ASPECTE TEORETICE ŞI PRACTICE PRIVIND APLICAREA LEGII NR. 554/2004 A

CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV, MODIFICATĂ ŞI COMPLETATĂ

Mihaela ILIESCUProcuror – Parchetul de pe lângăÎnalta Curte de Casaţie şi Justiţie

TEME:

1) Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ1: exercitarea, de către instanţe, şi a controlului de oportunitate (temeinicie) asupra actului administrativ atacat sau numai a controlului de legalitate?

2) Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 4 din aceeaşi lege, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/20072, dispoziţii referitoare la exercitarea controlului de legalitate a actelor administrative.

3) Există obligaţia pentru funcţionarii publici, care se adresează instanţelor cu acţiuni în realizarea/recunoaşterea drepturilor salariale, de a urma procedura administrativă prealabilă, prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004?

1) Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004: exercitarea, de către instanţe, şi a controlului de oportunitate (temeinicie) asupra actului administrativ atacat sau numai a controlului de legalitate ? Această temă a constituit obiect al prospectării practicii judiciare, în cadrul Serviciului Judiciar Civil, în cursul anului 2007.

Potrivit dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, instanţa, sesizată cu acţiunea în nulitatea actului administrativ, poate pronunţa următoarele soluţii: „Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii. În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.”

Textul de lege conferă, astfel, instanţelor de contencios administrative competenţa de a constata nulitatea, respectiv, de a anula, în tot sau în parte, actelele administrative nelegal emise, de a obliga autorităţile administrative să emită un anumit act, să elibereze un înscris, să efectueze o anumită operaţiune administrativă, şi, totodată, să cenzureze şi operaţiunile administrative, care au stat la baza emiterii actului administrativ atacat, prin raportare la definiţiile legale, înscrise în articolele 1 şi 2 din aceeaşi lege.

În cele ce urmează, voi insista asupra definiţiilor legale ale sintagmelor “interesul legitim privat” şi “interesul legitim public”, întrucât invocarea acestora, în motivarea acţiunilor, introduse în condiţiile arătate de articolele 7 şi 8 din lege, implică dezbaterea asupra legalităţii şi temeiniciei actului administrative atacat, respectiv, legalitatatea operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii lor.

Art. 2 lit. p) defineşte interesul legitim privat ca fiind „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat”.

În acelaşi spirit, art. 2 litera r) defineşte interesul legitim public ca fiind „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţelor autorităţilor publice”.

În doctrină3, se consideră îndeobşte că, pentru a fi legal, un act administrativ, trebuie să fie emis: a) conform Constituţiei, b) legilor în vigoare, c) pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice superioare organului

1 Publicată în MONITORUL OFICIAL, partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificări şi completări ulterioare. 2 Publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 510 din 30 iulie 2007.

119

administrativ emitent, d) actul să fi fost emis în limitele competenţelor autorităţii publice emitente, e) şi în forma şi cu procedura prevăzute de lege.

Doctrina subliniază că al cincilea criteriu priveşte interesul legitim public ocrotit de lege. A. Iorgovan arată, în continuare4, că „ scopul regulii juridice, ratio legis, este limita legală a dreptului de

apreciere (a oportunităţii) actului administrativ, drept de apreciere la care se raportează judecătorul de contencios administrativ, pentru a stabili caracterul ilegal al actului atacat, adică excesul de putere manifestat de autoritatea administrativă, consacrat expres de art. 2 litera n) din lege”.

Potrivit definiţiei legale: “excesul de putere (înseamnă) exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice, prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”.

Legea anterioară a contenciosului administrativ, nr. 29/1990, spre deosebire de legea actuală, nu prevedea şi nu definea excesul de putere.

Condiţiile de legalitate nu trebuie identificate cu cele de oportunitate, arată A. Iorgovan5. În continuare, autorul subliniază că „excesul de oportunitate este stabilit de judecător prin raportare la scopul legii, ceea ce conduce la excesul de putere”.

Instanţele de contencios au considerat în mod judicios, că textul articolului 18 sus-citat, se interpretează prin raportare directă la articolul 2 litera n), astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prin modalitatea de interpretare sistemică şi teleologică. Coroborarea celor două texte de lege conferă instanţei de contencios administrativ prerogativa de a exercita un control de legalitate şi de oportunitate/temeinicie asupra actului administrativ atacat de către persoana vătămată în dreptul sau în interesul său privat legitim, mai exact, se urmăreşte îndeplinirea condiţiilor de proporţionalitate între scopul urmărit de legiuitor şi mijloacele folosite.

Se consideră, în doctrină6, ca fiind limite ale puterii discreţionare: regulile pozitive scrise, principiile generale de drept, principiul egalităţii, principiul neretroactivităţii actelor administrative, dreptul la apărare şi principiul contradictorialităţii, principiul proporţionalităţii între interesul legitim public şi cel privat.

Oportunitatea vizează momentul, locul şi condiţiile; mijloacele, durata, calitatea vieţii, interesul public, interesul legitim privat aspecte pe care actul administrativ emis le include, ori le modifică ori le afectează într-un mod anume, prin prevederile sale specifice. Or, examinarea legalităţii şi a operaţiunilor administrative premergătoare implică, ipso facto, şi prin corelaţie directă cu dispoziţiile art. 2 lit. n) din lege, şi examinarea temeiniciei, oportunităţii încheierii acestor operaţiuni administrative, pornind de la principiul priorităţii interesului public în domeniul dreptului administrativ, sub aspectele momentului, locului, condiţiilor, duratei, calităţii vieţii şi interesului public. Un exemplu în acest sens, îl constituie decizia civilă nr. 1146/R din 21 iunie 2007, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, în dos. nr. 48908/3/2005, având ca părţi pe reclamantul Costică Constanda şi pârâtul Consiliul General al Municipiului Bucureşti, cu obiectul „obligarea C.G.M.B. să aprobe documentaţia PUZ privind terenurile situate în Bucureşti, str. Turgheniev şi Bd. Aviatorilor, investiţia „Satul francez” (nepublicată). Prin această hotărâre, instanţa a statuat în favoarea protejării interesului legitim privat. Tot în favoarea protejării interesului legitim privat, s-au pronunţat instanţa Tribunalului Neamţ, prin sentinţa civilă nr. 209/CA/ 11 iulie 2006, şi cea a Tribunalului Vrancea, prin sentinţa civilă nr. 207 din 1 noiembrie 2005, ambele nepublicate.

Drept consecinţă, judecătorul de drept administrativ are dreptul să cenzureze excesul de putere al administraţiei publice, concretizat în acte administrative abuzive sau în refuzul de a răspunde solicitantului, ceea ce constituie nesocotiri ale intereselor publice şi private legitime ale persoanelor fizice şi juridice. 2) Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, mai exact, a excepţiei de nelegalitate a actului administrativ. Şi această problemă de drept a constituit obiect al prospectării practicii judiciare, în cadrul Serviciului Judiciar Civil, în cursul anului 2008. Potrivit art. 4 alin. 1: Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii

3 Autorul mai vechi R. Ionescu, citat de Antonie Iorgovan, în “Tratat de drept administrativ”, vol. II, ed. 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, pp. 49-50 4 Idem, pp. 51 5 A. Iorgovan, Tratat universitar de drept administrativ, Ed.Lumina Lex, Bucureşti, 2004, vol. II, pp. 97-101 6 A. Iorgovan, idem, pp. 49

120

interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze. 2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

Excepţia de nelegalitate a fost definită7 ca “un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui process pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părţi, ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei”.

După cum este îndeobşte cunoscut, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care, la rândul său, cuprinde prezumţiile de autenticitate şi veridicitate. Principiul legalităţii actelor administrative presupune atât ca autorităţile administrative să respecte legea, cât şi ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege

Practica judiciară s-a conturat deja în sensul că legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată pe cale de excepţie numai în situaţia în care de acest act administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, iar excepţia trebuie să prezinte interes pentru soluţionarea fondului cauzei. Dacă aceste condiţii nu sunt îndeplinite, excepţia de nelegalitate va fi respinsă ca inadmisibilă.8

În doctrină, se face diferenţa dintre : a) actele administrative unilaterale cu caracter normativ, care conţin reglementări de principiu aplicabile erga omnes, de exemplu, normele metodologice de aplicare a unei legi sau ordine, circulare emise de conducătorii autorităţilor administrative şi b) actele administrative unilaterale cu caracter individual, prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii determinate pentru subiecţii de drept cărora li se adresează : hotărâri de guvern, hotărârile comisiilor de fond funciar, diplome, decizii de pensionare, etc.

Referitor la sfera de aplicare a dispoziţiilor art. 4, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, practica instanţei supreme este constantă în circumscrierea aplicabilităţii doar la actele administrative cu caracter individual, emise după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, conform regulii tempus regit actum, numai în acest mod este respectat principiul stabilităţii raporturilor juridice şi al securităţii juridice. Aceasta este practica constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Totuşi, autorii recenţi consideră că excepţia de nelegalitate poate fi invocată oricând în cadrul unui process, indifferent de data emiterii actului administrative individual.9

În privinţa actelor administrative cu caracter normativ, care cuprind norme cu caracter general, impersonal şi obligatoriu şi care se aplică nelimitat în timp până la momentul ieşirii lor din vigoare, există opinii divergente ale diferiţilor autori, mergând de la opinia potrivit căreia excepţia de nelegalitate a acestei categorii poate fi invocată oricând,10 sau constituie doar un incident procedural, care va fi rezolvată de instanţa sesizată cu fondul pricinii,11 sau că situaţia acestei categorii de acte rămâne neclarificată12. Apreciez că prima opinie este cea judicioasă, argumentul principal fiind acela că excepţia de nelegalitate este un mijloc de apărare, neputând fi obligată partea dintr-o acţiune în contencios să îşi aleagă mijloacele de apărare împotriva unui act administrativ nelegal.

Textul articolului 4, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, a fost criticat pentru neconstituţionalitate, cu prilejul numeroaselor excepţii invocate de justiţiabili, de fiecare dată excepţia fiind respinsă – cu titlu de exemplu, deciziile nr. 404/10.04.2008, 492/ 6.05.2008, 698/17.06.2008, 874/10.07.2008, 932/23.0902008, publicate în “Monitorul Oficial.”

7Definiţia aparţine prof. T. Drăganu, apud Rodica Narcisa Petrescu, „Drept administrativ”, Ed. Hamangiu, 2009, Bucureşti, pp. 509 8 Decizia nr. 5132 din 25 octombrie 2005, a ÎCCJ – secţia de contencios administrative şi fiscal, publicată pe site-ul instanţei, www.scj.ro 9 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pp. 513 10 Ovidiu Puie, „Jurisprudenţa comentată în materia contenciosului administrativ, partea I – Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie”, în „Curierul Judiciar” nr. 7-8/2007, pp. 124 şi urm.şi G. Bîrsan, B. Georgescu, „Excepţia de nelegalitate în reglementarea Legii nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007”, în C.J. nt. 11/2007, pp. 61 11 A. Iorgovan, L. Vişan, Al.S. Ciobanu, D.I. Pasăre, „Tratat...”, pp. 127 12 Gabriela Bogasiu, Procedura prealabilă în dreptul administrativ.Practică judiciară, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2006, pp. 112

121

Curtea Constituţională a motivat soluţia de respingere prin mai multe argumente: “principiul stabilităţii raporturilor juridice, deşi neconsacrat expres de legea română, nu poate însă implica promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi. Contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indifferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel, ar fi zdruncinat însuşi fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanţa de judecată să pronunţe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un actul administrativ unilateral cu caracter individual, pe cale de excepţie, apare c ao modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie.” (considerentele deciziei nr. 404 din 10 aprilie 200813).

Din raţionamentul juridic dezvoltat de Curtea Constituţională, rezultă că, nu doar pe calea acţiunii directe, invocată în termenul legal, ci şi pe calea excepţiei de nelegalitate, invocată oricând, se poate pune în discuţie un act administrativ îndoielnic, dând efectelor principiului “cele ce sunt vremelnice pentru o acţiune juridică sunt permenente pentru constituirea excepţiei.” Pentru acţiunea directă, legea prevede termenul de 6 luni sau, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, de cel mult un an, conform dispoziţiilor art. 11 alineatele 1 şi 2 din lege.

Pe o poziţie contrară, se situează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care consideră că excepţia de nelegalitate nu poate fi ridicată sine die, ci numai în limita de timp a unui an scurs de la data comunicării sau a luării de cunoştinţă a actului administrativ individual vătămător, adică în termenul legal de 1 an pentru introducerea acţiunii. Raţionamentul juridic dezvoltat de către Înalta Curte are în vedere aplicarea constantă a principiului priorităţii, atunci când există contradicţie între normele naţionale şi internaţionale.

Astfel, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al C.E.D.O., are obligaţia de a asigura efectul deplin al normelor acestei Convenţii, aplicându-le în mod preeminent.

Mai departe, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător comunitar, are competenţa de a asigura pe deplin aplicarea dreptului comunitar, fie interpretând, fie îndepărtând legea naţională care i s-ar opune. Referitor la posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze acţiune în anulare împotriva unui act comunitar, depăşeşte temenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să prevadă şi să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate. Judecătorii instanţei supreme au ajuns la concluzia că dispoziţiile art. 4 modificat din Legea nr. 554/2004, “care permit repunerea în discuţie, în mod repetat şi fără limită de timp, a legalităţii oricrăui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile fundamentale arătate şi contravin practicii C.E.D.O. şi Curţii de Justiţie de la Luxemburg în situaţii juridice similare, cu atât mai mult cu cât, în privinţa actelor administrative individuale, admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte similare , ca întindere şi control, cu anularea actului”.14

Chestiunea de drept este încă subiect de dezbatere între teoreticieni şi juriştii practicieni. 3) Există obligaţia pentru funcţionarii publici, care se adresează instanţelor cu acţiuni în realizarea/recunoaşterea drepturilor salariale, de a urma procedura administrativă prealabilă, prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004? Tema a fost obiect al dezbaterilor referitoare la unificarea practicii judiciare în cadrul Grupului de lucru 2 al Consiliului Superior al Magistraturii.

În practica instanţelor, au apărut ambele opinii. Potrivit unei opinii minoritare, funcţionarul public nu trebuie să parcurgă procedura administrativă

prealabilă, întrucât demersul său juridic se întemeiază pe dispoziţiile articolelor 89, 91 indice 1 şi 93 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, în redactarea iniţială, în prezent, articolele 97-103, iar obiectul cererii îl constituie plata unor drepturi salariale neacordate funcţionarului public, fără temei legal, deci, este vorba de o veritabilă acţiune în despăgubiri; faptul că nu s-au acordat drepturile pretins recunoscute de lege, conferă legitimitatea de a fi solicitate instanţei, fără a fi nevoie de un răspuns negativ exprimat în procedura prealabilă; fostul art. 95, în prezent, art. 106, trimite la normele juridice speciale din dreptul administrativ şi al muncii.

Potrivit unei alte opinii, majoritare, funcţionarul public trebuie să parcurgă procedura administrativă prealabilă, prevăzută de art. 7, întrucât în măsura în care instanţa competentă este cea de contencios administrativ,

13 Publicată în Monitorul Oficial nr. 347 din 06/05/2008 14 Decizia nr. 4445 din 2 decembrie 2008, pronunţată de ÎCCJ – secţia de contencios administrativ şi fiscal, publicată pe site-ul său.

122

123

aceasta este datoare să verifice îndeplinirea tuturor condiţiilor prevăzute de legea-cadru a contenciosului administrativ şi care i se aplică funcţionarului public în întregime. În acest sens, indic decizia civilă nr. 519 din 12 februarie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţiei – secţia de contencios administrativ şi fiscal15 şi decizia nr. 441 din 10 mai 2007, pronunţată de Curtea Constituţională16, în referire la dispoz. art. 31 din O.G. nr. 6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor publici.17 Consider că opinia majoritară este cea judicioasă.

15Publicată pe site-ul Curţii www.scj.ro 16Publicată în Monitorul Oficial nr. 370 din 31/05/2007 17 Publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 66 din 29 ianuarie 2007