bazele constitution ale ale administratiei publice - sinteza

8/8/2019 Bazele Constitution Ale Ale Administratiei Publice - Sinteza

1/171

1

Universitatea Spiru Haret

SINTEZE CURS PENTRU EXAMEN PAR IAL

LA DISCIPLINA BAZELE CONSTITUTIONALE ALE

ADMINISTRATIEI PUBLICE

Urmare a consultrii bibliografiei anexate

Lector Universitar

Drd .Dragomiroiu Gheorghe


2/171

2

CURSUL I.Notiunea si trasaturile administratiei publice in baza Constitutiei Romaniei

Seciunea 1Noiunea i obiectul administraiei publice

Conform normelor constitutionale si prevederilor Legii nr.215\2001 privindadminsitratia publica, trebuie sa facem distinctie intre urmatoarele concepte:

- conceptul de administratie publica,aceasta avand un caracterintegrator,careinclude atat administratia de stat,cat si administratia publica locala

conceptul de administratie de stat,care evoca exclusiv administraia infaptuitade autoriti de natura statala (Presedinte,Guvern,Prefect,Ministere,Serviciipublice deconcentrate ale ministerelor);

sintagma administratie publica locala prin care evocam acel tip deadministratie infaptuit de autoritati publice alese prin sufragiu universal, egal,direct, secret si liber exprimat.

Rezulta ca in limbajul actual, spre deosebire de cel specific regimuluitotalitar , nu mai putem vorbi, intr-un sens identic, de organ administrativsiorgan al administratiei de stat;de functionar public sau functionar destat; de administratie publica sau administratie de stat

Conchidem ca,in actualul sistem constitutional si legal,administratia publica este infaptuita de doua mari categorii de autoritati: autoritati de naturastatala si autoritati autonome locale.


3/171

3

Ca si in alte stiinte si in stiinta dreptului administrativ, conditia principala pentru

intelegerea rolului si locului pe care il are aceasta este aceea de a preciza continutul si intelesulnotiunilor de baza cu care opereaza.

Cursul incepe prin a preciza noiunea de administraie public", utilizat de

actuala Constituie a Romniei i de legislaia bazat pe aceasta, i a o delimita de altenoiuni, ntlnite n literatura de specialitate, cu care are importante zone deinterfereren.

n mod frecvent se intalneste n doctrina juridic noiuni ca: administraie",administraie de stat", activitate executiv" i, mai nou, administraie public",autorii dndu- le uneori, nelesuri diferite,alteori punand semnul legalitatii intre uneledintre acestea.

n mod frecvent termenul de administraie" desemneaz fie unele comparti-mente organizatorice din structura unei uniti sau organ, fie activiti ale acestora, carenu au caracter productiv.

Noiunea de administraie de stateste circumscrisa, de regul, la anumite organeale statului, organe ale administraiei de stat, sau la anumite servicii publice (activiti)ale statului activitatea administrativ. Unii autorii precizeaz c noiunile deactivitate administrativ i organe administrative pot fi desemnate i prin termeniactivitate executiva , respectiv organe executive.

n doctrina se face distincie net ntre administraia de stat i activitateaexecutiv, definind administraia de stat ca activitate ce se desfoar pentru

ndeplinirea n mod practic i concret a funciilor statului i a sarcinilor organeloradministraiei de stat.In literatura de specialitate contemporana nu exista o conceptie unitara in ceea

ce priveste sfera autoritatilor executive. Exista autori care exclud din sferaexecutivului autoritatile publice locale.

Alti autori , analizand organizarea si functionarea administratiei publice,excludPresedintele din sfera organelor care compun sfera executivului si implicit, aadministrativului. Acetea considera ca in compunerea administratiei publice intra:administratia guvernamentala centrala, care include Guvernul, ministerele, celelalte

organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor ,ce poarta denumiridiferite; Administratia guvernamentala teritoriala, realizata in principal de perfect siserviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale despecialitate din subordinea Guvernului; administratia autonoma, care se realizeaza atatla nivel central, prin autoritati de specialitate centrale autonome si la nivel teritorial ,


4/171

4

de catre autoritatile administratiei publice constituite pe baza principiului autonomieilocale.

Aceast conceptie care nu recunoaste Presedintelui statutul de autoriatateexecutiva este singulara in doctrina de specialitate.Presedintele exercita atributii atat denatura puterii legislative cat si a celei executive de unde concluzia ,cel putin

curioasa,cum este ea calificata, ca Presedintele face parte din ambele puteri fiind inacelasi timp deasupra acestora.

Este greu de sustinut ca Presedintele s-ar afla , de exemplu ,deasupra puteriilegislative,adica a Parlamentului,care este calificat ca unic organ legiuitorde art.61 dinConstitutie , atata timp cat Parlamentul este acela care poate trage la raspunderepolitica si penala pe Presedinte conform art.95 si 96 din Constitutie revizuita.

In opinia noastra , presedintele apartine puterii executive, este unul dintre cei doisefi ai executivului, el indeplinind o serie de atributii de natura executiva, cum ar ficele din domeniul apararii, al politicii externe , numirea in functii publice etc.

Ctprivete activitatea executiv, n literatura de specialitate au existat discuiilegate de coninutul acesteia, considerandu-se de unii autori c n coninutul su suntcuprinse, de fapt dou activiti distincte: o activitate executiv propriu- zis i oactivitate de dispoziie. n aceasta viziune, se considera c activitatea executivpropriu-zis ar consta n aplicarea direct a legii la cazuri concrete, forma juridic derealizare a acesteia fiind actul administrativ individual, iar activitatea de dispoziie arconsta n dreptul organului executiv de a lua msuri pentru aplicarea n concret a legii,forma juridic de realizare fiind actul administrativ cu caracter normativ.

n acest neles, organele executive situate pe treapta inferioara a sistemului,care nu au au alte organe n subordine, realizeaz numai o activitate executiv prinaplicarea direct a legii la cazuri concrete. In timp ce organele situate pe o treaptsuperioar au, n afar de aplicarea legii la un caz concret, i dreptul de a da dispoziiiorganelor subordonate. Acestea au, cu alte cuvinte, dreptul de a emite acte adminis-trative cu caracter normativ.

Activitatea se realizeaz prin acte juridice (acte administrative) de ctreautoritile administraiei publice i funcionarii acestora ca activiti specifice, prin-cipale.


5/171

5

Corelatia executiv-administratie publica.

Intre cele doua conceptii exista o corelatie de la intreg la parte sau,in termeniilogicii formale de la genul proxim la diferenta specifica.

Insa exprimarea in acest fel a corelatiei nu trebuie privita intr-un moddogmatic,matematic,ea prezinta in primul rand un interes teoretic,in practica lucrurile

fiind mult mai complexe.

In sistemul constitutional actual, executivul inseamna, in primul rand,bicefalismul Presedinte-Guvern.

El presupune in sensul material(functional) al termenului , acea functie a statuluidistincta de puterea legislativa si judecatoreasca prin care se asigura executarea legii,in acceptiunea contemporana a termenului.

Unii specialisti fie indentifica conceptele de administratie si executiv,fie desi nule identifica aprecieaza ca este greu de realizat o departajare intre ele.


6/171

6

Asa cum se mentioneaza intr-o lucrare, ceea ce se poate desprinde din acesteopinii in pofida contradictorialitatii lor, este faptul ca puterea executiva indeplineste

functii administrative, fara ca prin aceasta sa se confunde cu administratia publica ,sa

se limiteze la conducerea acesteia.

Cat ne priveste, ne raliem la conceptia potrivit careia executivul presupunedoua dimensiuni:

a) Guvernarea inseamna a lua decizii esentiale care angajeaza viitorulnatiuniisau decizii cu bataie lunga

b) Administratia care inseamna implinirea sarcinilor cotidiene.

Administratia este , astfel, un segment al executivului, fara a se suprapune cuacesta.


7/171

7

Conceptul de guvernare , semnificatia lui, mutatiile produse in continutul saucorelatiile cu alte concepte, au patruns progresiv in zona politica si in cea publica ingeneral, ele exprimand cel mai clar asteptarile cetatenilor privind comportamentuloamenilor politici si ai autoritatilor si institutilor administratiei publice,in ansamblullor. Esenta notiunii de guvernare consta in existenta unui mecanism de conducere care

nu are nevoie pentru a functiona, de autoritate,sanctiunile si interventia coercitiei publice.Se vorbeste din ce in cel mai mult, inclusiv in documentele de la nivelcomunitar, despre o buna guvernare si o buna administrare, notiuni care trebuiecorelate cu ideea de responsabilitate , de identificarea formelor optime de colaboraredintre putere si destinatarii actiunii sale, etatenii pentru a se ajunge la o asa-zisa etica aresponsabilitatii dar si a responsabilizarii. Nu in ultimul rand puterea este legitimanumai daca rezolva problemele cetatenilor, iar misiunea rezolvarii acestor problemerevine administratiei publice

Administratia public se realizeaz att de autoriti ale puterii executive(guvernul, ministerele, prefecii), ct i de autoriti ale administraiei publice care nufac parte din sistemul puterii executive (consilii locale, primari, consilii judeene), precum i de ctre structuri organizatorice care nu au calitatea de autoriti (regiiautonome i instituii publice).

Administraia public are ca scop realizarea unor interese generale sau ale uneicolectiviti distincte, recunoscut ca atare de stat.

Prin obiectul su, administraia public este strns legat de puterea legiuitoarecare i circumscrie dar i de puterea judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate iexecutate adeseori n sfera administraiei publice, prin activiti administrativerealizate de ctre autoriti ale administraiei publice. Aceasta este legat mai ales de


8/171

8

puterea executiv dar nu se identific cu aceasta, avnd o sfer mai larg decuprindere.

Ea se realizeaz prin dou categorii de activiti: activiti cu caracter dispozitivi activiti prestatoare, care constituie i obiectul su specific.

n cazulin care organul administraiei este situat pe treapta cea mai de jos a

sistemului, nici nu se poate pune problema ca acesta s emit norme obligatorii pentruun alt organ, ntruct nu mai are n subordine un asemenea organ, dup cum, n cel deal doilea caz, realizarea activitii executive de ctre un organ situat pe o treaptsuperioar a sistemului nu nseamn n mod necesar i conferirea competenei de aemite acte administrative cu caracter normativ.

Marea majoritate a autorilor nu mai mprtesc o asemenea nelegere aactivitii executive, considernd-o ca fiind o singur form de activitate, execuia idispoziia nefiind dect elemente aleaceleiai activiti. Ct privete administraia public", de la nceput trebuie s precizm c ea se deosebete, n primul rnd, deadministraia particular, tocmai prin caracterul su public, fiind prin aceasta pus nfolosul i interesul general al societii sau al unei colectiviti umane.

Administraia public nu se identific ns nici cu administraia de stat, ntructea are o sfer mai larg de cuprindere i se realizeaz nu numai prin activitateaorganelor (autoritilor) statului, ci i prin activitatea altor autoriti publice care nu auneaprat caracter statal, inclusiv a regiilor autonome i a instituiilor publice.


9/171

9

Prin activitile cu caracter dispozitivautoritile administrative stabilesc cetrebuie s fac sau s nu fac persoanele fizice i juridice, putndu-se interveni, ncondiiile legii, cu aplicarea de sanciuni n caz de nerespectare a conduitei prescrise.

Activitile executive cu caracter de prestaie se realizeaz tot pe baza i nexecutarea legii, de ctre autoritile administrative sau reprezentanii si,din oficiusau lacererea persoanelor fizice sau juridice.

Activitile sunt realizate de organele administraiei publice i funcionariiacestora n cele mai diverse domenii de activitate: stare civil i autoritate tutelar (ex.eliberarea unui act de natere sau de deces, oficierea unei cstorii, instituirea uneitutele sau curatele etc.), gospodrie comunal i locativ, ocrotirea mediului ambiant,transport n comun, pot, asisten medical, activiti cultural-educative etc.(categoriede activiti se realizeaz, n principal, prin fapte materiale i, uneori prin emiterea deacte juridice (diplome, atestate, adeverine etc.) pe baza i n condiiile prevzute delege.

Activiti executive cu caracter prestator realizeaz nu numai autoritileadministraiei publice i funcionarii acestora ci, mai ales, anumite structuriorganizatorice nfiinate de aceste autoriti, cum sunt regiile autonome i instituiile publice. Cu toate c actele pe care acestea le emit nu sunt, acte de autoritate, prin

aciunile lor prestatoare se realizeaz, prin excelen, un interes public cu caractergeneral i permanent, care ar trebui satisfcut de ctre autoritatea public abilitat delege.


10/171


11/171

11

Ei acioneaz ca autentici funcionari publici din administraie, actele emise deei fiind acte administrative. Totodat s-ar mai putea avea n vedere c, chiar i ncazurile multora dintre hotrrile judectoreti care, potrivit legii, sunt pronunate deinstanele de judecat, n calitatea lor de autoriti judectoreti (nu administrative),acestea se pun n executare prin acte i aciuni administrative, de ctre executorii

judectoreti, deci n sfera altei puteri, a puterii executive.

Toate aceste activiti aprea activiti subsidiare celor care sunt specificeacestor autoriti, iar autoritile care le realizeaz apar nu ca subieci ai puteriilegislative, i respectiv ai celei judectoreti, ci ca autoriti administrative, dar n sfera

puterii care le constituie obiectul principal de activitate.

In alte cazuri, activiti de organizare a executaii legii i de executare a acesteia,deci activiti de natur administrativ, se realizeaz i de ctre instituii particularecare desfoar activiti de interes public (cazul, celor desfurate de barourile deavocai, precum i de notarii publici. Prestaiile acestora nu mai sunt n sfera autoritiistatale, i deci subordonate vreuneia dintre puterile statului, chiar dac ele trebuie s sedesfoare n condiiile impuse de stat, prin lege. Dar trebuie menionat faptul cactivitile pe care le realizeaz avocaii i notarii publiciintereseaz ntr-un mare gradnu numai statul ci i societatea civil n ansamblul su, actele avocailor i cele alenotarilor intrnd n ordinea juridic a statului ca acte administrative, care concur fie larealizarea puterii judectoreti, fie a celei executive, dup caz, ncadrndu-se ncerinele principiilor statului de drept. Desigur c nici barourile de avocai i nici birourile notarilor publici nu sunt structuri din sistemul autoritilor administraiei

publice, dar prin activitatea pecare o desfoar i actele pe care le emit dobndesc, naceste mprejurri, o natur juridic.


12/171

12

Fa de cele de mai sus, administraia public poate fi definitca activitate deorganizare ideexecutare n concreta legii, cu caracter dispozitiv iprestator, care serealizeaz in principalde autoritile administraiei publice ifuncionarii acestora iin subsidiar i decelelalte autoriti ale statului, precum i de instituii particularecare desfoar activitide interes public.

Chiar daca nu este exprimat expres, din definiie rezult c administraiapublic este o ramur a activitii publice. n aceast perioad viaa public este din cein ce mai complex, o parte a acesteia este evocat, constant, prin noiunea deadministraie public, ceea ce nseamn c, n mod real obiectiv, exist i fenomenul

corespunztor.

Fa de cele subliniate nu se mai poate spune c administraia public esteclasicul "executiv" sau "form fundamental de activitate a statului", cum se susineape baza Constituiei din 1965.

Administraia public de azi nu mai poate fi clasicul "executiv" pentrusimplul motiv c "fenomenul executiv" a devenit altul. La ora actual, inndu-se seama de noile realiti constituionale, doctrina opereaz cu noiunea de"executiv" pentru a evoca activitatea public, ce nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoriti cu caracter constituional i cu origine politic,

care impulsioneaz administraia public, formnd, de fapt, conducerea acesteia.Administraia public nu mai este nici form de realizare a puterii de stat (sauform fundamental de activitate a statului), pentru c n sistemul democratic alConstituiei Romniei din 1991, ca de altfel n sistemul tuturor constituiilordemocratice, nu numai statul este drept public. Fa de reglementrile din ara


13/171

13

noastr, aceast calitate n mod logic aparine i unitilor administrativ-teritoriale.

Administraia local, n baza principiului autonomiei locale, este, caesen, administraie public i nu administraie de stat. Faptul c unele autoritiadministrative prin care se realizeaz autonomia local au i atribuii deadministraie de stat nu nseamn c toat activitatea lor este statal. Altfel,instituia autonomiei locale ar fi o pur ficiune, cum a fost n Romniasocialist. Nu mai puin, autonomia local nu poate nsemna "stat n stat", motiv pentru care n toate sistemele democratice din lume ntlnim "tutela

administrativ"4

(controlul reprezentanilor Guvernului sau chiar ai efuluistatului asupra autoritilor administrative autonome locale, cu drept de atac ncontenciosul administrativ).

Diferena poate fi comentat prin referire la: a) subiectele carerealizeaz administraia public din sfera autoritilor publice; b)coninutul administraiei publice i c) scopul administraiei publice.


14/171

14

Sectiunea 2.

Autoritile care realizeaz administraia publice.

Sfera autoritatilor care infaptuiesc administratie publica in actualul sistemconstitutional include:

A. Autoritati de natura statala

a) Cei doi sefi ai executivului nostru bicefal: Presedintele si Guvernul;

b) Ministerele si alte organe de specialitate subordonate Guvernului

c) Organele centrale de specialitate care nu sunt subordonate Guvernului

d) Institutiile bugetare , regiile autonome si societatile comerciale subordonateorganic sau,dupa caz , functional ,ministerelo si autoritatilor centrale autonome

e) Prefectul


15/171

15

f) Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte organe centrale despecialitate conduse de prefect

B.Autoritati autonome locale

Articolul 121. alin (1) din Constitutia revizuita si republicata prevede caautoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala incomune si orase sunt consiile locale alese si primarii alesi ,in conditiile legii.Acelasi articol,in alineatul(2), recunoaste posibilitatea ca autoritatile prevazutela alin(1)-consiile locale i primarii sa se poata constituii i n subdiviziunileadministrativ-teritoriale ale municipiilor.

Daca acest text vorbeste generic despre consiliile locale, prin articolul 122alin.(1) se consacra sintagma de consilii comunale si orasenesti.


16/171

16

Constitutia nu opereaza cu conceptele de autoritati deliberative siautoritati executive. Aceasta sintagma o regasim insa in Legea nr.215/2001,republicata , care in articolul 1 alin(2) defineste anumiti termeni siunele expresii,intre care se regasesc autoritatile deliberative si autoritatileexecutive

a) Autoritati deliberative: consiliul local; consiliul judetean; ConsiliulGeneral al Municipiului Bucuresti; consiliile locale ale subdiviziuniloradministrativ teritoriale ale municipilor.

b) Autoritati executive: primarii comunelor, oraselor, municipiilor, aisubdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor,primarul generalal municipiului Bucuresti si presedintele Consiliului judetean.

c) Organizme prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de

interes local sau judetean, denumire generica in care se includurmatoarele:


17/171

17

Institutii publice si serviciii publice infiintate si organizate prinhotarari ale autoritatilor deliberative, pe care articolul 1. alin.(2) din Legeanr.215/2001, republicata, le denumeste generic institutii si servicii publice deinteres local sau judetean;

-societati comerciale si regii autonome infiintate sau reorganizate prin hotarariale autoritatilor deliberative,denumite in continuare societati comerciale si regiiautonome de interes local sau judetean;

- asociatii de dezvoltare intercomunitara ,care reprezinta, potrivit art.1 alin.(2)

lit. c) din Legea nr.215/2001 ,republicata, structuri de cooperare cu personalitate juridica,de drept privat, infiintate ,in conditiile legii, de unitatile administrativteritoriale ,pentru realizarea in comun a unor proiecte de dezvoltare de intereszonal sau regional ori furnizare in comun a unor servicii publice.

In opinia noastra aceasta categorie de subiecte de drept administrativ,enumerate distinct de articolul 1. alin (2) lit. g) punctul 4 din Legea nr.215/2001, republicata, se incadreaza fie in categoria serviciilor deconcentrate,fie a institutiilor publice si serviciilor publice, fie a asocitatiilor si fundatiilor,atunci cand acestea presteaza servicii sociale,astfel incat nu s-ar fi impusenumerarea lor de sine statator prin lege.


18/171

18

- asociatii, fundatii si federatii recunoscute ca fiind de utilitate publica,inconditiile legii;

- operatori de servicii comunitare de utilitati publice locale sau judetene.

Cat priveste notiunea de administratie publica in sens material, functional, precizam ca in literatura juridica actuala a fost formulata o varietate de definitii, in

care se regasesc atat note cu valoare de constanta ,cat si particularitati care diferentiazaun autor de altul.

Ne oprim la definitia prof. Univ.dr.Antonie Iorgovan, dupa careadministratia publica reprezinta ansamblul activitatilor Presedintelui Romaniei,

Guvernului, autoritatilor administrative centrale de specialitate subordonate sauautonome ,autoritatilor autonome locale si, dupa caz, structurilor subordonate

acestora, prin care , in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile sau, in

limitele legii, se presteaza servicii publice.

Modul in care este conceputa aceasta definitie ne indrituieste sa facemprecizarea ca in continutul ei se ragasesc cele doua dimensiuni esentiale si tradtionaleale administatiei ,respectiv: executarea legii si prestarea de servicii publice in limitelelegii.


19/171

19

Expresia executarea legii are in vedere semnificatia ei actuala, nusemnificatia ei traditionala, astfel ca, in prezent , prin organizarea legii trebuie saintelegem:

a) Ceea ce in mod traditional semnifica acest lucru respectiv: pregatirea executarii;organizarea propriu-zisa si executarea, pana la faptul material concret;

b) Semnificatia actuala a formulei, care presupune nu doar executarea legii, inacceptiunea lato sensu, ci si emiterea de acte normative, cu forta juridicainferioara sau similiara legii, in cazul Ordonantei de Guvern.

Avand in vedere aceste precizari,credem ca ar putea fi luat in consideratie si unalt mod de definire al administratiei publice si anume :adminsitratia publicareprezinta ansamblul activitatilor desfasurate de autoritatile administrative de stat,

cele autonome locale, asociatii de dezvoltare intercomunitara si organisme

prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de interes local sau judetean, prin

care ,in regim de putere publica ,se executa legea, in sens material, concret sau prin

emiterea de acte normative cu forta juridica inferioara legii sau se presteaza servicii

publice.


20/171

20

Din aceasta definitie, rezulta trasaturile administratiei publice , si anume:

1. Prima trasatura are in vedereobiectul administratiei publice,intelegandca aceasta consta in:

a) Executarea legii,in sens material ,concret sau prin emiterea de actenormative cu forta juridica inferioara legii,sau egala legii,cum este

cazul ordonantelor de Guvern simple sau de urgenta;

b)Prestarea de servici publice,in limitele legii.

2. Cea de-a doua trasatura are in vedere autoritatile publice care orealizeaza fiind vorba despre autoritatile administratiei publice,care pot fi:

a) Autoritati de natura statala.

b) Autoritati autonome locale.


21/171

21

c) Organisme prestatoare de servicii publice si de utilitate publicade interes local sau judetean si structuri asociative ale unitatiloradministrativ teritoriale,cu sau fara personalitate juridica.

3. Ultima trasatura releva regimul juridic specific care o caracterizeaza sianume regimul de putere publica, regim care presupune ansamblul unor prerogative cu caresunt investite autoritatile administrative si prin intermediul carora interesul public dobandestepreeminenta fata de interesul privat

Se subnelege c aceast precizare nu este valabil pentru toate "autoritilepublice de baz", aa cum le-am definit mai sus, ci de la caz la caz. Spre pild, n cazul

Preedintelui Romniei nu se poate vorbi de "structuri administrative subordonate",evident n sens de organ al administraiei publice. Faptul c el numete Guvernul,numete n funcii publice, prezideaz edina de Guvern, este preedintele ConsiliuluiSuprem de Aprare a rii etc. - nu transform autoritile administrative pe care lenumete sau le conduce n, organe subordonate ierarhic, n sensul strict al termenului(organic).Acoperirea administrativ, n sens organic, presupune:

a) dreptul de organizare a autoritii inferioare;b) dreptul de a-i transmite instruciuni obligatorii:c) dreptul de supraveghere general a activitii;

d) dreptul de numire a conductorilor;e) dreptul de tragere la rspundere prin aplicarea sanciunilor administrativ-

disciplinare;f) dreptul de control al activitii cu posibilitatea de anulare a actelor. 6

Literatura juridic teoretizeaz i o subordonare funcional, care cuprindenumai unele din elementele subordonrii organice, existnd, ns, deosebiri depreri cu privire la numrul acestora. De fapt, prof. Romulus Ionescu nelegesubordonarea funcional ca fiind subordonarea pe linie vertical (adic ntreorganele de aceeai competen material, dar cu o competen teritorial

diferit) care ar cuprinde:a) ndrumarea activitii organelor subordonate, prin acte normative sau

individuale; b) sprijinirea organelor subordonate pentru a putea s-i realizeze

atribuiile;c) supravegherea permanent a activitii


22/171

22

d) controlul posterior al actelor emise, cu posibilitatea anulrii.

Dac rmnem la aceste elemente, fr s eliminm dreptul de anulare,este clar c fa de Preedintele Romniei nici un organ al administraiei de stat nu sesubordoneaz funcional, cu att mai mult nu poate fi vorba de o subordonare organic.

Sectiunea 3.Noiunile de putere public, serviciu public i interes public

Noiunea de putere public, evoc prerogativele (adic drepturile speciale,exorbitante) pe care le are organul administrativ, n sens de autoritate ce reprezinti apr interesul general (public), care obligatoriu trebuie s se impun celui particular. Aceste prerogative rezult din Constituie i legile organice, pe ele sefundamenteaz capacitatea de drept public a organelor administrative. In virtuteaacestei capaciti, organele administrative emit acte de autoritate, care se executdin oficiu i aplicnd direct, dac este nevoie, msuri administrative de constrngerecu caracter preventiv, sancionator sau de executare silit. Nici o alt autoritate public nu are prerogativa aplicrii directe a msurilor de acest gen. De fapt,organele administrative pun n aplicare i sanciunile penale stabilite de instanelejudectoreti prin hotrri definitive.

Se observ c "regimul de putere public", ntr-un sistem constituionaldemocratic, nu exclude, dimpotriv, presupune existena la ndemna celoradministrai a unor ci de atac. Tocmai de aceea, contenciosul administrativ este privit ca o dimensiune a regimului juridic de putere public i nu ca un elementexterior acestuia.

Definiia scoate n eviden faptul c "regimul de putere public" este factorcomun i pentru aducerea la ndeplinire a legilor i pentru prestarea de servicii publice, n limitele legii. Expresia "aduc la ndeplinire legile"are cel puinurmtoarele semnificaii:

a) legea este "plafonul" administraiei publice;b) principiul legalitii este principiul fundamental al administraiei publice;

c) aplicarea legii presupune i adoptarea de acte normative de ctreadministraie (organizarea executrii legii);

d) actele administrative normative au fora juridic inferioar legii i seierarhizeaz n funcie de poziia i competena organului de la care eman;


23/171

23

e) orice act individual sau orice operaiune material (pavarea unei strzi,transportul de persoane, dirijarea circulaiei, constrngerea la tratament medical ncazul bolilor transmisibile, blocarea bunurilor care nu corespund calitativ,sacrificarea animalelor bolnave pentru a mpiedica extinderea epizootiei, eliberareaunei autorizaii, aplicarea unei sanciuni etc), reprezint o executare la cazul concret

al legii.Cu alte cuvinte, "ndeplinirea legii" presupune att o activitate de

organizare, de pregtire a executrii, cu caracter normativ (hotrri, circulare,instruciuni de la Guvern n jos), ct i o activitate de executare la cazul concret(emitere de acte unilaterale, ncheiere de contracte, efectuarea de operaiuni materiale).

Dup cum se exprim i autorii germani, "ordinea public, securitatea public, interes public, bunuri publice, serviciu public" sunt noiuni care depind descopurile politice, sensul lor putnd s se modifice o dat cu schimbarea concepiilorpolitice, motiv pentru care trebuie s se ajung la "o convenie" cu privire la sensul lor,noiunea de "serviciu public" fiind considerat uneori desuet. Ceea ce i pot permiteautorii francezi, plecnd de la dispoziiile constituionale, de la istoria evoluieiadministraiei active i a contenciosului administrativ din Frana, nu nseamn ctrebuie extrapolat cu orice pre.

Noiunea de serviciu public, la noi, nu numai c nu i-a pierdut importana, ci,dimpotriv, n spiritul noilor reglementri democratice a redevenit o noiune de baz adreptului administrativ.

Prin serviciu public se nelege activitatea organizat sau autorizat de o

autoritate a administraiei publice pentru a satisface nevoi sociale n interes public.Nevoile sociale sunt enorme, ele difer dup cele mai variate criterii: geografice,culturale, economice, vrst, sex, grad de civilizaie etc. Administraia public,obiectiv, nu-i poate propune dect rezolvarea acelor nevoi care particularizeaz la unmoment dat un interes public, ceea ce presupune o valorizare de ctre puterea politici fixarea unor coordonate legislative. Este clar c sfera nevoilor sociale n sens deinteres public, ca i prioritile administraiei de a organiza sau autoriza activitipentru satisfacerea acestora se modific n funcie de programul politic al forelor carecuceresc puterea politic, dar de aici pn a contesta fenomenul ca atare i importana

noiunii de serviciu public este o distan prea mare.De aceea, expresia din definiie ("se presteaz servicii publice") are un sens

mai larg, att prestarea propriu-zis a activitilor de interes public, ct i autorizareadesfurrii acestor activiti de ctre persoane private, stabilimentele de utilitatepublic din perioada interbelic. Accentum asupra formulrii i raionamentului, nuorice activitate de interes public este serviciu public, ci numai acele activiti ce sunt


24/171

24

necesare pentru satisfacerea unor nevoi sociale apreciate de puterea politic ca fiind de interespublic. Ridicarea unei nevoi sociale la "rangul" de interes public presupune i o consacrare"legislativ" a "limitelor" aciunii administraiei publice. Atta timp ct nu exist o minimreglementare legal, strict tehnic juridic, nu suntem n prezena interesului public i autoritileadministraiei publice constituionale nu au nici o obligaie juridic.

Intr-un sistem democratic, mai ales n condiiile exploziei tehnicii actuale, legea trebuies cuprind doar informaiile strict necesare pentru a contura dimensiunile i, mai ales, sensuldeciziei politice. Este motivul pentru care n definiie am folosit expresia "n limitele legii" i nualte expresii, cum ar fi: "n limitele i condiiile stabilite de lege"; "pe baza legii"; "potrivit legii"etc.

Expresia "n limitele legii", ca idee, evoc principiul dup care "totul este permis dacnu este interzis de lege

Sectiunea 4.Alte definiii i poziii cu privire la administraia public in lucrri

aprute dup intrarea n vigoare a Constituiei.

Unii autori definesc ca Administraia Public este ramur autonomtocmai datorit specificului su de reglementare, "adic specificului raporturilorsociale", anume raporturile administrative, care "iau natere n cursul i pentrurealizarea activitii executive a statului".

In doctrin unii autori se joac cu noiunile: ; mai nti prefer sintagma"putere executiv", apoi o prefer pe aceea de "activitate executiv a statului" pentru adesemna, n fond, una i aceeai realitate juridic, pentru ca mai trziu s pun semnulegalitii ntre "activitatea executiv" i "activitatea administrativ": "Activitateaadministrativ sau executiv este acea form fundamental de activitate care const norganizarea executrii executarea n concret a legilor i celorlalte acte emise de toateorganele statului".

De data aceasta trecem peste omisiunea de citare, teza, se poate spune, aintrat n fondul comun de idei, dar nu putem s nu remarcm o nou inconsecventerminologic, introducerea sintagmei "form fundamental de activitate", dup ce,iniial, s-a spus c este vorba de "putere executiv".

De altfel, autorii revin i constat c "prevederile Constituiei Romnieidin 1991 nu utilizeaz noiunea de putere", ci noiunea de "autoritate public", soluiecare li se pare "mai potrivit n actuala etap de dezvoltare a statului de drept.


25/171

25

C a a t a r e , pe de o parte spunem c, i n statele n care este consacrat principiul separaiei puterilor, separaia "nu mai este neleas n mod rigid", fiindvorba i de un control reciproc, de o colaborare, iar pe de alt parte, revenim la tezasistemului unic i unitar de organe de stat, care, evident, logic, duce la subordonareatuturor fa de un vrf, ceea ce exclude colaborarea i controlul reciproc.

Preferina legiuitorului constituant din 1991 pentru noiunea de "autoriti publice" nu nseamn c substana clasicei separaii i, corespunztor, colaborri aputerilor nu se regsete. Dincolo de terminologia n sine. Constituia din 1991 esteConstituia unui stat de drept, a unui regim democratic, axat pe pluralismul politic, peautonomia local. Dac nu vorbim expres de puteri i preferm cuvntul "autoriti",are i nu are importan, dar dac nu ne debarasm de vechea teorie a "sistemului unici unitar de organe ale statului", cajj avea n vrf fosta Mare Adunare Naional, caorgan suprem al puterii de stat1, are o importan foarte mare.

De observat este ca nicieri n Constituia din 1991 nu se opereaz cunoiunea de "sistem de organe ale statului", pentru c n baza "separaiei puterilor" numai poate fi vorba de un atare sistem i, evident, nici de cele patru subsisteme ale sale,cum erau teoretizate n baza Constituiei din 1965 (sistemul organelor puterii de stat,sistemul organelor administraiei de stat, sistemul organelor judectoreti i sistemulorganelor procuraturii)

Fa de dispoziiile Constituiei din 1991,putem spune c noiunea de "sistemal organelor statului", corespunztor noiuneade sistem al organelor administraiei destat", pot fi folosite doar ntr-un sens coerent i nu cu un sens de categorii tiinifice.

Ideeade "sistem de organe" era axat pe teza subordonrii din treapt n treapt ncadrul fiecrei categorii, pe de o parte, respectiv pe teza existenei "unui organ de statcare comand ntreaga organizare i funcionare statal".

Constituia din 1991 consacr existena autoritilor centrale autonome, apoi a principiului autonomiei locale, nu se mai poate susine c Guvernul "comand" nntreaga administraie public, ceea ce nu nseamn c nu poate realiza o "conduceregeneral", n sensul de elaborare a unor norme obligatorii pentru toate autoritileadministraiei publice. Tocmai n aceasta const subtilitatea noilor reglementri,Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice fr ca aceast

conducere s fie fundamentat, n toate cazurile, pe raporturi de subordonare (organicsau funcional).

Prin urmare, nu este deloc indiferent pentru teoria dreptului public dac existun principiu de genul art.3 din Constituia din 1965 sau un principiu de genul art.8 dinConstituia din 1991, cum, de asemenea, nu este deloc indiferent dac vorbim deorgane de putere pe plan local sau nu, dac vorbim de principiul independenei justiiei


26/171

26

sau nu, dac vorbim de principiul autonomiei locale sau nu, de existena unor autoritiautonome (inclusiv ale administraiei centrale de specialitate) sau nu .a.m.d.In noul sistem constituional pentru anumite autoriti ale administraiei publice rolul de

organism la vrf l are Preedintele Romniei, or teoria sistemului organelor statului ngduie nCadrul fiecrei categorii doar "un organ suprem.

Nici sintagma "form fundamental de activitate a statului" nu mai poate fi consideratcompatibil cu noile realiti constituionale. Este corect sa amintim ca slera administraiei publice cuprinde att administraia statal, dar i administraia din unitile administrativ-teritoriale, realizat n baza principiului autonomiei locale. Apoi, cum s-a artat deja, potrivitnoii Constituii, nu se poate vorbi de o "activitate jurisdicional ca o form fundamental deactivitate a statului", creia, conform vechii teorii, s-i mai corespund o categorie de organe.Constituia din 1991 vorbete despre justiie, care este ndeplinit de instanele judectoreti,riguros precizate, restul activitilor jurisdicionale sunt orice altceva, dar nu justiie."

Alexandru Negoi susine urmtoarele: "Socotim c administraia public estestrns legat de puterea executiv, dar nu se confund cu aceasta, sau mai exact, nueste n ntregime putere executiv. Mai nti, trebuie subliniat c organele puteriiexecutive care cuprind Guvernul i ministerele realizeaz o administraie public. Daradministraia public, ca activitate mai este realizat, dup cum am mai artat, ncondiiile descentralizrii administrative i de organele administraiei locale, care nusunt organe ale puterii executive".

Din discuia cu privire la relaia dintre "executiv" i "administraie", trebuieamintit ca se face o confuzie ntre "executiv", n sens de factor politic ce transmite

'"sarcini n ntreaga administraie public, inclusiv n cea local i administraia de stat.Reglementrile constituionale difer, de unde i nuanri ale relaiei "executiv"-"administraie", dar a spune c administraia local n Romnia este n afara sfereiimpulsurilor politice ale executivului reducndu-1, aa cum o face autorul citat, la"Guvern i ministere", nseamn a face judeci contrare literei i spiritului art.101alin.l citat, sau ale art.122 din Constituie. Autorul, probabil, a vrut s spun c"organele administraiei locale" (nelegnd, firete, pe cele alese, adic primar,consiliul local, consiliul judeean) nu sunt subordonate organelor de stat, n sensul principiului centralizrii consacrat de vechea Constituie. Este nu numai inexact din

punct de vedere tiinific, dar i foarte periculos din punct de vedere politic, ssusinem c autoritile locale alese "nu sunt organe ale puterii executive", ceea cepoate duce la ideea c n-au nici o legtur cu "puterea executiv", devenind ele nseleo atare putere.

Primarii, consiliile locale i consiliile judeene, potrivit Constituiei Romniei,au atrinuiis aplice actele legale ale Guvernului i organelor centrale de specialitate,


27/171

27

efect al principiului legalitii autonomiei locale (art.120 alin.l), iar cnd apreciaz c ohotrre de Guvern, un ordin sau o instruciune a unui organ central al administraieide stat sau, dup caz, al Prefectului, sunt ilegale, firete, au deschis aciunea ncontenciosul administrativ.De asemenea, n baza principiului tutelei administrative(art.122 din Constituie), prefectul poate ataca n faa instanei de contencios

administrativ actele primarului, consiliului local sau consiliului judeean, considerateilegale.

Pe de alt parte, nimic nu poate opri ca legea, aa cum se ntmpl peste tot nrile democratice, s reglementeze pentru organele administraiei locale i atribuii pelinia realizrii unor servicii publice de interes naional, ce sunt n competena unor

Una din constituiile relativ recente care consacr funcia de "mediator" a efului de stateste Constituia Spaniei (art. 56 alin.l), dar acest aspect nu 1-a mpiedicat pe legiuitorulconstituant spaniol din 1978 s-i consacre Regelui ntregul statut al efului statului ntr-omonarhie parlamentar (sancionarea i promulgarea legilor, convocarea i dizolvareaCamerelor, numirea i revocarea membrilor Guvernului la propunerea primului-ministru,comanda suprem a forelor armate, numirea n funcii publice, acreditarea ambasadorilor etc.)(art. 62). Mai mult, potrivit tradiiei, se menine principiul dup care Regele nu rspunde, iaractele sale sunt ntotdeauna contrasemnate de primul-ministru sau, dup caz, de minitriicompeteni (art. 56 alin. 3, art. 64). Cum se observ, sunt reinute ntre prerogativele regaleclasicele atribuii ale "executivului", chiar dac n art. 97 din Constituie se menioneaz cGuvernul "exercit funcia executiv...". Autorii spanioli sunt circumspeci, ns, atunci cnd se pune problema calificrii Regelui prin raportare la clasicele puteri, nu ntmpltor, spre

deosebire de constituiile monarhice ale secolului trecut, ori ale primei pri din secolul nostru,sunt evitate titlurile de genul: "Regele", "Despre Rege", "Despre Rege i minitri", preferndu-se denumirea "Coroana". Legiuitorul constituant spaniol, innd seama de condiiile concrete ncare s-a nscut Constituia din 1978 (terminarea unui regim autoritar de dreapta, pe de o parte,i afirmarea forelor politice de stnga, n particular a Partidului Socialist Muncitoresc Spaniol,pe de alt parte), optnd pentru denumirea de "Coroan" (Titlul II), a consacrat, de fapt, oanumit filozofie a dreptului public, susinut, ntre alii, de Paolo Biscaretti di Rufia(Derecho constitucional, Ed. Tecnos, Madrid, 1965, p. 236 i urm.) si anume

"transpersonaiitatea". Regele nu domnete n virtutea unui drept propriu personal, cum se

susine n teza clasic, ci la fel, oarecum ca Preedintele Republicii el are o "funcie public",fiind vorba de un "drept public subiectiv specific, cu caracter individual (ius ad officium)",bazat pe Constituie i legi, cum se exprim Biscaretti.

De aici, comentatorii Constituiei accentueaz cele dou funcii ale Coroanei, anume:a) funcia de arbitru i moderator


28/171

28

b)funcia de reprezentant al statului, evitnd s vorbeasc despre "funcia executiv", care duce,evident, n zona politicului.De altfel, ntr-o lucrare se afirm c n art. 56 alin. 1 din Constituia Spaniei se reflect vechiul

principiu britanic dup care "Coroana asigur legtura ntre cele trei puteri" (Osear Alzaga, Laconstitucin espaola de 1978. Comentario sistemtico. Ediciones del Foro, Madrid,

1978, p. 383). Cu toat aceast grij de a plasa "Coroana", deci "Regele", n afara "puterilor",chiar autorul citat, cnd trebuie s comenteze art.62 lit.h (atribuia Regelui de a fi comandantulsuprem al forelor armate), trebuie s recunoasc implicarea Regelui n executiv i nadministraia public, deoarece atribuii n legtur cu aprarea statului are i Guvernul OsearAlzaga.

Dincolo de teorii i principii, suntem obligai s ne referim la texteleConstituiei, or articolele 85, 86, 87, 92, 93 i, n parte, art. 94 scot n eviden rolulPreedintelui Romniei de ef al puterii executive, care rspunde direct de politicaextern, aprarea rii i asigurarea ordinii publice. Cum ar putea PreedinteleRomniei s exercite comanda forelor armate i mai ales s ndeplineasc funcia depreedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, dac ar fi n afara executivului ideci iar legtur cu organele administraiei publice, ntre care i organele din sistemulforelor armate, cum rezult expres din Titlul III, Cap.V, Seciunea I ale Constituiei

Sectiunea 5.Teza subordonrii administraiei publice fa de Parlament.

Teza subordonrii administraiei publice fa de Parlament dincolo deimplicaiile politice care rzbat din lucrarea unor autori de teoria sistemului unic iunitar, care a fost consacrat prin Constituia din 1965, cum s-a artat deja.Principiulseparaiei puterilor exclude tocmai subordonarea unei puteri fa de alta, el presupuneechilibrul puterilor, colaborarea puterilor, contracararea unei puteri prin alta. dar nusubordonare. Controlul parlamentar asupra Guvernului i a celorlalte organe aleadministraiei publice, cum se prevede n art.110 din Constituie, nu nseamnsubordonarea administraiei publice fa de Parlament, deci a executivului fa delegislativ, ci exercitarea unei funcii specifice Parlamentului n societile democratice

contemporane, bazate pe principiile statului de drept.De asemenea, controlul actelor administrative i chiar anularea acestora de ctre

justiie nu nseamn subordonarea administraiei publice, implicit a executivului fade puterea judectoreasc. Cum la fel se poate discuta n ceea ce privete competenaCurii Constituionale de a judeca constituionalitatea legilor, ar fi ridicol s se spunc acest drept al Curii Constituionale echivaleaz cu subordonarea Parlamentului fade Curte .a.m.d. Noiunea de subordonare, ca noiune specific dreptului public, nu


29/171

29

poate, fa de litera i spiritul Constituiei din 1991, fi utilizat dect pentru a evocaraporturi din sfera aceleiai puteri fiind vorba, cum s-a mai artat, de mai multe feluride subordonrii Calificarea Preedintelui Romniei ca organ suprem al administraieide stat amintete de formulrile specifice realitilor politico-constituionale dinvechiul regim. Preedintele Romniei, fa de prevederile constituiei, nu are exclusiv

atribuii administrative, i cu att mai puin nu este unicul organ din vrfuls i s t e m u l u i organelor administrative. Dac s-ar accepta calificarea propusa indiferite lucrari ar nsemna c fa de Preedintele Romniei se afl n raporturi desubordonare organic toate autoritile administraiei publice, ncepnd de la Guvern .terminnd cu primriile, ceea ce, evident, nu rezult din Constituie Abia daca se poatesusine ideea unei subordonri funcionale si aceasta numai n ceea ce priveteautoritile centrale la care generic face trimitere art. 87 alin. 1 din Constituie.

In concluzie, Preedintele Romniei rmne unul dintre efii executivului si nusingurul ef al acestuia .Prin caracterul, rolul i funciile ce i-au fost conferite de ctreconstituie, instituiile de guvernare (organele prin care se exercit prerogativele deputere: Parlamentul, eful stalului, Guvernul i formele i metodele lor de organizare ifuncionare) reflect natura sistemului politic al unui stat. fiind un indiciu pentrucaracterul democratic sau totalitar al acestuia.

Mecanismele de interferen a ttruetiirii de guvernare reprezint ansamblulmetodelor sau formelor prin intermediul crora instituiile guvernante, concura printr-ostrns interferen la nfptuirea conducerii sistemului social global

Concepia teoretic pe care se bazeaz principiul separaiei: nici unul dintre

organele de guvernare sau de conducere global a societii nu ar putea deine i nu ar putea exercita puterea n chip discreionar sau n detrimentul celorlalte, ntructconstituantul nu a conferit nici uneia o putere absolut, ci dimpotriv, a prevzut unsistem de verificare i echilibrare reciproc -., cheks and balances , prin intermediulcruia fiecare putere vegheaz ca cealalt s nu fie exercitata abuziv i s striceechilibrul existent ntre ele.

Interferena puterii legislative cu cea executiv i judectoreasc este unrezultat al aplicrii principiului separaiei puterii n stat. Practica constituional ademonstrat c o separaie abso-lut ntre puteri ar echivala cu un blocaj constituional.

Pentru a nu bloca mecanismul constituional, teoreticienii au impus o interferena ntreputeri i modaliti de conlucrare ntre ele.Exist mai multe modaliti de interferen sau inter-aciune intre parlament, ca organde guvernare nsrcinat cu votarea legilor i controlul putem executive, i guvernulnsrcinat s execute legile i s exercite conducerea general a administraiei publice.Aceste modaliti sunt prevzute expres in constituia fiecrei ri i cu o for juridic


30/171

30

absolut.Raporturi reciproce i interaciuni existene ntre Parlament i Guvern sunt diferite

de la stat la stat, deosebirea principal ntre ele fiind generat de caracterul sistemuluipolitic.

CURSUL II SISTEME DE DREPT CONSTITUTIONAL SI ADMINISTRATIV APLICABILE ADMINISTRATIEI PUBLICE

Sectiunea 1. Sistematica teoriei tiinifice a administraiei publice.Cand se analizeaz autonomia unei tiine presupune nainte de toate, a arta dac

sunt ntrunite elementele noiunii generale de tiin, ca apoi s se fac o ncadrare ncategoriile (ramurile tiinei) unanim acceptate, ncadrare ce presupune stabilirearaporturilor dinUe tiina (tiinele) respectiv i tiinele.vecine. Despre autonomiatiinei administraiei, cu natura, locul i rolul ei n sfera tiinei se poart, de zeci-sutede ani, ample discuii n literatura mondial, ele fiind pe deplin actuale.

Desi nu reprezint ceva particular pentru tiina administraiei, fiind omanifestare a fenomenului cunoaterii tiinifice n general, comport totui o

explicaie aparte, care rezid n rolul deosebit pe care, obiectiv, l au, n orice societate,administraia i guvernarea.Interesul fa de problemele puterii i guvernrii au constituit i constituie nu

numai punctul de vedere, dar i fora care a meninut mereu studiile de tiinaadministraiei sau de tiine administrative.

Dacnu exist o putere de stat n general, o guvernare n abstract a societii, ci oputere de stat i o guvernare concret a unei anume societi i ntr-o anumit perioadde dezvoltare a acesteia, este lesne de neles c i problema autonomiei tiineiadministraiei, a relaiilor sale cu alte tiine, ndeosebi tiinele politice i cu cele

juridice, va presupune o abordare concret. Legiuitorii nainte de toate, au cutat prinstudiile lor s ofere soluii pentru perfecionarea administraiei de stat din societatea itimpul n care au trit, aa nct ni se pare fireasc varietatea de opinii existente, pentruc realitile erau diferite de la o ar la alta, chiar n aceeai perioad istoric.tiina administraiei trebuie privit i prin prisma unui specific naional. Soluiiledintr-o anumit ar, ntr-o anume perioad istoric nu trebuie opuse n mod necesarsoluiilor dintr-o alt ar, n aceeai perioad istoric, cum, de regul, se procedeaz.


31/171

31

Dar nu trebuie tras concluzia simplist c n-am fi n prezena unei tiine; se va puteaspune, de exemplu, c matematica este matematic oriunde i oricnd s-ar formula oteorem: n antichitate, n Evul Mediu, n timpul lui Napoleon, ori n vremurilenoastre.

O astfel de interpretare ar fi simplist chiar i pentru matematic. Dar i,matematica din Antichitate nu este comparabil cu cea actual', geometria lui Euclideste demult depit de geometria neeutiidian. tiina administraiei nu estecomparabil, sub aspectul constantelor i virtuilor sale spre universalitate cumatematica, dup cum, n general, tiinele sociale nu sunt comparabile cu cele exacte,ceea ce nu exclude caracterul de tiin al preocuprilor de investigare a fenomenuluiadministrativ statal de la finele secolului trecut i pn astzi.

ntr-adevr, matematica ocup un loc aparte ntre diferitele discipline caredefinesc efortul de cunoatere tiinific a realitii nconjurtoare, dar ea nu mai poatefi redus la o anumit metod de gndire, ca n secolul trecut, obiectul ei este foartediversificat'. De la studiul relaiilor cantitative i al fenomenelor spaiale, matematica aevoluat spre studiul diferitelor tipuri de structuri i sisteme, al aspectelor dinamice, deproces, al problemelor de strategie i interaciune, corespunztor diversificndu-se imetodele matematice. Concret, arat autorul citat, de la metodele numerice aritmetice,apoi la cele combinatorii, probabilistice, logice, topologice i decizionale, ca acumtoate s fie reconsiderate n lumina metodelor computaionale.

Legturile matematicii cu realitatea sunt mai indirecte, mai greu sesizabile dect

n cazul fizicii, chimiei sau biologiei. n acelai timp, matematica posed, intr-omsur mai mare poate dect orice alt disciplin, capacitatea de a surprinde, de acontrazice, prin rezultatele ei, intuiiile comune. Este greu de gsit o tiin care s fieatt de bogat n rezultate i entiti paradoxale cum este matematica.

Expansiunea matematicii, ca o reacie la o difereniere prea accentuat adisciplinelor de studiu, s-a fcut simit i n sfera cunoaterii fenomenuluiadministrativ, de unde nelegerea, ntr-o concepie clasic, a tiinei administraiei ca otiin tehnic, pe de o parte, i existena curentelor cibernetice, informatice etc, dincadrul tiinei administraiei actuale, pe de alt parte.

Aspectul administrativ, ca form de fapte de naturi diferite (politice,economice, psihologice, juridice, tehnice etc), trebuie s fie investigat n ntreagasa complexitate, ceea ce, obiectiv, reclam att existena unei tiine globale,integratoare, ct i existena unor tiine monodisciplinare. In funcie de evoluiageneral a tiinei, de tradiiile dintr-o ar sau alta, acea tiin integratoare

a fost, de regul, denumit tiina administraiei. Aceast orientare metodologico-epistemologic, ce reprezint i o convenie a limbajului tiinific evoc o realitate


32/171

32

gnoseologic incontestabil a epocii moderne, anume existena unei teorii tiinifice aadministraiei, mai exact a unei preocupri constante pentru conturarea unei asemeneateorii. Autorii care folosesc termenul de "tiine administrative" au n vedere sferalarg a tiinelor care se refer la administraie, fie din punctul de vedere al scopuluilor, fie din cel al obiectului ori metodelor.Cercettorii care au explicatexistena acestor

tiine, precum: filozofia administraiei, sociologia administraiei, psihologiaadministraiei, tehnica admimstraiei, politica administraiei etc, admiteau existenaunui anumite legturi ntre aceste tiine, ceea ce le fcea s intre n genul tiineloradministrative.Tocmai de aceea, ni se pare c i aceast viziune pledeaz

adevrat implicit, pentru o tiin a administraiei, ea fiind o viziune complementari nu polar tezei dup care exist numai o tiin a administraiei.

Tezele trebuie nelese i analizate ntr-o unitate dialectic, spre a puteasurprinde evoluia teoriei tiinifice a administraiei i perspectivele acesteia i nuopuse una alteia, cum se procedeaz i n literatura noastr, de unii autori. De altfel, laaceast schimbare de optic ne invit nu numai istoria teoriei tiinifice aadministraiei, ci i, mai ales, noile centre de "difuzare metodologic" i deproblematizare filozofic n cadrul tiinei din perioada contemporan, efect firesc almaturizrii simultane a unui numr mare de discipline tiinifice, ntre care i celeadministrative.

n secolul nostru au intrat n "faza teoretic" numeroase alte ramuri ale tiinei,iar configuraia spiritual a tiinei contemporane a devenit, tot mai mult, un fel de"constelaie" complex de discipline cu metode, tehnici, instrumente i sisteme

conceptuale neomogene.7

Este motivul major care-l determin pe acest autor safirme c degajarea din studiul tiinei actuale a unei interpretri epistemologicegenerale trebuie s fie precedat de elaborarea unor evaluri de explicare a statutuluicunoaterii teoretice i a specificului metodologic al diverselor grupe de discipline.8Este normal i n cazul grupului de discipline administrative, s se identificeepistemologia administrativ. De aici nu trebuie neles c tiina administraiei nsise suprapune cu aceast epistemologie, aprndu-ne tot ca o ramur a metatiinei.

n sfera "tiinelor administrative", indiferent care este gradul su de extensie, intrnumai discipline juridice.

Un jurist, care scrie n drept, poate s scrie i studii de tiina administraiei,devenind specialist n aceast materie, alturi de un inginer sau un economist, deexemplu, dar un inginer sau un economist nu poate ajunge niciodat n postura unuiautor calificat de studii juridice. Este o precizare de care este bine s se in seama.


33/171

33

Acest criteriu de "dirijare", prezent n cadrul oricrei discipline, cere, cum seexprim I. Prvu, s se identifice linia progresului unei discipline cu aceea a spoririigradului de organizare, integrare i autonomie al teoriilor ei, el corespunznd,esenialmente, cu ceea ce unii autori contemporani au denumit "ipotezametaepistemologic"."unii autori drept tiin inter-disciplinar, iar de alii tiinmuli sau pluridisciplinar.

Dac ne referim la evoluia tiinei administraiei, vom constata c istorieiacestei tiine, ca i tehnicilor sale, nu-i sunt strine nici una din cele cinci direcii, ceeace face cu att mai dificil operaia logic de stabilire a naturii i caracterului tiineiadministraiei. Sub un alt aspect, aceaste concepte i teorii par a fi privite i ca unelement pozitiv, un factor stimulator al demersurilor teoretice actuale; o tradiie bogatntr-o anumit tiina este o garanie sigur a dezvoltrii ei ulterioare. "Nu se poatendeajuns sublinia importana punctului de vedere istoric - spunea Blaga - cnd e vorbade a pune n lumin tiina i structura gndirii tiinifice", iar marele nostru istoricNicolae Iorga, n lecia de deschidere a cursurilor la Universitatea din Bucureti din 31

octombrie 1938, la rndul su, preciza: "Nimic nu se poate nelege din ceea ce esteiar cunotina a tot ceea ce a fost; i nimic nu trebuie tiut din ceea ce este frdeschiderea perspectivelor ctre ceea ce neaprat trebuie s fie; i aceasta, prin silineleacelora care au tiut ceea ce a fost n trecut, care au cunotin de ceea ce este n prezent i care, de acolo, i extrag tot ceea ce trebuie pentru a ntrezri viitorul,mpreun cu energia trebuitoare pentru a nsuflei factorii activi n pregtirea acestuiviitor...".

Aceste idei reflect rostul ei dialectic de a arunca puni de nelegere ntre trecuti prezent i dincolo de marginile prezentului, ctre viitor ne apar ca o subtil viziune

metodologic n analiza fenomenului tiinific.Prin urmare, ntrebrile fundamentale persist: Ce este tiina administraiei

publice, innd seama de istoria ei raportat la istoria tiinei, n general? Care este perspectiva acesteia, iar din aceast perspectiv, ce interrelaii va avea ea cu tiinadreptului administrativ?

Este necesar s relevm distincia ce trebuie fcut ntre cercetareamultidisciplinarai otiin multidisciplinara.n cazul cercetrii multidisciplinare saual cercetrii complexe este vorba de o operaiune organizat pe baza unei ipoteze i cutehnici, metode adecvate obiectivelor urmrite, operaiune la care concur "diferitetiine pstrndu-i fiecare specificul, capacitatea euristic1 i epistemologi.tiineleinterdisciplinare ori al t iin elor de frontier, cum se vorbete adeseori, este vorba de


34/171


35/171

35

juridice, acest ansamblu normativ se constituie ntr-un regim special,derogatoriu de la dreptul comun sau, dimpotriv, el este dreptul comun.Romanii au fcut divizarea dreptului n drept public i drept privat, rmnndcelebru textul lui Ulpian prin care se contureaz criteriile acestei distincii: publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad

singulorum utilitatem (dreptul public este cel care se refer la organizarea

statului roman, iar cel privat la interesele particularilor). Distincia care s-ameninut pn n vremurile noastre, adevrat cu nuanri de la o epoc la alta, dela un sistem la altul (n dreptul socialist ea nu a fost admis), a stat, practic, labaza preocuprilor cu privire la calificarea dreptului aplicabil administraiei destat.

La romani nu s-a conturat o concepie foarte clar cu privire la aceastproblem, efect firesc al confuziunilor care au existat n Antichitate, n general, ca iapoi n tot Evul Mediu, ntre ceea ce doctrina modern a denumit puterile statului

(legislativ, executiv i judectoreasc). Aceast stare de confuzie ntre legislativ,executiv i judectoresc, n statul sclavagist, a fcut ca nici dreptul public s nu poatfi delimitat i conceptualizat la nivelul dreptului privat. Lucrrile actuale prezentarearamurilor dreptului public roman se face utilizndu-se criterii moderne, ntructcriteriile romane de sistematizare nu au supravieuit n aceast materie. De vreme ce nsocietatea roman, ca i n cea medieval, puterea de stat nu se realiza prin formefundamentale de activitate riguros delimitate unele de altele (activitatea legislativ,executiv i judectoreasc se exercit, de regul, de ctre aceleai organisme de stat),este lesne de neles de ce nici n planul doctrinei i nici al reglementrii juridice nu serealiza o atare distincie.De aici, dificultatea analizei dreptului public roman inecesitatea de a apela, cum remarcam mai sus, la criteriile pe care ni le ofer tiinadreptului n prezent (mai precis din perioada modern). Prima dintre "ramurile"dreptului public roman este considerat a fi dreptul administrativ. Dac admitem acest punct de vedere, promovat de prof.Emil Molcu, nseamn c ab originem dreptuladministrativ este anterior dreptului constituional, cel puin n spaiul de in fluen adreptului roman. Avem, desigur, n vedere dreptul constituional n accepiunea actuala termenului, care, cum se exprim specialitii n materie, este o ramur relativ tnr,

aprnd dup adoptarea primelor constituii, n sensul de lege fundarnental a unui statce cuprinde norme nvestite cu for juridic suprem.


36/171

36

Plecnd de la aceast linie de idei, putem spune, fr a grei c dreptul

administrativ, ca form de mariifestare a lui ius publicum, are o vechime comparabilcu cea a dreptului civil. Separareadreptului administrativ din dreptul public(unde era plasat, alturi de dreptul constituional), n majoritatea rilor Europeicontinentale, n secolul al XlX-lea, ne apare, aadar, ca o negare a negaiei i nu caactul de natere al unei noi ramuri de drept. De fapt, n secolul al XlX-lea, prin aceastoperaie de separare a administrativului de constituional, se marcheaz nu att

momentul apariiei normelor de drept administrativ, ct momentul constituirii ramuriitiinei dreptului care are ca obiect cercetarea acestor norme ale dreptului public .O astfel de judecat este valabil numai pentru spaiul Europei continentale,

deoarece n zona dreptului anglo-saxon, mult vreme s-a contestai existena unui Dreptadministrativ, considerndu-se, c dreptul comun (common law), se aplic deopotrivadministraiei (autoritilor), ca i particularilor.

De aceea, n lucrrile de specialitate juridic din Anglia, de exemplu, o bunperioad de timp a fost folosit exclusiv expresia "law of Public Administration" nlocul celei de "Administrative Law".

Aceast realitate, efect firesc al condiiilor n care s-au format marile sisteme dedrept n-a rmas fr consecine asupra cercetrii dreptului aplicabil administraiei publice. Iat de ce se poate afirma c dreptul public roman cunoate o categoriedistinct de norme juridice, norme referitoare la organele administraiei statului, laspecificul activitii lor, precum i la interesele de clas ce urmeaz a fi realizate prinaceast activitate. n lucrrile de tiina administraiei, inclusiv n celebrul tratatfrancez, s-a introdus expresia de mediu juridic(considerndu-se a fi cea mai potrivitpentru a evoca elementele comune ale realitilor diferite dintr-un sistem sau altul dedreo), analizndu-se relaia dintre administraia de stat i "mediul juridic". Se afirm

c administraia de stat se realizeaz ntr-un mediu juridic, fiind, la rndul ei, unasemenea mediu. "Administraia de stat, aa cum apare ea n societatea modern,constituie un mediu juridic, expresie i instrument al unor multiple reguli de drept.Prezentnd administraia drept un sistem de norme, doctrina tradiional a adoptat oviziune care, fr a fi inexact, a ajuns, prin caracterul ei parial, la o deformare arealitilor administrative". Incursurilede drept administrativ, relaia administraie destat - drept se reducea la cercetarea problematicii dreptului administrativ, de regul,spunndu-se c obiectul administraiei publice, n sensul de sfera de relaii sociale,coincide cu obiectul dreptului administrativ. Ali autori de drept administrativadmit

teza c relaiilesociale din cadrul administraiei publice nu sunt reglementate numai de dreptuladministrativ, ci i de norme aparinnd altor ramuri de drept: drept civil, dreptfinanciar, dreptul familiei, dreptul muncii etc Aici este problema opticii de abordare a


37/171

37

cercetrii profunzimii juridice a administraiei de stat, dar i problema raportului dintreobiectul administraiei de stat i obiectul dreptului administrativ, pe de o parte,respectiv dintre dreptul administrativ i alte ramuri de drept, pe de alt parte.

Ct privete aceste legturi, este de neles c o soluie sau alta depinde, n primul rnd, de modul n care se nelege coninutul i sfera administraiei publice.Varietatea de opinii existente n literatura de specialitate, cu privire la noiunea de

administraie, de executiv, n general, a condus, firete, i la opinii diferite cu privire larelaia administraie-drept, obiectul dreptului administrativ, categoriile de raporturietc).

Soluiile asupra acestei relaii sunt influenate si de orientrile cu caractergeneral asupra criteriilor de delimitare a ramurilor de drept. Asupra acestor criterii nuexist o unanimitate de vederi; tezele merg de la o extrem la alta, adic de laexacerbarea importanei a ct mai multor criterii, ca tendin a evoluiei dreptului,proliferarea ramurilor, pn la contestarea valabilitii vreunui criteriu, susinndu-se,inclusiv la noi n ar, c divizarea dreptului pe ramuri ar fi desuet.

Raportndu-ne la dreptul care s-a aplicat administraiei, ncepnd cu epocamodern, n diferite state, vom identifica dou mari sisteme (tipuri): tipul anglo-saxoni tipul francez. Aceast concepie, mult timp a dominat literatura de specialitate,aprnd ca o veritabil constant i a doctrinei administrative cu caracter juridic.

Trebuie reinut c att n cadrul tipului anglo-saxon, ct i n cadrul tipuluifrancez, au intervenit n perioada interbelic, precum i dup cel de-al doilea rzboimondial, o serie de mutaii, nct fiecare tip a mbrcat forme specifice naionale.Tocmai de aceea considerm necesar prezentarea att a trsturilor dominante pentrufiecare tip n parte, ct i a particularitilor naionale, respectiv ale perioadei actuale.

n cadrul dreptului public o importan deosebita o are dreptul constituional.Acesta reglementeaz forma n care este organizat un stat, modalitatea i tipulguvernrii i toate aspectelelegate de Constituia unui stat.Constituia aredou sensurigenerale: unul politic i unul juridic.

Condiiile politice sunt legate de aspecte cum ar fi evoluia n decursultimpului, ntr-o societate, a unei constituii, reglementarea unor valori spirituale ipolitice, aspecte legate de statutul ceteanului de drepturile acestuia, etc.

Condiiilejuridice prezint dou aspecte:

- aspectul material, care definete ansamblul normelor ce teaz forma de

guvernmnt a unui stat, raporturile intre partidele politice i ntre stat i ceteni icuprinde Iul de legi organice i unele legi ordinare;

- aspectul formal, care se refer la posibilitatea adoptrii n peciale a unor regulijuridice


38/171

38

O constituie se poate gsi sub form scris sau poate fi cultural. La rndul lor,constituiile scrise pot fi rigide sau flexibile. Deosebirea intre constituiile rigide i celeflexibile este c acestea din urm pot fi modificate ca orice lege obinuit.

Dreptul constituional este factorul structurant al ntregului sistem de dreptcare guverneaz i orienteaz reglementarea juridic din celelalte ramuri aledreptului.

Direcionnd un anume coninut i o anumit direcie. Aceasta este urmareafaptului c dreptul constituional izvorte din actul juridic i politic fundamental alrii - Constituia, care ntr-un stat pnfcxratic exprim cel mai fidel i concis voinapoporului suveran.

Normele cuprinse n Constituie abrog, instituie ori modificdirect sau implicitnormele cuprinse n celelalte acte normative, care includ normele juridice din celelalteramuri de drept.

Dreptul constituional conine totalitatea normelor juridice prevzute deconstituie dup care se organizeaz i se guverneaz un stat precum ireglementarea administraiei publice pe ansambluri.

Dreptul constituionaleste acea ramur a dreptului unitar formatdin normele juridice care reglementeaz relaiile sociale toadamentale ce apar n procesulinstaurrii, meninerii i exercitrii statale a puterii.Aceste norme sunt eseniale

pentru societate, n ele se regsesc principiile dreptului i tot ele constituie izvorpentru celelalte ramuri de drept.

Obiectul dreptului constituional l constituie relaiile sociale fundamentale ceaparnprocesul instaurrii, meninerii, exercitrii i predrii puterii statale,ca expresiea puterii poporului, care, evident, includ recunoaterea i garantarea drepturilor i

libertilor fundamentale.Normele constituionaleinstituie ordinea constituional,care vizeaz structura

starului, relaiile dintre organele statului, autoritile publice, dintre acestea i oameniiobinuii, partidele politice, alte organizaii, forma de guvernmnt i orice alt relaiefundamental pentru stat i drept, n general. Din ordinea constituional izvorteordinea de drept,n sensul c ordinea de drept este acea ordine instituit prin totalitateanormelor juridice emise n baza i conform Constituiei.

Ordinea constituional este ordinea stabilit de constituie, pe cnd ordinea de drepteste ordinea stabilit de toate celelalte legi emise n baza i conform constituiei.Sfera ordinii de drept este mult mai mare dect sfera ordinii constituional.


39/171

39

n cadrul sistemului dreptului constituional nrmele sunt grupate pe

instituii juridice, gruparea fiind dat chiar de Constituie iar ordinea n carenormele sunt aezate rspunde importanei valorilor ocrotite prin dreptulconstituional, precum i exigenelor de tehnic legislativ.

Sistemul dreptului constituional romnesc cuprinde unntoarele categoriide norme care stabilesc: esena, tipul i forma statului: titularul puterilor, bazele puterilor i bazele organizrii puterilor n stat; drepturile, libertile indatoririle fundamentale; formarea, organizarea, funcionarea, competena iactele organelor statului; nsemnele, intrarea n vigoare i modificareaConstituiei.

Dac se consider c dreptul constituional ca ramur a dreptuluindeplinete trsturile privind esena, mijloacele de realizare i finalitatea,comune ntregului sistem de drept - ceea ce, de altfel, asigur integrarea sa n

acest sistem - se impune s stabilim ce loc ocup el n sistemul dreptuluiromnesc. Pentru realizarea acestui lucru este necesar a fi cercetate cel puindou aspecte, i anume: importana relaiilor sociale reglementate prin dreptulconstituional, precum i valoarea fonnelor juridice prin care voinaguvernanilor, de aprare a acestor relaii sociale, devine drept izvoare de drept.

Ct privete cel dinti aspect, normele de drept constituionalreglementeaz cele mai importante raporturi sociale, adic acele relaiifundamentale ce apar n procesul instaurrii, meninerii i exercitrii puterii.Este incontestabil c relaiile sociale privind instaurarea i meninerea puterii

prezint cea mai mare importan pentru popor cci cujerkea puterii este scopuloricrei revoluii.

Ca atare norme juridice aplicabile pe teritoriul rii noastre i aici trecem lacel de-al doilea aspect cercetat - s existe o ierarhie n raport cu fora juridiceste faptul c, potrivit Constituiei, anumite norme juridice trebuie s fieconforme cu alte norme juridice. Este firesc, deci, s se considere c acelenorme juridice care trebuie s fie conforme cu altele au o for juridicinferioar acestora din urm.

Cercetarea aspectelor duce la concluzia c dreptul constituional este

ramura principal n sistemul de drept. Aceast trstur a dreptuluiconstiational duce la dou consecine n ce privete ntregul drept.

O prim consecin este urmarea faptului c dreptul constituional coninenorme elaborate n cadrul activitii de realizare a puterii de stat care este oactivitate de conducere la nivel superior a tuturor activitilor de conducere.Constituia, ca izvorul principal al dreptului constituional, este n acelai timp


40/171

40

i izvor principal pentru ntregul drept, cuprinznd reglementri de cea maimare generalitate, care privesc activitatea de instaurare, meninere i exercitarestatal^ puterii, n toat complexitatea ei.

Constituia cuprinde printre altele, reglementri privind proprietatea,organele executive i organele judectoreti. Corelaiile sociale din acestedomenii sunt apoi detaliat reglementate prin normele dreptului civil, dreptului

comercial, organizrii judectoreti. La o analiz a corelaiei dintre constituiei ramurile dreptului, vom constata c orice ramur de drept i gsetefundamentul juridic n normele din constituie. De aici reiese regulaconformitii normelor din celelalte ramuri ale dreptului cu reglementrile demare generalitate cuprinse n Constituie.

Aceast regul are drept consecin, edificatoare pentru stabilirea loculuidreptului constituional, faptul c o modificare intervenit n dreptulconstituional impune modificri corespunztoare ale normelor din celelalteramuri de drept care conin reglementri ale acelorai relaii sociale.

Modificrile ce se impun n celelalte ramuri de drept ca urmare a modificrilornormelor constituionale corespondente se fac direct n virtutea textuluiconstituional sau prin intermediul altor norme juridice, aceasta depinde^aj^faptul dac normele constituionale sunt de aplicaie. Modificarea normelor dinramurile de drept este obligatorie atunci cnd principiile constituionale ceconstituie fundamentul lor juridic se modific.

Pe o treapt inferioar, care, n ierarhia normelor juridice, urmeaz imediatdup Constituie, se gsesc legile ordinare, normele acestora din urm avnd o

for juridic inferioar Constituiei, i apoi alte acte cu caracter normativ, cumar fi hotrrile Guvernului, ale consiliilor judeene, instruciuni ale minitriloretc.

Modificarea normelor din ramurile de drept este obligatorie atunci cndprincipiile constituionale ce constituie fundamentul lor juridic se modifice.

Sectiunea a-2-a.Sistemul de drept adm inistrativ aplicabil administratiei publice.

Dreptului administrativ reprezint, n general, un ansamblu de norme juridice care reglementeaz raporturile sociale aprute n realizareaadministraiei publice. Normele de drept administrativ sunt norme de conduitale subiecilor care intr-o form sau alta duc la nfptuirea administraieipublice.Suntcuprinse att n acte care eman de la puterea legislativ ct i n


41/171

41

acte ale autoritilor administraiei publice, mbrcnd una sau alta din formeleanalizate la seciunea rferitoare la izvoarele dreptului administrativ.mele dreptului administrativ au o serie de trsturiproprii:

Reglementeaz raporturi sociale care apar ntre autoritile administraiei publice, precum i ntre acestea i particulari (persoane fizice i juridice) nrealizarea administraiei publice;

- Normele dreptului administrativ sunt foarte variate, ntlnindu-se,practic, n aproape toate domeniile i sectoarele de activitate;- Cu excepia celor cuprinse n Constituie i n legi, normele dreptuluiadministrativse emit n baza si n vederea executrii legii.

Ct privete structura lor normele dreptului administrativ, ca la orice norme juridice, deosebim o structur intern, logico-juridic i una tehnico-juridic.Referitor la structura logico-juridice, normele dreptului administrativ suntformate din trei elemente:

- ipoteza normei, care precizeaz mprejurrile i condiiile n care se aplic,precum i subiectele, la care se refer;

- dispoziia, care arat conduita pe care trebuie s-o urmeze subiectele la carese refera (ce trebuie s fac sau nu fac);

- sanciunea, care arat consecinele nerespectrii conduitei (adispoziiei).Ct privete structura tehnico-juridic, normele dreptului administrativ

se exprim n articole, paragrafe, alineate i sunt structurate n pri, titluri,seciuni, capitole etc. O astfel de structurare se pune n cazul acteloradministrative mai complexe, cu multe norme iuridce.

Normele dreptului administrativ pot fi clasificate i n raport de fora lorjuridic. Aceast clasificare prezint importan practic, deoarece o norm juridic de for inferioar nu poate anula, modifica sau conine reglementricontrare celor cu for juridic superioar.

Activitatea de administrare a treburilor statului i ale colectivitilor localerecunoscute de stat, este foarte complex cum la fel de complexe sunttrebuinele i interesele celor administrai, persoane fizice sau persoanejuridice. Aceast activitate este organizat i se desfoar pe baza unor normejuridice, care sunt extrem de variate .i aparin diferitelor ramuri ale sistemului

nostru de drept. ntre aceste norme juridice un grup special formeaz ramuradreptului administrativ.

Obiectul dreptului administrativ l constituie acel grup de norme juridicecare reglementeaz anumite relaii sociale din sfera de administrare a treburilorstatului i ale colectivitilor locale, alte categorii de relaii sociale din aceeai


42/171

42

sfer fiind reglementate prin norme juridice din cadrul altor ramuri de drept(dreptul constituional, dreptul civil, dreptul financiar, dreptul familiei s.a.).

Normele dreptului administrativ se cantoneaz n sfera administraiei publice, aceasta realizndu-se, n principal i n primul rnd, prin astfel denorme. Dar normele dreptului administrativ se aplic administraiei publicealturi i mpreun i cu alte norme juridice, aparinnd altor ramuri de drept.

Ca atare, normele dreptului administrativ nu acioneaz exclusiv numai nsfera n care i desfoar activitatea autoritile administraiei publice ci i nsfera altor autoriti publice, care exercit fie puterea legislativ, fie pe ceaexecutiv.

Referindu-se la relaiile sociale din sfera administraiei publice reglementatede dreptul administrativ mpreun cu alte ramuri ale dreptului public prof. A.Iorgovan reine trei situaii mai importante: a) raporturi reglementate de dreptuladministrativ subsecvent altor ramuri (cazul dreptului constituional); b)

raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun pentru alteramuri (cazul dreptului financiar); c) raporturi reglementate de dreptuladministrativ n colaborare cu alte ramuri (czul dreptului internaionalpublic

Sub alt aspect raporile sociale din sfera administraiei publice suntreglementate de dreptul administrativ, mpreun cu ramuri ale dreptului privat,nu ale dreptului public, ca n cazurile'menionate mai sus. In aceste situaii,dreptul administrativ, cu ncrctura sa politico-statal de putere public, joacrolul de .,drept comun"' pentru anumite instituii juridice sau chiar ramuri ale

dreptului privat, cum este cazul dreptului familiei, dreptului civil, dreptuluifunciar i altele, guvernnd i orientnd aceste reglementri n sferaadministraiei publice.

Dese sunt i situaiile n care raporturi sociale care fac obiectul administraiei publice se realizeaz de ctre alte autoriti publice, din sfera altei puteri(legislativ, judectoreasc) dect cea a administraiei. Multe dintre raporturilede drept, constituional. ..de drept penal'" etc. se realizeaz prin mijlocirea i aunor raporturi de drept administrativ. Din timpul imperiului roman, normelejuridice erau grupate n dou mari categorii: norme de dreptpublic" i norme

de drept privat". Evoluiile ulterioare ale dreptului nu au nlturat graniele dintre aceste dou

mari categorii i nici nu au creat altele noi. Ramurile de drept care s-au conturat

ulterior s-au ncadrat n una sau alta dintre ele.


43/171

43

Din analiza tiinei n materie, putem spune c dreptul public cuprindenormele juridice care privesc statul: organizarea i funcionarea sa, raporturiledintre autoriti, dintre stat i particulari (persoane fizice sau juridice), precumi raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate, n principal, n raport deobiectul lor de reglementare, n ramuri ale dreptului public. Din-dreptul publicfac parte urmtoarek ramuri de drept: constituional, administrativ, penal,

financiar, procesul penal, procesul civil, internaional public. Celelalte ramuriale dreptului alctuiesc dreptul privat.

Dreptul privat determin raporturile dintre particulari; fie dintre persoanefizice, fie dintre acestea i persoane juridice ori dintre persoane juridice, dar nuca purttoare ale puterii publice ci n nume exclusiv personal. Profesorii P. Negulescu i Alexianu precizeaz c dreptul public stabilete normele dupcare au s procedeze, n limitele stabilite de lege, deintorii puterii publice,

pe ct vreme dreptul privat se ocup cu satisfacerea i regularea intereselorparticulare".

Deosebirile dintre dreptul public i cel privat ar putea fi reduse, n

principal, la urmtoarele:

Normele de drept privat sunt mai cristalizate i mai stabile dect cele dedrept, public; acestea din urm avnd un pronunat caracter politic se schimbmai repede;

n dreptul privat, oricine poate s fie titular ai unui drept, indiferent daceste sau nu este cetean al statului, fr deosebire de naionalitate, religie orisex. n dreptul public nu oricine poate s exercite drepturile reglementate de

normele aparinnd acestuia (ex. dreptul de vot, dreptul i obligaia de a apraara .a.);

n timp ce dreptul public se bazeaz pe fora dc constrngere a statului ncaz de nerespectare a normelor sale, n dreptul privat, constrngerea ca modde asigurare a respectrii normelor o gsim foarte rar;

n dreptul privat, normele au un caracter supletiv, adic particularii, nconveniile lor, pot deroga de la ele i, numai n cazul n care nu au convenitaltfel, se va aplica norma de drept, pentru c, n dreptul privat numaidispoziiile de ordine public sunt obligatorii. n dreptul public, unde domin

ideea de ordin, n principiu, toate normele juridice sunt obligatorii; n timp ce publicitatea este de esena dreptului public, secretul este de

esena dreptului privat.

n timp ce dreptul public se bazeaz pe fora de constrngere a statului ncaz de nerespectare a normelor sale, n dreptul privat, constrngerea ca modde asigurare a respectrii normelor o gsim foarte rar;


44/171

44

n dreptul privat, normele au un caracter supletiv, adic particularii, nconveniile lor, pot deroga de la ele i, numai n cazul n care nu au convenitaltfel, se va aplica norma de drept, pentru c, n dreptul privat numaidispoziiile de ordine public sunt obligatorii. n dreptul public, unde dominideea de ordin, n principiu, toate normele juridice sunt obligatorii;

n timp ce publicitatea este de esena dreptului public, secretul este de

esena dreptului privat.

A. Sistemul din Anglia

Autorii englezi, nc n secolul al XlX-lea, propuneau clasificarea sistemelor juridice ale statelor n dou categorii, dup cum conineau sau nu un dreptadministrativ, rile care nu aveau drept administrativ fiind considerate (n principal)Marea Britanie i S.U.A., iar n sfera celor care aveau un asemenea drept erau incluserile de limb latin.

Promotorul acestui punct de vedere a fost prof. A. V. Dicey n lucrareaIntroductory to the study of The Law ofthe Constitution, aprut n1885"din Anglia - scrie Dicey - ideea egalitii subiectelor*din toate clasele, nfaa legislaiei administrative i a Curilor, a fost mpins pn la extrem. Pentrunoi, orice funcionar oficial, ncepnd de la primul-ministru i pn la uncolector de taxe, se afl sub aceeai responsabilitate fa de actele pe care leface fr vreo justificare legal, ca orice cetean.

Rapoartele cu cazurile n care funcionarii oficiali au nclcat legea suntaduse n faa Curilor, iar mpricinaii sunt sancionai, fiind obligai s

plteasc pagubele produse de actele pe care le-au fcut, n timpul exercitriifunciei lor, cu nclcarea legii.

Un guvernator, un secretar de stat sau un ofier, i toi ceilalisubordonai aflai sub comanda lor, sunt la fel de responsabili de faptele lor; pentru fiecare act svrit nu sunt privilegiai n comparaie cu persoaneleneoficiale"Ideea egalitii de tratament dintre funcionarii administrativi i cetenii dernd conduce, susine acest autor, la aplicarea dreptului comun asupraadministraiei de stat i nu a unui drept special - dreptul administrativ,

"cunoscut sub o form sau alta n sistemul legislativ al majoritii statelorcontinentale, dar necunoscut ca atare n terminologia legislaiei engleze".Inexistena n limba englez a unui termen echivalent satisfctor al expresiei"droit administratif' din limba francez, subliniaz Dicey, i are originea nfaptul c englezii nu cunosc fenomenul nsui. "n Anglia i n ri ca Statele


45/171

45

Unite, cu o civilizaie format de la sursele engleze, sistemul dreptuluiadministrativ i principiile pe care el se bazeaz sunt necunoscute"

Autorul la care ne referim apreciaz, totodat, c sistemul dreptuluiaplicabil administraiei de stat n Anglia este total diferit de cel din Frana idatorit aplicrii, n Frana, a principiului separaiei puterilor, pe care el lsupune unei critici severe, demonstrnd c doctrina lui Montesquieu nu este

clar, pe de o parte, i c ea a fost rstlmcit, neneleas, exagerat sauaplicat eronat de oamenii de stat francezi, pe de alt parte. Acetia, mai ales n perioada revoluiei, au cutat ca din doctrina lui Montesquieu, s surprindinconvenientele ce rezult din "interferarea problemelor Parlamentului cuproblemele statului", ceea ce exprim dorina lor de a spori puterea Guvernuluicentral.

In orice caz, se sublin

bazele constitution ale ale administratiei publice - sinteza

Documents