitatea acestuia. Reparaţiile de război, pe care este obligat să le plătească statului învingător şi cheltuielile cu refacerea propriei sale economii pot să absoarbă cea mai mare parte a produsului intern brut, încât să nu-i mai rămână disponibilităţi pentru achitarea obligaţiilor faţă de creditori. În aceste condiţii, creditorii se mulţumesc cu promisiunea statului învins de a le achita, în decursul unei perioade de timp, o anumită parte din datoria restantă cu titlu de arierate financiare. Restul datoriei se anulează prin înţelegere tacită sau expresă cu creditorii.

Un stat, deasemenea, poate să ajungă în stare de încetare de plăţi ca urmare a unei crize economice profunde prin care a trecut, a unei conjuncturi economice internaţionale nefavorabile, a unei politici economice, financiare ori valutare nechibzuite, a acţiunii altor factori endogeni sau exogeni. Statul ajuns în stare de incapacitate de plată solicită creditorilor săi acordul pentru reeşalonarea datoriei restante: În anii '80, numeroase ţări în curs de dezvoltare şi-au întrerupt plăţile în contul datoriei lor externe şi au cerut rescadenţarea împrumuturilor neonorate.

Obligaţiile unui stat, izvorând dintr-un împrumut exprimat într-o monedă supusă deprecierii, neprotejat prin indexare sau altă clauză, se pot stinge treptat, ca urmare a inflaţiei. Aceasta, deoarece, potrivit legii, statul este obligat să ramburseze împrumutul la valoarea nominală a acestuia, indiferent de gradul de depreciere a monedei în perioada scursă de la emisiune şi până la scadenţă. Dacă în acest interval de timp moneda naţională a pierdut, să zicem, 99% din puterea sa de cumpărare, creditorii achitaţi în monedă depreciată nu vor putea formula pretenţii faţă de stat pentru pierderea suferită ca urmare a inflaţiei. Obligaţiile statului se consideră de jure stinse, chiar dacă plata efectuată în monedă depreciată nu acoperă decât a suta parte din puterea iniţială de cumpărare a împrumutului. De facto, 99% din obligaţiile statului faţă de creditori, în acest caz, s-au stins ca efect al inflaţiei. Aşadar, deprecierea monedei în care este exprimat un împrumut uşurează efortul financiar al statului împrumutat, în timp ce aprecierea (consolidarea, întărirea) acesteia are efecte diametral opuse. Statul este avantajat nu numai atunci când împrumutul a fost exprimat în moneda naţională care s-a depreciat, dar şi în cazul în care acesta a fost libelat într-o monedă străină, care s-a depreciat în raport cu moneda naţională.

În zilele noastre, mai frecvent este fenomenul invers, adică acela al aprecierii monedei în care sunt exprimate împrumuturile externe, în raport cu monedele ţărilor debitoare. Astfel, în anii '80, numeroase ţări în curs de dezvoltare au fost împovărate ca urmare a creşterii artificiale a cursului dolarului în care erau exprimate împrumuturile lor externe.

În practica internaţională se cunosc cazuri când guvernul unei ţări refuză, din motive politice, să onoreze obligaţiile statului respectiv, izvorând din împrumuturi contractate pe piaţa internă sau în străinătate, de către un alt guvern. Astfel, în urma Marii Revoluţii Socialiste din Octombrie guvernul sovietic a repudiat datoria publică moştenită de la guvernul ţarist; după cel de-al doilea război mondial la fel au procedat guvernele Cubei, Republicii Populare Democrate Coreene şi alte altor ţări cu datorie publică contractată de vechile regimuri. Aşadar, în caz de repudiere, statul este solvabil, dar refuză să ramburseze datoria publică şi să achite dobânzile aferente din considerente politice, în timp ce în caz de incapacitate de plată, de bancrută, statul recunoaşte obligaţiile asumate, dar nu le poate onora din lipsă de resurse financiar-valutare.

Împotriva statelor care repudiază obligaţiile asumate prin împrumuturi externe, statele creditoare exercită presiuni pe cale diplomatică pentru reluarea plăţilor; interzic băncilor lor să le mai acorde noi împrumuturi; le blochează disponbilităţile aflate în conturi deschise la băncile având sediul pe teritoriul lor interzic importul de mărfuri originare.

Din ţările respective se instituie embargou asupra exporturilor unor mărfuri către acele ţări; folosesc forţa armată sau ameninţarea cu forţa etc. In cele din urmă, unele state debitoare acceptă să negocieze cu statele creditoare condiţiile reluării plăţii în contul datoriei publice repudiate, consimţind să le achite o parte din obligaţiile respective cu titlu de arierate financiare.

5.3. Datoria publică – concept, elemente definitorii

Datoria publică cuprinde totalitatea sumelor împrumutate de autorităţile publice centrale, de

unităţile administrativ-teritoriale şi de alte entităţi publice, de la persoane fizice sau juridice pe piaţa internă şi în străinătate şi rămase de rambursat la un moment dat. În măsura în care se ţine seama de deprecierea (sau aprecierea) suferită în timp de moneda respectivă, acest indicator face posibilă studierea dinamicii datoriei publice şi, pe această bază, desprinderea tendinţei înregistrate de aceasta în perioada considerată.

Gradul de îndatorare a ţării la moment dat se determină prin raportarea soldului datoriei publice la produsul intern brut. Indicatorul astfel stabilit arată în ce măsură valoarea adăugată într-un an este grevată de datoria publică. Sau, altfel spus, dacă datoria publică a ţării ar trebui rambursată integral în anul de referinţă, cât din produsul intern brut ar trebui utilizat: 30%, 50%, 80% sau mai mult? Sunt cazuri în care nici chiar întregul produs intern brut realizat într-un an nu ar fi suficient pentru rambursarea datoriei publice. Acest indicator are o valoare pur teoretică, deoarece nici o ţară nu ar putea aloca întregul produs intern brut amortizării datoriei publice, ci numai partea din acesta rămasă după efectuarea prelevărilor absolut indispensabile la fondul de consum şi la formarea brută de capital.

Pentru a putea face comparaţii internaţionale, este necesar a exprima datoria publică a ţărilor cuprinse în analiză într-o monedă având o largă circulaţie pe plan mondial. Deşi calculele făcute într-o asemenea monedă conţin un grad mai mare sau mai mic de aproximaţie, din cauza fluctuaţiei cursurilor de schimb şi a neconcordanţei dintre puterea reală de cumpărare a unei monede exprimată într-o altă monedă şi cursul la care se schimbă acele monede, totuşi ele oferă informaţii utile despre mărimea datoriei publice medii pe un locuitor. În practică, în comparaţiile internaţionale, se foloseşte dolarul S.U.A.. sau Drepturile Speciale de Tragere (DTS).

Alături de indicatorii privind gradul de îndatorare a unei ţări, un interes deosebit prezintă indicatorii care caracterizează efortul financiar anual, pe care datoria publică îl reclamă. Acest efort se materializează în serviciul datoriei publice, care cuprinde cheltuielile cu rambursarea datoriei propriu-zise şi cele legate de plata dobânzilor şi a celorlalte cheltuieli aferente. Efortul financiar sau povara datoriei publice se exprimă cu ajutorul mai multor indicatori, printre care: mărimea absolută şi mărimea medie pe un locuitor a serviciului datoriei publice; raportul dintre serviciul datoriei publice şi produsul intern brut; raportul dintre serviciul datoriei publice şi totalul cheltuielilor publice sau ponderea serviciului datoriei publice în totalul cheltuielilor bugetare,după caz. Deosebit de aceştia se mai calculează: cuantumul anual al dobânzilor; raportul dintre dobânzi şi produsul intern brut; ponderea dobânzilor în totalul cheltuielilor publice sau în totalul cheltuielilor bugetare, după caz.

Indicatorii privind cheltuielile cu dobânzile şi comisioanele aferente datoriei publice exprimă dimensiunile contraprestaţiei pe care statul o datorează creditorilor săi în decursul unui an.

Cu cât ponderea datoriei externe în totalul datoriei publice este mai mare, cu atât gradul de dependenţă economică şi financiară a ţărilor respective faţă de străinătate este mai ridicat. Cheltuielile cu rambursarea împrumuturilor scadente şi plata dobânzilor şi a comisioanelor aferente constituie o povară grea pentru numeroase ţări în curs de dezvoltare.

Un alt element în funcţie de care se fac judecăţi de valoare cu privire la structura datoriei publice îl constituie gradul de exigibilitate al acesteia. Sumele exigibile la termen scurt formează datoria flotantă, iar cele exigibile la termene mijlocii şi lungi - datoria consolidată. Este evident că pentru o ţară contează mai mult efortul financiar pe care trebuie să-l facă pentru rambursarea datoriei scadente şi plata dobânzilor aferente în lunile următoare, decât cel care se profilează la un orizont situat peste 5-10 ani sau mai mulţi. De aceea, cu cât ponderea datoriei flotante în totalul datoriei publice este mai mare, cu atât nevoia de resurse financiare este mai presantă, iar procurarea acestora mai dificilă.

Structura datoriei publice variază de la o ţară la alta şi chiar de la o perioadă la alta, în funcţie de condiţiile financiar-monetare.Ţările care cunosc procese inflaţioniste de mari dimensiuni şi de lungă durată sunt obligate să apeleze pe o scară tot mai largă la împrumuturi pe termen scurt şi eventual mijlociu. Aceasta, deoarce în condiţii de inflaţie cronică, plasamentele în efecte publice pe perioade îndelungate fiind supuse unei eroziuni sistematice, încetează de a mai fi atractive pentru deţinătorii de capital bănesc de împrumut, chiar dacă produc un venit mediu anual mai ridicat decât împrumuturile pe termen scurt.

5.3.1 Structura ți conținutul dator iei publice Împrumuturile de stat constituie instrumente ale datoriei publice. Datoria publică reprezintă

totalitatea sumelor împrumutate de către autorităţiile publice centrale şi cele locale de la persoane fizice şi juridice pe piaţa internă şi în străinătate şi rămase de rambursat la un moment dat. Datoria publică rezultă din emisiunea titlurilor de împrumut de stat (obligaţiuni, rente), din plata dobânzilor, câştigurilor, comisionalelor, putând fi exprimate în moneda naţională sau în valută străină, în funcţie de locul unde se contractează împrumutul şi de condiţiile acestuia.

Gradul de îndatorare a ţării, la un moment dat, reprezintă ponderea soldului datoriei publice în produsul intern brut. Acest indicator arată în ce măsură valoarea adaugată într-un an este grevată de datoria publică. Are, însă o valoare teoretică, întrucât nici o ţară nu ar putea aloca întregul produs intern brut amortizării datoriei publice, ci numai partea rămasă din acesta după efectuarea prelevărilor la fondul de consum şi formarea brută de capital.

Clasificarea datoriei publice: - în funcţie de termenul pe care se contractează: datorie publică pe termen scurt (flotantă);

datorie publică pe termen lung şi mediu (consolidată) - în funcţie de calitatea creditorilor: datorie publică brută; datorie publică netă. Cadrul juridic al datoriei publice12

Efortul financiar anual al statului reprezentând plăţile exigibile în contul datoriei publice constituie serviciul datoriei publice, care se determină separat, pe cele două forme ale datoriei publice: serviciul datoriei publice interne (cuprinde ratele scadente ale împrumuturilor pe o perioadă de un an, dobânzile, câştigurile şi comisioanele aferente, precum şi cheltuielile ocazionate de emisiunea şi de plasarea valorilor imobiliare) şi serviciul datoriei publice externe (cuprinde toate

: contractarea şi garantarea împrumuturilor externe şi interne rambursabile pe termen mediu şi lung şi gestionarea datoriei publice se exercită de către guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice; scopul contractării datoriei publice (finanţarea deficitului dugetar, finanţarea unor obiective de investiţii de interes naţional, refinanţarea datoriei publice interne, alte necesităţi aprobate prin legi speciale); rambursarea împrumuturilor se efectuează din excedentele bugetului de stat, din împrumuturile de stat pentru refinanţarea datoriei publice interne, precum şi din alte surse stabilite de lege; Ministerul Finanţelor este autorizat să acorde garanţii în numele şi contul statului pentru credite bancare interne, pe termen scurt, mediu şi lung, precum şi pentru împrumuturile externe contractate de către agenţii economici pentru obiective ca: realizarea programelor de restructurare, a lucrărilor agrigole, a obiectivelor de interes naţional, proiecte consolidate de guvern de interes naţional; pentru acoperirea riscurilor financiare, care pot interveni ca urmare a garantării creditelor, se constituie Fondul de risc pentru garanţii interne alimentat din: comisioane, dobânzi la dispoziţia fondului, penalizări, sume prevăzute de la bugetul de stat, cu această destinaţie. Fondul de risc se gestioneaza de către Ministerul Finanţelor în regim extrabugetar, prin contul general al trezoreriei Statului.

12 Cadrul juridic al datoriei publice este reglementat prin lege specială ți tot prin lege specială este fixat plafonul de îndatorare pentru datoria publică în fiecare an al exercițiului bugetar

plăţile exigibile în anul respectiv provenind din datoria externă şi privată garantată de stat, inclusiv dobânzile şi comisioanele aferente).

5.3.2 Prima formă a datoriei publice: Datoria publică internă Datoria publică internă cuprinde suma totală a împrumuturilor acordate statului şi altor

persoane de drept public de către cetăţenii săi şi de persoane juridice din ţară. Datoria publică internă constituie o obligaţie necondiţionată şi irevocabilă a statului de rambursare a împrumuturilor contractate în lei, de plată a dpbânzilor, a câştigurilor şi a altor costuri aferente. Pentru plata dobânzilor aferente datoriei publice se acordă autorizarea bugetară permanentă pentru efecuarea cheltuielilor respective. Autorizarea bugetară permanentă este o aprobare nelimitată de rambursare a împrumuturilor, de plată a dobânzilor, a câştigurilor şi a altor costuri aferente, care nu necesită aprobări suplimentare prin legea anuală a bugetului de stat.

Datoria publică este determinată de: împrumuturile pe termen scurt, contractate de stat la Banca Naţională a României pentru echilibrarea bugetului de stat, care se rambursează în cursul anului, în cazul în care nu se pot rambursa, se prelungeşte termenul de rambursare, adică se consolidează şi se cuprind în datoria publică de la sfârşitul anului; emisiunea de bonuri de tezaur în acelaşi scop, rambursabile din resurse bugetare până la finele anului (dacă ele nu se pot răscumpăra, statul emite noi înscrisuri, fapt care duce la consolidarea datoriei publice, statul rămânând în continuare dator; plasarea de înscrisuri pe termen mediu şi lung prin subcripţie public, necesare procurării resurselor băneşti pentru acoperirea deficitului bugetar anual (aceste înscrisuri se pot de asemenea consolida, ceea ce înseamnă că ele măresc datoria statului); garanţiile acordate de stat pentru credite bancare interne, primite de agenţii economici sau de autorităţiile locale pentru anumite cerinţe ale dezvoltării economice, care de asemenea se include în datoria publică internă; folosirea pe termen scurt a disponibilităţilor din consturile Trezoreriei Publice.

În baza aprobării date de guvern, Ministerul Finanţelor este autorizat să garanteze, în numele şi pe contul statului, credite bancare interne, pe termen scurt, mediu şi lung, contractate de agenţii economici la băncile comerciale, pentru următoarele scopuri: realizarea programelor de restructurare aprobate de organele şi de autorităţiile legal constituite; constituirea stocurilor la principalele produse strategice, necesare economiei naţionale; realizarea lucrărilor agricole; derularea producţiei cu ciclu lung de fabricaţie destinate exportului; realizarea unor obiecte de investiţii de interes naţional.

Acordarea garanţiilor este condiţionată de acceptarea de către Ministerul Finanţelor a clauzelor prevăzute în contractele de împrumut încheiate între agenţii economici şi băncile comerciale. Agenţii economici sunt răspunzători de constituirea resurselor necesare rambursării ratelor scadente şi de plata costurilor aferente împrumuturilor garantate de stat. Pentru determinarea gradului de risc se efectuează o analiză economică şi financiară prezentate de persoana juridică solicitantă a garanţiei de stat pentru împrumutul intern, iar aceasta se prezintă Ministerului Finanţelor, care determină gradul de risc, exprimat în procente. Gradul de risc se acceptă dacă nu depăşeşte 10% din valoarea împrumutului. În funcţie de gradul de risc determinat, Ministerul Finanţelor calculează cuantumul comisionului de risc care trebuie virat în contul fondului de risc de către beneficiarul împrumutului garantat. Suma datorată se determină prin aplicarea cotei procentuale (a gradului de risc) la valoarea împrumutului garantat. Comisionul de risc este suma datorată de către beneficiarul împrumutului garantat de stat, în cuantumul şi la termenele stipulate în convenţia încheiată cu Ministerul Finanţelor.

5.3.3 Indicatori de analiză a datoriei publice interne

Pentru aprecierea datoirei publice interne se pot utiliza următorii indicatori:

- datoria publică internă la nivelul anului (DPI)

DPI = DPId + DPIg Unde:

DPId – reprezintă datoria publică internă a statului DPIg – reprezintă datoria publică internp garantată de stat

- serviciul datoriei publice interne (SDPI): plăţile datorate pentru rambursarea datoriei publice interne, reprezentând ratele scadente într-o perioadă de un an (RDPI), dobânzile şi comisioanele aferente, precum şi cheltuielile ocazionate de emisiunea şi plasarea valoriilor mobiliare (DobDPI)

SDPI = RDPI + DobDPI

- ponderea datoriei publice interne în PIB

100×=PIBDPIPdpi

- ponderea dobânzilor aferente datoriei publice interne în PIB

100×=PIB

DobP DPIdobDPI

- ponderea serviciului datoriei publice interne în PIB

100×=PIBSP DPI

SDPI

- ponderea serviciului datoriei publice interne în cheltuielile bugetului de stat

100/ ×=ChBSSP DPI

ChBSSDPI

Datoria publică internă este concentrată în cea mai mare măsură la bănci, societăţi comerciale, societăţi de asigurări – reasigurări şi la diverşi rentieri din ţară sau din străinătate.

5.3.4. Tehnici de diminuare ți r ambursare a datoriei publice interne

Valoare titlurilor de stat privind împrumuturile de stat se rambursează potrivit condiţilor legale de emisiune, iar la data rambursării obligaţiile statului se sting. Prin rambursarea de împrumuturi de stat se înţelege restituirea sumelor împrumutate, adică răscumpărarea titlurilor de credit de la deţinătorii lor. De regulă, statul îşi asumă obligaţia de a rambursa numai împrumuturile la termen. De asemenea, statul este liber să restituie sau nu şi împrumuturile perpetue )cele fără termen de rambursare). Există mai multe căi de stingere (rambursare) sau reducere a datoriei publice. Sursele din care se rambursează împrumuturile de stat interne sunt: fondul special de amortizare, resurse bugetare, excedente bugetare, când acestea există, împrumuturile pentru refinanţarea datoriei publice interne, surse ale contului general al Trezoreriei Statului, alte surse

prevăzute de actele normative în vigoare. Rambursarea ratelor de capital, plata dobânzilor, câştigurilor şi a altor costuri aferente datoriei publice au prioritate faţă de alte obligaţii ale statului. Sub aspectul modului de rambursare, există împrumuturi care se restituie integral la o singură scadenţă şi împrumuturi care se restituie eşalonat într-o anumită perioadă. Împrumuturile rambursabile (amortizabile) prevăd obligaţia pentru stat de a achita, într-un număr de ani, pe lângă dobândă, câştiguri, stabilite în contractul de împrumut şi capitalul împrumutat. Amortizarea împrumuturilor se face în mod frecvent pe următoarele căi: stabilirea şi plata anuităţilor; trageri la sorţi; răscumpărări la bursă. Statele debitoare pot folosi şi alte căi de amortizare a datoriei publice. Împrumuturile contractate de stat se pot stinge şi ca urmarea incapacităţii de plată, a deprecierii monetare, precum şi ca urmare a repudierii obligaţiilor financiare asumate de stat. Incapacitatea de plată a statului se poate datora pirderii războiului, crizei economice şi financiare, unei politici economice, sociale, fiannciare şi valutare inadecvate. Ca urmare, statul promite creditorilor săi să le achite o parte din datoria sa veche într-o anumită perioadă , sumele datorate fiind cunoscute sub denumirea de arierate financiare. Deprecierea monetară este un procedeu eficace şi frecvent folosit pentru diminuarea şi stingerea datoriei publice interne, deoarece oricât ar fi de mare fenomenul deprecierii, statul rambursează împrumuturile la valoarea nominală, asupra căreia plăteşte şi dobânzile, câştigurile. Deprecierea, inflaţia monetară diminuează şi chiar desfiinţează datoria publică internă. Deţinătorii de titluri sunt afectaţi şi un nou împrumut lansat de către stat nu mai are succese. Statul poate folosi anumite procedee pentr a nu-şi ţine angajamentele asumate anterior, cum ar fi: bancruta propriu-zisă, ce constituie un procedeu arbitrar prin care statul repudiază (anulează) în parte sau total datoriile sale, nu mai recunoaşte datoriile anterioare; concordatul, care este o convenţie între stat şi creditorii săi, prin care se reduc capitalul împrumutat şi, eventual, dobânzile aferente; sistemul “funding“, care presupune capitalizarea dobânzilor şi remiterea de noi titluri deţinătorilor; conversiunea, care reprezintă operaţiunea financiară prin care se schimbă condiţiile iniţiale ale împrumutului de stat. Statul poate folosi şi reconversiunea, care constă în revenirea la condiţiile iniţiale în care a fost lansat un împrumut de stat sau modificarea încă o dată a condiţiilor împrumutului stabilit prin conversie. Ministerul Finanţelor are competenţa să ofere compensaţii pentru titlurile de stat emise în formă materială, care au fost pierdute, furate, distruse sau deteriorate, cu condiţia ca titlul să fie identificabil prin serie, număr şi descriere, iar deţinătorul să fi efectuat opoziţia sau publicarea cerută de lege.

5.3.5. Cadrul juridic, structura ți evoluția dator iei publice interne a României În ţara noastră, Guvernul este autorizat să contracteze, prin Ministerul Finanţelor

Publice, împrumuturi de stat interne şi externe, în următoarele scopuri13

a) finanţarea deficitului bugetului de stat; :

b) refinanţarea datoriei publice; c) susţinerea balanţei de plăţi şi consolidarea rezervei valutare a statului;

d) finanţarea internă şi externă a proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei; e) finanţarea şi dezvoltarea întreprinderilor mici şi mijlocii, cu capital majoritar românesc; f) finanţarea achiziţionării de bunuri şi servicii, inclusiv importul de materii prime şi resurse energetice; 13 Aceste reglementări sunt cuprinse în Legea datoriei publice ți în Normele metodologice de apli care a acestei legi aprobate prin Hotărâre de Guvern

g) îndeplinirea obligaţiunilor legate de garanţiile de stat pentru împrumuturi; h) amortizarea şi achitarea împrumuturilor guvernamentale şi răscumpărarea datoriei

neachitate, incluzând capitalul, dobânda şi alte costuri; i) finanţarea necesităţilor pe termen scurt ale bugetului de stat j) finanţarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinţelor dezastrelor naturale şi ale

altor calamităţi; k) menţinerea în permanenţă a unui sold corespunzător în Contul General al Trezoreriei

statului; l) alte necesităţi aprobate prin legi speciale. Datoria publică externă mai poate fi contractată şi pentru: a) crearea unor noi locuri de muncă şi susţinerea întreprinderilor privatizate sau de stat, pe

baza priorităţilor economice şi sociale stabilite de Guvern; b) finanţarea restructurării economiei şi constituirea stocurilor strategice, inclusiv producţia

de bunuri şi servicii pentru piaţa internă şi pentru export; c) finanţarea proiectelor de investiţii în infrastructură, inclusiv cele pentru servicii sociale; d) finanţarea achiziţiilor publice. Rambursarea împrumturilor de stat se asigură, după caz, din împrumuturi special contractate

pentru refinanţarea datoriei publice, din resurse ale Contului General al Trezoreriei statului, precum şi din alte resurse stabilite prin dispoziţii legale. Rambursarea ratelor de capital, plata dobânzilor şi a altor costuri aferente datoriei publice au prioritate faţă de alte obligaţii ale statului.

Datoria publică internă reprezintă o obligaţie necondiţionată a statului, de rambursare a împrumuturilor contractate în lei, de plată a dobânzilor şi a altor costuri aferente.

Instrumentele datoriei publice interne ale statului includ: a) titlurile de stat libelate în monedă naţională; b) împrumuturile de stat acordate de Banca Naţională a României în condiţiile stabilite prin

Legea privind statutul Băncii Naţionale a României; c) împrumuturile de stat contractate la băncile comerciale din România; d) împrumuturile de stat contractate la alte instituţii de credit din România şi de la agenţii

guvernamentale. Titlurile de stat eliberate în monedă naţională pot fi emise atât în formă materială cât şi în

formă dematerializată. În această din urmă formă, emisiunea, probaţiunea şi transmiterea drepturilor încorporate se evidenţiază prin înscriere în sistemul de înregistrare în cont. Titlurile de stat exprimate în monedă naţională pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung. Sunt considerate titluri de stat ale împrumuturilor pe termen scurt bonurile de tezaur şi certificatele de trezorerie, precum şi alte înscrisuri create de emitent în condiţiile legii. Sunt considerate titluri de stat ale împrumuturilor pe termen mediu obligaţiunile de stat având o scadenţă de peste un an şi maximum cinci ani de la emisiune, iar pe termen lung obligaţiunile de stat având o scadenţă de peste cinci ani de la emisiune.

Titlurile de stat se oferă spre vânzare, cu condiţia ca oferta să includă cel puţin următoarele elemente:

a) denumirea, data emisiunii şi valoarea titlurilor de stat oferite; b) forma împrumutului de stat reprezentat prin titlurile respective - cu discont sau purtător de

dobândă; c) rata dobânzii, metoda de calcul şi datele la care se plăteşte dobânda, atunci când este

cazul; d) scadenţa împrumutului şi clauza rambursării în avans, atunci când este cazul. Datoria publică externă reprezintă o obligaţie necondiţionată şi irevocabilă a statului de

rambursare a împrumuturilor contractate, în valută, de plată a dobânzilor şi a altor costuri aferente. Instrumentele datoriei publice externe a României includ: a) titlurile de stat eliberate în valută, emise pe pieţele financiare interne şi externe;

b) împrumuturile primite de la guvernele altor state, agenţii guvernamentale, instituţii financiare multilaterale sau alte organizaţii internaţionale;

c) împrumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung; d) împrumuturile directe primite de la investitori privaţi pe termen scurt, mediu sau lung. În atribuţiile Ministerului Finanţelor cu privire la datoria publică externă, între altele, intră: a) examinarea termenilor şi condiţiilor acordurilor de împrumuturi externe, de pe pieţele

financiare internaţionale; b) emisiunea, contractarea, administrarea şi rambur-sarea împrumuturilor externe şi

achitarea costurilor aferente; c) analiza condiţiilor pentru refinanţarea datoriei publice externe şi asigurarea ca noile

împrumuturi să se încadreze în plafonul anual de îndatorare externă, corelat cu prevederile anuale ale legii bugetului de stat referitoare la serviciul datoriei publice;

d) administrarea împreună cu Banca Naţională a României a rezervei valutare a statului în vederea asigurării resurselor necesare creşterii rezervei, utilizarea împreună cu Banca Naţională a României a rezervei valutare pentru plata serviciului datoriei publice şi susţinerea monedei naţionale.

Datoria publică externă contractată de Ministerul Finanţelor în numele statului se rambursează prin Banca Naţională a României. Fondurile obţinute ca urmare a contractării împrumuturilor externe de către Ministerul Finanţelor în numele statului pentru finanţarea deficitului bugetului de stat sunt convertite în moneda naţională prin Banca Naţională a României sau pe piaţa valutară din România. Rambursarea împrumuturilor externe se va face de către Ministerul Finanţelor care va disponibiliza sumele în lei necesare efectuării plăţilor.

Transmiterea împrumuturilor externe contractate de Ministerul Finanţelor în numele statului la utilizatorii finali se face pe baza unor contracte de subâmprumut încheiate de Ministerul Finanţelor cu respectivii utilizatori.

Împrumuturile externe contractate de Ministerul Finanţelor în numele şi contul statului destinate investiţiilor şi importurilor pot fi acordate instituţiilor financiare, spre administrare şi rambursare.

Ministerul Finanţelor este autorizat să emită garanţii de stat pentru împrumuturi interne exprimate în moneda naţională, contractate de o persoană juridică de la o instituţie creditoare pentru finanţarea proiectelor sau activităţilor de importanţă prioritară pentru România sau alte destinaţii, în limita şi în cuantumul aprobate de Guvern sau de către Parlament,după caz. Garanţia de stat pentru un împrumut intern reprezintă o obligaţie indirectă a statului român care se execută în cazul în care beneficiarul împrumutului nu are capacitatea să achite, în întregime sau parţial, împrumutul, dobânda şi alte costuri aferente. În cazul în care o garanţie de stat pentru un împrumut intern devine exigibilă, statul este obligat să efectueze către instituţia creditoare plata datorată de debitorul garantat.

Pentru acoperirea riscurilor financiare ce decurg din garantarea de către stat a împrumuturilor contractate de persoanele juridice de la instituţiile creditoare se constituie Fondul de risc, alimentat din: a) comisioanele încasate de la beneficiarii împrumuturilor garantate; b) dobânzile obţinute din plasamentele sumelor aflate în depozite; c) majorările de întârziere aplicate pentru neplata în termen a comisioanelor; d) fondurile bugetare alocate în acest scop; e) alte surse.

Ministerul Finanţelor, în numele statului, este autorizat să acorde garanţii de stat pentru împrumuturi externe contractate de agenţii economici şi de autorităţile publice române pentru proiecte considerate de Guvern ca având o importanţă prioritară pentru ţara noastră. Emiterea garanţiilor de stat pentru împrumuturi externe este condiţionată de acceptarea de către Ministerul Finanţelor a clauzelor cuprinse în contractele de împrumut încheiate între persoanele juridice şi instituţiile creditoare.

Pe baza analizei economice şi financiare, efectuate de către banca comercială desemnată, a documentaţiei prezentate de persoana juridică ce solicită o garanţie de stat pentru împrumuturi externe, Ministerul Finanţelor sau alt agent, la solicitarea acestuia, determină gradul de risc, care se exprimă în procente. În funcţie de gradul de risc astfel stabilit Ministerul Finanţelor determină cuantumul comisionului de risc ce trebuie virat la Fondul de risc de către beneficiarul creditului garantat.

Ministerul Finanţelor este autorizat să administreze datoria publică şi garanţiile de stat pentru împrumuturi ale României.

În acest scop, ministerul are o serie de atribuții : a) evaluează mărimea împrumutului astfel încât nivelul de îndatorare să corespundă

necesităţilor României şi capacităţii statului de a gestiona datoria; b) ţine evidenţa contabilă a datoriei publice contractate şi evidenţa statistica a garanţiilor de

stat emise; c) urmăreşte derularea împrumuturilor garantate de stat; d) supraveghează lichidităţile din Contul General al Trezoreriei pentru a avea o balanţă a

disponibilităţilor cores-punzătoare; e) elaborează anual contul general al datoriei publice.

5.3.4 Datoria publică externă – Particularități ale împr umutur ilor externe Împrumuturile externe constituie una din formele exportului de capital. În orânduirile

precapitaliste şi în perioada manufacturieră de dezvoltare a capitalismului împrumuturile externe se întâlneau în mod sporadic. O dezvoltare mai mare acestea au căpătat abia în perioada maşinismului.

În secolul al XX-lea, împrumuturile externe au cunoscut o dezvoltare fără precedent, ca urmare a formării, pe piaţa ţărilor dezvoltate, a unui surplus relativ de capital, care îşi caută plasament peste graniţă în condiţii mai avantajoase decât în interior.

Împrumuturile sau creditele externe se pot grupa după diferite criterii. Astfel, în funcţie de destinaţie, se disting credite pe mărfuri şi credite financiare. Primele sunt mai frecvente şi se acordă pentru cumpărări de mărfuri de la creditor sau din ţara acestuia. Cele din urmă se întâlnesc mai rar şi se acordă de organisme financiare internaţionale în valută convertibilă ce se utilizează de debitor, potrivit nevoilor sale, fie pe piaţa creditorului, fie pe o terţă piaţă. Adesea creditele financiare sunt folosite de beneficiarii acestora în scopuri productive, cum ar fi: construirea de întreprinderi extractive, centrale electrice, fabrici producătoare de bunuri de consum, lucrări de irigaţii, ferme agrozootehnice, drumuri şi poduri, căi ferate, porturi şi alte lucrări de infrastructură etc.

În funcţie de durata pentru care se acordă, creditele externe pot fi: pe termene scurte (1-2 ani), mijlocii (3-5 ani) sau lungi (peste 5 ani). Beneficiarul creditului este interesat ca termenul de rambursare să fie suficient de îndepărtat pentru a-şi putea procura resursele necesare restituirii acestuia şi achitării dobânzilor şi a altor cheltuieli aferente.

Atunci când împrumutul capătă o destinaţie productivă, termenul de rambursare trebuie să ţină seama de momentul punerii în funcţiune a obiectivului respectiv şi de valoarea adăugată ce se poate obţine de pe urma acestuia, cunoscând durata normală de viaţă a unui asemenea obiectiv. De aceea, în cadrul termenului final se stabilesc trei perioade distincte: a) perioada de utilizare a creditului; b) perioada de graţie în cursul căreia nu se fac plăţi pentru rambursarea creditului; c) perioada de rambursare propriu-zisă a creditului. Perioadă de graţie nu se acordă întotdeauna.

În cazul în care suma împrumutată se acordă dintr-o dată şi se rambursează într-o singură tranşă, beneficiarul creditului dispune de aceasta pe toată durata creditului. Dacă însă suma

respectivă se primeşte şi se rambursează în mod eşalonat, termenul mediu al creditului va fi mai scurt decât cel pentru care acesta s-a contractat.

Termenele creditelor se stabilesc în funcţie de destinaţia acestora, de rentabilitatea obiectivului pentru care se contractează împrumutul - în cazul în care se utilizează în scopuri productive -, de valoarea utilajelor încorporate în obiectivul creditat, de practica internaţională, de legislaţia existentă în ţara creditorului şi, respectiv, în ţara beneficiarului, de prevederile unor convenţii internaţionale în materie etc. În ceea ce priveşte rambursarea creditelor, practica internaţională cunoaşte următoarele modalităţi: a) în cote egale; b) în conte inegale, care pot creşte în mod progresiv şi c) într-o singură tranşă, la scadenţă.

La acordarea unui credit, împrumutătorul poate să pretindă o garanţie materială sau una morală, în primul caz, garanţia poate să constea din mărfuri, documente de dispoziţie asupra mărfurilor (conosamente, warante etc.), acţiuni şi obligaţiuni, depozite ale unor firme, ale unor instituţii guvernamentale, bunuri imobiliare, venituri ale statului (taxe vamale, accizie, venituri ale domeniului public ş.a.), rezervele de aur şi devize ale statului etc.

În lipsa unor garanţii materiale directe, un creditor poate pretinde ca împrumutul pe care intenţionează să-l acorde unui stat să fie garantat de două sau de mai multe state care se bucură de o reputaţie neştirbită pe piaţa capitalului de împrumut. În mod obişnuit, creditorii - guverne, organisme financiare internaţionale ş.a. - trimit experţi în ţara debitoare pentru a verifica la faţa locului oportunitatea creditelor solicitate, eficienţa scontată de pe urma utilizării acestora, capacitatea de rambursare a sumelor împrumutate, modul de folosire a sumelor acordate ş.a.

Privite din punctul de vedere al creditorului, creditele externe pot fi acordate de către: a) întreprinderi furnizoare (credite comerciale sau de firmă); b) bănci şi alte instituţii financiare (credite bancare); c) guverne (credite guvernamentale); d) organisme financiare internaţionale (credite financiare); e) rentieri şi alte persoane fizice (împrumuturi de stat).

Întreprinderile furnizoare, băncile şi alte instituţii financiare acordă credite pe baze bilaterale; guvernele acordă asistenţă publică bilaterală, iar organismele financiare internaţionale acordă asistenţă publică pe baze multilaterale.

Asistenţa publică bilaterală se acordă de către: guvernele ţărilor dezvoltate, grupate în cadrul Comitetului de Asistenţă pentru Dezvoltare pentru ţările membre ale O.C.D.E.; guvernele unor ţări exportatoare de petrol, membre ale O.P.E.C. etc. Asistenţa bilaterală îmbracă forma ajutoarelor în natură sau în bani, a asistenţei tehnice şi militare sau a împrumuturilor în condiţii privilegiate, Împrumuturile guvernamentale sunt, de regulă, împrumuturi legate, acordate ţărilor beneficiare pentru achiziţionarea anumitor produse de pe pieţele ţărilor creditoare. Într-o serie de ţări dezvoltate, guvernele garantează sau asigură creditele pentru exportul de mărfuri către ţările în curs de dezvoltare, prin intermediul unor instituţii specializate.

Din punctul de vedere al beneficiarului de credite externe, în calitate de împrumutat pot să apară: a) întreprinderi private; b) bănci, c) guverne, unităţi administrativ-teritoriale, întreprinderi de stat şi alte instituţii de drept public.

În cazul împrumuturilor acordate pe baze bilaterale, de către ţările dezvoltate, aprobarea acestora este uneori însoţită de condiţii economice, politice sau militare. Astfel, sumele acordate pentru finanţarea unor programe economice pot fi utilizate de către beneficiarii acestora numai pentru obiectivele agreate de ţările creditoare, chiar dacă acestea nu au caracter prioritar ori nu asigură dezvoltarea echilibrată a ţării debitoare. Acceptarea unor asemenea condiţii nu face decât să mărească dependenţa ţărilor beneficiare faţă de cele creditoare. Dacă cu banii împrumutaţi ţările în curs de dezvoltare pot să-şi finanţeze numai industria extractivă, iar nu şi industria prelucrătoare ori numai dezvoltarea agriculturii şi a întreprinderilor producătoare de bunuri de consum, aceste ţări vor fi obligate să-şi valorifice bogăţiile naturale sub formă de materii prime ori semifabricate, iar nu şi de produse finite. Or, produsele manufacturate încorporează o cantitate mai mare de muncă decât semifabricatele ori produsele primare şi

asigură o mai bună valorificare la export. Pentru produsele industriale necesare economiei acestor ţări, ele rămân pe mai departe tributare străinătăţii.

Creditorii pretind, adesea, ca ţările beneficiare de împrumuturi externe să utilizeze sumele respective pentru procurări de echipamente şi alte produse industriale din ţările lor ori să le transporte cu navele aflate sub pavilionul ţării lor. Nu rare sunt cazurile când acordarea de împrumuturi externe este condiţionată de obţinerea de către marile trusturi şi concerne din ţara creditoare a unor concesii în ţara debitoare, de angajamentul beneficiarilor de împrumut de a livra produsele (minereuri, combustibili sau alte materii prime), obţinute cu ajutorul creditelor externe, agenţilor economici din ţările creditoare la preţuri avantajoase.

Condiţiile de natură politică, impuse la acordarea unor împrumuturi, vizează sprijinirea politicii interne şi externe a guvernului ţării creditoare, a acţiunilor şi iniţiativelor acestuia pe plan internaţional, de către guvernul ţării beneficiare, respectarea drepturilor omului, instaurarea democraţiei etc. Uneori guvernul ţării creditoare poate ajunge la o imixtiune făţişă în treburile interne ale ţării beneficiare de împrumut. Alteori, acordarea unor împrumuturi este condiţionată de aderarea ţării beneficiare la anumite alianţe militare, de crearea de baze militare străine pe teritoriul acesteia, de participarea la anumite acţiuni militare, de cumpărarea de armament din ţara creditoare etc.

Este evident că numai atunci când împrumuturile externe, acordate de ţările dezvoltate ţărilor în curs de dezvoltare, sunt lipsite de orice condiţii care le-ar putea afecta independenţa lor politică şi economică şi suveranitatea naţională, acestea pot contribui la progresul lor economic şi social, la înlăturarea decalajelor mari care le separă de ţările industrializate.

5.3.5. Conceptul de datorie publică externă. Indicatori de apreciere a datoriei externe Noţiunea de datorie externă nu se suprapune perfect aceleia de datorie publică externă.

Noţiunea de datorie externă este mai largă decât aceea de datorie publică externă şi are mai multe sensuri:

a) datorie externă brută în sens larg, care cuprinde sumele de bani şi alte valori pe care rezidenţii unei ţări, persoane fizice şi juridice, le datorează străinătăţii la un moment dat. Această interpretare exhaustivă cuprinde sumele datorate de stat, unităţi administrativ-teritoriale şi alte entităţi de drept public, întreprinderi private şi alte organizaţii, precum şi de persoane fizice unor organisme internaţionale, guverne, bănci şi altor instituţii publice străine, unor bănci private, firme şi altor creditori, precum şi unor persoane fizice rezidente în străinătate. Datoriile la care ne referim provin din împrumuturi de tot felul, achiziţii de bunuri, executări de lucrări şi prestări de servicii pe credit, investiţii directe de capital, îndeplinirea altor obligaţii derivând din contracte sau diverse reglementări. Această interpretare care vizează toate obligaţiile băneşti faţă de străinătate, indiferent dacă au caracter public sau privat, de gradul lor de exigibilitate, de existenţa sau nu a unei garanţii. Deşi corectă, ea nu are aplicabilitate practică, deoarece este extrem de dificilă inventarierea tuturor obligaţiilor faţă de străinătate şi, în plus, nu toate acestea sunt exprimate valoric, nu toate au termene precise de achitare sau au termene fie prea scurte, fie prea lungi; b) datorie externă brută în sens restrâns, care cuprinde obligaţiile băneşti faţă de străinătate, cu următoarele excepţii:

- creditele pe termen scurt (sub un an), deoarece acestea constituie operaţii financiare curente, indispensabile desfăşurării activităţii economice externe;

- investiţiile străine directe, care nu au stabilite termene de rambursare sau de lichidare; - ajutoarele cu caracter nerambursabil, primite în cadrul programelor de asistenţă

publică bi - şi multilaterală;

- împrumuturile externe cu o perioadă de graţie de 10 - 15 ani sau mai mare; împrumuturile acordate de unii creditori externi sucursalelor, filialelor sau altor reprezentanţe ale acestora în condiţii mai avantajoase decât cele practicate pe piaţa mondială;

- creditele contractate de persoane fizice sau juridice negarantate de autorităţile publice competente;

c) datoria externă în interpretarea Băncii Mondiale şi a celorlalte instituţii din sistemul său care cuprinde:

- sumele datorate unor creditori publici şi privaţi, în valută, bunuri sau servicii cu o perioadă de rambursare mai mare de un an;

- sumele datorate de persoane private, dar garantate de o autoritate publică. In această interpretare, datoria externă nu cuprinde datoria persoanelor private către străinătate negarantată de autorităţile publice;

- datoria din tranzacţiile cu Fondul Monetar Internaţional; - datoria care poate fi achitată, la opţiunea debitorului, în moneda ţării sale; - sumele datorate unor creditori rezidenţi în străinătate, pentru care nu au fost stabilite

termene de plată. d) datoria externă netă, care cuprinde diferenţa dintre activele publice şi private ale

rezidenţilor unei ţări în străinătate (disponibilităţi valutare, împrumuturi acordate, investiţii directe, titluri, diverse alte creanţe şi valori) şi activele deţinute de rezidenţi străini în ţara considerată (împrumuturi primite de la guverne, agenţii guvernamentale şi alte entităţi publice, credite primite de la bănci private, organisme financiare şi alţi creditori, investiţii de capital, titluri, disponibilităţi valutare şi alte valori aparţinând unor persoane publice sau private străine). Adesea, în datoria externă netă se includ numai creanţele lichide sau uşor realizabile faţă de străinătate, celelalte creanţe care nu pot fi uşor mobilizate excluzându-se din calcul.

Indicatorul datoriei externe nete se foloseşte în cazul ţărilor care apar, în dublă ipostază: de creditoare şi de debitoare faţă de străinătate. În timp, în raportul dintre creanţele şi angajamentele externe ale unei ţări pot să intervină asemenea mutaţii încât aceasta din creditor mondial (per sold) să devină debitor mondial sau invers. Acesta este, spre exemplu, cazul S.U.A. care până în 1984 erau primul creditor al lumii, iar din anul următor au devenit cel mai mare debitor net al lumii; cu toate acestea ele rămân, după Japonia, cel de-al doilea creditor mondial. În plus, ele au o situaţie privilegiată, deoarece s-au împrumutat aproape exclusiv în dolari, ceea ce le fereşte de riscul penuriei de devize, la care sunt expuse ţările în curs de dezvoltare importatoare de capital.

Cuantumul datoriei externe diferă, evident, în funcţie de modul în care se determină, bruto sau neto, şi de sensul atribuit acestei noţiuni de cel care o foloseşte.

În legătură cu datoria externă a unei ţări, se folosesc diverşi indicatori care reflectă gradul de îndatorare faţă de străinătate, precum şi efortul valutar pe care aceasta îl reclamă. Astfel, gradul de îndatorare a unei ţări faţă de străinătate se exprimă cu ajutorul mărimii absolute a datoriei externe, al mărimii medii a datoriei respective pe un locuitor, al raportului dintre datoria externă şi produsul intern brut şi al raportului dintre datoria externă şi încasările din exportul de bunuri şi servicii.

Indicatorul datoriei externe totale arată suma datorată străinătăţii la un moment dat, fără vreo legătură a acesteia cu potenţialul financiar -valutar al ţării debitoare şi cu eşalonarea în timp a rambursării acesteia. Acest indicator se determină prin tansformarea valutelor în care a fost exprimată datoria externă într-o valută de largă circulaţie internaţională.

Indicatorul datoriei externe medii pe un locuitor se determină prin împărţirea datoriei externe totale, exprimate într-o valută de largă circulaţie internaţională, la numărul populaţiei, şi serveşte la efectuarea de comparaţii în timp pe plan naţional şi internaţional.

Indicatorul privind raportul dintre datoria externă şi produsul intern brut arată cât din produsul intern brut al anului considerat ar fi necesar pentru rambursarea acelei datorii. Acest indicator are o valoare teoretică, deoarece datoria se rambursează, de regulă, în mod eşalonat, iar din produsul intern brut al unui an numai o parte poate fi utilizată pentru onorarea angajamentelor faţă de străinătate.

Indicatorul privind raportul dintre datoria externă şi exporturile de bunuri şl servicii arată în cât timp (luni sau ani) s-ar putea rambursa datoria unei ţări faţă de străinătate pe seama valutei încasate din vânzările de bunuri şi prestările de servicii peste graniţă. Şi acest indicator are o valoare teoretică, deoarece niciodată nu se foloseşte întreaga valută dobândită pe această cale în scopul restituirii împrumuturilor externe, ci numai o parte din aceasta, cealaltă parte -mai consistentă - fiind destinată achitării importurilor de bunuri şi servicii, plăţii dobânzilor şi comisioanelor aferente datoriei, precum şi efectuării altor cheltuieli.

Reflectând elemente diferite de calcul, fiecare dintre indicatorii la care ne-am referit până aici dă o altă imagine despre gradul de îndatorare a unei ţări faţă de străinătate.

Pentru a face aprecieri corecte cu privire la gradul de îndatorare a unei ţări faţă de străinătate, este necesar a folosi mai mulţi indicatori, din care mai expresivi sunt raportul dintre datoria externă şi exporturi şi raportul dintre datoria externă şi produsul intern brut.

În plus, gradul de îndatorare a ţării faţă de exterior trebuie completat cu efortul financiar - valutar reclamat de datoria externă, care indică povara respectivei datorii în anul considerat.

Efortul financiar-valutar generat de datoria externă este indicat de serviciul datoriei externe, care include rambursarea ratelor împrumuturilor externe (denumite şi rate de capital), exigibile în anul considerat, precum şi plata dobânzilor, comisioanelor şi a altor cheltuieli aferente datoriei externe, exigibile în acelaşi an.

Povara datoriei externe se determină cu ajutorul mai multor indicatori: raportul dintre serviciul datoriei externe şi exportul de bunuri şi servicii; raportul dintre serviciul datoriei externe şi produsul intern brut şi raportul dintre dobânda aferentă datoriei externe şi exporturi.

Potrivit metodologiei Băncii Mondiale , ţările în curs de dezvoltare debitoare sunt clasificate în funcţie de două criterii:

a)de mărimea venitului (produsului intern brut) ce revine în medie pe un locuitor, în dolari S.U.A.

b) de gradul de îndatorare a ţării considerate faţă de străinătate. În funcţie de mărimea venitului, ţările se împart în: a) ţări cu un venit mic şi b) ţări cu un venit mediu.

Sunt considerate ca având un venit mic ţările cu un produs intern brut mediu pe locuitor de 725 de dolari S.U.A. sau mai mic, iar ţări cu un venit mediu, cele cu un produs intern brut cuprins între 726 şi 8 955 de dolari. Ţările din acest din urmă grup se subîmpart în ţări cu venit mediu: a) tranşa inferioară, care include pe cele cu un produs intern brut de 726 - 2 896 de dolari şi b) tranşa superioară - 2 896 - 8 955 de dolari.

Ţările cu un produs intern brut de 8 956 de dolari şi peste sunt considerate ca având venituri ridicate.

În funcţie de gradul de îndatorare faţă de străinătate, ţările se grupează în: a) ţări puternic îndatorate; b) ţări moderat îndatorate c) ţări puţin îndatorate. Gradul de îndatorare se măsoară cu ajutorul următorilor indicatori: a) raportul dintre datoria externă şi exporturi; b) raportul dintre datoria externă şi produsul intern brut; c) raportul dintre serviciul datoriei externe şi exporturi

d) raportul dintre dobânzile aferente datoriei externe şi exporturi. Separat de indicatorul care are la bază valoarea nominală a serviciului datoriei externe, se mai calculează raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi exporturi, precum şi raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi produsul intern brut.

Potrivit metodologiei Băncii Mondiale, gruparea ţărilor în funcţie de gradul de îndatorare a acestora se face pe baza acestor din urmă indicatori.

Se consideră astfel ca fiind puternic îndatorate ţările cu un venit mic şi cele cu un venit mediu, la care raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi exporturile de bunuri şi servicii este de peste 220%, sau cele la care raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi produsul intern brut este mai mare de 80%.

Se consideră ca fiind moderat îndatorate ţările cu venit mic şi cele cu un venit mediu, la care raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi exporturi este mai mic de 220%, dar mai mare de 132%, sau cele la care raportul dintre raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi produsul intern brut este mai mica de 80%, dar mai mare de 48%.

Sunt considerate ca fiind puţin îndatorate ţările cu un venit mic şi cele cu un venit mediu, la care raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi exporturi este mai mic de 132%, iai raportul dintre valoarea actuală a serviciului datoriei externe şi produsul intern brut este mai mic de 48%

5.3.6 Indicatori de analiză ai datoriei publice externe Pentru aprecierea datoriei publice externe se pot utiliza următorii indicatori:

- datoria publică externă la nivelul anului (DPE)

DPE = DPEd + DPEg Unde:

DPEd – reprezintă datoria publică externă a statului DPEg – reprezintă datoria publică externă garantată de stat

- serviciul datoriei publice externă (SDPE): plăţile datorate pentru rambursarea datoriei

publice externe, reprezentând ratele scadente într-o perioadă de un an (RDPE), dobânzile şi comisioanele aferente, precum şi cheltuielile ocazionate de emisiunea şi plasarea valoriilor mobiliare (DobDPE)

SDPE = RDPE + DobDPE

- ponderea datoriei publice externe în PIB

100×=PIBDPEPDPE

- ponderea dobânzilor aferente datoriei publice externe în PIB

100×=PIB

DobP DPEDobDPE

- ponderea serviciului datoriei publice externe în PIB

100×=PIB

SDPEPSDPE

- ponderea serviciului datoriei publice externe în bugetul statului

100/ ×=ChBSSDPEP ChBSSDPE

5.3.7. Reflec ții asupra cr izei datoriei externe a ţărilor în curs de dezvoltare În derularea contractelor de împrumut s-a ajuns la un moment în care debitorii nu mai erau în

măsură să-şi îndeplinească obligaţiile asumate faţă de creditori, iar aceştia din urmă nu dispuneau de mijloacele necesare care să le asigure recuperarea creanţelor şi încasarea dobânzilor aferente. S-a ajuns la o stare de criză a datoriei externe nu datorită mărimii absolute a acesteia, ci din cauza imposibilităţii în care se aflau numeroase ţări în curs de dezvoltare de a face faţă serviciului datoriei lor externe. În anii '80, aproximativ jumătate din ţările în curs de dezvoltare importatoare de capital au solicitat, o dată sau de mai multe ori, reeşalonarea datoriilor ajunse la scadenţă.

Criza datoriei externe este rezultatul unor acumulări cantitative provocate de factori exogeni şi endogeni. Un prim factor îl constituie majorările succesive ale preţului ţiţeiului, din 1973 şi 1979-1980, care au contribuit la creşterea datoriei externe a ţărilor importatoare de combustibili, întrucât o bună parte din resursele financiare externe împrumutate de aceste ţări au servit la acoperirea deficitului lor comercial, creşterea datoriei externe nu a dus în mod necesar la dezvoltarea economică a ţărilor respective, la sporirea producţiei lor industriale şi nici la majorarea corespunzătoare a exportului. Reducerea la jumătate a preţului petrolului, în perioada 1982-1987, nu a dus, aşa cum era de aşteptat, la redresarea situaţiei financiar-valutare a ţărilor în curs de dezvoltare importatoare de combustibili. Aceasta, deoarece avantajele ieftinirii ţiţeiului au fost anihilate de reducerea preţurilor la produsele primare, care constituie principalele lor mărfuri de export, ca şi de majorarea preţurilor la produsele manufacturate pe care acestea le importă.

Un alt factor exogen, care a contribuit la criza datoriei externe a ţărilor în curs de dezvoltare, l-a constituit nivelul ridicat al dobânzilor percepute la creditele externe

Întrucât o bună parte din împrumuturile contractate erau purtătoare de dobânzi variabile, pe măsură ce rata acestora creştea, creşteau şi sumele datorate cu acest titlu de către ţările debitoare. Ca urmare, pentru a putea achita dobânzile şi ratele scadente, ţările în curs de dezvoltare erau silite să contracteze noi şi noi împrumuturi. Cu alte cuvinte, o parte apreciabilă din datoria externă a ţărilor respective este urmarea directă a politicii creditelor scumpe promovate de ţările dezvoltate.

Aşadar, dobânzile percepute la împrumuturile acordate ţărilor în curs de dezvoltare au atins, spre sfârşitul anilor 70 şi în prima jumătate a anilor '80, niveluri neobişnuit de ridicate.

Un alt factor care a contribuit la declanşarea crizei datoriei externe l-a constituit politica bugetară expansionistă a S.U.A.. Creşterea cheltuielilor publice ale Statelor Unite ale Americii, ca urmare a cursei înarmărilor şi a altor cauze, într-un ritm mai rapid decât acela al veniturilor publice, a atras după sine înregistrarea de importante deficite bugetare. Pentru finanţarea acestora, statul a contractat noi şi noi împrumuturi, unele la intern, altele în străinătate. Pentru a procura sumele mari de bani de care avea nevoie, acesta a majorat rata dobânzii, ceea ce a acţionat ca un magnet, atrăgând importante capitaluri disponibile, mai ales în ţările vest-europene şi în

Japonia. Pentru a opri hemoragia de capital, ţările respective, la rândul lor, au majorat rata dobânzii pe pieţele interne. Pe măsura creşterii cererii de resurse financiare în S.U.A., dolarul s-a întărit, deoarece plasamentele pe piaţa americană erau mai bine remunerate decât în alte ţări dezvoltate.

Aşadar, politica bugetară expansionistă a S.U.A. a sancţionat de două ori ţările în curs de dezvoltare: o dată prin practicarea unor dobânzi excesiv de ridicate, ceea ce a dus la scumpirea creditelor externe, şi în celelalte ţări creditoare, iar a doua oară prin aprecierea nejustificată a dolarului, în raport cu alte monede, ceea ce a dus la creşterea poverii datoriei externe exprimate în dolari. Numeroase ţări în curs de dezvoltare au fost penalizate prin politica financiar-monetară americană în virtutea faptului că trei pătrimi din împrumuturile bancare internaţionale au fost liberate în dolari. În perioadele de creştere a ratei dobânzilor şi de apreciere a dolarului, aceste ţări şi-au văzut majorată, de la o zi la alta, povara datoriei externe, fără putinţă de apărare. Ulterior, avantajele rezultate pentru ţările debitoare din reducerea nivelului dobânzilor şi din scăderea cursului dolarului au fost anihilate de efectele modificărilor de preţuri pe piaţa externă.

La declanşarea crizei datoriei externe au contribuit şi greşelile săvârşite de unele ţări în curs de dezvoltare în orientarea politicii lor economice şi financiar-valutare. Este vorba de utilizarea, în anumite cazuri, a resurselor împrumutate pentru:

- finanţarea unor importante obiective cu caracter neproductiv ori a deficitelor bugetare; - realizarea unor obiective economice cu o eficienţă economică scăzută, care nu asigurau

rambursarea împrumuturilor externe şi plata dobânzilor şi comisioanelor aferente; - achiziţionarea de armament din import, în alte cazuri, lipsa unui control valutar

corespunzător a permis scoaterea din ţară a unor importante sume de bani în valută şi depunerea lor în conturi personale la bănci din străinătate.

Băncile private poartă şi ele răspunderea pentru criza datoriei externe. Aceasta deoarece, în perioada de creştere rapidă a ofertei de resurse pe piaţa capitalurilor de împrumut, determinată de majorarea preţului petrolului brut, băncile respective au acordat adesea credite fără discernământ: pentru obiective productive, ca şi pentru infrastructură; pentru import de echipamente industriale, ca şi pentru achiziţii de armament; pentru acoperirea deficitului balanţei comerciale, ca şi pentru finanţarea deficitului bugetar. Folosirea neproductivă sau cu eficienţă economică scăzută a împrumuturilor a făcut imposibilă, în numeroase cazuri, rambursarea la termen a ratelor scadente şi achitarea dobânzilor aferente.

Faptul că factorii exogeni au jucat un rol hotărâtor în declanşarea crizei datoriei externe a ţărilor în curs de dezvoltare, iar contextul internaţional a oferit un cadru prielnic acţiunii factorilor endogeni, a imprimat problemei datoriei externe un pronunţat caracter politic. Dacă ţările în curs de dezvoltare îndatorate nu pot fi făcute responsabile de criza energetică, de criza economică mondială, de fluctuaţiile preţurilor externe, de instabilitatea sistemului monetar internaţional, de politica dobânzilor ridicate sau de politica bugetară expansionistă a unor ţări dezvoltate, ele nu pot fi obligate să suporte consecinţele acestora, materializate, între altele, în povara datoriei externe.

Criza datoriei externe constituie o problemă politică nu numai pentru faptul că ea îşi are originea în sistemul actual al relaţiilor economice internaţionale, dar şi pentru că efectele sale afectează grav stabilitatea ţărilor debitoare, dereglează economia mondială în ansamblu, ameninţă pacea şi securitatea internaţională.

Încă de la izbucnirea crizei datoriei externe, băncile creditoare au stabilit o poziţie comună

cu Fondul Monetar Internaţional cu privire la modul de soluţionare a cererilor ţărilor debitoare, ajunse în stare de incapacitate de plată, de reeşalonare a plăţilor scadente. Pentru fiecare caz în parte s-au organizat discuţii în cadrul Clubului de la Paris, la care au participat principalele bănci

creditoare şi reprezentanţii ţării debitoare. Discuţiile s-au referit exclusiv la împrumuturile acordate sau garantate de organisme guvernamentale ale ţării creditoare; împrumuturile private negarantate şi creditele pe termen scurt s-au discutat separat de către părţile interesate. După convenirea liniilor generale ale acordului de reamenajare a datoriei, s-a trecut la încheierea de acorduri bilaterale cu fiecare creditor în parte.

Reeşalonarea a fost concepută ca o măsură excepţională constând în amânarea, pe timp de câţiva ani, a unei părţi din datoria exigibilă în anul considerat; cealaltă parte a datoriei exigibile şi dobânzile în totalitate au rămas în sarcina debitorului şi nu au fost supuse reeşalonării. Cu prilejul negocierii împrumuturilor, băncile au acceptat reeşalonarea parţială a datoriei exigibile, pe termene scurte şi cu condiţia majorării ratei dobânzii peste nivelul prevăzut în contractul iniţial. În plus, ţările care se confruntau cu dificultăţi financiar-valutare au fost obligate să întocmească programe de măsuri vizând redresarea, într-un anumit termen, a situaţiei şi reluarea normală a plăţilor către străinătate.

Programele respective urmăreau reducerea cheltuielilor ţării debitoare cu caracter de investiţii şi de consum şi disponibilizarea, pe această cale, a resurselor necesare reducerii deficitului în valută:

- stimularea exportului şi limitarea importului pe calea devalorizării monedei naţionale; - majorarea ratei dobânzii şi limitarea creditului bancar. Măsurile arătate nu au dat

rezultatele scontate, dovedindu-se contra indicate. Astfel, reducerea cheltuielilor de investiţii şi limitarea drastică a importurilor au dus la diminuarea producţiei, în unele cazuri, stagnarea sau încetinirea ritmului de creştere a acesteia, în altele au dus la creşterea şomajului şi la diminuarea veniturilor populaţiei. Efecte negative asupra condiţiilor de trai ale populaţiei au avut şi măsurile de reducere a cheltuielilor bugetare cu caracter social. Devalorizarea monedei naţionale a dus la scumpirea importului , ceea ce a generat fenomene inflaţioniste. Măsurile îndreptate spre stimularea exportului nu au produs efectele scontate, între altele şi din cauza accentuării protecţionismului de către ţările dezvoltate. După aplicarea programelor de măsuri s-a înregistrat o oarecare îmbunătăţire a soldului balanţelor comerciale ale ţărilor în curs de dezvoltare debitoare, dar aceasta nu atât pe seama creşterii exporturilor, cât mai ales pe calea reducerii importurilor. Ori, această evoluţie n-a făcut decât să limiteze şi mai mult posibilităţile de dezvoltare economică a ţărilor respective, în loc să le stimuleze.

Condiţiile severe impuse de băncile creditoare la reeşalonarea datoriei se explică prin faptul că acestea considerau că dificultăţile ţărilor debitoare se datorează unei lipse temporare de lichidităţi care va dispărea după o scurtă perioadă de amânare a plăţilor, ca urmare a măsurilor de ajustare stabilite de autorităţi.

Cu toate măsurile luate de ţările în curs de dezvoltare debitoare, acestea nu şi-au putut redresa situaţia economică şi financiar-valutară. În aceste condiţii, în 1985 s-a reconsiderat strategia iniţială a soluţionării datoriei externe. Noua orientare a acestei strategii prevedea adoptarea reeşalonarea datoriei curente pe 15-20 de ani şi limitarea cuantumului serviciului acestei datorii la 10% din veniturile anuale realizate de ţările debitoare din export.

Ţările în curs de dezvoltare au arătat, nu o dată, că pentru soluţionarea problemei datoriei externe nu este suficientă reeşalonarea datoriilor restante ale ţărilor care se confruntă cu greutăţi financiare deosebite şi că se impune cu necesitate luarea de măsuri pentru soluţionarea globală a acestei probleme. Este vorba de transformarea împrumuturilor acordate ţărilor celor mai slab dezvoltate în ajutoare nerambursabile, precum şi reducerea datoriilor celorlalte ţări în curs de dezvoltare în funcţie de valoarea la care acestea cotează pe piaţa secundară a capitalurilor de împrumut; diminuarea sensibilă a dobânzilor percepute de bănci şi instituţiile financiare internaţionale la împrumuturile acordate ţărilor în curs de dezvoltare; prelungirea termenelor de rambursare şi a perioadei de graţie; plafonarea serviciului datoriei externe la un anumit procent din veniturile anuale din exporturile de mărfuri ale ţărilor debitoare; stăvilirea transferului invers de

resurse financiare de la ţările în curs de dezvoltare la cele dezvoltate şi reluarea fluxurilor financiare normale către acestea din urmă; revizuirea condiţiilor în care instituţiile financiare internaţionale acordă împrumuturi pentru redresare şi dezvoltare; reducerea obstacolelor tarifare şi netarifare care împiedică penetraţia produselor ţărilor în curs de dezvoltare pe pieţele ţărilor capitaliste dezvoltate, majorarea preţurilor la produsele de bază şi stabilizarea cursurilor valutare; adoptarea unui mecanism de împărţire a riscului valutar între băncile creditoare şi instituţiile financiare internaţionale, pe de o parte, şi ţările debitoare, pe de altă parte; democratizarea centrelor de decizie în relaţiile financiar-valutare internaţionale, instaurarea unei noi ordini economice internaţionale.

Faţă de rezultatele slabe obţinute de numeroase ţări în curs de dezvoltare pe linia redresării lor economice şi financiare, ţările puternic industrializate au făcut noi propuneri pentru soluţionarea crizei datoriei externe. Aceste propuneri vizau noi formule de reducere a datoriei externe, de diminuare a serviciului datoriei externe, de răscumpărare de către statele creditoare a datoriei neonorate la scadenţă la cursul pieţei secundare, de garantare a datoriei restructurate de către guvernele statelor debitoare etc.

Ţările industrializate creditoare au convenit să aplice un tratament diferenţiat ţărilor debitoare, atunci când acestea solicită reamenajarea datoriei lor externe, în funcţie de dezvoltarea lor economică şi de gradul de îndatorare faţă de străinătate.

Astfel, ţările cele mai sărace şi cele mai îndatorate beneficiază de tratamentul cel mai avantajos, cunoscut sub denumirea de „Condiţiile de la Toronto îmbunătăţite", care oferă posibilitatea reducerii datoriei. Ţărilor cu venituri medii, tranşa inferioară puternic îndatorate, li se aplică „Condiţile de la Houston", iar celorlalte ţări debitoare - condiţiile standard ale Clubului de la Paris.

În urma relaxării condiţiilor de restructurare a datoriei externe, acceptate de ţările creditoare, o serie de ţări în curs de dezvoltare debitoare a încheiat acorduri cu băncile creditoare, care au permis reducerea volumului datoriei externe şi/sau reducerea serviciului datoriei externe, rescadenţarea datoriei rămase, iar în unele cazuri, obţinerea de noi împrumuturi.

Aşadar, în urma încheierii acordurilor de restructurare a datoriei externe din perioada 1990 - 1996, s-au obţinut unele rezultate pozitive, constând în reducerea cuantumului datoriei externe a unor ţări, prin anulare de către creditori, prin transformarea creanţelor bancare în participaţii la societăţi comerciale ori prin răscumpărare la cursul pieţei secundare de către debitori; s-au mai obţinut reducerea serviciului datoriei externe, prelungirea termenelor de rambursare ori contractarea de noi împrumuturi. Cu toate acestea, nu se poate spune că problema datoriei externe a ţărilor debitoare a fost soluţionată; există încă nu puţine ţări în curs de dezvoltare şi în tranziţie care fac cu greu faţă poverii datoriei externe. De aceea, se impun, în continuare, eforturi susţinute din partea creditorilor, a instituţiilor financiare internaţionale, ca şi a debitorilor, pentru soluţionarea globală a acestei probleme. 5.4. Sustenabilitatea datoriei publice ți a deficitului bugetar

Pentru cuantificarea dinamicii datoriei sectorului public cel mai adesea se porneşte de la binecunoscuta relaţie de definiţie a constrângerii bugetului guvernamental. Astfel, modificarea datoriei sectorului public D, între două perioade succesive (ani) t şi t -1, este dată de următoarea egalitate:

D t – D t – 1 = i t D t – 1 + P t + a t D t – 1 – DB )1(t

unde i este rata medie a dobânzii nominale aferentă datoriei sectorului public, P – deficitul primar (fără dobânzi plătite), a – efectul reevaluării asupra datoriei existente (în România acesta este în întregime datorat deprecierii ratei de schimb efective a Leului) şi DB – finanţarea directă a bugetului de la Banca Centrală14

Câteva remarci de ordin metodologic se impun în continuare. Astfel, în acord cu definiţia din Legea datoriei publice, datoria publică include printre alte obligaţiuni şi împrumuturile pe termen lung disponibilizate guvernului de către Banca Naţională a României, precum şi bonurile de trezorerie deţinute de BNR. Aceste împrumuturi pe termen lung şi bonuri de tezaur crează obligaţii ale serviciului datoriei pentru guvernul central. În aceste condiţii, DB din ecuaţia (1) nu va reprezenta modificarea bazei monetare, DM, ci o parte a ei, determinată de modificările în conturile speciale ale guvernului la bancă. Un alt aspect important este legat de alocarea venitului din seignorage.Chiar dacă BNR nu plăteşte întreg profitul Finanţelor (Treasury), ea subvenţionează activitatea diferitelor banci comerciale şi a unor instituţii speciale de credit , fie parţial, fie în întregimedeţinute de stat, ale căror fonduri şi obligaţii nu sunt incluse în definiţia datoriei publice.

.

Finanţarea directă a bugetului de la BNR reprezintă modificarea, DB, în balanţa principală a conturilor guvernului cu banca. În cazul în care acest cont prezintă un sold negativ acesta nu poate depăşi o anumită limită stabilită prin lege.Aceasta este de fapt modificarea (restricţia) în echilibrul acestui cont care constituie finanţarea directă a aşa-numitului PSBR (iniţialele în limba engleză ale lui Primary State Budget Refinancing)de către BNR şi care nu este considerată de către Finanţe ca datorie suplimentară. Ar mai trebui notat că limita efectivă ce restricţionează finanţarea directă este mai mică decât aceea stabilită prin lege, deoarece doar o (mică) rată a dobânzii este împutată pe balanţe (solduri) negative.

În fine, datorită acurateţei scăzute a datelor statistice primare, am utilizat, în evaluareea dinamicii datoriei sectorului public, D, datoria publică brută ( excluzând datoria publică garantată) şi am obţinut DB ca diferenţă dintre suma primelor trei componente ale ecuaţiei (1) şi DD. În continuare, împărţind ecuaţia (1) la PIB-ul nominal, Yt

, şi efectuând câteva operaţii algebrice, obţinem următoarea relaţie:

d t – d t – 1 = ( i t + a t – g t ) [ d t – 1 / ( 1 + g t ) ] + p t – b t

(2)

unde dt şi dt–1

sunt ponderile în PIB ale datoriei sectorului public în doi ani consecutivi, t şi respectiv t-1, p– deficitul sectorului public primar ca pondere în PIB, g– ritmul anual al modificării PIB-ului nominal între anii t şi respectiv t-1 şi b este DB/Y.În mod alternativ, putem aproxima rata de creştere nominală g ca sumă a modificării deflatorului PIB p şi rata reală de creştere a PIB q, rescriind ecuaţia (2) după cum urmează:

d t – d t – 1 = ( i* t – q t) [ d t – 1 / ( 1 + g t ) ] + p t – b t

(3)

14 estimarea parametrilor i and a din ecuaţiile (1)-(3), am utilizat următoarele relaţii :

i t = Db t / D t - 1

unde Db este dobânda plţtită efectiv pentru datoria publică, şi respectiv

a t = ( D t / D t - 1 ) [ 1 - ( CS t - 1 / CS t ) ]

CS fiind cursul de schimb (Lei/USD) la sfârşitul anului.

unde i*

În prima parte a ecuației de mai sus , problema veniturilor din seigniorage ca sursă ce acoperă o parte a deficitului guvernamental a fost eludată, fiind implicit inclusă în ecuaţia (1)-(3). În această parte, vom încerca să prezentăm unele consideraţii privind posibilităţile de măsurare a veniturilor din seigniorage.

este definit ca rata medie a dobânzii reale efective a datoriei sectorului public (ea este egală cu rata dobânzii medii reale, i-p, plus efectul de reevaluare. De asemenea, datorită situaţiei specifice a Romăniei pentru acestă perioadă, considerăm următoarele două cazuri: 1) – includerea beneficiilor generale ale guvernului şi 2) – excluderea lor. Această situaţie vine din faptul că pentru perioada actuală şi probabil pentru perioada următorilor ani, venitul din privatizări contribuie din plin la ameliorarea bugetului guvernamental, dar urmărind dinamica ecuaţiei datoriei publice pe termen lung, el ar trebui exclus.

Evoluţia deficitelor curente din perioada tranziţiei ridicã semne de întrebare privind mãsura în care ea este sustenabilã din punct de vedere macroeconomic, având în vedere opţiunile posibile: (i) calibrarea cheltuielilor la nivelul veniturilor; (ii) menţinerea deficitului şi finanţarea prin creaţie monetarã; (iii) menţinerea deficitului şi finanţarea prin împrumut pe piaţa internã sau externã [3]. Finanţarea deficitului prin emisiunea monetarã, înseamnã de fapt finanţare prin seigniorage, care din punctul de vedere al populaţiei reprezintã reducerea valori i reale a banilor datorită inflaţiei. Mãsurat prin modificarea în termeni reali a bazei monetare, volumul seigniorage-ului ce poate fi obţinut de guvern de la public depinde de cererea de bani; este ştiut însã cã aceasta descreşte pe fondul unei rate înalte ale inflaţiei, limitând posibilitatea de finanţare a deficitului pe aceastã cale.

Venitul obţinut prin tipărirea de bani este denumit seigniorage. Matematic, seigniorage (S) este dat de:

S = ∆Mt / P (4) sau

S = µ m (5) µ = ∆Mt / Mt (creşterea nominală a stocului de bani).

Astfel, seigniorage-ul este definit ca modificarea în echilibrul nivelului nominal al banilor deţinuţi de public (∆Mt) exprimată în termenii nivelului preţurilor (P) sau echivalent, rata de creştere procentuală a stocului de bani în termeni nominali (µ) înmulţită cu stocul real de bani: m = M / P. Pentru a avea o dimensiune cantitativă a seigniorage-ului, o asemenea mărime este în mod obişnuit determinată ca pondere în PIB, St,. Astfel, St este definită ca:

St = ∆Mt / GDPt (6)

Unde GDPt este PIB –ul nominal. Veniturile obţinute de guvern Sg, vor fi mai mici şi vor reflecta numai creterea bazei

monetare sau a “banilor tari” (H):

Sg = ∆H / P (7) sau

Sg = β ( H / P ) (8) unde β = ∆H / H, reprezintã creşterea procentuală în baza monetară.

Seigniorage, Sg, poate fi descompus în componenta “seigniorage pur” (h), ce este dorită de public şi în componenta “taxa pe inflaţie” (π h), care, din punctul de vedere al publicului, este o reducere a valorii reale a banilor determinată de inflaţie, dată de relaţia:

Sg = h + π h (9) unde h = H / P.

Formula echivalentă pentru expresia (7) după acesta este:

Sgt = ∆ht + ∆Pt / Pt*ht-1 (10)

Expresia (10) este utilizată de asemenea în măsurarea deficitului fiscal nominal şi real şi a celui cvasi-fiscal (Rocha and Saldanha, 1992) ca seigniorage colectat de banca centrală, egal cu seigniorage (Sgt) mai puţin dobânda plătită pentru rezervele bancilor comerciale.

Scăderea veniturilor din seigniorage şi taxa de inflaţie, duc la nivele ridicate de demonetizare care afectează economia românească de câţiva ani. Procesul lent de remonetizare şi adâncime financiarã, cu mult sub nivelurile înregistrate în Polonia, Slovacia, Ungaria, conduc la ideea cã nivelul de 3% al ponderii deficitului în PIB prevãzut în criteriile de convergenţã pentru aderare la Uniunea Europeanã poate fi inadecvat, nivelul permisibil, sau care asigurã siguranţã din punct de vedere monetar fiind probabil mult mai scãzut. Rezistenţa la inflaţia înaltã a populaţiei şi agenţilor economici, eliberaţi de iluzia banilor, determinã guvernele sã apeleze la surse alternative de finanţare, în general, prin majorarea datoriilor. Totuşi, utilizarea taxei pe inflaţie atâta timp cât inflaţia rãmâne la nivele moderate este preferabilã creşterii datoriei. Dornbusch şi Fisher argumenteazã cã, în general, costul reducerii rapide a inflaţiei la nivele moderate (ex. 20%) poate fi mai mare decât beneficiile, mai ales în situaţii de instabilitate financiarã

Întrebări şi teme de reflecţie: 1. Definiţi conceptul de datorie publică; 2. Precizaţi care sunt diferenţele dintre creditul public şi creditul privat; 3. Care sunt trăsăturile caracteristice ale datoriei publice interne şi externe; 4. Precizaţi care sunt indicatorii de apreciere a datoriei publice externe; 5. Explicaţi corelaţia care există între datoria publică şi deficitul bugetar;

Bibliografie: Cuddington, J. (1996): Analysing the Sustainability of Fiscal Deficits in Developing

Countries, Economics Department Georgetown University, Washington, D.C.20057-1045, 3-31-1997 revision

Dornbusch, R. (1987): Debts and Deficits, Leuven and MIT University Press Eisner, R. (1989): Budget Deficits: Rhetoric and Reality, Journal of Economic Perspectives,

November Garcia, F. (1998): Public Debt Sustainability and Demand for Monetary Base, Working

Papers IMF Kosterna, U. (1997): The Fiscal Policy Stance in Central and Eastern Europe in Comparison

to European Union Countries, in Economic Policy Initiative, 3, Forum Report of the Economic Policy Initiative

Laurens, B. and Piedra, E. (1998): Coordination of Monetary and Fiscal Policies, IMF Working Paper, WP-98-25

Rocha, R.R. and Saldanha, F. (1992): Fiscal and Quasi Fiscal Deficits, Nominal and Real Measurement and Policy Issues, Working Paper, WPS

Roubini, N. and Sachs, J. (1989): Government spending and budget deficits in the industrial countries, Economic Policy, April

Stournaras, Y. (1990): Public Sector Debt and Deficits in Greece: The Experience of the 1980s and Future Prospects, Revista di POLITICA ECONOMICA, VII-VIII, Roma, July-August

Wilcox, D. (1989): Sustainability of Government Deficits: Implication of the Present Value Borrowing Constraint, Journal of Money, Credit and Banking, Volume 21, August

Capitolul VI Trezoreria Publică de la funcţii clasice şi moderne la organizare şi

funcţionare

6.1. Necesitatea înfiinţării Trezoreriei Publice în România În România, organizarea administrării banilor publici s-a înscris în coordonatele generale ale

acestei activităţi întâlnite în celelalte ţări. Mult timp, şi la noi în ţară, vistieria domnitorului era una şi aceeaşi cu vistieria ţării, fiind nevoie de Regulamentele Organice pentru a face o delimitare mai clară între acestea.

Legea din 31/07/1929 asupra contabilitatii publice si asupra controlului bugetului si patrimoniului public instituia principii moderne de administrare a fondurilor publice, introducând noţiunea de tezaur cu semnificaţii apropiate celei de trezorerie din ziua de azi.

Totuşi, Trezoreria statului apare în deplina ei însemnătate, după anul 1990, când s-a renunţat la conducerea centralizată prin plan, încercându-se organizarea economiei pe principiile pieţei libere. Tranziţia la o economie de piaţă funcţională a reprezentat un proces deosebit de complex şi de lungă durată care a presupus asumarea şi realizarea unor ample reforme, în toate domeniile vieţii economice şi sociale, inclusiv în cel financiar. Această acţiune necesită importante resurse financiare ale căror constituire şi utilizare reprezintă o problemă dificilă, dacă se urmăreşte şi respectarea unor principii de bază cu privire la o fiscalitate echitabilă şi o politică bugetară corectă. Măsurile întreprinse, după anul 1989, pentru trecerea la economia de piaţă, au determinat, modificări esenţiale în domeniul finanţelor publice, fără de care nu se putea asigura trecerea la noua economie.

La începutul anului 1990, primele măsuri cu caracter financiar au fost luate referitor la modificarea relaţiilor dintre unităţile economice şi stat, respectiv vărsămintele din profit. Este pentru prima dată când, în România, se stabileşte obligaţia de a vira către stat o parte din profitul realizat, înlocuindu-se sistemul de regularizare totalitar cu bugetul de stat.

În continuare au fost perfecţionate pârghiile financiare de mobilizare la buget a unei părţi din produsul intern brut, astfel încât să se realizeze o centralizare a repartizării resurselor. Sunt de menţionat actele normative care reglementează impozitul pe profit, impozitul pe salarii, precum şi renunţarea la impozitul pe circulaţia mărfurilor şi înlocuirea acestuia cu taxa pe valoare adăugată.

Au fost stabilite noi raporturi între autoritatea centrală şi autorităţile locale pe linia sprijinului financiar ce urmează a fi acordat bugetelor locale. Astfel, bugetele locale au fost echilibrate cu sume defalcate din impozitul pe venit, din TVA şi s-au introdus subvenţiile cu destinaţie specială pentru investiţii referitoare la soluţionarea problemelor de interes public (apa, termoficare, transport în comun, etc), precum şi pentru protecţia socială.

În noul cadru politic, economic, juridic edificat, după anul 1989, un rol deosebit de important a revenit mecanismului financiar al finanţelor indiferent de nivelul la care acesta se referă. Scopul mecanismului este să asigure stabilitatea economică, echilibrele financiare şj valutare ale ţării, echilibrul general economic.

După anul 1989 a fost adoptată de urgenţă Legea nr. 10/1991 a finanţelor publice publicată în Monitorul Oficial nr. 23/1991, lege care a constituit baza de reglementare a finanţelor publice a României (modificată în anii 1996 şi 2002). Cea mai mare parte este consacrată principiilor de elaborare, aprobare şi execuţie a bugetelor publice. Legea instituie noţiunea de buget de stat în loc de buget unic naţional. Pentru prima dată, legea conferă o adevărată autonomie bugetelor ce compun bugetul general.

În acelaşi context, au fost perfecţionate relaţiile cu bugetul de stat în ceea ce priveşte asigurarea echilibrării bugetelor locale.

Deoarece unele sectoare din sfera administraţiei centrale de stat nu dispuneau de resurse bugetare suficiente, prin legea finanţelor publice, s-a stabilit înfiinţarea unor fonduri cu destinaţie specială, care începând din anul 2000, au fost desfiinţate prin includerea acestora în bugetul de stat, în

scopul asigurării unui control mai riguros asupra modului în care se cheltuiesc banii publici. În domeniul execuţiei financiare au fost aplicate măsuri cu caracter de reformă prin care să se

asigure condiţii optime pentru administrarea resurselor financiare ale statului. Până în anul 1991, Banca Naţională a României asigura emiterea de bancnote şi monede,

gestiona rezerva de aur şi finanţa industria, comerţul şi asigura execuţia bugetului de stat şi a celorlalte componente ale sistemului bugetar. De asemenea, coordona şi deţinea monopolul asupra celorlalte patru instituţii bancare: Banca de Comerţ Exterior, care finanţa tranzacţiile cu străinătatea; Banca Agricolă, care susţinea financiar cooperativele agricole şi întreprinderile agricole de stat; Banca de Investiţii, care asigura finanţarea investiţiilor şi Casa de Economii şi Consemnaţiuni, care mobiliza disponibilităţile băneşti ale populaţiei. În aceste condiţii, Ministerului Finanţelor îi revenea numai rolul de conducere a execuţiei bugetare şi de încheiere a contului general anul de execuţie bugetară.

Reforma din sistemul bancar a determinat structurarea acestuia pe două paliere: pe de-o parte, Banca Naţională a României, care a început să-şi exercite funcţiile tradiţionale, de Bancă Centrală, iar, pe de altă parte, sistemul băncilor comerciale cărora le-au fost transferate operaţiunile cu caracter comercial şi execuţia bugetului public. Noul cadru juridic - „Legea privind activitatea bancară", „Legea privind Statutul Băncii Naţionale a României" - conferea Băncii Naţionale a României un grad mai ridicat de independenţă, asigurând totodată, condiţiile necesare înfăptuirii, într-un context nou, a politicii monetare, valutare şi de credit a statului. Ea devine, astfel, răspunzătoare pentru emisiunea monetară, gestionează rezervele valutare ale statului şi supraveghează activitatea celorlalte bănci prin pârghiile statutare pe care le are la îndemână. Băncile comerciale având obligaţia de a-şi păstra anumite disponibilităţi băneşti la Banca Naţională a României (sub forma rezervelor minţme, în lei şi în valută), ea poate exercita în condiţii mai bune supravegherea şi controlul asupra îndeplinirii de către acestea a condiţiilor legale privind constituirea capitalului social, politica de creditare, prestările de servicii specifice etc.

In aceste condiţii, operaţiunile privind execuţia de casă a bugetelor şi celorlalte resurse financiare ale sectorului public au fost preluate de Banca Comercială Română, Banca pentru Dezvoltare şi Banca Agricolă.

Banca Comercială Română, precum şi celelalte două bănci, organizate pe principii comerciale, au avut în vedere, în primul rând, desfăşurarea unei activităţi rentabile, fiind preocupate, în special, de organizarea şi executarea unor servicii şi operaţiuni aducătoare de profit (plasamente de resurse disponibile, operaţiuni de decontare şi de casă etc.) şi mai puţin pentru mobilizarea în mod corespunzător a fondurilor publice printr-un control activ şi eficient asupra activităţii agenţilor economici privind calculul, evidenţierea şi vărsarea sumelor cuvenite bugetului de stat. De asemenea, datorită structurii organizatorice, acestea neavând organe proprii de specialitate în domeniul execuţiei bugetului general consolidat, nu au mai exercitat un control preventiv eficient asupra modului în care plăţile de casă efectuate de instituţiile publice respectau prevederile bugetare aprobate. Deşi Banca Română de Dezvoltare a mai păstrat anumiţi specialişti, o perioadă de timp, în ceea ce priveşte verificarea investiţiilor finanţate de la buget, şi ea a renunţat curând la această atribuţie avută înainte de anul 1990, privind verificarea plăţilor de casă în funcţie de situaţia lucrărilor de investiţii efectiv executate.

In mod practic, băncile comerciale efectuau numai operaţiuni de încasări şi plăţi în contul instituţiilor publice centrale şi locale pe seama bugetelor, fără un control efectiv real, fapt ce a generat multe neajunsuri în legătură cu urmărirea eficientă a drepturilor statului de încasat sau respectarea destinaţiei speciale a creditelor bugetare aprobate.

La acestea se mai adaugă şi faptul că execuţia bugetelor se desfăşura greoi, cu mari întârzieri, în cele mai multe cazuri datele finale privind execuţia bugetară erau ireale, şi deci inoperante. Din această

cauză, în timpul derulării execuţiei bugetare nu se putea acţiona operativ pentru corectarea unor situaţii nefavorabile, astfe că rămâneau importante venituri ale statului neîncasate, vărsămintele către buget ale agenţilor economici nu erau controlate sau fondurile bugetare aprobate rămâneau necheltuite, în detrimentul unor acţiuni şi activităţi importante şi necesare din punct de vedere economic sau social.

Încercarea de a conduce o evidenţă analitică pe plătitori la principalele venituri ale bugetului de stat de către organele Direcţiilor generale a finanţelor publice judeţene şi a municipiului Bucureşti, în vederea urmăririi mai operative a acestora la încasare, nu a dat rezultatele scontate, atât datorită volumului mare de muncă, cât şi faptului că în multe situaţii lucrările întocmite nu mai erau operante datorită informaţiilor depăşite pe care le conţineau.

Existau, de asemenea, probleme cu încadrarea corectă a veniturilor bugetare pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare şi pe bugete componente. În multe cazuri, această încadrare era denaturată, organele financiare fie că nu descopereau greşelile efectuate de bănci, fie că le identificau la un moment când nu mai puteau face corecturi, fapt ce conducea la raportarea către organele centrale a unor date şi situaţii nereale privind realizarea veniturilor, cu toate consecinţele negative care decurgeau de aici. Executarea bugetelor la partea de cheltuieli rămânea, de asemenea, de cele mai multe ori, la latitudinea ordonatorilor de credite, iar constatările ulterioare ale organelor Ministerului Finanţelor Publice sau ale altor organe ale statului, abilitate cu controlul execuţiei bugetare, evidenţiau o abatere săvârşită deja, care numai rareori putea fi îndreptată.

Execuţia, în continuare, a bugetelor prin intermediul băncilor comerciale prezenta şi un risc pentru finanţele publice datorită faptului că, potrivit programului de reformă, şi acestea intrau în procesul de privatizare, iar activitatea lor, în acest context, va fi supusă şi ea legii falimentului, acţiune în care putea fi antrenat şi bugetul statului.

Organizarea necorespunzătoare a contabilităţii execuţiei bugetului general consolidat era cauzată de inexistenţa unui sistem informaţional adecvat care să răspundă corespunzător necesităţilor impuse, de a avea la îndemână în orice moment o informaţie la zi privind derularea execuţiei bugetare pe bugete componente şi pe o structură corespunzătoare suficient de analitică a veniturilor, pe de-o parte, şi a cheltuielilor pe principalele categorii şi destinaţii, pe de altă parte.

Apoi, sistemul era astfel conceput, încât pe plan local, la nivelul judeţului, nu se putea asigura o informaţie cuprinzătoare, pentru organul teritorial al Ministerului Finanţelor Publice, asupra execuţiei bugetului general consolidat în plan teritorial, ci numai a bugetului local şi fondurilor speciale şi extrabugetare ale instituţiilor publice locale. În acest context, execuţia bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat se derula prin intermediul instituţiilor publice de subordonare centrală ale căror informaţii erau apoi preluate de către ministerele de resort pentru a realiza sinteza pe ramură şi în final a o prezenta Ministerului Finanţelor Publice.

De asemenea, sistemul conturilor care era organizat în cadrul băncilor era necorespunzător, dacă ne referim atât la urmărirea veniturilor, cât şi la plăţi. Respectiv, sistemul conturilor bancare nu avea în vedere veniturile bugetului de stat pe toate subdiviziunile clasificaţiei bugetare, în funcţie de provenienţa lor, ci numai pe principalele venituri, impozitul pe circulaţia mărfurilor, impozitul pe profit, taxe vamale, impozitul pe salarii etc., iar alte venituri erau contabilizate global, evidenţierea lor analitică fiind asigurată ulterior prin înregistrări separate de către organele financiare teritoriale. Din aceste motive, evidenţierea la încasare a veniturilor bugetului de stat şi a celorlalte nu era suficient de analitică, iar sistemul de conturi organizat nu dădea o certitudine asupra situaţiei corecte a veniturilor, pe surse de provenienţă, iar urmărirea la plată a agenţilor economici datornici se realiza anevoios şi fără eficienţă.

De asemenea, conturile bancare instituite pentru evidenţierea plăţilor de casă nu erau organizate în aşa fel încât acestea să permită înregistrarea cheltuielilor, pe principalele destinaţii, obiectiv care se

realiza, în parte, numai ulterior prin contabilitatea ordonatorului de credite. Un anume control mai eficient se exercita de organele bancare doar cu privire la plata salariilor şi a investiţiilor. La toate cele prezentate, aşa cum s-a mai menţionat, se adaugă faptul că totul se realiza cu mari întârzieri, informaţiile culese nemaifiind operative, în majoritatea cazurilor.

Astfel, sistemul conturilor bancare organizate pentru evidenţierea modului de constituire a fondurilor publice şi a utilizării acestora nu a permis crearea unei imagini complete şi clare cu privire la execuţia acestora, în plan teritorial şi pe bugete componente.

În concluzie, sistemul centralizat existent privind execuţia bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, până când operaţiunile de încasări şi plăţi se derulau numai prin Banca Naţională a României, a dat unele rezultate, răspunzând în parte nevoilor existente. Din momentul în care execuţia bugetului general consolidat a început să se deruleze prin băncile comerciale, au apărut dificultăţi deosebite pe linia operativităţii informaţiei, corectitudinii acesteia şi mai ales o insuficienţă a controlului în legătură cu necesitatea şi oportunitatea efectuării plăţilor din fondurile publice, precum şi cu urmărirea corespunzătoare a veniturilor statului pe total şi în structură.

In privinţa bugetului local, derularea execuţiei acestora se realiza printr-un singur cont de disponibil la comune, prin două conturi, unul de resurse şi altul de plăţi, la oraşe, municipii şi judeţ, pentru activitatea proprie şi o evidenţă analitică pe resurse şi plătitori la venituri şi categorie de plăţi la cheltuieli, operaţiuni care aproape în totalitate se conduceau manual sau semimanual, generându-se înregistrarea multor erori privind încadrarea veniturilor şi cheltuielilor pe clasificaţia indicatorilor privind finanţele publice, iar datele şi informaţiile rezultate erau obţinute cu mari întârzieri.

Contul bancar prin care se înregistrau veniturile bugetelor locale nu era detaliat pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare şi ca atare, la centralizarea veniturilor pe surse de provenienţă sau la întocmirea contului de execuţie pe judeţ, nu se putea exercita un control riguros şi eficace asupra corectitudinii informaţiei. Detalierea acestora pe surse de provenienţă rămânea pe seama organului propriu de contabilitate al autorităţilor locale, care nu întotdeauna reuşea să le nominalizeze corect, toate acestea determinând o serie de neajunsuri asupra veridicităţii informaţiilor la nivelul autorităţilor publice.

Evidenţa analitică pe plătitorii de impozite suferea de aceleaşi neajunsuri, în sensul că sistemul adoptat - roluri, extrase de rol, matricole, borderouri de debite şi scăderi - nu satisfăcea nevoile de informare referitoare la operativitate şi gradul acceptabil de manifestare a erorilor, care în final duceau la măsuri inadecvate pentru colectarea corespunzătoare a veniturilor. Plăţile de casă, indiferent de natura lor economică, erau efectuate, de asemenea, dintr-un singur cont, cel de disponibil al bugetului local, motiv pentru care la eliberarea fondurilor se putea verifica doar la încadrarea acestora în nivelul total al creditelor bugetare aprobate, nu şi pe destinaţii.

In consecinţă, un control riguros pentru respectarea destinaţiilor aprobate prin buget nu se putea realiza, rectificarea plăţilor pe „destinaţii" rămânea la latitudinea ordonatorului de credite şi acest lucru ducea, în multe situaţii, la frecvente deturnări de fonduri, camuflarea unor cheltuieli neaprobate cu consecinţe păgubitoare la nivelul autorităţilor publice, care erau puşi în situaţia de a interpreta informaţii contabile incorecte.

Din cele subliniate până aici rezultă condiţiile necorespunzătoare în care se derula execuţia bugetelor locale, atât pe plan judeţean, cât şi la nivel de comune, oraşe, municipiu, la care se mai adăugă faptul că execuţia bugetului local se realiza în majoritatea cazurilor, pe baza datelor unei contabilităţi în partidă simplă, şi numai cea de la oraşe, municipii şi judeţe în partidă dublă.

Dificultăţile şi neajunsurile înregistrate în sistemul de organizare denaturau contul de execuţie care nu mai putea fi un mijloc eficient şi operativ de urmărire a realizării veniturilor şi efectuării plăţilor, cu respectarea limitelor bugetare, şi nici un instrument corespunzător de conducere şi

coordonare a activităţilor administrative, sociale şi economice în teritoriu, pe baza informaţiilor care se aşteptau de la contabilitatea execuţiei bugetare.

De asemenea, ca urmare a descentralizării procesului bugetar prin lărgirea competenţelor şi atribuţiilor, pe plan local au sporit mult răspunderile organelor financiare teritoriale care nu mai puteau face faţă cu informaţii deformate şi inoperante, pentru fundamentarea actului decizional.

În concluzie, sistemul contabil organizat la unităţile administrativ-teritoriale pentru urmărirea execuţiei bugetelor locale era incoerent, neuniform şi nu permitea culegerea unor informaţii şi date reale în mod operativ; acestea erau obţinute greoi, cu multă întârziere, fapt ce punea ordonatorul de credite în situaţia de a nu putea lua măsuri, din timp, pentru remedierea neajunsurilor.

De altfel, prin aplicarea măsurilor impuse de programul reformei în domeniul finanţelor publice şi al sistemului bancar, s-au restructurat fundamental rolul şi atribuţiile finanţelor publice care, pe baza modului cum era organizată şi condusă contabilitatea veniturilor şi cheltuielilor, nu mai putea răspunde noilor cerinţe impuse de aceste elemente de reformă.

Cu alte cuvinte, necesitatea înfiinţării şi organizării Trezoreriei Statului rezulta din deficienţele şi neajunsurile înregistrate cu privire la execuţia bugetelor prin băncile comerciale. Neurmărirea veniturilor statului în mod corespunzător şi în mod deosebit a celor datorate de persoanele juridice, care aveau o pondere însemnată în totalul veniturilor bugetare, a avut consecinţe dintre cele mai nefavorabile asupra constituirii surselor în concordanţă cu evaluările aprobate de Parlamentul României. Asupra modului de derulare a cheltuielilor efectuate prin bugetul de stat şi celelalte bugete, nu exista un control corespunzător cu privire la necesitatea, oportunitatea şi legalitatea efectuării acestora, referindu-ne atât la cheltuielile curente, dar mai ales la cele privind finanţarea deficitului bugetar şi a investiţiilor. In aceeaşi direcţie, amintim şi costul ridicat al cheltuielilor legate de comisioanele bancare pentru efectuarea operaţiunilor în contul bugetului general consolidat.

Apoi, Trezoreria Statului era necesară pentru a răspunde mai bine noilor cerinţe ale reformei în domeniul fiscal-bugetar, legate de crearea pârghiilor şi mijloacelor financiare specifice economiei de piaţă cu ajutorul cărora statul să poată influenţa favorabil dezvoltarea economico-socială a ţării.

Înfiinţarea Trezoreriei Finanţelor Publice în ţara noastră a devenit deci o necesitate obiectivă, determinată de aplicarea programului de reformă şi restructurare a economiei, în condiţiile în care finanţelor publice li s-a cerut să-şi amplifice rolul şi funcţiile referitor la administrarea, angajarea şi utilizarea mai eficientă a resurselor financiare ale sectorului public.

Din analiza şi experienţa unor ţări cu o economie de piaţă dezvoltată, rezultă că acestea şi-au organizat executarea bugetului sectorului public prin unităţi care asigură gestionarea cheltuielilor bugetare în strânsă corelaţie cu modul de administrare a veniturilor din impozite şi taxe etc. Astfel, ţări ca Italia, Franţa şi SUA şi-au organizat trezorerii publice, la nivelul Ministerului Finanţelor, cu organe teritoriale subordonate prin care se asigură operaţiunile de încasări şi plăţi ale sectorului public, iar alte ţări au organe speciale de încasare şi urmărire a veniturilor, iar plăţile le efectuează prin anumite bănci comerciale agreate.

Dar, indiferent de sistemul adoptat în toate aceste ţări, se confirmă pe deplin principiul potrivit căruia administrarea impozitelor şi taxelor, pe de-o parte, şi efectuarea cheltuielilor, pe de altă parte, trebuie să constituie, un atribut de bază al Guvernului, care se înfăptuieşte prin organe şi instituţii subordonate acestuia sau agreate şi strict specializate.

Prin înfiinţarea trezoreriei, Ministerul Finanţelor Publice dispune de instrumente specifice de analiză în toate etapele de elaborare, aprobare şi execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetului local pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar, valutar, pe ansamblu, şi a gestionării corespunzătoare a datoriei publice interne şi externe a statului. Prin acest sistem au fost create condiţiile necesare ca organele abilitate ale statului să supravegheze în mai bune

condiţii constituirea resurselor financiare publice şi utilizarea acestoria în scopul pentru care au fost alocate. 6.2. Organizarea Trezoreriei Publice în România Reglementările legale pe baza cărora s-a înfiinţat Trezoreria sunt: Legea contabilităţii nr. 82/24 decembrie 1991 şi Hotărârea Guvernului nr. 78/15 februarie 1992. Conform prevederilor acestor acte normative, Ministerul Finanţelor Publice a fost autorizat să organizeze contabilitatea Trezoreriei privind execuţia de casă a bugetului de stat, a bugetelor locale, a bugetului asigurărilor sociale de stat; constituirea şi utilizarea veniturilor proprii ale instituţiilor publice, precum şi a fondurilor cu destinaţie specială; gestiunea datoriei publice, precum şi alte operaţii financiare efectuate în contul instituţiilor publice, agenţilor economici.

Ministerul Finanţelor Publice reprezintă organul de specialitate al administraţiei publice centrale, în sub ordinea Guvernului, cu personalitate juridică, care aplică strategia şi Programul de guvernare în domeniul finanţelor publice1

Trezoreria Statului este organizată şi funcţionează ca direcţie generală în cadrul Ministerului Finanţelor Publice (Unitatea de Management a Trezoreriei Statului

.

2 . Trezoreria Statului este sistemul unitar şi integrat prin care statul asigură efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind fondurile publice, inclusiv cele privind datoria publică, şi a altor operaţiuni ale statului, în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale.

)

3

Trezoreria Statului este concepută ca un sistem unitar atât la nivel central, cât şi la nivelul unităţilor teritoriale ale Ministerului Finanţelor Publice, în scopul realizării operaţiunilor financiare ale sectorului public, astfel:

• la nivel central: Direcţia Generală a Trezoreriei Statului; • la nivel judeţean: Direcţii judeţeane ale Trezoreriei Statului în cadrul Direcţiilor generale ale

finanţelor publice judeţene; • la nivel local: Trezorerii municipale organizate ca direcţii în cadrul Administraţiilor

Financiare municipale; Trezorerii orăşeneşti ca servicii în cadrul Administraţiilor Financiare orăşeneşti; Trezorerii comunale organizate ca servicii în cadrul Administraţiilor Financiare comunale La nivel central, activitatea de trezorerie este organizată în cadrul Ministerului Finantelor Publice prin următoarele structuri :

- Direcţia Generală a Contabilităţii Publice, în cadrul căreia sunt organizate servicii şi compartimente, care se ocupă cu probleme legate de metodologie privind contabilitatea publică, şi în mod deosebit a contabilităţii Trezoreriei Statului, alocarea şi executarea bugetului Trezoreriei statului, elaborarea conturilor generale de execuţie şi verificarea bilanţurilor contabile ale instituţiilor publice etc.;

1Articolul 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1574/2003 privind organizarea şi funcţionarea inisterului Finanţelor Publice şi a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală publicată în Monitorul Oficial nr. 2/5 ianuarie 2004, cu modificările şi completările ulterioare; 2 Anexa 1 "Structura organizatorică a Ministerului Finanţelor Publice" din Hotărârea Guvernului nr. 403/2004ce modifică art.7 alin. (2), art. 10 alin. (8); introduce pct. 61' şi pct. 76-84 la art. 3 alin (1), art. 81;înlocuieşte anexa nr.1 din Hotărârea Guvernului nr. 1574/2003 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice şi a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală (publicată în Monitorul Oficial nr.2/5 ianuarie 2004),publicată în Monitorul Oficial nr. 275/30 martie 2004; 3 Punctul a al articolului 1 din Ordonanţa de urgenţă nr. 146/31.10.2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului publicată în Monitorul Oficial Partea I, nr. 824/14 noiembrie 2002, cu modificările ulterioare;

- Unitatea de management a Trezoreriei Statului, în cadrul căreia funcţionează compartimente care au atribuţii referitoare la prognoză, echilibrul trezoreriei, serviciul datoriei publice, produse de trezorerie, garanţii interne, piaţa primară a titlurilor de stat etc.

Unitatea de management a Trezoreriei Statului şi Direcţia Generală a Contabilităţii Publice, ca organe centrale ale Trezoreriei Statului în România, îndeplinesc un rol important în coordonarea întregii activităţi cu privire la constituirea şi utilizarea fondurilor publice pe plan naţional, referitor la:

- metodologia cu privire la funcţionarea Trezoreriei Statului, mecanismul deschiderii creditelor bugetare, de încasare a veniturilor şi efectuare a cheltuielilor prin contul curent la Banca Naţională a României (TransFonD), organizarea contabilităţii şi funcţionarea sistemului informaţional; - organizarea şi coordonarea activităţii de emisiune a certificatelor de trezorerie şi a titlurilor de stat, în vederea finanţării deficitului bugetar şi refinanţării datoriei publice; - gestionarea contului curent general al Trezoreriei Statului prin efectuarea de prognoze pe termen scurt şi mediu, precum şi plasarea disponibilităţilor aflate temporar în acest cont; - efectuarea de plăţi din conturile de disponibilităţi administrate de Ministerul Finanţelor Publice, pe baza documentelor aprobate de ordonatorul de credite, cu încadrarea în soldul disponibilităţilor şi respectarea destinaţiei acestora; - întocmirea şi executarea bugetului de venituri şi cheltuieli al Trezoreriei Statului;

- întocmirea contului general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor speciale;

- contabilitatea operaţiunilor de încasări şi plăţi derulate prin Trezoreria generală; - bilanţul general al Trezoreriei Statului, precum şi raportul asupra acestuia.

Trezoreria generală, prin intermediul Direcţiei Generale a Contabilităţii Publice şi Unitatea de Management a Trezoreriei Statului, îndeplineşte şi alte atribuţii legate de evidenţierea operaţiunilor externe în valută privind plata datoriei publice, a drepturilor de încasat, reevaluarea activelor şi pasivelor în valută şi prezintă conducerii Ministerului Finanţelor Publice, în mod periodic, informări şi propuneri privind stabilirea unor mecanisme şi tehnici de lucru adecvate, care să ducă la îmbunătăţirea activităţii trezoreriilor operative pe ansamblul sistemului.

La nivel teritorial, trezoreriile sunt organizate astfel: • Direcţiile trezorerie şi contabilitate publică judeţene funcţionează în cadrul Direcţiilor generale

ale finanţelor publice judeţene. Aceste unităţi nu au relaţii directe cu ordonatorii de credite sau alţi subiecţi din economie care efectuează operaţiuni de încasări şi plăţi prin trezorerii. Ele sunt menite, în primul rând, să coordoneze activitatea unităţilor operative ale trezoreriilor din subordine, să execute operaţiunile de încasări şi plăţi prin contul curent al Trezoreriei Statului la Banca Naţională a României dispuse de acestea şi, nu în ultimul rând, să realizeze sistemul informaţional cu Trezoreria generală, din care motiv direcţiile judeţene sunt mai degrabă unităţi de sinteză şi coordonare şi mai puţin unităţi operative de lucru.

• Trezoreriile municipale, orăşeneşti, comunale, ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi Direcţia Trezorerie şi Contabilitate Publică a Municipiului Bucureşti, organizate în cadrul administraţiilor finanţelor publice judeţene şi al Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti, efectuează, în mod practic, operaţiunile propriu-zise de constituire şi utilizare a resurselor financiare publice din cadrul sistemului bugetar din România, operaţiuni care se derulează prin contul curent deschis la Banca Naţională a României (TransFonD) şi prin casieriile proprii ale trezoreriilor operative, care se balansează cu casieria Băncii Naţionale a României, în cazul insuficienţei sau a surplusului de numerar.

La nivel judeţean, activitatea de trezorerie este organizata în cadrul Direcţiei Judeţene a Trezoreriei statului din cadrul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice;

Direcţia judeţeană a Trezoreriei Statului are următoarele sarcini: • realizează mecanismele privind administrarea finanţelor publice în profil teritorial; • asigură execuţia de casă a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale

de stat, bugetului Trezoreriei Statului, bugetele fondurilor speciale şi veniturile proprii ale instituţiilor publice, precum şi efectuarea de operaţiuni rezultate din lansarea titlurilor de stat către persoane fizice.

Direcţiile judeţene de trezorerie, în conformitate cu prevederile legale, exercită şi alte atribuţii referitoare la creditele bugetare deschise şi repartizate, întocmesc bugetul local centralizat, precum şi analize şi propuneri referitoare la asigurarea realizării resurselor publice preconizate şi încadrării plăţilor de casă în nivelul creditelor bugetare deschise şi repartizate etc.

Administraţiile Financiare teritoriale desfăşoară activităţi operative pentru aplicarea politicii fiscale a statului la nivelul municipiilor, oraşelor şi comunelor. Direcţia municipală a Trezoreriei Statului din cadrul Administraţiei Financiare municipale are următoarele atribuţii:

• conduce evidenţa veniturilor pe bugete componente şi fonduri, precum şi evidenţa analitică pe plătitori; • analizează şi verifică documentele privind compensarea între unele impozite şi taxe,

aprobate şi transmise de organele fiscale, şi înregistrează operaţiunile respective în evidenţa sintetică şi analitică;

• conduce evidenţa analitică a cheltuielilor pe categoriile bugetelor de stat, locale, asigurărilor sociale de stat, fondurilor speciale, precum şi a veniturilor proprii ale instituţiilor publice;

• conduce evidenţa analitică a conturilor de cheltuieli şi disponibilităţi, deschise pe ministere şi instituţii publice subordonate;

• asigură păstrarea şi utilizarea a certificatelor de trezorerie, cu ajutorul evidenţei specifice a documentelor cu regim special;

• conduce contabilitatea certificatelor de trezorerie şi a celor transformate în certificate de depozit, vândute populaţiei, a celor răscumpărate pe emisiuni, termene, valori nominale, beneficiari şi surse de acoperire;

• asigură contabilitatea sintetică şi analitică privind execuţia de casă a bugetului de stat, a bugetelor locale, a bugetului asigurărilor sociale de stat, veniturilor proprii ale instituţiilor publice şi a fondurilor cu destinaţie specială, prin înregistrarea în conturile sintetice şi analitice;

• efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi în numerar; • asigură preluarea dosarelor juridice în vederea deschiderii conturilor de încasări şi plăţi ale agenţilor economici.

În structura organizatorică a Direcţiei municipale a Trezoreriei Statului sunt cuprinse următoarele servicii:

• Serviciul de încasare şi evidenţă a veniturilor; • Serviciul de verificare şi decontare a cheltuielilor instituţiilor publice; • Serviciul de vânzare şi gestiune a titlurilor de stat şi certificatelor de trezorerie; • Serviciul de administrare şi contabilitate a contului curent al trezoreriei; • Serviciul de casierie tezaur;

• Serviciul de administrare a conturilor persoane fizice şi juridice (agenţi economici, medici de familie, etc). Trezoreriile municipale, orăşeneşti, comunale, ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi Direcţia

Trezorerie şi Contabilitate Publică a Municipiului Bucureşti sunt unităţile operative de lucru unde sunt deschise conturile de venituri şi cheltuieli ale bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat,

bugetului local şi cele de disponibil pe numele ordonatorilor de credite prin intermediul cărora se execută componentele întregului sistem bugetar. La aceste unităţi se prezintă agenţii economici, instituţiile publice şi persoanele fizice care îşi achită obligaţiile către stat, aici au loc întâlnirile între toţi actorii participanţi la constituirea şi utilizarea fondurilor publice. Prin aceste unităţi se derulează activitatea de bază cu consecinţe majore asupra formării şi utilizării fondurilor bugetare, a celor speciale şi extrabugetare din economie.

În unităţile operative municipale, orăşeneşti, comunale, ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi Direcţia Trezorerie şi Contabilitate. Publică a Municipiului Bucureşti se finalizează fluxurile financiare pornite dinspre băncile comerciale, unde agenţii economici sau ceilalţi contribuabili îşi au deschise conturile, pentru achitarea obligaţiilor acestora către buget. Tot prin aceste unităţi, instituţiile publice iniţiază plăţile pe care le au de efectuat către diverşi subiecţi djn economie pentru aprovizionări de bunuri, prestări de servicii sau executări de lucrări, în vederea îndeplinirii sarcinilor şi atribuţiilor pe care le au potrivit legii.

Dintre unităţile operative ale Trezoreriei Statului, centrul de greutate îl au trezoreria operativă municipală-reşedinţă de judeţ, a sectoarelor municipiului Bucureşti şi Direcţia Trezorerie şi Contabilitate Publică a Municipiului Bucureşti, care prin compartimentele lor de specialitate desfăşoară o activitate determinantă privind constituirea şi utilizarea fondurilor publice ale ţării.

Comparativ cu trezoreriile operative municipale reşedinţă de judeţ şi Direcţia Trezorerie şi Contabilitate Publică a Municipiului Bucureşti, trezoreriile municipale nereşedinţă de judeţ, orăşeneşti, comunale şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti au atribuţii mai restrânse pe linia executării bugetului asigurărilor sociale de stat şi chiar a bugetelor fondurilor cu destinaţie specială, referitor la încasarea contribuţiilor provenite de la agenţii economici, instituţiile publice şi alţi contribuabili, precum şi al plăţilor de casă care se efectuează prin aceste bugete. Potrivit reglementărilor în domeniu, încasările bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetului fondurilor speciale sunt transferate periodic trezoreriei municipale-reşedinţă de judeţ şi Direcţiei Trezorerie şi Contabilitate Publică a Municipiului Bucureşti pentru a se crea posibilitatea unităţilor beneficiare din cadrul Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei şi altor instituţii centrale beneficiare de a-şi organiza sistemul informaţional de o asemenea manieră, încât să le permită acestora constituirea unui tablou de bord corespunzător factorilor de decizie din aceste sectoare pentru executarea bugetului în bune condiţii.

La nivelul oraşelor, respectiv comunelor, Serviciile de trezorerie, din cadrul Administraţiilor Financiare orăşeneşti şi comunale, asigură:

• încasarea şi evidenţa veniturilor bugetare şi a veniturilor proprii ale instituţiilor publice; • verificarea şi decontarea cheltuielilor instituţiilor publice; • vânzarea şi gestiunea titlurilor de stat şi certificatelor de trezorerie; • administrarea şi contabilitatea contului curent al trezoreriei; • administrarea conturilor persoanelor fizice şi juridice (agenţi economici, medici de familie etc.) • administrarea operaţiunilor de încasări şi plăţi prin casieriile proprii.

6.3. Funcţiile Trezoreriei Statului

Funcţiile Trezoreriei au evoluat de-a lungul timpului, în concordanţă cu concepţiile care au stat la

baza finanţelor publice şi în deplin acord cu sfera operaţiunilor pe care această instituţie le-a realizat de-a lungul timpului

Astfel, încă de la începuturile existenţei sale, Trezoreria apare ca o casierie, dar şi ca o bancă unde sunt concentrate resursele financiare publice pentru a putea fi utilizate de către autorităţi, care, în

anumite limite şi condiţii se puteau împrumuta de la Trezorerie. Epoca liberalismului economic, în care a predominat concepţia clasică asupra finanţelor publice, a cristalizat pe deplin funcţiile clasice ale Trezoreriei, respectiv funcţia de casier public şi funcţia de bancă a statului.

Epoca modernă, caracterizată prin apariţia unor dezechilibre economice majore, a reconsiderat rolul financiar atribuit statului, şi, în consecinţă, funcţiile atribuite Trezoreriei, care în acest context, a căpatat valenţe noi.

6.3.1. Funcţiile clasice ale Trezoreriei Statului

Trezoreria prezintă două funcţii clasice, respectiv: funcţia de casier al statului şi cea de bancă a statului.

Prin funcţia de casier public, Trezoreria efectuează: • toate operaţiunile de încasări şi plăţi privind fondurile publice, în numerar sau prin decontări

în cont; • controlul asupra cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget şi asigurarea informaţiei

necesare privind execuţia de casă a bugetului în vederea întocmirii conturilor de execuţie a bugetului şi a elaborării rapoartelor periodice asupra acestora;

• gestiunea poziţiei de casă, zilnice, a bugetului; • asigurarea lichidităţilor necesare prin cunoaşterea fluxurilor de încasări şi plăţi, elaborarea de

prognoze cu privire la cerinţele de plată, la sincronizarea plăţilor şi încasărilor, inclusiv a acelora privind finanţarea deficitului şi serviciul datoriei publice.

Însărcinată cu execuţia efectivă a operaţiunilor de încasări şi plăţi prevăzute prin legea anuală a finanţelor, Trezoreria este casierul statului. Mişcările de fonduri, în cadrul Trezoreriei, rezultă din operaţiunile permanente, vizând, pe de o parte, resursele permanente ale statului, în cadrul cărora impozitele ocupă un rol esenţial, iar pe de altă parte, cheltuielile permanente, care cuprind cheltuielile ordinare, cheltuielile de capital, transferurile etc.

Permanenţa acestor operaţiuni (repetitivitatea acestora) poate fi înţeleasă numai pornind de la funcţiile permanente ale statului, justificând caracterul lor precis, riguros şi restrictiv.

Operaţiunile de casă ale Trezoreriei Statului sunt clasificate având în vedere trei criterii: • criteriul juridic: operaţiuni privind bugetul de stat,

operaţiuni privind bugetul asigurărilor sociale de stat; operaţiuni privind bugetele locale; operaţiuni privind bugetele instituţiilor publice; operaţiuni privind bugetele fondurilor speciale; operaţiuni privind disponibilităţile agenţilor economici titulari de conturi deschise la trezorerii;

• caracterul financiar: operaţiuni cu caracter definitiv (încasări şi plăţi bugetare), operaţiuni cu caracter temporar (ce reclamă o rambursare ulterioară a fondurilor);

• caracterul economic: cheltuieli ordinare (de funcţionare); cheltuieli de capital.

Funcţia de casier a trezoreriei implică două aspecte principale: • execuţia de casă a operaţiilor de încasări şi plăţi efectuate de stat; • asigurarea disponibilităţilor pentru a face faţă angajamentelor statului.

1. Execuţia de casă a operaţiilor de încasări şi plăţi efectuate de stat. Obiectul execuţiei îl reprezintă operaţiile autorităţilor publice (centrale şi locale) şi ale corespondenţilor săi (instituţii

publice, agenţi economici). Trezoreria efectuează, ca şi casier al statului, un număr mare de încasări şi plăţi. Acestea sunt

operaţii prevăzute în Legea bugetară anuală. Însă, Trezoreria este, totodată, şi casierul corespondenţilor săi, care, în baza reglementării

generale a contabilităţii publice, depun, cu titlu obligatoriu sau facultativ, fondurile la Trezorerie sau sunt autorizaţi să efectueze operaţii de încasări şi plăţi prin intermediul conturilor trezoreriei. Aceştia au conturi deschise la trezorerie, pentru care Ministerul Finanţelor Publice fixează condiţiile de funcţionare şi regimul dobânzilor. Trezoreria este, astfel, casierul administraţiilor autonome care întocmesc bugete anexe sau au personalitate juridică distinctă de cea a statului, cum sunt instituţiile publice.

În calitate de casier al statului, Trezoreria are ca sarcină emisiunea titlurilor de împrumut public şi gestionarea datoriei publice; în acest scop, poate beneficia de concursul băncilor care folosesc ghişeele lor pentru plasarea împrumuturilor. Pentru împrumuturile pe termen scurt, trezoreria are un rol important în emisiunea titlurilor de stat, destinate onorării obligaţiilor exigibile, precum şi vegherii la existenţa disponibilităţilor băneşti.

2. Asigurarea disponibilităţilor pentru a face faţă angajamentelor statului. De fapt, sarcina fundamentală a trezoreriei este aceea de a veghea dacă, în fiecare moment, există fonduri disponibile pentru a face faţă cheltuielilor statului şi ale corespondenţilor săi. Procurarea de bani, în casieria publică, este prima dintre operaţiile trezoreriei. Aceasta este legată de fluxurile fondurilor în diferite perioade de timp, determinată de termenele la care devin exigibile încasările şi plăţile, întrucât încasările şi plăţile fac obiectul fluctuaţiilor în cursul anului.

Pentru cheltuielile ordinare ale bugetului public există o anumită regularitate la nivelul lor lunar, cu excepţia lunii decembrie, când serviciile publice utilizează cea mai mare parte a creditelor lor încă neconsumate înainte de închiderea exerciţiului, pentru a nu risca ca acestea să fie anulate în virtutea principiului anualităţii.

Pentru veniturile bugetare, regularitatea este mai puţin realizabilă, deoarece depinde de ritmicitatea vieţii economice, mai ales în cazul impozitelor directe. Totuşi, şi în acest caz se poate vorbi de o oarecare stabilitate a încasărilor, mai ales in ceea ce priveşte impozitele şi taxele locale, dar şi încasările din impozite indirecte (luna decembrie).

Aceste mişcări ale veniturilor şi cheltuielilor se combină cu alte mişcări de fonduri excepţionale (emisiunea de împrumuturi, rambursarea împrumuturilor contractate de pe pieţe interne, plăţi de comisioane) şi cu mişcările datorate operaţiilor corespondenţilor.

Prin analiza acestor mişcări excepţionale se poate determina un trend în fluctuaţia lichidităţilor Trezoreriei şi succesiunea perioadelor de creşteri (lichidităţi abundente) şi scăderi (lipsă de lichidităţi). Asemenea perioade pot fi identificate pe perioade mai lungi sau mai scurte ale unui an: semestre, trimestre, luni şi chiar decade ale lunilor.

Pentru echilibrarea Trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse: 1. fondurile corespondenţilor; 2. certificatele de trezorerie; 3. credite (avansuri) primite de la banca centrală (nu se mai practică în prezent)

Funcţia Trezoreriei de bancă a statului are două forme : • Trezoreria acţionează ca o bancă de depozit, bancă de afaceri care mobilizează şi

furnizează capitaluri diferitelor entităţi, inclusiv anumitor întreprinderi, atât în scopul acoperirii nevoilor curente, cât şi în scopul asigurării dezvoltării acestora;

• Trezoreria acţionează ca o bancă de emisiun (indirect) şi în acest fel intervine în domeniul circulaţiei monetare.

În calitate de bancă, Trezoreria asigură următoarele servicii: • este banca la care instituţiile publice, precum şi agenţii economici îşi au deschise conturi

de disponibilităţi prin care se efectuează operaţiuni de încasări şi plăţi, realizând, astfel, gestionarea disponibilităţilor băneşti ale sectorului public şi integrarea acestora în politica de lichidităţi;

• gestionează datoria publică, respectiv, operaţiunile de contractare şi rambursare a împrumuturilor de către Guvern pentru finanţarea deficitului bugetar şi refinanţarea datoriei publice;

• efectuează şi operaţiunile în care statul apare în calitate de garant sau de coparticipant la acordarea de împrumuturi agenţiilor guvernamentale, care la rândul lor pot acorda împrumuturi.

6.3.2. Funcţiile moderne ale Trezoreriei Statului

Faţă de funcţiile tradiţionale ale Trezoreriei, casierie şi bancă, trezoreria se află în strânsă legătură cu piaţa financiară şi, mai ales, cu piaţa monetară. Pe măsură ce statul a evoluat, a fost posibilă exercitarea unor anumite influenţe asupra acestor pieţe. Astfel, ea joacă un rol de prim-plan în exercitarea unei dintre funcţiile esenţiale ale finanţelor publice moderne: menţinerea echilibrului finaciar, ca parte a echilibrului economic.

Rezultat al unei evoluţii complexe şi adesea contradictorii, funcţiile actuale ale Trezoreriei nu sunt uşor de delimitat. Totuşi, se pot regrupa într-o abordare generică, cinci funcţii principale:

Administrator al fondurilor publice Această funcţie presupune ca toate resursele financiare publice să fie colectate, centralizate şi

utilizate prin intermediul acestei instituţii financiare, sub o supraveghere şi un control strict. De asemenea, funcţia presupune ca, în mod permanent şi în orice perioadă a anului, raportul

dintre colectarea fondurilor, pe de-o parte, şi utilizarea acestora sub forma plăţilor de casă, pe de altă parte, să fie supraunitar sau în cel mai rău caz egal. In situaţia în care gradul de colectare a fondurilor publice nu satisface plăţile, iar acestea sunt presante, trezoreria este obligată, invariabil, să contracteze împrumuturi publice fără a mai avea răgazul necesar, în multe situaţii, de a alege varianta convenabilă din punctul de vedere al „costului" acestei operaţiuni (dobânda).

Menţinerea unui raport corespunzător în favoarea colectării fondurilor publice este o problemă realmente dificilă în perioada construcţiei unui buget cu deficit, motiv pentru care Trezoreria publică este obligată, aproape permanent, să împrumute fonduri pe termen scurt de pe piaţa monetară şi pe termen mediu şi lung de pe cea financiară.

Cu alte cuvinte, îndeplinirea acestei funcţii obligă Trezoreria publică ca, pe ansamblul circuitului, ieşirile de fonduri pentru fiecare acţiune în parte să fie acoperite, echilibrate în orice moment cu intrările de fonduri, indiferent de provenienţa lor: încasări din impozite şi taxe, credite bancare (Banca Centrală), disponibilităţile corespondenţilor săi, împrumuturi publice interne sau externe. In acest sens, Trezoreria publică trebuie să ţină permanent „pasul", din punctul de vedere al constituirii fondurilor, cu ritmul de efectuare a plăţilor care au o regularitate mai mare decât cea a încasărilor, motiv pentru care aceasta trebuie să fie pregătită în orice moment pentru a alege varianta optimă privind „preţul" împrumutului. De aceea, numai rareori, Trezoreria este şi creditor pe termen scurt, atunci când aceasta are un excedent temporar de lichidităţi.

Totodată, această funcţie presupune existenţa unei distincţii între echilibrul bugetar şi echilibrul trezoreriei. Trezoreria trebuie să asigure liantul între secvenţele fluxurilor bugetare, pe parcursul anului bugetar, solicitând împrumutul în numele statului. In asemenea situaţii, funcţia de administrator se

prelungeşte cu aceea de casier, de care se leagă sarcinile contabilităţii şi ale controlului banilor publici. Apelul la împrumuturi obligă trezoreria publică să ducă, în numele statului, o politică activă a îndatorării, prin intervenţia sa pe piaţa titlurilor de stat, pentru a obţine profit de pe urma reducerii sau a extinderii costurilor datoriei.

Funcţia de administrator al fondurilor publice presupune, în acelaşi timp, şi pe cea de casier, cu prilejul încasării efective a resurselor (veniturilor), efectuării plăţilor (cheltuielilor) şi gestionării disponibilităţilor de fonduri publice, totul sub un strict control financiar cât mai riguros.

Mijloc de intervenţie a statului în economie Această funcţie şi-o exercită mai ales în sectoarele şi zonele în care statul are interese de ordin

financiar, economic sau social. Instrumentele de intervenţie sunt diverse şi nuanţate de la o ţară la alta, mai ample în unele ţări şi mai reduse în altele, cu momente şi perioade de expansiune sau de restrângere, după cum interesele publice o cer. Amplitudinea intervenţiei statului în economie trebuie însă ordonată de-o asemenea manieră, încât aceasta să nu perturbe caracterul concurenţial al pieţelor.

Mijloacele de intervenţie ale Trezoreriei publice în economie, aşa cum s-au manifestat ele şi în alte ţări, ţin de domeniul politicilor fiscal-bugetare, atât în sfera resurselor financiare publice, cât şi în sfera cheltuielilor publice.

Metodele folosite de Trezoreria publică pentru intervenţie în economie sunt dintre cele mai diverse, şi anume:

• autorizaţii eliberate pentru diverse activităţi şi entităţi, de interes naţional, care duc la finanţări privilegiate (Franţa);

• subvenţionarea totală sau parţială a unor activităţi (Franţa pentru dezvoltarea regională şi a teritoriului);

• acordarea de bonificaţii la dobândă; • acordarea de garanţii pentru anumite împrumuturi contractate de la bănci; • acordarea de avansuri financiare, de cele mai multe ori nerambursabile, în special în domeniul cercetării sau pentru produse prioritare (Franţa); • accesul privilegiat al unor organisme financiare pentru refinanţare la Banca Centrală, în condiţii mai avantajoase decât cele de pe piaţa de capital. Intermediar financiar şi distribuitor de capitaluri

Jucând rolul unei bănci, Trezoreria publică contractează de multe ori împrumuturi nu numai pentru a-şi acoperi golurile temporare de casă sau a finanţa deficitul bugetului public, ci şi pentru a acorda, la rândul său, împrumuturi. Prin acest demers, Trezoreria publică determină fluxuri financiare în economie, mai ales în sectoarele unde statul are interese directe. Din acest punct de vedere, Trezoreria publică, împrumutând de la anumiţi subiecţi financiari, folosind disponibilităţile corespondenţilor săi sau chiar ale bugetului public pentru a acorda împrumuturi altora, pe termen scurt (de obicei) sau lung, mai ales în domeniile şi sectoarele de interes ale economiei, ea se manifestă ca un veritabil intermediar financiar, precum sistemul bancar sau instituţiile financiare specializate. În acest context, trebuie reţinut că trezoreria, în tabloul operaţiunilor financiare din contabilitatea naţională, este numele sub care figurează Statul, considerat în activităţile sale monetare sau financiare. Reprezentant al funcţiei de putere publică (mandatar al puterii publice) În această calitate, Trezoreria publică este acţionarul şi gestionarul participaţiilor statului în activităţi şi diverse sectoare ale economiei (industrial, financiar, comercial).

De asemenea, Trezoreria publică poate supraveghea anumite instituţii financiare cărora le solicită sau acordă împrumuturi prin mijloace şi tehnici specifice acestor genuri de operaţiuni. Deci rolul de reprezentant al puterii publice a Trezoreriei publice derivă şi din funcţia precedentă de intermediar financiar şi distribuitor de capitaluri, funcţie care a devenit extrem de importantă în ultima

perioadă de timp, în majoritatea ţărilor lumii. Totodata, îndeplinind această funcţie, Trezoreria poate fi asociată la conducerea instituţiilor financiare şi economice internaţionale, ca Fondul Monetar Internaţional, Banca Mondială ş.a.

Garant al „marilor echilibre" Această funcţie a trezoreriei reprezintă, într-un anumit sens, sinteza celorlalte funcţii

prezentate până aici. Marile echilibre sunt expresia unui raport de egalitate permanent care trebuie să existe între nevoile publice aprobate de Parlament, pe de-o parte, şi capacitatea statului de a le acoperi cu resurse financiare, pe de altă parte.

În exercitarea acestei funcţii majore, Trezoreria publică este confruntată permanent cu: • diferenţele în timp între periodicitatea plăţilor (ieşirilor de fonduri) şi cea a încasărilor din

impozite şi taxe care trebuie mereu ajustate prin resurse suplimentare pe perioade scurte de timp;

• finanţarea deficitului bugetar care acoperă perioada întregului exerciţiu financiar cu resurse care trebuie mobilizate pe o perioadă mai lungă de timp, întrucât aceasta îşi pune amprenta pe întregul exerciţiu bugetar;

• plata datoriei externe şi interne este o altă cauză a necesarului de resurse peste cele prevăzute în bugetul de stat, iar scadenţa celei externe ridică probleme speciale atunci când Banca Centrală nu dispune de rezerve valutare suficiente;

• acordarea de împrumuturi pe piaţa de capital pentru finanţarea investiţiilor, a sectoarelor economiei care prezintă interes pentru stat;

• alături de Banca Centrală, Trezoreria publică este chemată să ducă acţiuni menite să susţină moneda naţională, prin intervenţia ei pe piaţa valutară sau ajustarea plăţilor externe de-o asemenea manieră, încât Banca Centrală să nu fie forţată de a procura valuta necesară pentru plăţile externe, în condiţii nefavorabile.

În consecinţă, prin traducerea în fapt a prerogativelor acestei funcţii, se asigură „echilibrul Trezoreriei publice", din punctul de vedere al resurselor financiare şi, implicit, influenţează favorabil piaţa de capital, circuitele monetare, echilibrul pieţei valutare şi al plăţilor externe. Ca expresie a acestei funcţii, trezoreria publică poate fi considerată un serviciu al statului care asigură marile echilibre monetare şi financiare ale statului, atât prin operaţiile de casierie, bancare şi de contabilitate publică, precum şi prin activitatea de tutelă, de finanţare şi de impulsionare în domeniul economic şi financiar.

Din tabelul nr.6.1 rezultă, în sinteză, funcţiile Trezoreriilor publice din Franţa şi SUA, din care reiese că: Trezoreria Federală a SUA are atribuţii mai restrânse decât Trezoreria Franceză în privinţa intervenţiei statului în economie (împrumuturi, avansuri pe termen scurt acordate sectorului privat şi gestionarea depozitelor monetare ale sectorului public), dar are funcţii suplimentare, cum sunt cele privind gestionarea stocului de aur, emiterea de bancnote sau dreptul de a-şi deschide conturi multiple la băncile comerciale.

Specificaţie Franta SUA 1. Centralizeaza incasarile si cheltuielile publice x x 2. Emite moneda divizionara x x 3. Emite titluri pe termen lung x x 4. Emite titluri pe termen scurt x x

5. Gestionar al depozitelor monetare (sectorul public) x Comunităţi

locale

-

7. Imprumutant pe termen lung x marginal -

8. Ofera avansuri pe termen scurt sectorului public x - 9. Ofera avansuri pe termen scurt sectorului privat x

obligatiuni -

10. Detinator al unui cont unic la Banca Centrala x - 11. Detinator de conturi multiple In bancile comerciale - x 12. Centralizeaza fondurile conturilor curente x - 13. Gestionar al conturilor de operatiuni al unei zone x - 14. Beneficiar al unei linii de credit gratuit la Banca x - 15. Gestionar al stocului de aur - x 16. Fabricant de bancnote - ce nu este o operatie monetara - x 17. Captator al marii parti a fondurilor poştale x -

Tabelul nr.6.1. Funcţiile Trezoreriei publice în Statele Unite ale Americii şi în Franţa Sursa: Pavel Belean, Gabriela Anghelache – Trezoreria statului, Editura Economică, Bucureşti, 2004.

6.3.3. Principiile funcţionării Trezoreriei Statului Principiile care stau la baza funcţionării Trezoreriei Statului pot fi sintetizate plecând de la

funcţiile acestei instituţii în gestiunea financiară la nivel macroeconomic şi ţinând cont de faptul că Trezoreria, deşi funcţionează asemănător unei bănci comerciale, nu îşi propune obţinerea de profit, scopul său fundamental fiind efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind fondurile publice, inclusiv cele privind datoria publică, şi a altor operaţiuni ale statului, în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare.

În acest context, principiile funcţionării Trezoreriei Statului pot fi formulate astfel: 1. realitatea informaţiei. Până la organizarea Trezoreriei, informaţia cu privire la structura

veniturilor publice era deformată din cauza greşelilor de înregistrare a încasărilor pe subdiviziunile clasificatiei bugetare, ca urmare a controlului insuficient asupra documentului prin care se efectua vărsământul către buget. De asemenea, în cazul plăţilor de casă, neajunsul consta în aceea că, datorită inexistenţei controlului, se efectuau plăţi de casă ce nu concordau cu subdiviziunile clasificaţiei bugetare pentru care erau aprobate creditele bugetare; practic, se efectuau, în multe situaţii, deturnări importante de fonduri;

2. realizarea actului de control, respectiv un control fiscal, din punctul de vedere al încadrării corecte a veniturilor bugetare pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare şi al altor criterii urmărite, şi un control preventiv asupra tuturor documentelor de plăţi, cu sau fără numerar, privind execuţia componentelor bugetului general consolidat;

3. universalitatea. Se referă la faptul că activitatea de trezorerie trebuie să se extindă la nivel naţional. In acelaşi sens, referindu-se la universalitate, în plan teritorial, trezoreria, prin organele sale operative, înfăptuieşte execuţia bugetară atât la nivel judeţean, cât şi local;

4. unicitatea presupune ca toate bugetele să se execute numai prin Trezorerie; instituţiile publice au obligaţia de a-şi păstra disponibilităţile numai în conturi deschise aici, fiind exclusă posibi-

litatea de a avea conturi şi la băncile comerciale. Excepţie fac numai disponibilităţile virate pentru procurarea valutei, păstrarea acesteia, inclusiv a încasărilor în această monedă provenite din activitatea proprie, donaţii sau sponsorizări. Unicitatea se referă la metodologia de lucru şi la mecanismele implementate, la documentele care circulă prin Trezorerie, la obiectivele de control, la tehnica de prelucrare a datelor şi de elaborare a situaţiilor de sinteză, ceea ce facilitează funcţionarea unitară a sistemului informaţional instituit;

5. operativitatea informaţiei. Asigurarea operativităţii informaţiilor cu privire la execuţia componentelor bugetului general consolidat, în plan judeţean, cât şi naţional, se realizează prin sistemul informaţional propriu;

6. corelaţia totală a veniturilor şi cheltuielilor cu bugetul din care acestea fac parte. Impune ca veniturile încasate să fie vărsate în întregime bugetului din care fac parte, iar cheltuielile, de asemenea, în totalitatea lor să fie suportate din bugetul unde au fost prevăzute, regula generală fiind aceea că o cheltuială nu poate fi finanţată decât dintr-un singur buget. De asemenea, ordonatorii de credite să nu efectueze plăţi direct din încasări, pentru a nu elimina posibilitatea controlului fiscal asupra colectării veniturilor şi celui preventiv asupra efectuării cheltuielilor, prin obligativitatea înregistrării în totalitate a încasărilor şi plăţilor. Acest principiu nu funcţioneză corespunzător şi în cazul bugetelor fondurilor speciale şi veniturile proprii ale instituţiilor publice, putându-se efectua cheltuieli numai după ce s-au constituit, în prealabil, fondurile necesare;

7. echilibrarea fluxurilor Trezoreriei. Obligativitatea Trezoreriei publice de a-şi echilibra intrările de fluxuri financiare cu ieşirile reprezintă regula de fier care nu poate fi încălcată sub nici o formă, întrucât această instituţie nu poate funcţiona cu cont descoperit. Fluxurile financiare de intrări trebuie să acopere în întregime, în orice moment al exerciţiului financiar, plăţile. Dacă nu se colectează suficiente resurse proprii din impozite şi taxe pentru acoperirea plăţilor, se apelează la întregirea acestora prin împrumuturi;

8. legalitatea presupune ca încasarea veniturilor, dar mai ales efectuarea cheltuielilor din buget sa se facă numai cu respectarea dispoziţiilor legale, unităţile trezoreriei neeliberând sumele decât dacă au fost respectate toate procedurile privind angajarea, lichidarea şi ordonanţarea sumelor. Cheltuielile bugetare au destinatie precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările conţinute în legi specifice si în legile bugetare anuale. De asemenea, nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele publice si nici angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială.

6.3.4. Activităţile desfăşurate de Trezoreria Statului

Într-o exprimare sintetică, generalizantă, activitatea Trezoreriei Statului consta în administrarea cât mai eficientă a fondurilor financiare publice. Conform legislaţiei în vigoare4

a) bugetului de stat;

, fondurile financiare publice ce formează sistemul bugetar al României sunt constituite din:

b) bugetului asigurarilor sociale de stat; c) bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti,

judeţelor şi Municipiului Bucureşti; d) bugetelor fondurilor speciale; e) bugetului trezoreriei statului;

4 Lege nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finantele publice, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 597 din 13 august 2002; Ordonanta de urgenta nr. 45 din 5 iunie 2003 privind finanţele publice locale, publicată in Monitorul Oficial, Partea I nr. 431 din 19 iunie 2003;

f) bugetelor institutiilor publice autonome; g) bugetelor institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul

asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz; h) bugetelor institutiilor publice finantate integral din venituri proprii; i) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror

rambursare, dobânzi si alte costuri se asigura din fonduri publice; j) bugetului fondurilor externe nerambursabile.

De asemenea, cerinţele şi regulile execuţiei bugetare face ca Trezoreria Statului să administreze şi fonduri ale altor entităţi decât cele publice, aşa numitele fonduri ale „corespondenţilor Trezoreriei”: agenţi economic, persoane fizice, etc., precum şi resursele financiare atrase pe calea împrumuturilor de stat interne, externe, pentru refinanţarea şi finanţarea datoriei publice şi a deficitului bugetar.

În literatura de specialitate5, apare tot mai des sintagma resurse de trezorerie care apar in contextul efectuării de către trezoreria statului a operaţiunilor de încasări şi plăţi în conturile deschise la aceasta instituţie. Astfel de resurse presupun „atât redistribuirea de disponibilităţi acumulate în astfel de conturi, cât şi angajarea temporară a unor împrumuturi pe termen scurt la Banca de Emisiune, respectiv prin vânzarea de înscrisuri sau titluri de stat (certificate de depozit, bonuri de tezaur, etc.) în scopul echilibrării curente a operaţiunilor de trezorerie publică.” 6

În mod concret, activităţile Trezoreriei Statului sunt diferenţiate în raport cu nivelul organizatoric la care acestea se derulează, unităţile centrale având mai mult atribuţii de sinteză, de îndrumare metodologică, iar cele locale atribuţii de ordin operativ.

Astfel apare o diferenţă între noţiunea de resurse ale bugetului general consolidat şi cea de resurse de trezorerie, care de cele mai multe ori este esenţială în înţelegerea mecanismului de funcţionare a Trezoreriei Statului.

Funcţionarea Direcţiei Generale a Trezoreriei Statului din cadrul Ministerului Finanţelor Publice vizează desfăşurarea următoarelor activităţi:

• elaborarea instrucţiunilor privind organizarea şi funcţionarea Trezoreriilor teritoriale, precum şi a celor de îndrumare a activităţii lor;

• asigurarea evidenţei contabile privind tranzacţiile derulate din fondurile statului; • deschiderea creditelor bugetare pentru principalii ordonatori de credite; • efectuarea operaţiunilor de decontare între trezoreriile judeţene; • administrarea fondurilor speciale; • administrarea transferurilor de lichidităţi legate de cooperările economice, barter şi clearing; • efectuarea de plasamente; • contractarea, gestionarea şi evidenţa împrumuturilor pentru finanţarea deficitului bugetar; • asigurarea echilibrului dintre resursele contului curent general al trezoreriei statului şi

necesităţile de finanţare prin utilizarea echivalentului în lei al unor sume vândute la rezerva valutara a statului, din conturile de disponibilităţi în valută; atragerea de depozite pe termen scurt de la bănci sau alte instituţii financiare, cu dobânzi stabilite în condiţiile cererii şi ofertei pieţei financiare;

• emisiunea de certificate de trezorerie; • operaţiuni repo; • gestionarea datoriei publice; • elaborarea lucrărilor de execuţie bugetară şi a contului trezoreriei în structurile şi la termenele

5 Gheorghe Filip – Finanţe publice, Editura junimea, Iaşi, 2002, p. 172; 6 idem, p. 172;

stabilite; • elaborarea raportului public şi a conturilor anuale de execuţie. Direcţiile judeţene şi a

municipiului Bucureşti ale Trezoreriei Statului, ca organe despecialitate, exercită, în mod curent, controlul asupra eliberării sumelor în numerar sau prin virare din contul instituţiilor publice; verifică existenţa bugetelor de venituri şi cheltuieli aprobate în condiţiile legii, respectarea limitelor creditelor bugetare deschise şi repartizate, precum şi a destinaţiei acestora. Funcţionarea acestor direcţii se referă la:organizarea şi coordonarea activităţii unităţilor de trezorerie, inclusiv luarea de măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii;

• organizarea execuţiei pe bugete, fonduri speciale şi venituri proprii, pe baza conturilor deschise potrivit normelor metodologice;

• administrarea conturilor curente ale trezoreriilor judeţene şi a municipiului Bucureşti deschise la sucursele judeţene ale Băncii Naţionale a României, prin intermediul cărora se asigură efectuarea operaţiilor de decontare între trezoreriile locale (inclusiv ale sectoarelor municipiului Bucureşti) şi băncile comerciale corespondente;

• gestionarea conturilor corespondente ale trezoreriilor din subordine; • elaborarea bilanţului trezoreriei şi a altor lucrări de sinteză privind execuţia bugetară, conturile

de trezorerie, etc, pe care le raportează operativ şi periodic Ministerului Finanţelor Publice; • asigurarea centralizării operaţiunilor derulate prin conturile bugetare, conturile instituţiilor

publice şi ale agenţilor economici; • organizarea la toate trezoreriile din judeţ a activităţii de lansare a emisiunilor de certificate de

trezorerie, asigurând funcţionarea casieriilor, instruirea pesonalului; • asigurarea funcţionării în bune condiţii a sistemului informaţional la nivelul fiecărei trezorerii, pe

baza căruia are loc execuţia bugetară; • colaborarea cu direcţiile de specialitate din cadrul Direcţiei generale, pe baza programelor

stabilite în acest scop pentru furnizarea datelor privind încasarea veniturilor bugetare atât pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare, cât şi pe persoanele juridice;

• dispunerea măsurilor pentru asigurarea încheierii exerciţiului financiar în activitatea de trezorerie a statului la nivelul judeţului;

• analizarea activităţii trezoreriilor operative din subordine şi elaborarea raportului de analiză; • coordonarea şi organizarea activităţii compartimentelor casierie-tezaur în ceea ce priveşte

asigurarea numerarului necesar efectuării plăţilor, redistribuirea soldului de casă şi stabilirea plafoanelor de casă;

• verificarea activităţii trezoreriilor locale din subordine; • analizarea periodică a activităţii fiecărei trezorerii. Principalele rapoarte se transmit lunar

Direcţiei Generale a Trezoreriei Statului; • examinarea funcţionării sistemului informaţional, a bazei tehnice de dotare şi propunerea

Direcţiei Generale a Trezoreriei Statului de măsuri pentru eliminarea neajunsurilor rezultate; • încheierea de convenţii cu Casa de Economii şi Consemnaţiuni pentru încasarea de

venituribugetare, precum şi cu băncile comerciale, după caz. La nivelul municipiilor, oraşelor, sectoarelor municipiului Bucureşti şi comunelor

funcţionează Trezoreriile operative organizate ca servicii ce sunt în subordinea Direcţiilor judeţene ale Trezoreriei Statului. Prin aceste unităţi teritoriale se derulează operaţiuni privind:

• bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, fondurile speciale, prin conturile de venituri, cheltuieli, respectiv de disponibilităţi;

• instituţiile publice, prin conturile de disponibilităţi ale acestora;

• regiile autonome, societăţile sau companiile naţionale, prin conturile deschise la trezorerii; • agenţii economici, prin conturile de disponibilităţi ale acestora; • certificatele de trezorerie şi/sau depozit (plasare prin subscripţie publică, răscumpărare la scadenţă, transformare certificate de trezorerie în certificate de depozit).

Instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, sunt obligate să aibă conturi deschise la trezoreriile operative în scopul efectuării operaţiunilor de încasări şi plăţi prin conturile lor de disponibilităţi. Deschiderea conturilor se face în funcţie de domiciliul fiscal, respectiv la unităţile trezoreriei statului în a căror rază sunt înregistrate fiscal.

De la această regulă există următoarele excepţii: • instituţiile publice ai căror conducători au calitatea de ordonatoriprincipali şi secundari de

credite ai bugetului de stat, bugetuluiasigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale;

• instituţiile publice autonome cu sediul în municipiul Bucureşti; • Consiliul General al Municipiului Bucureşti, care efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi

prin Trezoreria Municipiului Bucureşti. În vederea efectuării cheltuielilor instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de

subordonare, au obligaţia de a prezenta unităţilor trezoreriei statului la care au conturile deschise bugetul de venituri şi cheltuieli, aprobat şi repartizat pe trimestre în condiţiile legii. La decontarea sumelor în numerar sau prin virament din conturile instituţiilor publice pentru efectuarea cheltuielilor, unităţile trezoreriei statului verifică existenţa bugetelor de venituri şi cheltuieli ale instituţiilor respective şi a listelor de investiţii, aprobate în condiţiile legii, urmărind respectarea limitei creditelor bugetare deschise şi repartizate sau a disponibilităţilor de fonduri, după caz, şi a destinaţiei acestora, precum şi alte obiective stabilite prin norme metodologice de către Ministerul Finanţelor Publice.

Din conturile de cheltuieli sau de disponibilităţi, după caz, ale instituţiilor publice, deschise la trezoreria statului, se pot elibera sume pentru efectuarea de plăţi în numerar, reprezentând drepturi salariale, precum şi pentru alte cheltuieli care nu se justifică a fi efectuate prin virament.

Pentru operaţiunile în numerar, instituţiile publice organizează activitatea de casierie, astfel încât încasările şi plăţile în numerar să fie efectuate în condiţii de siguranţă, cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare şi în limita plafonului de casă stabilit de către unităţile trezoreriei statului. Astfel, sumele achitate în numerar de către contribuabili, reprezentând venituri ale bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetelor fondurilor speciale şi venituri proprii ale instituţiilor publice, sunt încasate prin casieriile proprii ale instituţiilor care gestionează bugetele respective, după caz.

În plus, pentru operaţiunile în valută, instituţiile publice pot deschide, cu avizul Ministerului Finanţelor Publice, conturi escrow la o bancă agreată de instituţiile finanţatoare externe sau interne, în care să se colecteze veniturile sau alte disponibilităţi încasate de către acestea în limita unor sume, în lei sau în valută, în condiţiile stabilite prin convenţiile încheiate între părţi. Deci, instituţiile publice efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi în valută prin conturile deschise la bănci selectate de către acestea.

De asemenea, instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare, au dreptul să emită bilete la ordin, în vederea garantării plăţii anumitor sume la date fixe, acestea putând fi avalizate de către terţi, cu excepţia trezoreriei statului.

În ceea ce priveşte regiile autonome, societăţile sau companiile naţionale, acestea au conturi deschise la unităţile trezoreriei statului, în a căror rază sunt înregistrate fiscal. Prin aceste conturi se derulează:

• operaţiunile de încasări, reprezentând transferurile şi subvenţiile alocate acestora de la

bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale şi de la alte bugete; • operaţiuni ce vizează utilizarea lor potrivit destinaţiilor aprobate prin lege. Relaţiile dintre instituţiile publice şi agenţii economici legate de achiziţionarea de bunuri,

prestarea de servicii sau executarea de lucrări au generat obligaţia ca şi agenţii economici să deschidă conturi la unităţile trezoreriei statului în a căror rază aceştia sunt înregistraţi fiscal. Astfel, prin aceste conturi de disponibilităţi ale agenţilor economici se realizează încasarea contravalorii bunurilor, serviciilor sau lucrărilor. Sumele existente în aceste conturi pot fi utilizate pentru:

• achitarea drepturilor de natură salarială, prin transferul sumelor aferente în conturile deschise la bănci, cu excepţia impozitelor şi contribuţiilor aferente acestora;

• achitarea obligaţiilor către bugetul de stat şi celelalte bugete; • virarea sumelor rămase disponibile în conturile deschise la bănci. Prin intermediul unităţilor teritoriale ale Trezoreriei Statului se realizează şi operaţiunea de plasare a emisiunilor de certificate de trezorerie prin vânzarea acestora populaţiei. Totodată, trezoreriile operative sunt cele care asigura şi rambursarea acestora subscriitorilor, precum şi transformarea certificatelor de trezorerie în certificate de depozit, dacă este cazul.

Pentru disponibilităţile existente în conturile instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, sau pentru cele existente în conturile agenţilor economici, Trezoreria Statului acordă dobânzi la un nivel de rată a dobânzii stabilit de Ministerul Finanţelor Publice. Această rată a dobânzii este fixată în corelaţie cu obiectivele politicii monetare a Băncii Naţionale a României şi a Guvernului.

În cazul certificatelor de trezorerie şi/sau de depozit, dobânda este plătită subscriitorilor de către trezoreriile operative, însă aceasta este suportată din bugetul de stat.

6.3.5. Bugetul Trezoreriei Statului Bugetul Trezoreriei Statului este documentul ce evidenţiază veniturile şi cheltuielile

sistemului trezoreriei, fiind elaborat, administrat şi executat de către Ministerul Finanţelor Publice. Conţinutul bugetului este prezentat în exemplul de mai jos.

Bugetul trezoreriei statului este aprobat de Guvern o dată cu proiectul legii bugetului de stat, în structura stabilită de Ministerul Finanţelor Publice. De asemenea, în timpul anului, bugetul trezoreriei statului poate fi modificat prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Finanţelor Publice.

Excedentul anual rezultat din execuţia bugetului trezoreriei statului, ca diferenţă între veniturile încasate şi plăţile efectuate, se reportează în anul următor şi se utilizează pentru acoperirea cheltuielilor aprobate în bugetul trezoreriei statului. Pentru neplata la termen a ratelor şi dobânzilor scadente la împrumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei statului pentru finanţarea temporară a deficitelor bugetare din contul curent general al trezoreriei statului se datorează majorări şi penalităţi de întârziere prevăzute de reglementările legale privind executarea creanţelor bugetare.

La sfârşitul anului bugetar, se întocmesc bilanţul general şi contul de execuţie a bugetului de venituri şi cheltuieli ale Trezoreriei Statului. Contul de execuţie indică rezultatul care poate fi deficit sau excedent, ce se reportează în anul următor. Bilanţul general al trezoreriei statului împreună cu contul anual de execuţie al bugetului trezoreriei statului se prezintă pentru aprobare Guvernului, până la data de 1 iulie a anului următor celui de execuţie.

Veniturile Trezoreriei Statului

• dobânzile pentru:

- depozitele şi plasamentele financiare constituite din împrumuturi externe guvernamentale; - disponibilităţile contului curent general al trezoreriei

statului; - disponibilităţile în valută provenite din împrumuturi externe pentru finanţarea deficitului bugetului de stat şi refmanţarea datoriei publice, păstrate în conturile de-schise la Banca Naţională a României şi bănci comerciale pe bază de convenţii; - împrumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei statului; • dobânzile pentru finanţarea temporară a

deficitelor bugetare din contul curent general al trezoreriei statului;

• dobânzile şi penalităţile pentru întârziere pentru neplata creantelor bugetului trezoreriei statului;

• comisioane percepute pentru operaţiunile şi serviciile prestate de trezorerie;

• alte venituri.

Cheltuielile Trezoreriei Statului

• dobânzile, comisioanele şi alte speze pentru împrumuturi externe guvernamentale;

• dobânzile la disponibilităţi şi depozite pe termen; • comisioanele cuvenite băncilor şi Casei de

Economii şi Consemnatiuni C.E.C. - S.A. pentru încasarea unor venituri ale bugetului de stat şi pentru alte servicii prestate pentru trezoreria statului;

• cheltuielile de funcţionare a unităţilor trezoreriei statului, care cuprind: cheltuieli materiale şi servicii pentru întreţinerea şi funcţionarea trezoreriei statului şi a sistemelor informatice ale acesteia, taxe poştale, cheltuieli cu transportul şi asigurarea numerarului şi valorilor, paza sediilor şi chirii, cheltuieli cu întreţinerea, funcţionarea şi asigurarea mijloacelor de transport al numerarului şi valorilor, cheltuieli de publicitate;

• cheltuielile de capital pentru unităţile trezoreriei statului;

• comisioane percepute la decontarea operaţiunilor prin contul curent general al trezoreriei statului de catre BNR şi/sau agentul său mandatat pentru administrarea sistemului de plăţi

• alte cheltuieli. Exemplu de buget de venituri şi cheltuieli al Trezoreriei Publice

BILANŢUL GENERAL al Trezoreriei Statului încheiat la data de 31 decembrie N

Denumirea posturilor de bilanţ

Solduri la începutul anului N 31 decembrie N

A. Disponibilităţi totale B. Depozite şi plasamente financiare C. Deficite bugetare şi credite preluate de la bănci D. Creanţe ale Trezoreriei Statului E. Alte active

TOTAL ACTIV

A. Resurse financiare ale Trezoreriei Statului B. Obligaţii ale statului C. Sume utilizate din venituri din privatizare şi valorificarea activelor bancare utilizate pentru refînanţarea deficitului bugetului de stat D. Rezultatul execuţiei bugetului Trezoreriei Statului E. Alte pasive

TOTAL PASIV

CONTUL DE EXECUŢIE a bugetului de venituri şi cheltuieli al Trezoreriei Statului

la data de 31decembrie N Nr. crt. I. II. III. IV. V.

Denumirea veniturilor şi cheltuielilor Prevederi Realizări

VENITURI TOTALE, din care: Dobânzi încasate din plasamente financiare din contravaloarea în lei a împrumuturilor externe guvernamentale

Dobânzi încasate din plasamente financiare din soldul contului general al Trezoreriei Statului

Dobânzi încasate pentru finanţarea temporară a deficitului bugetar din contul general al Tre zoreriei Statului

Dobânzi, comisioane şi alte venituri încasate de la beneficiari interni din derularea împru muturilor externe guvernamentale

Dobânzi pentru întârziere

Alte venituri realizate de Trezoreria Statului

CHELTUIELI TOTALE, din care:

Dobânzi, comisioane şi alte speze plătite pentru împrumuturi externe guvernamentale privind susţinerea proiectelor macroeconomice

Dobânzi la depozite şi disponibilităţi păstrate în contul Trezoreriei Statului

Comisioane şi alte cheltuieli ale trezoreriei Cheltuieli de capital pentru activitatea Trezoreriei Statului

EXCEDENT/DEFICIT DISPONIBILITĂŢI DIN ANII PRECEDENŢI

DISPONIBILITĂŢI RĂMASE (IV+III)

Întrebări şi teme de reflecţie:

1. Explicaţi de ce a fost necesară înfiinţarea Trezoreriei Statului?

2. Care sunt funcţiile clasice ale Trezoreriei Statului?

3. Prezentaţi modul de organizare a Trezoreriei Statului la nivel judeţean?

4. Comentaţi şi prezentaţi tipurile de activităţi pe care trezoreria le poate

desfăşura în legătură cu instituţiile publice

5. Prezentaţi structura bugetului de venituri şi cheltuieli a Trezoreriei Statului.

Bibliografie :

Pavel, Belean; Gabriela, Anghelache; Trezoreria statului, Editura Economică, Bucureşti, 2004

Tatiana, Moşteanu şi colab.; Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2004

Tatiana, Moşteanu şi colab.; Finanţe-Buget. Sinteze teoretice şi aplicaţii practice, Editura Economică, Bucureşti, 2001

Gabriel, Ştefura; Procesul bugetar în România, Editura Tipo Moldova, Iaşi, 2004; Gheorghe, Filip; Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002; Gheorghe, Manolescu; Buget – abordare economică şi financiară, Editura

Economică, 1997 Henry, Sempe; Budget et Tresor, Editions Cujas, 1988, Paris; xxx O.U.G. nr. 146 din 31 octombrie 2002 privind formarea şi utilizarea resurselor

derulate prin trezoreria statului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 824 din 14 noiembrie 2002