avocatul poporului
TRANSCRIPT
Avocatul PoporuluiUNIVERSITATEA FACULTATEA DE DREPT
MASTER: DREPT EUROPEAN
ANUL:I
Disciplina: Protectia Europeana a Drepturilor Omului
REFERAT
Avocatul Poporului ca aparator al drepturilor
si libertatilor cetatenesti
1
Profesor coordonator Cursant
Prof Univ.
Cuprins
Capitolul I
Conceptul de societate democratica si democratie din perspectiva
institutionala a Uniunii Europene
Capitolul II
Avocatul Poporului, putere morala in echilibrul celor trei puteri
in stat. Raportul dintre institutia Avocatul Poporului si
puterile statului
1.Raportul dintre legislativ si institutia Avocatul Poporului
2.Raportul dintre executiv si institutia Avocatul Poporului
3.Raportul dintre autoritatea judecatoreasca si institutia Avocatul
Poporului. Curtea Constitutionala.
2
Capitolul III
Actul administrative si aplicarea sa.
1.Trasaturile actului administrativ
2.Clasificarea actelor administrative
3.Aplicarea actului administrativ de autoritate
4.Modificarea,anularea si inexistenta actului administrativ
Capitolul IV
Prezentarea institutiei Avocatul Poporului
1.Trasaturile constitutionale si legale ale institutiei Avocatul Poporului
2.Competenta institutiei Avocatul Poporului.
3.Procedurile legale prin care actioneaza Avocatul Poporului.
4.Competenta Avocatului Poporului in solutionarea unor petitii care
privesc autoritatea judecatoreasca
5.Functiile Avocatului Poporului.
6.Actele Avocatului Poporului
Capitolul V
Elemente de drept comparat privind rolul Ombudsmanului in
realizarea controlului colectivitatilor locale, in
sistemul de drept romanesc si principalele sisteme de drept ale
statelor Europene.
3
Capitolul VI
Perspective
Bibliografie
Capitolul I
Conceptul de societate democratica si democratie din perspectiva
institutionala a Uniunii Europene
Intr-un raport cu privire la Tratatul instituind o constitutie pentru Europa prezentat de
Comisia pentru probleme constitutionale a Parlamentului European, din decembrie2004 , se
apreciaza ca cetateanul European este veritabil beneficiar al textului acestui Tratat
Constitutional. Cetateanul European este considerat alfa si omega al Tratatului
Constitutional1.
In vederea asigurarii caracterului democratic al Uniuni, precum si in scopul apropierii
acestuia de cetatenii sai, textul Tratatului a statuat urmatoarele principii ale functionarii U. E :
-principiul egalitatii democratice2
-principiul democratiei reprezentative3
- principiul democratiei participative
4
-principiul dialogului social
Conceptul de cetatean in ciuda tuturor incertitudinilor ce au fost exprimate in
literature, ramane strans legat de idea de participare democratica.
_________________________
1.F.Kauff- GAzin, La citoyeennee de l’ Union dans le Traite etabilisant une Constitution pour
l ‘ Europe, V. Constantinescu. Y. Gautier, V. Michel, op.cit., p.331.
2. Art I-45: In toata activitatile sale Uniunea respecta principiul egalitatii cetatenilor sai , care
beneficiaza de o atentie egala din partea institutiilor , organelor si organismelor Uniunii
3. Art I-45 Functia Uniunii are la baza principiul democratiei participative. Cetatenii sunt
reprezentati in mod direct la nivelul, Uniunii in Parlamentul European.
Cetateanul European apare sub infatisarea detinatorului unei parti din ,,suveranitatea
europeana ‘’ ca fiind componenta unei entitati colective europene, pe cale de a se forma
poporul european4.
Principiile democratiei participative au fost instaurate pentru a completa democratia
reprezentativa , dar si pentru a manifesta societatii civile, totul in scopul unei mai bune
conduceri ale U. E.
Principiul democratiei participative isi gaseste consacrare in art I-47 din Tratat. Prin
mijloace corespunzatoare, institutiile Uniunii acorda cetatenilor si asociatilor reprezentative
posibilitatea de a-si face cunoscute si de a schimba, in mod public, opiniile in toate domeniile
de actiune ale Uniunii.
Aceste institutii europene si-au propus mentinerea unui dialog deschis, transparent si
constant cu asociatiile reprezentative, si mai ales cu societatea civila, componenta
fundamenatala a statului de drept.
Deschiderea unui dialog cu societatea civila, luarea sa in considerare, cu ocazia
consultarii regulate, de catre Comisie5, dar si posibilitatea care este acordata cetatenilor de a-
si face cunoscute opiniile, permite crearea vectorilor formali in comunicarea intre opinia
publica si institutiile europene.
Asa cum sunt ele prevazute de catre art. I-47 din tartatul Constitutional principiile
democratiei participative au ca scop ameliorarea conducerii in cadrul U.E si favorizarea
participarii destinatarilor normelor comunitare la elaborarea acestora.
5
S-a dovedit a fi necesara asocierea sferelor private la deciziile publice, insa pentru a fi
inteleasa si ascultata ,, societatea civila europeana ;, trebuie sa existe si sa aiba sentimental
apartenentei la U.E.’’
Revine astfel reprezentantilor politici nationali si europeni, institutiilor europene, dar
si organizatiilor ce compun societatea civila sa dezvolte si sa alimenteze sentimental de
apartenenta, care sa conduca la crearea unei entitati solide, capabile sa-si impuna propriile
opinii si sa influenteze procesul decizilonal comunitar.
__________________________
4. F. Kauf- Gazin, op.cit., V.Constantinesco. Y. Gautier, V.Michel, op.cit.337
5. Art.I-47 alin. (3) : ,,In vederea asigurarii coerentei si transparentei actiunilor
Uniunii,Comisia procedeaza la ample consultari ale partilor interesate ‘’
O alta modalitate prin care cetatenii europeni participa efectiv la luarea deciziilor o
reprezinta initiative legislative popolara6
In acest sens, Tratatul Constitutional a prevazut in art. I-47 alin (3) ca : ,, la initiativa a
cel putin un million de cetateni ai Uniunii, resortantii ai unui numar semnificativ de state
membre, Comisia, in limitele competentei sale , poate fi invitata sa faca o propunere
corespunzatoare referitoare la chestiuni pentru care cetatenii considera ca este necesar un act
juridic al uniunii pentru punerea in aplicare a prezentei Constitutii.’’
In termenii dispozitiei mentionate, cetatenilor li s-a dat posibilitatea de a intervene, in
mod direct, in procesul legislativ European.
Eficienta si efectul acestei modalitati de interventie a cetatenilor in procesul legislativ
European depinde de legiuitor, deoarece art. I-47 alin 4 dispune ,, Legea europeana prevede
procedurile si conditiile necesare pentru prezentarea unei astfel de initiative cetatenesti,
inclusive numarul minim de state membre din care acestia trebuie sa provina ‘’
Initiativa cetateneasca reprezinta un prim mijloc institutional transnational al
democratiei participative.
Originalitatea puterii sale in aplicarea in sanul Uniunii Europene decurge tocmai din
caracterul sau transnational.
6
Initiativa asa cum este ea prevazuta in Tratatul Constitutional, constitue liantul direct
intre cetatenii Uniunii si institutiile europene , caci statele membre nu intervin, a priori in
organizarea initiativei.
Aceasta excludere a statelor membre se explica prin obiectivul urmarit de democratia
participatiava, ce rezida in luarea in consideratie a opiniei publice europene , a unei asociatii
civile care transcede frontierele nationale si care capata o anumita greutate in procesul
decisional comunitar.
Un element important al democratiei participative il reprezinta dialogul social
(art.I-48).
___________________________
6. Aceasta modalitate de interventie in procesul legislative a fost considerat,, cea mai mare
inovatie’’ a Tratatului Constitutional, O. Duhamel, OUI/NON. Les arguments pour choisir la
Constitution europeenne en 25 question. Le monde, hours serie, mai 2005.p.14
Uniunea Europeana promoveaza si recunoaste rolul partenerilor sociali la nivelul
Uniunii, luand in considerare diversitatea sistemelor nationale, promovand dialogul intre
acestia, cu respectarea autonomiei lor.
In contextul European democratia reprezentativ nu mai este suficienta.
Ea ramane , cu siguranta esentiala , insa trebuie completata cu noi forme alternative
de democratie, bazate, in special pe dialogul civil si cel social.
7
Capitolul II
Avocatul Poporului, putere morala in echilibrul celor trei puteri in stat.
Raportul dintre institutia Avocatul Poporului si puterile statului
Prin insasi menirea sa, institutia Avocatul Poporului se afla in stranse raporturi cu
celelealte institutii ale statului si, in egala masura, si cu structurile societatii civile. Natura
acestor raporturi variaza in functie de activitatea desfasurata de respective institutie sau
structura, putand fi de colaborare, de sprijin efectiv, de control sau doar de informare.
De altfel chiar reusita institutiei depinde in buna masura de acceptarea sa de catre
populatie, de gradul sau de integritate in cultura politica a tarii.
Pentru a defini pozitia sa in ansamblul structurilor statale. Legea organica prevede ca
Avocatul Poporului este independent fata de orice autoritate publica . Independenta sa fata de
organismele publice care cad sub incidenta preocuparilor sale si acesul liber al cetateanului la
serviciile oferite publicului sunt trasturi specifice in general Ombudsman-ului7 , ca si faptul ca
el nu se poate substitui autoritatilor publice controlate atunci cand isi exercita atributile.
De aceea Avocatul poporului poate emite doar recomandari si rapoarte, iar nu decizii
susceptibile de a fi investite cu forta juridical obligatorie
8
1.Raportul dintre legislativ si institutia Avocatul Poporului
Din punct de vedere organic fiind o institutie de sorginte parlamentara, intre Avocatul
Poporului si Parlament exista raporturi privilegiate, in nici un moment nepunandu-se
problema subordonarii.
Legarea ,,nasterii’’ Avocatului Poporului de Parlamenta a parut drept firesc in
conditile in care ea este o institutie a statului destinata sa controleze administratia publica
prin mijloace necontencioase: institutia nu putea depinde in formarea sa nici de autoritatea
executive si nici de cea judecatoreasca
7..D. Apostol-Tofan,op.cit., p.269
Avand in vedere configuratia initiala a institutiei, precum si efectele juridice ale
activitatii sale, Avocatul Poporului apare totusi ca o forma specializata de control indirect pe
care Parlamentul o exercita asupra activitatii autoritatilor executive si administrative8 .
In urma celor expuse mai sus putem trage concluzia ca raporturile Avocatului
Poporului cu Parlamentul se caracterizeaza prin prin urmatoarele aspecte :
-Parlamentul are dreptul de a numi conducatorul institutiei Avocatul Poporului.
- Senatul si Birolurile Permanente ale Camerei Deputatilor au dreptul de a numi
adjunctii Avocatului poporului.
-Parlamentul are dreptul de a vota legea organica a institutiei.
-Birolurile permanente ale Camerei Deputatilor si Senatului au dreptul de a aproba
Regulamentul de organizare si functionare a institutiei.
-Parlamentul are dreptul de a asculta si a se pronunta asupra rapoartelor Avocatului
Poporului.
2.Raportul dintre executiv si institutia Avocatul Poporului.
9
Menirea generala pentru care a fost create institutia Avocatul Poporului este aceea de
imbunatatirii a activitatii administratiei publice. Principalul sau scop imediat este insa acela de
a pune fata in fata administratia publica cu cetatenii care se considera lezati in drepturile lor
de autoritati care ar trebui sa ii serveasca si nu sa le produca prejudicii. Iar aceasta activitate
de mediere se realizeaza in concret nu prin ,, solutionarea unor raporturi sociala’’9, ci prin
sesizarea altor organe ce ar putea oferi astfel de solutii. Prin instituirea Avocatului Poporului
s-a inceracat o sporire a garantiilor juridice conferite drepturilor si libertatilor cetatenestisi,
______________________
8. In acelasi sens vezi si I.Muraru, op.cit.,.371.
9.T.Draganu,oop.cit.,p347
totdeauna, protectie mai active a acestor drepturi din partea statului.
Este normal deci ca raporturile pe care Avocatul Poporului le are cu executivul sa fie
mai degraba definite ca raporturi de control si colaborare10, fara ca prin aceasta sa existe
posibilitatea unor imixturi reciproce in activitate.Aceasta institutie a fost create tocmai pentru
a stopa abuzurile administratiei publice in raport cu cetatenii, ea insa nu se poate substitui
autoritatii controlate, ci are doar posibilitatea de a ii solicita acesteia, cu autoritatea specifica
unei institutii statale sin u doar de pe pozitia unui simplu cetatean, sa isi manifeste in mod
concret, complet si in cadrul termenelor stabilite de lege atributiile care ii revin.
De asemenea Avocatul Poporului nu poate aplica sanctiuni.Practic , sanctiunile sunt
aplicate tot de autoritatile din sistemul organelor administratiei publice. Tocmai de aceea,
raporturile Avocatului Poporului cu autoritatile executive si administartive11 sunt de natura
complexa, in nici un caz de subordonare.
Avocatul Poporului nu poate amenda functionarii sau autoritatile, nu poate dispune
revocarea functionarilor, nu ii poate actiona in judecata.
Deci am putea caracteriza raporturile Avocatului poporului cu executivul si autoritatile
administratiei publice
Avocatul Poporului are dreptul de a solicitaacestora masuri ce se cuvin pentru
apararea drepturilor si libertatilor persoanelor fizice.
10
Avocatul Poporului are dreptul de a reclama autoritatilor ierarhic superioare lipsa de
reactie a celor somatic sa ia masuri necesare.
_____________________________
10. Ibidem
11.Pentru discutiile din doctrina cu privire la faptul de a sti daca autoritatile administrativefac
parte sau nu din puterea executive vezi , mai ales, T. Draganu, op.cit.,vol,p.271 si urmsi A.
Iorgovan,op.cit., p.51 si urm.
3. Raportul dintre autoritatea judecatoreasca si institutia Avocatul Poporului.
Curtea Constitutionala
Daca fata de Parlament si autoritatile executive si administrative, cu care raporturile
sale sunt unele speciale si complexe aceasta independenta se manifesta atat la nivel organic
cat si functional, fata de autoritatea judecatoreasca, ce beneficiaza ea insusi de un statut de
toata independenta, pozitia Avocatului Poporului este una de autonomie totala .
Avocatul Poporului nu dispune de mijloacele obisnuite ale unui aparator in instanta,
insa dispune de o putere mult mai mare, aceea de a sensibiliza autoritatile ierarhice superioare
din sistemul administratiei publice, Parlamentul si opinia publica cu privire la eventualele
fenomene ilegale ce s-ar petrece in interiorul uneia din puterile statului.
Ori de cate ori Avocatul poporului este sesizat cu privire la o ilegalitate aflata pe rolul
instantelor judecatoresti rolul12 sau se reduce la acela de antena de retransmisie a deciziei
organuluijudecatoresc.
Paralelismele care se poate stabili cu institutia contenciosului administrative sau cu
unele proceduri de arbitraj nu fac decat sa sublinieze distanta intre doua structuri care au
acelasi scop, protectia drepturilor si libertatilor cetatenesti se realizeaza prin mijloace net
diferite:
11
-una prin acte juridice obligatorii si executori,la nevoie cu concursul fortei e
constrangere a statului.
-cealalta prin acte juridice cu character de recomandar, dar a caror eficienta rezulta
din forta sanctiunilor morale.
_________________________
12.Singura implicare in sfera autoritatilor judecatoresti ( sferace nu se identifica cu sfera
puterii judecatoresti ) intervine in situattiile de birocratie generate de neaplicarea art.21 din
Constitutie privind procesul echitabil si solutionarea cauzelor intr-un termen rezonabil.
Raporturile Avocatului Poporului cu Curtea Constitutionala sunt cu totul specifice ,
asa cum rezulta din prezenta implicare a acestuia in controlul de constitutionalitatea.
Atributiile Avocatului Poporului scot in evidenta raporturile pe care aceasta institutie
le are cu Curtea Constitutionala si anume:
-avocatul poporului formuleaza puncte de vedere la cererea Curtii Constitutionale
-poate sesiza curtea Constitutionala cu privire la neconstitutionalitatii legilor, inainte
de promulgarea acestora
-poate sesiza direct Curtea Constitutionala cu exceptie de neconstitutionalitate a
legilor si ordonantelor.
Mai mult art. 146 lit a) din Constitutie prevede ca Curtea Constitutionala are printre
atributii si pe aceea de a se pronunta asupra constitutionalitati legilor, inainte de promulgare
acestora la sesizarea Presedintelui Romaniei , a unuia dintre presedintii celor doua Camere , a
Guvernului, a Inaltei Curti de Casatie si Justitie a Avocatului poporului, a unui numar de cel
putin 50 de deputati sau cel putin 25 de senatori, precum si din oficiu, asupra initiativelor de
revizuire a Constitutiei
12
Avand in vedere cele expuse putem spune ca raportul dintre institutia Avocatul
poporului si Curtea Constitutionala este unul de colaborare ca si in cazul celorlalte institutii
ale statului si nu un raport de subordonare.
Raportul dintre institutiei Avocatul Poporului si Curtea Constitutionala priveste doar d
aspectul legat de controlul constitutionalitatii legilor13.
________________________
13.Am subliniat si cu alte prilejuri ca suprematia Constitutiei este o realitate
incontestabila, sin u o simpla afirmatie, si ca ea reprezinta o obligatie opozabila, in egala
masura , autoritatilor statului si tuturor celorlalte subiecte de drept. Cat priveste garantiile
acestei suprematii, ele sunt tocmai cele doua aspecte mai sus mentionate . A se vedea I.
Muraru
Capitolul III
Actul administrativ si aplicarea sa
Notiunea de act administrativ.
Prin act administrativ se intelege acea forma juridica principala a activitatii organelor
administratiei publice, care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa a da
nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul
principal de legalitate al instantelor judecatoresti.
1. Trasaturile actului administrative
13
Se impune de la inceput a sublinia ca in literature de specialitate nu exista o
unanimitate de opinii cu privire la numarul si continutul actului administrative ( de drept
administrative )14
Am spune ca aceasta reprezinta o consecinta fireasca a varietatii opiniilor exprimate cu
privire la notiunea de administratie de stat, ca activitate si respective ca sistem de organe.
Cu toate acestea, unele elemente comune, chiar daca sunt formulate diferit, se regasesc
la toti autorii de drept administrative care si-au exprimat pina acum opinia: acte juridice,
manifestari unilaterale de vointa, emise in realizarea puterii de stat.
Tocmai aceste elemente comune,ce definesc aspectul de continuitate al doctrinei
administrative romanesti, sunt esentiale pentru delimitarea actului administrative de celelalte
acte juridice ale organelor administratiei de stat, pe de o parte, de operatiunile administrative,
pe alta parte.
Luand in consideratie cele expuse vom desprinde urmatoarele trasaturi ale actului
administrative, in sens formal:
____________________________
14. Astfel, in ordinea cronologica a aparitiei lucrarii, retinemca prof. T. Dragan opereaza cu
sase trasaturi: a) emana de la organe ale statului; b)unilateralitate ; c)obligativitatea emiterii pe
baza si in conformitate cu legea ; d)caracter de organ principal a administratiei de stat; b) este
manifestarea de vointa juridical unilaterala; c)este emisa in realizarea puterii de stat; d)emana
numai de la un organal administratiei de stat; e)are o forma specifica ( op.cit., p.221-235
a) Actul administrative este forma juridica principala de realizare a activitatii organelor
administratiei publice
Prin aceasta trasatura evocam genul proxim al actului administrativ- formele concrete
de activitate ale organelor administratiei publice.Actul administrative ne apare ca una din
formele cu semnificatie juridical prin care organelle administratiei publiceisi realizeaza
competenta, implicit sarcinile.
Actul administrative este insa forma cea mai important, aceasta datorita unor aspecte
de natura cantitativa-ponderea pe care o ocupa.
Administratia publica este in esenta ei, o activitate juridica, ea presupune, in final,
modificarea raporturilor juridice existente prin nasterea unor noi drepturi si obligatii sau dupa
14
caz, prin stingerea celor existente. De unde si necesitatea ca faptul juridic ce sta la baza
acestor noi situatii juridice, determina incidenta dreptului obiectiv.
Ponderea actului administrativ in sfera formelor de activitate ale organelor
administratiei publice variaza dupa cum plasama la un nivel ierarhic sau altul al organizarii
administratiei publice, respective dupa cum este vorba de un organism de ramura sau de
domeniu.
La organele de la baza sistemului organizarii administratiei publice au o pondere mai
mare operatiunile si faptele materiale, iar pe masura ce urcam spre organele din varful
organizarii- Presedintele Romaniei si Guvernul – ponderea acestora scade in favoarea actelor
juridice, in principal a actului administrativ15.
b) Actul administrative este o vointa juridical unilaterala
Prin aceasta trasatura se urmareste, pe de o parte, includerea actului administrative in
sfera actelor juridice, iar pe de alta parte, deliminatea actului administrative de operatiunile
tehnico-administrative, respective de operatiunile tehnico-productive.
Ca atare actul administrative ne apare ca fiind exteriorizarea vointei interne a unui
organ
______________________________
15. Vezi pentru unele aprecieri in acest sens, A. Trailescu, Unele consideratii referitoare la
raporturile dintre autoritatile administartiei publice si actele acestora. In Drept, nr.10-11/1995,
p.42-45.
al administratiei publice de a produce in mod direct efecte juridice, adica de a da nastere, a
modifica sau a stinge drepturi si obligatii.
Vointa pe care o manifesta organul administratiei publice trebuie sa fie expresa,
neindoielnica in a schimba ceva din ordinea juridical existenta pina in momentul manifestarii
ei, adica sa aiba acel animus negoti contrahendi si sanu fie doar jocandi causa.
Rezulta ca un act administrativ de vreme ce in esenta cuprinde o manifestare de
voinata juridica nu poate avea semnificatia unei rugaminti, a unei pareri sau a unui sentiment.
15
Din punct de vedere al dreptului administrative, relevanta juridical are doar faptul
material de incorporare a vointei organului administratiei publice de a da nastere, modifica
sau stinge drepturi si obligatii pentru subiecte de drept neidentificate ( in cazul actului
administrativ normative), respective pentru subiecte de drept nominalizate ( in cazul actului
individual ).
c) Actul administrativ este emis numai in realizarea puterii publice.
Aceasta trasatura deosebeste actul administrative de alte acte juridice cu caracter
unilateral ale organelor administratiei publice.
Din aceasta trasatura rezulta obligativitatea actelor administrative si executarea lor in
oficiu.Caracterul actului administrative de a fi emis in realizarea puterii publice nu trebuie
confundat cu caracterul general al oricarui act juridic, anume susceptibil de a fi realizat prin
forta de constrangere a statului16. Forta de constrangere a statului intervine pentru a infrange o
rezistenta a subiectelor de drepturi si obligatii in exercitiul autoritatii de stat sau dupa caz al
unitatii administrative-teritoriale.Asa se explica de ce atunci cand nu este respectat de buna
voie un act administrative nu mai este cazul sa se recurga la forta de constrangere a statului,
adica la investirea acestuia cu un titlu executoriu, pentru ca actul administrative este prin el
insusi purtator al unui asemenea titlu.17
______________________
16. R. Ionescu, op. cit., p.227
17.In legatura cu acest caracter al actelor administrative in literature de specialitate s-a ridicat
problema de a sti daca el se regaseste in actele ce emana de la structuri nestatale in
exercitarea atributiilor ce le-au fost transferate de la organelle administratiei de stat. Intr-o
opinie de interpretare restrictiva a notiunii de act administrative, promovata de R. Ionescu, se
sustine ca legea da in competenta organizatiilor obstesti indeplinirea unor Atari atributii
tocmai pentru a apela la influenta obsteasca sin u pentru a savarsi acte in realizarea puterii de
stat.
d) Actul administrativ are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004 .
16
Aceasta trasatura a actului administrative ne ajuta sa deosebim actul administrative
care este emis in special de organele administratiei publice, de actele de autoritate specifice
altor categorii de organe .
Indiferent cum privim administratia in sfera activitatii publice, ca scop sau ca mijloc,
ea nu este singura activitate publico- statala, iar actul administrative nu este singurul act de
autoritate, dar este singurul act de autoritate atacat in contencios administrative.Chiar si actele
administrative care nu pot forma obiectul unei actiuni, fiind exceptate, au un atare statut
consacrat pentru ca tot Legea contenciosului administrativ il prevede.
Asa se explica de ce regimul consacrat de legea contenciosului administrativ, in
concordanta cu principiile Constitutiei, devine un element obligatoriu al demersului teoretic
de delimitare a trasaturilor actului administrativ, ca specie a actului juridic.
2.Clasificarea actelor administrative
Tinand cont de faptul ca in toate clasificarile au o importanta practica, suntem de
parere ca cel mai mare interes il reprezinta o clasificare ce are in vedere cel mai larg
structural-organizational ) al notiunii de act administrative.
1.Dupa categoria organului care le emana, distingem :
a) acte care emana de la organul de administratie de stat
b) acte care emana de la alte organe de stat
c) acte care emana de la autoritatile autonome ale administratiei publice locale
d) acte care emana in baza imputernicirii date de lege ori de organe ale administratiei
de stat, de la personae private- acte administrative prin delegatie.
2. Dupa competenta materiala a organului emintent, distingem :
17
a) acte de administratie generala
b)acte de administratie speciala
3. Dupa gradul de intindere a efectelor, delimitam:
a) acte normative
b) acte individuale18
c)acte cu caracter intern
4.Dupa continutul efectelor actului individual pot fi identificate cel putin patru categorii:
a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru subiectul caruia i
se adreseaza
b) acte de conferire a unui statut personal ( diploma scolara , decizia de pensionare )
c) acte de aplicare a constrangerii administrative19
d) acte cu caracter jurisdictional.
Se impune a preciza ca in cazul actelor din prima categorie ce pot fi denumite generic
autorizatii delimitam doua mari situatii, dupa cum legea lasa organului de stat un drept
de apreciere sau ii stabileste doar obligatia verificarii conditiilor cerute de lege.
Tocmai de aceea autorizatiile sunt impartite in doua categorii:
a) autorizati libere
b) autorizatii impuse20
_______________________
18. O categorie a actelor individuale o reprezinta si actele collective, cele care au ca obiect
liste de personae fizice.
19. Avem in vedere in sens larg al constarngerii administrative, nu sensul restrictive-
sanctionar ( vezi pt detalii A . Iorgovan, Drept administrative , op.cit, p.151 si urm)
20. T. Draganu, op.,p.8
18
3. Aplicarea actului administrative
In legatura cu aplicarea actelor administrative se pun doua mari probleme pe care le
vom examina
Problema intrarii in viguare a actelor administrativ si problema executarii acestora.
1. Intrarea in viguare a actelor administrative
Intrarea in viguare a actului administrativ este acel moment in care actul
administrativeeste sucesibil de a fi pus in executare, de a produce efecte juridice.
Asa dar trebuie retinute cele doua consecinte ale intrarii in viguare a actului
administrativ si anume:
a) Actul administrativ este susceptibil de a produce efecte juridice
Momentul in care drepturile si obligatiile prevazute in actul juridic sunt definitive
formate si deci actul produce efecte juridice, marcheaza intrarea in viguare a actului
administrative.
Efectele juridice ale actului administrative are ca punct de plecare in timp, data intrarii
in viguare a acestui act.
Ratiunea acestei reguli consta in aceea ca organele administratiei publice emit acte
administrative in functie de circumstantele prezente pe care aceste organe le recunosc.
Este de esenta actului administrativ sa puna in executare legea. Ca atare daca legea are
caracter retroactive, este de la sine inteles ca actele administrative de aplicare trebuie sa aiba
acelasi caracter.
b) Actul administrativ este susceptibil de a fi executat.
Indata ce a fost emis actul administartiv, el trebuie sa fie pus in executare de cei carora
li se adreseaza. Mai intai , organele administratiei publice competente sa faca acest lucru si de
persoanele fizice si juridice care trebuie sa i se conformeze.
19
Plangerea persoanelor fizice sau juridice impotriva actelor administrative se poate face
numai in momentul in care actul este susceptibil de a fi executat.
Pina in acel moment , actul nu a intrat in viguare si nu are nici o consecinta juridica.
Pentru organele administratiei publice care trebui sa puna in executare actul
administrativ, actul intra in viguare indata ce a fost emis si a fost dus la cunostinta celor
competenti sa-l examineze.
Pentru persoanele fizice sau juridice, care trebuie sa se conformeze acestor acte,
momentul intrarii in viguare este acela in care a fost facut cunoscut actul.
2.Executarea actelor administrative
Conformarea fata de prescriptiile actului administrativ se intemeiaza pe o anumita
valoare juridica pe careo au aceste acte. De asemenea punerea in executare a actelor
administrative prezinta particularitatea executarii lor din oficiu.
a)Valoarea juridica a actelor administrative
Actele administrative au valoare juridica prin ele insele. Din faptul ca actul
administrativ este emis de un organ al administratiei publice, investit prin normele
juridice cu aptitudinea de a face actul , acesta are valoare obligatorie pentru orice
persoana careia i se adreseaza.
Astfel prin simpla lor existenta actele administrative creeaza drepturi si obligatii ce
.privesc persoanele fizice si juridice.
Consecinta valorii juridice a actelor administrative consta in aceea ca actele
respective produc efecte juridice fara a fi necesar consimtamantul celor carora aceste acte
li se adreseaza.
b) Executarea din oficiu a actelor administrative
Spre deosebire de actele juridice contractuale care, atunci cand nu sunt puse in
executare de cei care au obligatia de a o face, au nevoie de un titlu executor, actele
administrative nu necesita un astfel de titlu.
20
Intradevar atunci cand o parte dintr-un act juridic contractual nu isi indeplineste
obligatia asumata prin contract, cealalta parte, ca sa obtina executarea obligatiei, trebuie
sa se adreseze instantei judecatoresti.
Instanta consta neindeplinirea obligatiei si oblige pe debitor la executarea ei sau la
dezdaunarea creditorului. Dupa ce hotararea judecatoreasca este definitive, ea este
investita cu formula executorie si se trece la executarea silita a debitorului.
Asadar pentru a obtine executarea obligatiei , creditorul are nevoie de un titlu
executoriu din partea organelor judecatoresti.
Executarea actului administrativ nu are nevoie de o astfel de procedura.
Actul administrativ este executoriu din oficiu.
Se pot ivi insa si situatii in care cei carora li se adreseaza actele administrative sa
refuze indeplinirea obligatiilor care le revin in baza acestor acte.In acest caz administratia
publica este obligate sa recurga la executarea silit a actelor administrative.
Executarea silita este o masura extrema , la care organele administratiei publice
recurg , dupa ce au fost epuizate toate celelalte cai care ar putea asigura executarea
obligatiilor prevazute in actul administrativ.
Executarea silita este supusa unui regim juridic care sa asigure folosirea sa numai in
cazuri extreme.
4. Modificarea , anularea si inexistenta actului administrativ.
Modificarea .
Actul administrative nu trebuie sa fie conceput ca ceva fix, imuabil. Situatiile, in
evolutia societatii, sunt in continua schimbare.
Ca atare, si actele administrative care se refera la acestea trebuie sa fie schimbate ,
modificate.
In al doilea rand trebuia sa pornim de la idea ca administartia este facuta de oameni, de
aceea nu este infailibila.
21
Organele care emit actele administrative pot sa vada gresit lucrurile cand fac aceste
acte.
Gresind trebuie sa existe posibilitatea indepartarii erorilor comise in emitera acestor
acte juridice.
De aceea, trebuie admisa posibilitatea modificarii actelor administrative, principiul
revocabilitatiiactelor administrative fiind fundamental in regimul juridic al acestor acte.
Modificarea actului administrativ poate sa fie opera autorului actului sau a
superiorului sau ierarhic.
De asemenea , modificarea actului administrative prin retragerea sa poate sa fie
obligatorie, dar uneori poate sa fie doar posibila.
Inexistenta si anularea
Cand actul administrativ a fost emis cu incalcarea dispozitiilor legii, acest lucru face
ca actul sa fie lovit de nulitate, organele competente pronuntand desfiintarea actului
respective.
Nulitatea actelor administrative constitue sanctiunea actelor administrative facute cu
incalcarea legii si consta in lipsa actelor administrative de efectele juridice in vederea
carora au fost emise.
Constatarea incalcarii dispozitiilor legale in emiterea actelor administrative este de
competenta organelor aratate in lege, care pot fi organe ale puterii legiuitoare, organe ale
administratiei publice, instantele judecatoresti.
Atunci cand se socoteste ca a fost incalcata legea printr-un act administartiv, trebuie
sa ceara organului competent sa constate acest lucru sis a impiedice ca actul respective sa
mai produca efecte juridice. Deci sa pronunte nulitatea actului respective.
Cu toate acestea sunt situatii in care actele administrative sunt lipsite de elementele
lor esentiale, astfel incat nu mai prezinta nici macar urma unei aparente de legalitate.
In aceste cazuri, nu mai este necesara constatarea nulitatii acestor acte si pronuntarea
desfiintarii lor. Actele administrative, in acest caz, trebuie socotite pur si simplu
22
inexistente21.
Efectele juridice in cazul inexistenntei actelor administrative, sunt urmatoarele:
-in cazul acestora nu opereaza prezumtia de legalitate si nimeni nu poate fi obligat sa
se supuna prescriptiei cuprinse intr-un astfel de act.
-punerea in executare de catre organele administratiei publice a unui astefl de act apare ca
o cale de fapt care atrage raspunderea administratiei si a functionarilor ei pentru daunele
cauzate.
In ce priveste nulitatea actelor administrative trebuie sa facem deosebirea intre
nulitatea absoluta si nulitatea relative a acestor acte22.
Nulitatea absoluta consta in sanctiunea acelor acte administrative care nu au fost
emise cu incalcarea normelor juridice de fond si de procedura care privesc ocrotirea unui
interes general.
Sunt numeroase cazuri in care normele juridice, pe baza carora se emit actele
administrative, sunt destinate a ocroti interesele unor personae care participa in
raporturile de drept administrative.
Incalcarea unor astfel de reguli juridice este necesar sa fie private ca determinand
nulitatea relative a actelor administrative.
Aceste acte sunt anulabile la cererea celor ocrotiti de normele respective, iar daca
nulitatea nu este invocate, actul administrative poate fi considerat legal.
______________________________
21.T. Dragan, Actele de drept administartiv, editura Stiintifica, 1959, pag. 151-152 ; M
Waline . Droit administrative, Sirey, 1962 pag. 445-448
23
22. Terminologia de nulitate relative sau anulabilitate este echivalenta . Vezi , inn acest sens ,
Tr Ionascu. Tratat de drept civil, Vol I, editura Academica , Bucuresti, 1967, pag.330
Capitolul IV
Institutia Avocatul Poporului
Institutia Avocatul Poporului este o institutie nou creata, aparuta dupa Revolutia
Romana din Decembrie 1989.
In anul 1991, Adunarea Constitutionala a votat Constitutia Romaniei, marcandu-se
astfel „[...] trecerea Romaniei spre un stat de drept, democratic si social, in care demnitatea
omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane si
demnitatea omului reprezinta valori supreme si sunt garantate”1.
La 21 februarie 1997 a fost adoptata, in sedinta comuna a Camerei Deputatilor si
Senatului Legea 35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatului Poporului,
publicata in Monitorul Oficial nr. 48 din20.03.1997.
Institutia Avocatul Poporului are drept scop apararea drepturilor si libertatilor
cetatenilor in raporturile acestora cu autoritatile publice.
Sediul acestei institutii este in Bucuresti si, cu aprobarea Biroului permanent al
Senatului, poate organiza birouri teritoriale in functie de necesitatile realizarii atributiilor ce-i
revin conform legii.
Institutia Avocatul Poporului este autoritatea publica autonoma si independenta fata de
orice alta autoritate publica, in conditiile legii.
Avocatul Poporului 23 este denumirea constitutionala sub care s-a organizat si
functioneaza in Romania clasica institutie a Ombudsmanului.
Ombudsmanul este de sorginte suedeza si s-a raspindit indeosebi in Europa sub
denumiri diferite ca: comisar parlamentar; aparatorul poporului ( Spania ) ; aparatorul public;
mediator public ; mediatorul republicii ( Franta ) ; avocatul poporului ; procurer parlamentar.
Ombudsmanul de fapt, este o persoana independenta, numita de regula de parlament,
pentru a supraveghea administratia in relatiile cu cetateanul.Ombudsmanul incearca sa
deblocheze conflictele cetatean –administratie publica, conflicte generate indeosebi de
birocratie, carea fost si a ramas o grava maladie a administratiei.
_________________________________
24
23. Ase vedea si M. Constantinescu, A.Iorgovan, I .Muraru, E.S, Tanasescu, Constitutia
romaniei,revizuita, comentarii si explicatii, Ed. All Beck, Bucuresti, 2004,p.115-119.
1. Trasaturile constitutionale si legale ale institutiei
Avocatul Poporului.
Avand ca principal scop drepturile si libertatile cetatenilor, autoritatea Avocatul
Poporului desfasoara o activitate ce se caracterizeraza prin trasaturi care o individualizeaza in
raport cu celelalte autoritati publice:
1.Este o institutie ( art.58 alin 3 din Constitutie )
In limbaj juridic romanesc cuvantul institutie este utilizat in cel putin doua acceptiuni .
Mai intai ca institutie juridica prin care se intelege un grup de norme juridice unite pe
criteriu unui obiect comun de reglementare. Se utiliseaza si institutie politica , ea exprimand
aici ceva complex. Intr-un sens organizatoric cuvantul institutie poate desemna o autoritate.
Este interesant de observat ca in Constitutie , cuvantul este utilizat in art.58.alin.(3) atunci
cand se stabileste ca organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului se stabileste
prin lege organica, in acest sens urmeaza sa intelegem ca este vorba de o autoritate publica (
organ de stat ).
2.Organizarea si functionarea sunt stabilite prin lege organica
( art.58alin. (3) din Constitutie ).
Utilizarea legii organice pentru stabilirea organizariisi functionarii institutiei exprima
importanta aparte a acesteia. Legea organica presupuneun domeniu de reglementare rezervat ,
iar potrivit Constitutiei ea se utilizeaza in reglementarea domeniilor nominalizate prin
art.73.alin.(3) lit.a-s, precum si potrivit lit.t , pentru reglemenatrea celorlalte domenii pentru
care in Constitutie se prevede adoptarea de legi organice.Pentru Avocatul Poporului o
asemenea prevedere se gaseste in art.58alin.(3) din Constitutie.
3.Conducatorul institutiei este numit de Camera Deputatilor si senat, in sedinta comuna.
( art.65 alin (2)lit I ) din Constitutie)
25
Constitutia utilizeaza denumirea de Avocatul Poporului atat pentru institutie cat si pentru
conducatorul acesteia .Aici ne referim la conducatorul institutiei care potrivit art.58 alin 1 si
art .65 alin (2)lit .i din Constitutie este numit pe o perioada de 5 ani, de catre Camera
Deputatilor si Senat.
4.Prezinta rapoarte numai Parlamentului ( art.60 din Constitutie)
Este de esenta vietii parlamentare ca autoritatile parlamentare desemnate de catre
Parlament in intregul sau prin structurile sale, sa prezinte dari de seama, rapoarte.
Potrivit dispozitiilor legale distingem urmatoarele rapoarte :
- raport anual care se prezinta Parlamentului in intregul sau
- rapoarte la cererea Camerelor.
524Este o autoritate publica autonoma si independenta fata de orice autoritate publica (art.2
din Legea nr.37/1995, modificata prin Legea nr.181/2002), nu se substitute autoritatilor
publice , nu poate fi supusa nici unui control imperative.
Aceasta caracterizare este data de legea organica a institutiei , dar ea se legitimeaza pe
dispozitiile constitutionale, bineinteles intr-o legitimare sistematica.
Legea nr.35/1997 privind organizare si functionarea institutiei Avocatul Poporului
stabileste ca :
- institutia este autoritate publica autonoma si independenta fata de orice alta autoritate
publica
- in exercitarea atributiilor sale, Avocatul Poporului nu se substitue autoritatilor publice.
- Avocatul Poporului nu poate fi supus nici unui mandate imperative sau reprezentativ.
6.Activitatea25 Avocatului Poporului are un caracter public.
26
__________________________
24. Publicat in Monitorul Oficial., P.I, nr.113/16.10.1990
25 T .Draganu,op.cit,.p 347
7. Autonomie Bugetara a Avocatului Poporului.
Potrivit legii:
-institutia are buget propriu
-prin legile bugetare anuale poate fi aprobat un fond la dispozitaian Avocatul
Poporului pentru acordarea de ajutoare.
7.Asimilari cu functia de ministru , pentru Avocatul Poporului si cu cea de sefi de
departmente din aparatul Parlamentului pentru adjunctii acestuia.
8.Pe durata exercitarii mandatului, Avocatul Poporului nu poate fi urmarit si trimis in
judecata penala pentru opiniile exprimate sau pentru actele savarsite in exercitarea
mandatului.
9. Conducatorul institutie nu poate fi retinut, perchizitionat sau arestat fara incuviintarea
presedintelui celor Doua Camere ale parlamentului.
10. Adjunctii Avocatului Poporului nu pot fi retinuti, perchezitionati sau arestati fara
instiintarea prealabila a Avocatului Poporului .
2.Competenta institutiei Avocatul Poporului.
Legea nr.35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei avocatului poporului
prevede in capitolul IV competenta institutiei, unde sunt stabilite actele si faptele care pot
forma obiect al plangerii catre Avocatul Poporului si sunt limitative enumerate autoritatile ale
caror acte si fapte nu fac obiectul activitatilor sale.
Astfel conform art.13 litera b) din Legea Avocatul Poporului acestuia ii pot fi adresate
cereri referitoare la ,, incalcarea drepturilor sau liberatilor cetatenesti de catre autoritatile
administratiei publice’’
27
Sfera autoritatilor publice de la care poate proveni incalcarea drepturilor si libertatilor
este dintr-o data mult limitata26, fata de cele mentionate in articolul 1 al legii.
___________________________
26. In acelasi sens vezi si D. Apostol- Tofan , op .cit., p.273.
In continuarea acestei idei , articolul 15 din lege prevede ca ,, nu fac obiectul activitatii
institutiei Avocatul Poporului si vor fi respinse fara motivare cererile privind actele emise de
Camera Deputatilor, de Senat sau de Parlament, actele si faptele deputatilor si senatorilor, ale
Presedintelui Romaniei si ale Guvernului, precum si ale Curtii Constitutionale, ale
presedintelui Consiliului Legislativ si ale autoritattii judecatoresti.
Iar in articolul 26 se precizeaza ca prevederile legii se vor aplica si actelor
administrative ale regiilor autonome , indiferent ca acestea sunt gestionate de stat sau sunt
concesionate unor persoane private.
Din cele expuse mai sus, rezulta trei aspecte principale care trebuiesc avute in vedere
cu privire la stabilirea competentei Avocatului Poporului:
1).Dispozitiile constitutionale ale art.55 si ale art.1 din Legea organica care prevede ca
,, Avocatului Poporului este numit pentru apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor’’ in
raporturile acestora cu autoritatile publice27.
2).Capitolul IV al legii organice, instituit ,, Atributiile Avocatului Poporului ‘’ unde in
art.13 lit. b) se precizeaza ca sunt de competenta Avocatului Poporului cererile persoanelor
ale caror drepturi si libertati cetatenesti au fost inculcate de catre autoritatile administratiei
publice, desi initial scopul institutiei privea apararea drepturilor si liberatilor cetatenesti in
raporturile persoanelor cu autoritatile publice, nu numai cu autoritatile administratiei publice.
3).Ultimul articol al capitolului IV din legea organica( art.26 ) , care stipuleazaca ,,
prevederile prezentei legi se palica si actelor administrative ale regiilor autonome’’,
extinzand in acest mod sfera competentei Avocatului Poporului.
28
Avand in vedere ca prin legea organica nu s-au exprimat in mod clar limitele
competentei Avocatului Poporului in raport cu dispozitiile constitutionale, apreciem ca
_____________________________
27. A se vedea art.1 din Legea nr.35/1997, precipitate.
intentia a fost aceea ca Avocatului Poporului sa verifice mijloacele prin care administartia
publica isi exercita activitatea in raporturile cu cetatenii si anume, serviciul public prestat de
aceasta administratie.
Dupa cum se poate observa ramane in competenta Avocatului Poporului incalcarile
drepturilor si libertatilor de catre autoritatile administratiei publice. Aceste incalcari pot
rezulta fie din acte, fapte juridice administrative, fie din conduita sau orice manifestare a
functionarilor publici apartinand acestor autoritati:
1.Autoritati ale administratiei publice propriu zise:
-administratia publica centarla ( ministere, directii )
-prefecti
- servicii publice descentralizate din teritoriu ale ministerelor si organelor centrale
-administratia publica locala ( consilii judetene )
2. Organe administrative-jurisdictionale
3. Functionari publici ai acestora, ei actioneaza in calitate oficiala sin u ca personae private.
Potrivit prevederilor Legii organice, si actele administrative ale regiilor autonome fac
obiectul activitatii Avocatului poporului18.
3. Procedurile legale prin care actioneaza Avocatul Poporului
Legea pune la dispozitia Avocatului Poporului mai multe mijloace si procedee pentru
solutionarea si examinarea cererilor care i-au fost adresate:
29
a)Avocatul Poporului poate solicita documente si informatii de la autoritatile administratiei
publice in cauza;
a) Avocatul Poporului poate sa audieze functionarii publici in cauza, sa ia declaratii de
la conducatorii autoritatilor administratiei publice, de la functionari , precum si de la orice
serviciu din sistemul acesteia;
c ) Avocatul Poporului are dreptul sa faca anchete proprii;
d) Avocatul Poporului emite recomandarii care nu pot fii supuse controlului
parlamentar si nici controlului judecatoresc.Prin aceste recomandariii emise, Avocatul
Poporului sesizeaza autoritatile administratiei publice asupra ilegalitati faptelor sau
actelor administrative;
e) In situatia in care , Avocatul Poporului constata , cu ocazia cercetarilor facute,
lacune in legislatiei sau cause grave de corupiei ori de nerespectare a legilor , va intocmi
un raport care va contine cele constatate si il va inainta presedintilor celor doua Camere
ale Parlamentului, sau dupa caz , primului ministru.
4. Competenta Avocatului poporului in solutionarea unor petitii
care privesc autoritatea judecatoreasca.
In Titlul III , Capitolul VI, al Constitutiei , este reglementata Autoritatea
Judectoreasaca, care include instantele judecatoresti, Ministerul Public si Consiliul Superior
al Magistraturii.Autoritatea Judecatoreasca are o gama mai larga decat Puterea
Judecatoreasca ( aceasta fiind formata numai din instantele judecatoresti) .
Puterea Judecatoreasca este una din cele trei puteri din cadrul democratiei
constitutionale- legislative, executive si judecatoreasca.
Prin Legea nr.181/2002 pentru modificarea si completarea Legii nr.35/1997 privind
30
organizarea si functionarea institutiei Avocatului Poporului , s-a dat o configuratie
perfectionata textului care se referea la autoritatea judecatoreasca.Art.18 in forma modificata
: in cazul in care Avocatul Poporului constata ca solutionarea cererii cu care a fost sesizat,
este de competenta autoritati judecatoresti, el se poate adresa , dupa caz ministrului justitiei,
Ministerului Public sau Presedintelui instantelor de judecata, care sunt obligate sa comunice
masurile luate .
Perfectionarea textului a insemnat o corelare corecta cu dispozitiile constitutionale
( prin utilizarea terminologiei “ autoritatea judecatoreasca” )si a adaugat presedintii
instantelor judecatoresti stabilind astfel posibilitatea unei comunicarii directe a Avocatului
Poporului cu aceste autoritatii.Aceasta modificare chiar daca este una simpla , dar e destul
de solida.Potrivit art.6 paragraful 1 al Conventiei europene, orice persoana are dreptul la un
proces echitabil, public si realizat intr-un rezonabil.Avand in vedere faptul ca Avocatul
Poporului era sesizat cu multe plangerii referitoare indeosebi la tergiversarea exagerata a
judecatilor, aceasta modificare adusa legii devenisa necesara, mai ales ca art.58 din
Constitutie nu distinge incalcarile drepturilor si libertatilor in functie de autoritatea care
le reproduce.Avocatul Poporului deci, nu se adreseaza direct judecatorului reclamat, ci
presedintelui instantei., care are si atributii administrative in buna desfasurare a actului
de justitie sau eventual ministrului justitiei.
Modificari importante sau adus si reglementarilor privind Consiliul Superior al
Magistraturii.
Astfel., Consiliul Superior al Magistraturii este declarat ‘ garantul independentei
justitiei”.Legea Consiliului Superior al Magistraturii , elaborate in spiritual noilor reguli
constitutionale , stabileste ca aceasta asigura respectarea legii si a criteriilor de competenta
si etica profesionala in desfasurarea carierei profesionala a magistratilor28.
Pentru demersul nostru interes prezinta si Legea organizarii judiciare29, potrivit careia
toate persoanele au dreptul la un process echitabil si la solutionarea cauzelor intr-un termen
rezonabil, de catre o instanta impartiala si independenta .Iau masurii pentru organizarea si
buna functionar a instantelor pe care le conduc, presedintii si vicepresedintii instantelor
judecatoresti, asigura si verifica respectarea obligatiilor statutare si a regulamentelor de catre
judecatori sipersonalul auxiliaryde specialitate, cu respectarea principiilor independentei si
supunerii lor numai legii.
31
Fata de modificarile constitutionale se impune ca , de legea ferenda , la o viitoare
revedere a Legii nr.35/1997, sa se reintroduce in text posibilitatea sesizarii Consiliului Superior
al Magistraturii.
______________________
.28.A se vedea art.31 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 , publicata in M.Of., P.I, nr.599/2.07.2004
29.Legea nr.304/2004, publicata in M.Of. P.I. nr.576/29.06.2004
5. Functiile Avocatului Poporului
a) Functia consultativa
Avocatul Poporului in dialogul si contactul direct cu oamenii, cu problemele lor,
constituie o bogata sursa de informatie cu privire la sistemul legislativ.El poate depista mai
repede si mai clar lacunele legislative sau reglementarile agresive la adresa drepturilor si
libertatilor oamenilor.Art. 60 dinConstitutie stabileste ca rapoartele pe care Avocatul
oporului le prezinta Parlamentului pot contine recomandarii privind legislatia pentru
ocrotirea drepturilor si libertatilor lcetatenilor.
Avocatul Poporului poate fi consultat de initiatorii proiectelor de legii si ordonante,
care prin continutul reglementarilor, privesc drepturile si libertatile cetatenilor, prevazute de
Constitutia Romaniei, de pactele si celalante tratate internationale privitoare la drepturile
fundamentale ale omului, la care Romania este parte.
b) Functia de reprezentare
Potrivit art. 13 lit.g din Legea nr.35/1997, republicata , acesta reprezinta institutia
Avocatul Poporului in fata Cameri Deputatilor, a Senatului si a celorlante autoritatii
publice, precum si in relatiile cu persoanele fizice sau juridice, iar potrivit art. 32 din
Regulamentul de organizare a institutiei Avocatul Poporului.
Avocatul Poporului intretine relatii cu autoritatii similare din alte state si poate
participa la activitatea unor organizatii internationale din domeniul sau de activitate ori poate
32
sa devina membra al acestora.
Prin Legea nr.206/1998 s-a aprobat afilierea institutiei Avocatul Poporului, ca membru
la Institutul International al Ombudsmanului, cu sediul la Alberta, Canada si la Institutul
European al Ombudsmanului, cu sediul la Innsbruck, Austria.
c) Functia de ordonator de credite
Avocatul Poporului exercita functia de ordonator principal de credite, potrivit art.13
lit.i din Legea nr.35/1997 republicata.Aceasta functie revine de regula , conducatorilor
autoritatilor si institutilor publice, iar potrivit art.4 lit.k, Avocatul Poporului imputerniceste
personalul de specialitate cu indeplinirea unora dintre atributiile sale, potrivit legii.
6. Actele Avocatului Poporului
Denumirele actelor sunt fie explicit prevazute , fie rezulta din contextual legislative.
Aceasta permite Avocatului Poporului o libertate mai mare de actiune si de
concretizare a mijloacelor si procedeelor prin care intervine in apararea drepturilor si
libertatilor persoanelor fizice.Unele acte sunt prevazute in Constitutie si anume: raportul,
sesizarea Curtii Constitutionale.Unele denumirii ale actelor sunt prevazute in Legea de
organizare si functionare a Avocatului Poporului.Alte acte sunt nominalizate prin
Regulamentul de organizarew si functionare.
Actele sunt emise de regula , de catre conducatorul institutiei, dar pot fi emise si de catre
adjunctul acestuia.Toate actele trebuiesc emise in forma scrisa.
A.RAPORTUL
Raportul ete un act complex in continut, este actul nominalizat chiar prin dispozitiile
constitutionale.Acesta stabileste existenta a doua categorii de rapoarte si anume , raportul
anual si raportul prezentat la cererea Camerelor.Raportul annual cuprinde un bilant anual al
33
activitati institutiei pe un an de zile.Avocatul Poporului poate prezenta rapoarte si din proprie
initiative.Raportul este examinat de catre comisiile permanente desemnate de catre Birourile
permanente.Raportul comisiilor permanente este prezentat in sedinta de Plen, comuna a celor
doua Camere.Cat priveste raportul special , el este de fapt o sesizare adresata Parlamentului
si eventual Guvernului.
B.SESIZAREA
Sesizarea este actul cel mai des utilizat in realizarea celor mai multe din atributiile
Avocatului Poporului.Prin acest act, Avocatul Poporului; formuleaza obiectiile de
neconstitutionalitate si exceptiile de neconstitutionalitate, adresandu-se dupa caz
ministrului justitiei, Ministerului Public sau presedintelui instantei de judecata.
Efectele juridice ale sesizarilor sunt diferite.Cele adresate Curtii Constitutionale,
declanseazaprocedurile pentru verificarea constitutionalitatii textelor legale in cauza.
Cat priveste sesizarea trimisa ministrului justitiei , Ministerului Public sau
presedintelui instantei de judecata , legea prevede obligatia acestora de a comunica
masura luata.
Daca sesizarea este trimisa autoritatili administratiei publice sau functionarului
public, acestea au obligatia sa inlature , in termen de 30de zile , ilegalitatile comise.
Daca sesizarea este trimisa autoritatilor administratiei publice ierarhic superior ,
aceata au obligatia sa comunice Avocatului Poporului masurile luate in terment de 45 de
zile.
Guvernul este obligat ca, in termen de cel mult 20 de zile , sa adopte masurile
privitoare la ilegalitatea actelor sau faptelor administrative semnalate.
C.PUNCTUL DE VEDERE
Avocatul Poporului, ca rezultat al practicii, s-a considerat ca o implicare a sa in
domeniul justitiei constitutional ear fi o masura in favoarea eficientei in activitatea de aparare
34
a drepturilor omului.Legea nr.181/2002 a stability ca in cazul sesizarii privind exceptia de
neconstitutionalitate a legilor si ordonantelor care se refera la drepturile si libertatile
cetatenilor, Curtea Constitutionala va sollicita si punctual de vedere al Institutiei
Avocatul Poporului.
D.RECOMANDAREA
Si recomandarea ocupa un loc destul de important, in sistemul actelor prin care
Avocatul Poporului, isi exercita atributiile.
Ea poate fi considerate atat ca o insistare pe langa autoritatile administratiei publice,
cat si un avertisment.Art.21 din Legea nr. 35/1997 nominalizeaza recomandarile ca acte prin
care Avocatul Poporului sesizeaza autoritatile administratiei publice asupra ilegalitatilor
actelor sau faptelor administrative.
C.ORDINUL
Avocatul Poporului in principal , procedeaza prin emiterea de ordine, atunci cand
exercita atributii ce tin de organizare si functionare interna a institutiei.
Se procedeaza prin emitere de ordinepentru:
-angajarea salariatiilor institutiei
-exercitarea dreptului de autoritate disciplinara
-aprobarea structurii organizatorice, a statutului de functii si a numarului de
personal
-aprobarea organizarii concursurilor pentru ocuparea posturilor
-numirea, promovarea si eliberarea din functii
-aprobarea trecerii personalului dintr-un department in altul
-aprobarea deplasarilor in strainatate
-aprobarea programului de pregatire si formare profesionala a personalulu
de specialitate
-imputernicirea personalului de specialitate cu indeplinirea din atributiile
35
conducatorului institutiei
-aprobarea planificarii si efectuarii concediilor anuale de odihna
-stabilirea si aprobarea programului de audienta.
O situatie juridical aparte au ordinile emise de catre Avocatul Poporului in
exercitarea activitatii de autoritate de supraveghere, prevazuta de catre Legea nr.677/2001
pentru protectia persoanelor cu privire la preluarea datelor cu caracter personal si libera
circulatie a acestor date.
Aceste ordine privesc subiecte de drept exterioare institutiei Avocatului Poporului, au
caracter normative si sunt publicate in M.Of. al Romaniei Parte I.Ordinile Avocatului
Poporului sunt acte acte care produc efecte juridice.
E.ADRESA
Prin adrese se solicita official autoritatile publice date, informatii si se comunica
petitionarilor solutii sau indrumarii.
Adresa este utilizata pentru:
-solicitarea adresata autoritatii administrative publice de a reforma sau revoca actul
administrative, de arepara pagubele produse, de a repune persoana lezata in situatia
anterioara:- -solicitarea adresata autoritatilor administratiei publice ierarhic
superioare;
-adersa catre prefect
-aducerea la cunostinta persoanei a modului de solutionare a cererii sala.
Valoarea juridical a adresei este cea a unei sesizrii sau mai ales a unui recurs
gratios.
F.INSTRUCTIUNILE
Sunt prevazute explicit de art.5 din Regulamentul de organizare si functionare a
36
institutiei, ele fiind utilizate in exercitarea atributiilor legate de activitatea interna a
institutiei.
G.NORMELE METODOLOGICE
Normele Metodologice pot fi elaborate in cazul efectuarii unor anchete de mare
amploare, anchete care sa fie apoi finalizate prin recomandari adresate autoritatilor
administratiei publice si rapoarte speciale adresate Parlamentului.
Efectele juridice privesc numai personalul institutiei.
H.REGULAMENTUL
Regulamentul de organizare si functionare a institutiei Avocatul Poporului , potrivit
art.38 din Legea nr.35/1997, se aproba de catre Birourile permanente ale Camerelor
Deputatilor si Senatului.
In legatura cu Regulamentul de organizare si functionare a institutie se impugn
unele remarci:
-este un act juridic cu caracter normative;
-este elaborate in baza si in conformitate cu cu legea organica a institutiei;
-detaliaza dispozitiile legii organice
-este publicat ain Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Cat priveste efectele juridice , ele sunt acelea ale unui act normative.
I.AVIZUL CONSULTATIV
Avocatul Poporului este consultat de initiatorii proiectelor de legi si ordonante
care, prin continutul reglementarilor, privesc drepturile si libertatile cetatenilor, prevazute
de Constitutia Romaniei, de pactele si celalante tratate internationale privitoare la
drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este paret.Avizul consultative poate
fi emis si de adjunctii Avocatului Poporului atunci cand, potrivit Regulamentului, avizeza
37
rapoartele, punctele de vedere privind exceptiile de neconstitutionalitate, recomandrile,
precum si orice alte acte supuse aprobarii Avocatului Poporului.
Capitolul V
Elemente de drept comparat privind rolul Ombudsmanului in realizarea
controlului colectivitatii locale, in sistemul de drept romanesc si
principalele si principalele sisteme de drept Europene.
Armonizarea legislatiei romanesti cu legislatia comunitara europeana reprezinta o
cerinta de maxima importanta , iata de ce apreciem necesar sa se analizeze in ce masura Legea
nr.35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul poporului corespunde
exigentelor actelor normative comunitaresi este compatibila cu legile similare ale altor state
membre si cu statutul Mediatorului European.
Atributiile Avocatului Poporului sunt reglementate de art.13,lit. b).din Legea
nr.35/1997 si se refera la solutionarea cererilor facute de persoanele lezate de catre autoritatile
administartiei publice.
Aceasta reglementare a legii romane este in concordanta cu reglementarile celorlalte
state comunitare, care stabilesc pentru Ombudsman competenta generala privind activitatea
administartiilor nationale si locale. Singurele tari unde competenta materiala a
Ombudsmanului este mai larga sunt Suedia si Finlanda, unde el are si competenta de control
asupra organelor jurisdictionale.
Sesizarea Avocatului poporului este scutita de taxa de timbru, asa cum este si cea a
Ombudsmanului comunitar inclusive a Mediatorului European30. De asemenea la fel ca
oricare Ombudsman comunitar, Avocatul poporului din Romania poate sesiza si din oficiu.
38
La fel ca si in Danemarca , Spania , Irlanda plangerea trebuie sa se refere ;la incalcarea
unor drepturi sau libertati savarsite intr-un anumit termen, respective un an de la data de la
care persoana lezata a luat cunosstinta de faptele ce fac obiectul plangerii.
In ceea ce priveste modalitatea de sesizare, pewrsoanele indreptatite pot sesiza direct
Avocatul Poporului, aceasta reglementare este valabila si pentru Mediatorul European si
ceilalti Ombudsmani din statele comunitare, cu exceptia Frantei si Marii
______________________
30.A se vedea statutul Mediatorului European
Britanii, tari in care Ombudsmanii nu pot fi sesizati direct, ci prin intermediul
parlamentarilor.
Avocatul Poporului la fel ca omologii sai din tarile comunitare este independent de
puterea politica si beneficiaza de imunitate pe perioada exercitarii mandatului. El poate
efectua investigatii necesare in conformitate cu atributiile conferite de lege, iar in situatia in
care in urma acestor investigatii, emite recomandari, acestea nu sunt supuse controlului
parlamentar sau judecatoresc.
Procedura folosita este cea a institutiei Ombudsmanului clasic, in sensul ca Avocatul
Poporului nu dispune de mijloace directe de actiune ci, utilizand o procedura gratioasa, emite
recomandari prin care sesizeaza autoritatile administrative.
Articolul 57 din Constitutia Romaniei prevede obligatia Avocatului Poporului de a
prezenta celor doua Camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau la cererea celor din
urma.Rapoartele pot contine recomandari privind legislatia sau masuri de alta natura pentru
ocrotirea drepturilor si libertatilor cetatenilor.
Obligatia de a prezenta anual un raport in fata Parlamntuluieste stipulate in mod expres
pentru fiecare Ombudsman din tarile comunitare , la fel fiind si pentru Mediatorul European31.
Totodata cu ocazia prezentarii raportului sau ori de cate ori considera necesar fiecare
Ombudsman poate prezenta Parlamentului propuneri de abrogare, reformare sau adoptare a
reglementarii legale pentru protejarea cat mai eficienta posibila a drepturilor si libertatilor
conferite de lege tuturor persoanelor.
Din analiza comparative a institutiei Avocatul Poporului, in raport cu dispozitiile
constitutionale precum si cele din Legea nr.35/1997 emise in baza acestor dispozitii
39
constitutionale, vis-à-vis de prevedeile legale ce reglementeaza organizarea si functionarea
Ombudsmanului in statele Uniunii Europene, inclusive a Mediatorului European, rezulta fara
putinta de tagada ca Legea nr.35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul
Poporului este compatibila, in multe cazuri chiar identica actelor normative care
reglementeaza aaceasta institutie in legislatia comunitara europeana
___________________________
31. A se vedea art.3,pct.8 din,, Statut du Mediateur Europeen’’ in Union europeenne-Le
Mediateur Europeen, Textes official.
Capitolul VI
Perspective
Tudor Dragan vede perspective Avocatului Poporului ca una defavorabila.
Distinsul profesor explica aceasta prin ; lipsa traditiei in sistemul juridic romanesc; in
procesul de impamantenire in moravurile curente, ea va ajunge fara indoiala in competitie cu
institutia contenciosului administrative, care , prin faptul ca –si finalizeaza controlul actelor
administrative ilegale prin hotarari executorii si se realizeaza in cadrul unor circumscriptii
electorale, iar nu exclusiv pe plan central, va putea parea celor vatamati in drepturile lor o cale
procedurala mai eficienta si mai accesibila decat plangerea adresaata Avocatului poporului;
nu are ramificatii in teritoriu care sa ii
inlesneasca activitateasi este, deci, amenintata da fie gatuita de un numar excesiv de mare de
plangeri in raport cu posibilitatileei de solutionare; exista riscul unor solutii divergente din
moment ce plangerea la Avocatul Poporului este o cale paralela cu actiunea in contencios
administrativ32.
Ramane sa se vada care va fi valoarea practica a institutiei Avocatul Poporului, odata
ce ea nu dispune, conform Constitutiei din 1991 de posibilitatea de a lua masuri directe si
executorii de reparare a ilegalitatilor comise, ci singurele cai procedurale la care se poate
recurge sunt fie sesizarea autoritatilor publice in scopul ca acestea sa ia masurile operative
40
necesare, fie prezentarea de rapoarte Camerelor Parlamenrului, urmand ca acesta sa adopte
legile sau hotararile individuale cu caracter obligatoriu, pe care le va socoti necesare.
De aceea, a ramas legii organice , prevazute de Constitutie in aceasta materie,
sarcinade apune la indemana Avocatului poporului caile procedurale cele mai potrivite pentru
a o face eficienta33
________________________
32.A se vedea T.Draganu, op.cit., p.350
33. Idem,p.346
In ce ne priveste abordam o viziune optimista cat priveste institutia Avocatul
poporului.
Acest optimism se fondeaza pe :
-marea putere de receptie a oamenilor, ca o institutie a sperantei si a viitorului.
-consolidarea an de an a institutiei.
-sprijinul aparte de care institutia se bucura din partea Parlamentului.
- structurile europene si internationale aleombudsmanului, al carui rol sporeste
continuu.
introducerea in sistemul normativ sic el practice a exigentelor Uniunii Europene
perspectivele oferite ombudsmanului de catre Constitutia Europeana.
Astazi institutia Avocatul poporului poate fi considerate o institutie viabila si eficienta.
Fara indoiala perspectivele institutiei vor evolua intr-un raport direct proportional cu
realizarea in viata statala a comportamentului constitutional loial34
41
_____________________________
34. Concept pe care l-am formulat in I. Muraru, M. Constantinescu, Ordonanta
guvernamentala. Doctrina si jurisprudenta, Ed. Lumina lex, Bucuresti, 200, p.186-172
Bibliografie
1.Ioan Muraru, Drept Constitutional si institutii politice, editura Actami, Bucuresti,
1993.
2.Ioan Muraru, Elena Simina Tanasescu, Drept Constitutional si Institutii Politice,
vol.II, Editura C H Beck, Bucuresti 2006.
3. Iulian Nedelcu-coordonator, Drept Administrativ, Editura Themis, Craiova 2002
4. Iulian Nedelcu, Contencios Administrativ in spatial European, Editura Universitara,
Craiova 2006
5. Ioan Alexandru , Drept Administrativ in Uniunea Europeana , Editura lumina Lex
Bucuresti 2006
5.Antonie Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, volI, II Editura Lumina Lex,
Bucuresti 2005
6. Ioan Muraru, Elena Simina Tanasescu , Drept Constitutional si Institutii Politice,
vol.I, II, editia a-XI-a , Editura ALL Beck, Bucuresti 2004
7.Ioan Muraru, Avocatul Poporului- Institutie de tip Ombudsman, Editura All Beck,
Bucuresti 2004
42
8. Antonie Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, vol I, Editura Nemira, Bucuresti
2002
9.Constantin Branzan, Avocatul Poporului, Editura Juridica, Bucuresti, 2001
10.Emilian Stelian Ticamas, Savu Gheorghe, Drept Administrativ si Elemente de Stiinta
Administratiei , Editura Sedcom Libris, Bucuresti 2003
11. Claudia Gilia, Teoria statului de drept, Editura C.H. Beck, Bucuresti 2007
43
44