7.husman andrei-ionut paper

24
Colecţia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE WP nr. 2/2014 Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat Huşman Andrei Ionuţ Facultatea de Finanţe, Asigurări, Bănci şi Burse de Valori A.S.E. Bucureşti, anul II [email protected] Coordonatorul lucrării Lect. univ. dr. Lazăr Paula Rezumat. Bugetul local este un instrument de politică financiar-bugetară prin care statul intervine în economia de la nivelul colectivităţilor locale având totodată impact şi asupra rezultatului bugetului general consolidat. În contextul în care rolul şi impactul bugetelor locale asupra economiei atât la nivel european cât şi naţional sunt într-o continuă creştere, prin prisma proceselor de descentralizare tot mai intens dezbătute şi aplicate, lucrarea de faţă îşi propune să analizeze şi să evidenţieze importanţa bugetelor locale în cadrul bugetelor generale consolidate atât la nivel european cât şi naţional. Astfel sunt cuprinse în lucrare un capitol de noţiuni teoretice referitoare la bugetul general consolidat cât şi la bugetele locale şi două capitole de analiză la nivel european şi la nivelul României. Noţiunile teoretice propun caracterizarea celor două concepte avute în discuţie, iar partea de analiză are ca şi scop urmărirea tendinţelor ce au avut loc în ultimii ani şi stabilirea unor cauze pentru acestea. Cuvinte cheie: buget, consolidare, descentralizare, transferuri, administraţie publică locală Clasificare JEL: H72. Clasificare REL: 13F, 13G. 1. Introducere Teoria finanţelor publice sugerează ca luarea deciziilor ar trebui să aibă loc la cele mai joase nivele de guvernare şi să se refere la scopurile eficienţei alocative, la reflectarea economiei de scară şi la revărsarea de cost beneficiu. Procesul decizional descentralizat măreşte posibilităţile participării locale la dezvoltare. Descentralizarea fiscală poate contribui la o furnizare mai eficientă de servicii prin punerea mai bună de acord a cheltuielilor cu priorităţile şi preferinţele locale. Nu există ţară în care să nu aibă loc transferuri ale statului către bugetele locale, deşi dimensiunea şi scopul acestor subvenţii diferă de la o ţară la alta. Cantitatea şi reglementarea transferului depinde de distribuirea responsabilităţilor în rândul nivelelor de guvernare şi de alte surse de venit ale administraţiilor locale. Astfel se pune problema rolului bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat, pentru a putea reflecta eficacitatea cu care administraţiile publice locale îşi construiesc bugetele şi sustenabilitatea proprie a cheltuielilor bugetare locale, dar şi cum este afectat bugetul general consolidat de acţiunile administraţiilor publice locale.

Upload: beatrice-nicoleta

Post on 10-Jul-2016

24 views

Category:

Documents


2 download

TRANSCRIPT

Page 1: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Colecţia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE

WP nr. 2/2014

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

Huşman Andrei – Ionuţ

Facultatea de Finanţe, Asigurări, Bănci şi

Burse de Valori – A.S.E. Bucureşti, anul

II

[email protected]

Coordonatorul lucrării

Lect. univ. dr. Lazăr Paula

Rezumat. Bugetul local este un instrument de politică financiar-bugetară prin care statul

intervine în economia de la nivelul colectivităţilor locale având totodată impact şi asupra

rezultatului bugetului general consolidat. În contextul în care rolul şi impactul bugetelor

locale asupra economiei atât la nivel european cât şi naţional sunt într-o continuă creştere,

prin prisma proceselor de descentralizare tot mai intens dezbătute şi aplicate, lucrarea de

faţă îşi propune să analizeze şi să evidenţieze importanţa bugetelor locale în cadrul bugetelor

generale consolidate atât la nivel european cât şi naţional. Astfel sunt cuprinse în lucrare un

capitol de noţiuni teoretice referitoare la bugetul general consolidat cât şi la bugetele locale

şi două capitole de analiză la nivel european şi la nivelul României. Noţiunile teoretice

propun caracterizarea celor două concepte avute în discuţie, iar partea de analiză are ca şi

scop urmărirea tendinţelor ce au avut loc în ultimii ani şi stabilirea unor cauze pentru

acestea.

Cuvinte – cheie: buget, consolidare, descentralizare, transferuri, administraţie publică locală

Clasificare JEL: H72.

Clasificare REL: 13F, 13G.

1. Introducere

Teoria finanţelor publice sugerează ca luarea deciziilor ar trebui să aibă loc la cele mai

joase nivele de guvernare şi să se refere la scopurile eficienţei alocative, la reflectarea

economiei de scară şi la revărsarea de cost – beneficiu. Procesul decizional descentralizat

măreşte posibilităţile participării locale la dezvoltare. Descentralizarea fiscală poate contribui

la o furnizare mai eficientă de servicii prin punerea mai bună de acord a cheltuielilor cu

priorităţile şi preferinţele locale.

Nu există ţară în care să nu aibă loc transferuri ale statului către bugetele locale, deşi

dimensiunea şi scopul acestor subvenţii diferă de la o ţară la alta. Cantitatea şi reglementarea

transferului depinde de distribuirea responsabilităţilor în rândul nivelelor de guvernare şi de

alte surse de venit ale administraţiilor locale.

Astfel se pune problema rolului bugetelor locale în cadrul bugetului general

consolidat, pentru a putea reflecta eficacitatea cu care administraţiile publice locale îşi

construiesc bugetele şi sustenabilitatea proprie a cheltuielilor bugetare locale, dar şi cum este

afectat bugetul general consolidat de acţiunile administraţiilor publice locale.

Page 2: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Huș man Andrei-Ionuț

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

Rolul şi importanţa bugetelor locale cresc pe măsură ce procesele de descentralizare de

la nivelul statelor, fie ele la nivel european sau mondial, se intensifică.1)

Procesul de

descentralizare – presupune transferul puterii de decizie şi administrare de la nivel central la

nivel local, va crea, cel puţin la nivel teoretic, discrepanţe în ceea ce priveşte gradele de

dezvoltare ale regiunilor – cu cât nivelul veniturilor colectate de către o regiune va fi mai

ridicat şi eficienţa utilizării acestor resurse va fi mai mare cu atât mai dezvoltată va fi regiunea

respectivă. Astfel, procesul de descentralizare va crea o concurenţa între regiuni2)

şi de aceea,

acest proces este unul de durată şi care implică o multitudine de componente de ordin politic,

tehnic, administrativ şi fiscal. La nivel naţional, colectivităţile locale au dreptul, în

conformitate cu legislaţia în vigoare3)

să majoreze impozitele şi taxele locale cu maximum

20% faţă de prevederile legale şi totodată pot acorda bonificaţii de până la 10%, dar doar în

cazul în care plata se realizează integral, în avans până la expirarea primului termen de plată

(31 martie).

La nivel naţional, cel mai recent studiu4)

cu privire la noţiunea de descentralizare

evidenţia un paradox. Astfel, pe de o parte respondenţii de la nivelul autorităţilor locale erau

nemulţumiţi de limitarea puterii de decizie cu privire la modalitatea de determinare a

impozitelor şi taxelor locale iar, pe de altă parte, respondenţii din mediul de afaceri erau

nemulţumiţi de libertatea de decizie de care se bucură autorităţile locale vis-a-vis de procentul

de majorare a impozitelor şi taxelor locale (pentru persoanele juridice care colaborează cu un

număr ridicat de autorităţi locale cum sunt de exemplu agenţii economici din domeniul bancar

sau petrolier). Mai mult, în continuare resursele bugetului local sunt suplimentate prin

transferuri de la nivelul bugetului de stat, indiferent de gradul de dezvoltare şi/sau

descentralizare al statului, apărând astfel conexiunea dintre cele mai mari şi importante

elemente componente ale bugetului general consolidat.

În acest context vast şi pentru o mai bună înţelegere a modalităţii de realizare a

echilibrului la nivelul unui stat apare necesitatea înţelegerii rolului şi importanţei bugetelor

locale în cadrul bugetului general consolidat.

Cercetarea realizată în cadrul prezentei lucrări porneşte de la prezentarea detaliată a

conceptelor de bază (buget general consolidat, buget de stat, buget local, transferuri

consolidabile) şi continuă cu o analiză sintetică detaliată a poziţiei, rolului şi importanţei

bugetelor locale în cadrul bugetelor generale consolidate atât la nivel european cât şi naţional.

Pentru realizarea analizei s-au prelucrat în Excel datele necesare oferite de Eurostat şi

de Ministerul Finanţelor Publice, pentru ca mai apoi să fie inserate în cadrul proiectului.

Prin analiza critică realizată, cercetarea întreprinsă surprinde gradul de dependenţă al

bugetelor locale faţă de bugetul general consolidat/bugetul de stat la nivel naţional, în

contextul unui proces de descentralizare intens dezbătut şi a cărei aplicabilitate se doreşte a fi

cât mai eficientă. Mai mult, în cadrul prezentei lucrări se evidenţiază evoluţia bugetelor locale

şi se realizează corelaţia acestei evoluţii cu gradul de descentralizare al statelor analizate (la

nivel european – statele membre ale Uniunii Europene pe perioada 2008-2012 şi la nivel

naţional, analiza este realizată pe perioada 2006-2013).

2. Bugetul general consolidat

Bugetul reprezintă una dintre cele mai importante instrumente administrative

utilizabile de către autorităţi, întrucât serveşte ca plan de acţiune pentru atingerea obiectivelor

stabilite, ca standard de măsurare a performanţei, şi în cele din urmă poate deveni un

dispozitiv pentru a face faţă unor situaţii negative previzionate.

Conform definiţiei regăsite în Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanţele

publice, bugetul reprezintă documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an

Page 3: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE

WP nr. 2/2014

107

veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a

instituţiilor publice.

Pornind de la conţinutul legii amintite anterior, se desprinde faptul că, în România

resursele financiare publice se constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete, şi

anume:

Buget de stat

Bugetul asigurărilor sociale de stat

Bugetele locale

Bugetele fondurilor speciale

Bugetul Trezorerie Statului

Bugetele altor instituţii cu caracter autonom

Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat

şi bugetele fondurilor speciale

Bugetul instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii

Bugetele fondurilor provenite din credite externe

Bugetele fondurilor externe nerambursabile

Aceste bugete pot fi grupate în două moduri:

Bugetul public naţional, format din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale

de stat şi bugetele locale.

Bugetul general consolidat, format din ansamblul bugetelor componente ale

sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg.5)

În continuare se vor avea în vedere caracteristicile bugetului general consolidat.

Dimensionarea corectă a efortului financiar public, precum şi identificarea situaţiilor

de echilibru sau dezechilibru între resursele publice şi nevoile colectivităţii reprezintă o parte

dintre argumentele referitoare la importanţa problematicii privind consolidarea bugetară.

Consolidarea bugetară este procesul de eliminare a operaţiunilor dintre elementele

componente ale sistemului unitar de bugete, în vederea evitării dublei evidenţieri a acestora.

Pe baza procesului de consolidare bugetară, se determină efortul financiar public, precum şi

identificarea situaţiilor de echilibru sau dezechilibru între resurse şi necesităţile acoperite şi,

deci, dimensionarea datoriei publice.

Pentru dimensionarea corectă a deficitului/surplusului bugetar, se determină

cheltuielile/veniturile bugetare consolidate, prin eliminarea transferurilor provenite de la alte

bugete.6)

Trebuie realizată o distincţie privind transferurile, întrucât există transferuri

consolidabile şi transferuri neconsolidabile.

Transferurile neconsolidabile sunt transferuri adresate direct beneficiarilor de servicii

publice, sume ce nu se întorc în sistemul bugetar, decât cel mult, de o manieră indirectă, prin

intermediul creşterii cererii interne, dar în ciclul următor al activităţii economice. Principalele

transferuri neconsolidabile sunt:

Bursele alocate elevilor şi studenţilor

Alocaţia de stat pentru copii

Pensiile de asigurări sociale

Programe de sănătate etc.

Transferurile consolidabile în cadrul bugetului general se realizează astfel: din

veniturile constituite la nivelul unui buget (în general cel de stat) se transferă sume pentru

finanţarea unor activităţi sau servicii, finanţare realizată din alte bugete (de exemplu din

bugete locale sau din bugetul asigurărilor sociale de stat). Aceste sume reprezintă cheltuieli

pentru cel dintâi buget (cheltuieli curente) şi venituri pentru celelalte (venituri din transferuri

Page 4: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Huș man Andrei-Ionuț

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

de la alte bugete), ceea ce înseamnă că, la realizarea unei consolidări (agregări a bugetelor şi

fondurilor publice) vor trebui eliminate.7)

Transferurile consolidabile dintre bugete pot apărea în următoarele sensuri:

De la bugetul de stat către:

Bugetele locale (pentru amenajarea drumurilor judeţene şi comunale, pentru

alimentarea cu apă a satelor, pentru construcţii de locuinţe)

Bugetul asigurărilor sociale de stat

Bugetul asigurărilor pentru şomaj

Bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate

De la bugetele locale către alte bugete locale

De la bugetul asigurărilor sociale de stat către bugetul fondului naţional unic de

asigurări sociale de sănătate

De la bugetul asigurărilor sociale pentru şomaj către:

Bugetul asigurărilor sociale de stat

Bugetul fondului de asigurări sociale de sănătate

Bugetele locale

Având în vedere importanţa bugetului general consolidat, acesta îndeplineşte mai

multe roluri: alocativ, ce reflectă – pe partea de cheltuieli – modul de alocare a resurselor

fiecărui an bugetar; cel redistributiv care, rezultă din faptul că bugetul este un instrument cu

ajutorul căruia se redistribuie o parte din PIB prin intermediul impozitelor şi taxelor, precum

şi prin intermediul cheltuielilor; iar nu în cele din urmă, bugetul general consolidat poate regla

viaţa economică, rol ce decurge din faptul că, datorită acestuia ca instrument cu putere de

lege, se poate acţiona asupra economiei stimulând sau frânând o anumită activitate.8)

3. Bugetul local

Pentru o mai bună înţelegere a conceptului de buget local, trebuie avut în

vedere mai întâi ceea ce simbolizează o unitate administrativ-teritorială, iar conform Legii nr.

351 din 6 iulie 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional, unităţile

administrativ-teritoriale sunt comunele, oraşele şi judeţele; unităţile administrativ-teritoriale

de bază sunt oraşele şi comunele care cuprind una sau mai multe localităţi. Aducând o

completare, lucrarea “Finanţe publice” – coordonator Văcărel Iulian, caracterizează

comunităţile locale ca fiind colectivităţi umane, delimitate teritorial din punct de vedere

politic şi administrativ, care au autorităţi publice diferite de cele ale statului.

Bugetul local reprezintă bugetul unităţilor administrativ-teritoriale. Legea nr. 273 din

29 iunie 2006 privind finanţele publice locale reglementează elaborarea următoarelor bugete:

bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului

Bucureşti, judeţelor şi municipiului Bucureşti;

bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale,

după caz;

bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;

bugetului împrumuturilor externe şi interne, pentru care rambursarea, plata

dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi a altor costuri se asigură din bugetele locale şi care

provin din: împrumuturi externe contractate de stat şi subîmprumutate autorităţilor

administraţiei publice locale şi/sau agenţilor economici şi serviciilor publice din subordinea

acestora; împrumuturi contractate de autorităţile administraţiei publice locale şi garantate de

stat; împrumuturi externe şi/sau interne contractate sau garantate de autorităţile administraţiei

publice locale;

bugetului fondurilor externe nerambursabile.

Page 5: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE

WP nr. 2/2014

109

Veniturile şi cheltuielile bugetelor prevăzute anterior, cumulate la nivelul

unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale, alcătuiesc bugetul general al

unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale care, după consolidare, prin eliminarea

transferurilor de sume dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public, în anul

respectiv, în unitatea/subdiviziunea administrativ-teritorială şi starea de echilibru sau

dezechilibru.9)

Veniturile bugetare locale se constituie din:

venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte

venituri şi cote defalcate din impozitul pe venit;

sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete;

donaţii şi sponsorizări;

sume primite de la Uniunea Europeană şi/sau alţi donatori în contul plăţilor

efectuate şi prefinanţări.

Fundamentarea veniturilor proprii ale bugetelor locale se bazează pe constatarea,

evaluarea şi inventarierea materiei impozabile şi a bazei de impozitare în funcţie de care se

calculează impozitele şi taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate şi a veniturilor obţinute

din acestea, precum şi pe alte elemente specifice, în scopul evaluării corecte a veniturilor.

Donaţiile şi sponsorizările se cuprind, prin rectificare bugetară locală, în bugetul de venituri şi

cheltuieli numai după încasarea lor.

În structura bugetelor locale există două secţiuni atât pe partea de venituri, cât şi pe

partea de cheltuieli, acestea sunt secţiunea de funcţionare şi cea de dezvoltare.

Conform Legii nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale, secţiunea de

funcţionare este partea de bază, obligatorie, a bugetelor locale, cu excepţia bugetelor

fondurilor externe nerambursabile şi a bugetelor împrumuturilor externe şi interne, care

cuprinde veniturile necesare finanţării cheltuielilor curente pentru realizarea competenţelor

stabilite prin lege, precum şi cheltuielile curente respective, în timp ce secţiunea de dezvoltare

este partea complementară a bugetelor locale, cu excepţia bugetelor fondurilor externe

nerambursabile, care cuprinde veniturile şi cheltuielile de capital aferente implementării

politicilor de dezvoltare la nivel naţional, regional, judeţean, zonal sau local, după caz.

Pentru a evidenţia mai bine diferenţele dintre cele două secţiuni, în tabelele nr.1 şi nr.

2 sunt prezentate veniturile şi cheltuielile secţiunii de funcţionare, respectiv a celei de

dezvoltare.

Page 6: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Huș man Andrei-Ionuț

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

Tabel nr. 1: Veniturile şi cheltuielile secţiunii de funcţionare a bugetelor locale

Veniturile secţiunii de funcţionare Cheltuielile secţiunii de funcţionare

venituri proprii, cu excepţia veniturilor din

valorificarea unor bunuri, sumelor reprezentând

amortizarea mijloacelor fixe şi a sumelor aferente

depozitelor speciale pentru construcţia de locuinţe;

venituri proprii ale instituţiilor publice locale

finanţate integral sau parţial din venituri proprii;

subvenţii pentru finanţarea cheltuielilor curente;

sume defalcate din unele venituri ale bugetului

de stat pentru finanţarea cheltuielilor curente;

venituri din împrumuturi acordate instituţiilor şi

serviciilor publice locale sau activităţilor finanţate

integral din venituri proprii;

vărsăminte din secţiunea de funcţionare pentru

finanţarea secţiunii de dezvoltare, care se reflectă cu

valoare negativă.

cheltuieli de personal;

bunuri şi servicii;

dobânzi;

subvenţii;

transferuri curente între

unităţile administraţiei publice;

alte transferuri pentru

cheltuieli curente;

asistenţă socială;

rambursări de credite;

alte cheltuieli;

împrumuturi pentru instituţii

şi servicii publice locale sau

activităţi finanţate integral din

venituri proprii. Sursa: Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice, art.2

Tabel nr. 2: Veniturile şi cheltuielile secţiunii de dezvoltare a bugetelor locale

Veniturile secţiunii de dezvoltare Cheltuielile secţiunii de dezvoltare

vărsăminte din secţiunea de funcţionare

sume realizate din valorificarea unor

bunuri, sume reprezentând amortizarea

mijloacelor fixe şi sume aferente depozitelor

speciale pentru construcţia de locuinţe

subvenţii pentru cheltuieli de capital;

sume defalcate din unele venituri ale

bugetului de stat pentru finanţarea cheltuielilor

de capital

sume primite de la Uniunea Europeană

şi/sau alţi donatori în contul plăţilor efectuate şi

prefinanţări

cheltuieli de capital

proiecte cu finanţare din fonduri

externe nerambursabile de postaderare

transferuri pentru cheltuieli de

capital

alte transferuri interne pentru

cheltuieli de capital

rambursarea împrumuturilor

contractate pentru implementarea

proiectelor cu finanţare externă

nerambursabilă de postaderare, prevăzută

a fi realizată din sumele rambursate Sursa: Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice, art.2

După cum s-a menţionat anterior, în cadrul bugetelor au loc anumite transferuri, astfel

că, potrivit prevederilor Legii bugetului de stat, la definitivarea şi aprobarea bugetelor locale,

se vor avea în vedere şi sumele defalcate din Taxa pe Valoare Adăugată şi sumele defalcate

din impozitul pe venit ale bugetului de stat.

În ceea ce priveşte cotele din impozitul pe venit, statul încasează acest impozit care, se

constituie mai apoi în bugetul de stat; însă din acest impozit încasat se alocă lunar la nivelul

fiecărei unităţi administrativ-teritoriale o anumită cotă, excepţie face impozitul pe veniturile

din pensii. Cotele sunt următoarele:

41,75% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor pe al căror

teritoriu îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozit pe venit;

11,25% la bugetul local al judeţului;

Page 7: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE

WP nr. 2/2014

111

18,5% într-un cont distinct, deschis pe seama direcţiei generale a finanţelor

publice judeţene la trezoreria municipiului reşedinţă de judeţ, pentru echilibrarea bugetelor

locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale municipiilor, precum şi a bugetului local al judeţului.

Cotele amintite se alocă din impozitul colectat luna anterioară, până cel târziu la data

de 8 a lunii în curs.

În situaţii deosebite, prin legea bugetului de stat, cotele defalcate din impozitul pe

venit pot fi majorate.

Operaţiunile de virare la bugetele locale a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se

efectuează de Ministerul Finanţelor Publice, prin direcţiile generale ale finanţelor publice

judeţene, respectiv a Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti.10)

Cât despre sumele defalcate din TVA pentru bugetele locale, ele se alocă pentru:

finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul judeţelor;

finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul comunelor, oraşelor,

municipiilor, sectoarelor şi municipiului Bucureşti;

finanţarea cheltuielilor privind drumurile judeţene şi comunale, in funcţie de

lungimea şi starea tehnică a acestora;

echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor si judeţelor

care se repartizează pe unităţi administrativ-teritoriale potrivit prevederilor art. 33 din Legea

nr. 273/2006;

Şi la nivelul unei unităţi administrativ-teritoriale se realizează investiţii, iar aceste

cheltuieli, cât şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri publice locale se cuprind în

proiectele de buget, în baza programului de investiţii publice al fiecărei unităţi administrativ-

teritoriale, întocmit de ordonatorii principali de credite, care se prezintă şi în secţiunea de

dezvoltare, ca anexă la bugetul iniţial şi, respectiv, rectificat, şi se aprobă de autorităţile

deliberative.

Pot fi cuprinse în programul de investiţii publice numai acele obiective de investiţii

pentru care sunt asigurate integral surse de finanţare prin proiectul de buget multianual.

La fel ca în cazul bugetului de stat, şi la nivel local există un proces bugetar, de altfel,

derularea procesului bugetar local este strâns legată de cea a procesului bugetar al bugetului

de stat. Autorităţile administraţiei publice locale, cu responsabilităţi în elaborarea şi aprobarea

bugetelor locale, se împart în două categorii:

Autorităţi deliberative: consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul General

al Municipiului Bucureşti;

Autorităţi executive: primarii, preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general

al Municipiului Bucureşti. Autorităţile executive sunt şi ordonatorii principali de credite ai

bugetelor locale.11)

În procesul execuţiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze:

Angajament Lichidare Ordonanţare Plată

Execuţia bugetară la oraşe, municipii, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţe şi

municipiul Bucureşti se bazează pe principiul separării atribuţiilor persoanelor care au

calitatea de ordonator de credite de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil.

Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în

competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de

specialitate ale instituţiilor publice.

Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar-contabil, în limita

fondurilor disponibile.

Page 8: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Huș man Andrei-Ionuț

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative. Aceste

documente trebuie să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor, executarea

serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate. Instrumentele de plată

se semnează de către contabil şi şeful compartimentului financiar-contabil.

Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe bază de

acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea au

fost angajate, lichidate şi ordonanţate.12)

Figura nr. 1 prezintă principalele competenţe şi responsabilităţi ale autorităţilor

competente în procesul bugetar local.

Figura nr. 1: Componenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar local

Sursa: Tatiana Moşteanu, Buget şi trezorerie publică, Ed. Universitară Bucureşti 2004, pag.111

4. Analiza bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat la nivel european

În contextul perioadei de criză economică manifestată în ultimii ani, ţările europene au

fost nevoite să ajusteze comportamentul bugetelor locale în cadrul bugetelor generale

consolidate, pentru a putea face faţă efectelor crizei, de aceea este necesară studierea nivelului

cheltuielilor cât şi a veniturilor bugetelor locale raportate la nivelul bugetelor generale

consolidate.

Figura nr. 2 prezintă ponderile cheltuielilor bugetelor locale în raport cu cheltuielile

bugetului general consolidat. Astfel că, media acestora la nivel european este de aproximativ

23% , înregistrându-se o uşoară scădere în anul 2010, probabil cel mai afectat de criză, însă

tendinţa este una crescătoare.

Ani 2008 2009 2010 2011 2012

Media 23.60 % 23.50 % 23.15 % 23.22 % 23.36 %

AUTORITĂŢI

DELIBERATIVE

consiliile locale

consiliile judeţene

Consiliul General al

Municipiului Bucureşti

aproba bugetul local

aprobă contul anual de execuţie a

bugetului

aprobă împrumuturile contractate de

administraţia locală

stabilesc impozitele şi taxele locale

AUTORITĂŢI

EXECUTIVE

primarii

preşedinţii consiliilor

judeţene

primarul general al

Municipiului Bucureşti.

întocmesc proiectul de buget

elaborează prognoza pe următorii 3

ani

întocmesc programul de investiţii

publice

întocmesc contul anual de execuț ie

a bugetului

Ordonatori principali de credite

Page 9: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE

WP nr. 2/2014

113

Figura nr. 2 : Ponderea cheltuielilor bugetelor locale în cheltuielile bugetelor generale

consolidate la nivel european 2008-2012

Sursa: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do, prelucrări proprii

Se remarcă faptul că ţările nordice (Danemarca, Suedia, Finlanda, Norvegia) puternic

descentralizate înregistrează ponderi peste media ţărilor europene, ajungând chiar şi la peste

60% în cazul Danemarcei. În schimb ţările sudice (Malta, Cipru, Grecia), în care

descentralizarea este foarte slabă, ponderile sunt sub nivelul mediu, ajungând şi la sub 2%

(cazul Maltei).

Acelaşi lucru se întâmplă şi în cazul veniturilor. Media la nivel european se situează în

jurul a 24%.

Ani 2008 2009 2010 2011 2012

Media 23.73 % 25.53 % 25.26 % 24.55 % 24.19 %

0,00 %

10,00 %

20,00 %

30,00 %

40,00 %

50,00 %

60,00 %

70,00 %

80,00 %

Un

iun

ea E

uro

pea

(28 ţ

ări)

Un

iun

ea E

uro

pea

(27 ţ

ări)

Un

iun

ea E

uro

pea

(25 ţ

ări)

Un

iun

ea E

uro

pea

(15 ţ

ări)

Zo

na

EU

RO

(E

A11-2

000,…

Zo

na

EU

RO

(1

7 ţ

ări)

Zo

na

EU

RO

(16

ţăr

i)

Zo

na

EU

RO

(15

ţăr

i)

Zo

na

EU

RO

(13

ţăr

i)

Zo

na

EU

RO

(12

ţăr

i)

Zo

na

EU

RO

(11

ţăr

i)

Bel

gia

Bulg

aria

Ceh

ia

Dan

emar

ca

Ger

man

ia

Est

onia

Irla

nda

Gre

cia

Sp

ania

Fra

nţa

Cro

aţia

Ital

ia

Cip

ru

Let

onia

Lit

uan

ia

Luxem

bu

rg

Ungar

ia

Mal

ta

Ola

nd

a

Aust

ria

Po

lonia

Po

rtug

alia

Rom

ânia

Slo

ven

ia

Slo

vac

ia

Fin

landa

Su

edia

Mar

ea B

rita

nie

Isla

nd

a

Norv

egia

Elv

eţia

2008 2009 20102011 2012

Page 10: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Huș man Andrei-Ionuț

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

Figura nr. 3 : Ponderea veniturilor bugetelor locale în veniturile bugetelor generale

consolidate la nivel european 2008-2012

Sursa: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do, prelucrări proprii

4.1. Analiza cheltuielilor bugetelor locale la nivel european

Unităţile administrativ-teritoriale gestionează o parte semnificativă a cheltuielilor de

capital din cadrul bugetului general consolidat.

În medie în cele 27 de ţări ale Uniunii Europene, cota deţinută de unităţile

administrativ-teritoriale este de aproape două treimi din formarea brută de capital publică

totală (măsurată prin valoarea totală a formării brute de capital fix, variaţia stocurilor şi

achiziţii din care se scad cedările de obiecte de valoare.). Deci, în perioada de recesiune

economică capacitatea autorităţilor locale de a finanţa şi de a implementa investiţii de capital

este critică. Ele pot contribui la redresarea economică prin menţinerea nivelului de investiţii

publice şi lansarea de noi proiecte atunci când investiţiile private sunt încetinite. Cu toate

acestea, autorităţile locale sunt într-o proporţie destul de mare dependente de resurse externe,

cum ar fi subvenţiile şi transferurile de la bugetul de stat, lucru care face din investiţiile de

capital o ţintă uşoară a restricţiilor şi, prin urmare un element destul de vulnerabil al bugetul

public.

Cheltuielile locale de capital sunt în strânsă legătură cu nivelul de descentralizare

fiscală. În ţările mai descentralizate ponderea cheltuielilor de capital ale unităţilor

administrativ teritoriale este cu mult peste media UE, în timp ce în ţările cu un nivel mai

scăzut de descentralizare fiscală, ponderea este mai mică (sub medie). Există excepţii, în ţările

cu investiţii mari de capital: în ţările mai puţin descentralizate, cum ar fi Letonia, Irlanda,

Slovacia sau în cazul în care cheltuielile locale de capital sunt finanţate în principal prin

fondurile structurale ale UE, în Italia şi Franţa, descentralizarea explică parţial nivelul ridicat

al cheltuielilor locale de capital.

0,00 %10,00 %20,00 %30,00 %40,00 %50,00 %60,00 %70,00 %80,00 %

Uniu

nea

Eu

ropea

(28 ţ

ări)

Uniu

nea

Eu

ropea

(27 ţ

ări)

Uniu

nea

Eu

ropea

(25 ţ

ări)

Uniu

nea

Eu

ropea

(15 ţ

ări)

Zona

EU

RO

(E

A11-…

Zona

EU

RO

(17

ţăr

i)

Zona

EU

RO

(16

ţăr

i)

Zona

EU

RO

(15

ţăr

i)

Zona

EU

RO

(13

ţăr

i)

Zona

EU

RO

(12

ţăr

i)

Zona

EU

RO

(11

ţăr

i)

Bel

gia

Bu

lgar

ia

Ceh

ia

Dan

emar

ca

Ger

man

ia

Est

onia

Irla

nda

Gre

cia

Span

ia

Fra

nţa

Cro

aţia

Ital

ia

Cip

ru

Let

on

ia

Lit

uan

ia

Luxem

bu

rg

Ung

aria

Mal

ta

Ola

nda

Aust

ria

Polo

nia

Port

ugal

ia

Ro

mân

ia

Slo

ven

ia

Slo

vac

ia

Fin

land

a

Sued

ia

Mar

ea B

rita

nie

Isla

nda

Norv

egia

Elv

eţia

2008 2009 2010

2011 2012

Page 11: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE

WP nr. 2/2014

115

Figura nr. 4: Ponderea cheltuielilor de capital ale unităţilor administrativ teritoriale în cadrul

bugetului general 2009-2010

Sursa: http://www.ccre.org/docs/Local_Government_in_critical_times.EN.pdf, pag. 88

Recesiunea economică a afectat bugetele locale cu o oarecare întârziere: cota unităţilor

administrativ-teritoriale în totalul cheltuielilor generale de capital ale statului a fost de 65,5 %

în 2009, dar a început să scadă anul următor (63 %). Acest interval de timp a fost cauzat

parţial de programele de stimulare economică în ţările mai dezvoltate ale Europei şi în parte

de o mai bună capacitate de absorbţie locală a fondurilor UE. Se pare că până în 2010, al

treilea an al crizei economice, aceste resurse s-au diminuat şi, de asemenea, tendinţa generală

de centralizare a făcut ca administraţiilor locale să fie mai puţin semnificative în ceea ce

priveşte investiţiile de capital din sectorul public (de exemplu, Portugalia, Bulgaria,

Danemarca, Grecia, Estonia).

În ţările UE-27, cheltuielile de capital ale administraţiilor locale au scăzut cu 10,5% în

anul 2010 faţă de anul precedent (Figura nr. 5). Doar şase ţări au fost în măsură să crească

formarea brută de capital locală: printre acestea cinci dintre ele sunt state devenite recent

membre, care beneficiază în principal din granturi UE (Lituania, Ungaria, Slovacia, România,

Polonia). Restul ţărilor, au menţinut cheltuielile de capital la acelaşi nivel sau chiar le-au

scăzut. În afară de ţările mai puţin descentralizate (Malta, Bulgaria, Cipru), majoritatea au fost

lovite de criză, mai ales ţări precum Grecia, Portugalia, Spania şi Italia.

Deci, spre deosebire de tendinţele favorabile din anul 2009, când investiţiile locale de

capital au crescut cu 11,8 % în ţările din UE-27, anul următor a adus schimbări drastice.

Încetinirea creşterii economice a afectat autorităţile locale, cu o întârziere de un an. Pentru a

putea face faţă, acestea au trebuit să taie din toate veniturile lor, pentru a putea echilibra

bugetele actuale mai întâi.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

Bel

gia

Au

stri

a

Ger

man

ia

Leto

nia

Ital

ia

Fran

ța

Ola

nd

a

Irla

nd

a

Co

reea

S

Fin

lan

da

Dan

emar

ca

EU 2

7

No

rveg

ia

Slo

ven

ia

Po

lon

ia

Un

gari

a

Ceh

ia

Elveția

Litu

ania

Ger

man

ia

Isla

nd

a

Român

ia

Po

rtu

galia

Luxe

mb

urg

Bu

lgar

ia

Esto

nia

Gre

cia

Cip

ru

Mal

ta

65,5

63,3

▪2009 ▫2010 ● cheltuielile locale % din PIB

Page 12: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Huș man Andrei-Ionuț

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

Figura nr. 5: Modificări în formarea brută de capital ale unităţilor administrativ-teritoriale (%

faţă de anul anterior)

Sursa: http://www.ccre.org/docs/Local_Government_in_critical_times.EN.pdf, pag. 89

4.2. Analiza veniturilor bugetelor locale la nivel european

La jumătatea anului 2011, avem pentru prima dată oportunitatea de a privi înapoi la

toţi cei trei ani ai crizei economice (2008-2010) şi să evaluăm efectele acesteia asupra

bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale în Europa. Este important să fim în măsură să

diferenţiem nu numai ţările sau grupurile de ţări, ci şi cele două perioade ale crizei, (tendinţele

bugetare din 2009/2008, faţă de 2010/2009).

Vom observa că debutul crizei şi mai ales impactul acesteia asupra bugetelor publice

au avut loc la momente diferite în ţările europene cu decalaje semnificative de timp între ele.

Înainte de criză, pentru o perioada îndelungată de timp, bugetele locale şi regionale au

înregistrat creşteri în aproape fiecare ţară, precum şi în toate sursele principale de venituri, cu

o rata de creştere mai mare decât a PIB-ului. Previziunile încorporate în bugetele multianuale

au arătat că această tendinţă va continua.

Expansiunea economică a determinat localităţile şi regiunile să fie mai încrezătoare

având tendinţa de a urma trendul crescător prin bazarea pe surse de venit direct legate de

ciclul de afaceri (pozitiv). Acest lucru a condus de multe ori municipalităţile la acumularea de

datorii cu potenţial nesustenabil de îndatorare.

Toţi aceşti factori au condus la reacţii politice divergente la criză în măsura în care

autorităţile locale sunt vizate să fie protejate de către guvernele centrale împotriva celor mai

grave efecte ale bugetelor în scădere, dar şi să-şi asume o sarcină disproporţionată în criză.

Acest lucru este de înţeles, precum şi atenţia politică acordată pentru cheltuielile locale nu este

aceeaşi în ţările în care autorităţile locale nu asigură servicii sociale esenţiale.

Figurile 6 şi 7 reunesc ambele etape ale crizei: modificările în termeni nominali

ajustate cu inflaţia, reprezentate separat (Figura 6) şi schimbările în termeni reali (Figura 7).

O analiză mai atentă a tendinţelor arată că:

• în majoritatea ţărilor europene, bugetele locale au suferit o reducere în termeni reali

în perioada 2008-2010 (de exemplu, luând în considerare rata inflaţiei);

Litu

ania

Un

gari

a

Co

reea

S

No

rveg

ia

Român

ia

Po

lon

ia

Bel

gia

Au

stri

a

Ger

man

ia

Fin

lan

da

Leto

nia

Ola

nd

a

Irla

nd

a

Fran

ța

EU 2

7

Ceh

ia

Luxe

mb

urg

Cip

ru

Ital

ia

Span

ia

Isla

nd

a

Po

rtu

galia

Bu

lgar

ia

Gre

cia

Esto

nia

Mal

ta

▪2010 ▫2009

Page 13: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE

WP nr. 2/2014

117

• şi în mai mult de jumătate din ţările pentru care există date, bugetele generale locale

au scăzut mult pe agregat decât cele centrale corespunzătoare, cel puţin într-unul dintre cei doi

ani de criză.

Această a doua tendinţă este evidentă în multe ţări din Europa Centrală şi de Est

(Ungaria, România, Slovacia, Bulgaria, Estonia, Croaţia, Serbia), dar, de asemenea, în unele

vechi state membre (Franţa, Italia, Irlanda). Alte ţări pentru care datele sunt doar parţiale

(Spania, Grecia) aparţin, cel mai probabil din această categorie. Doar în câteva ţări există

dovezi că guvernele centrale au aplicat în mod deliberat presiune asupra bugetelor locale, în

scopul de a face faţă efectelor crizei, fie prin reducerea transferurilor şi împrumuturilor locale

sau forţarea autorităţilor locale de a avea excedente (România, Serbia, Bulgaria).

În prima fază a crizei ţările dezvoltate păreau să facă faţă cu bine situaţiei grele,

înregistrând scăderi în termeni reali a veniturilor bugetelor locale în următorul an, ceea ce

confirmă tendinţa generală, doar cu un decalaj de timp (Polonia, Spania, Franţa).

Figura nr. 6: Tendinţele comparative ale veniturilor locale şi naţionale - termeni nominali

Sursa: http://www.ccre.org/docs/Local_Government_in_critical_times.EN.pdf, pag. 51

Figura nr.7: Tendinţele comparative ale veniturilor locale şi naţionale – termeni reali

Sursa: http://www.ccre.org/docs/Local_Government_in_critical_times.EN.pdf,pag.51

Page 14: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Huș man Andrei-Ionuț

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

Sunt doar câteva state în care guvernele centrale au reuşit să protejeze bugetele locale

de impactul crizei, prin creşterea volumului de transferuri în primul an al crizei ( Franţa,

Republica Cehă, Slovenia, Rusia ) sau în cel de-al doilea (Polonia), dar, de asemenea, prin

revizuirea ratelor de impozitare locale, care sunt stabilite prin legislaţia naţională. În Marea

Britanie se pare că bugetele locale au fost relativ protejate în criză, în contrast cu cele centrale

( deşi se confruntă acum cu reduceri substanţiale începând din anul 2011).

Grupul scandinav (Suedia, Danemarca, Finlanda) şi-a putut proteja bugetele pe tot

timpul crizei: au reuşit să îşi protejeze bugetele locale mari de la orice reducere, deşi bugetele

lor centrale au scăzut în primul an, în toate cele trei cazuri. Acest lucru a fost în principal

efectul stabilizatorilor intrinseci în mecanismele de transfer interguvernamentale, care au

ajutat la neutralizarea impactului şocurilor bugetare privind serviciile sociale.

Gradul de îndatorare al autorităţilor locale a crescut, cu doar câteva excepţii: grupul

scandinav şi alte câteva ţări precum Croaţia sau Republica Cehă. Cu toate acestea, există o

diferenţă mare între statele membre vechi ale UE sau Turcia, unde datoria municipală este de

peste 100% din totalul veniturilor locale, şi ţările scandinave şi noile state membre ale UE în

care acesta este încă mult mai mică.

4.3.Excedent în executarea bugetele administraţiilor locale

Un alt mod al guvernelor locale de a “strânge cureaua” în unele ţări a fost de a avea

excedente operaţionale la sfârşitul anului, în scopul de a crea mai mult spaţiu pentru a

echilibra bugetele naţionale. Există păreri că aceasta a fost o strategie deliberată a statelor din

Bulgaria şi România, de exemplu, care au fost sub presiunea reducerii cheltuielilor.

Spania a început să urmeze o tendinţă similară în ultimii doi ani fiscali deoarece

poziţia fiscală a ţării s-a ȋ nrăutăţit. Măsuri asemănătoare au fost implementate în Grecia, ca

parte a unui pachet mai larg de reforme a administraţiei publice locale, deşi nu sunt încă

disponibile date pentru a evalua impactul lor real.

5. Analiza bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat în România

5.1.Venituri şi cheltuieli ale Bugetului General Consolidat

În cadrul analizei s-a avut în vedere 2006 ca prim an deoarece acesta reprezintă un an

cheie, în care a fost votată Legea finanţelor publice locale nr. 273/2006, prin care se prevede

utilizarea unei formule şi a unor criterii de calcul care repartizează cotele din impozitul pe

venit în vederea echilibrării bugetelor.

Page 15: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE

WP nr. 2/2014

119

Figura nr. 8: Dinamica bugetului general consolidat în perioada 2006-2013

Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări

proprii

Pe parcursul anilor 2006-2013 ritmul mediu de creştere al veniturilor bugetului general

consolidat a fost de 9,35%, remarcându-se o scădere de 5 procente în 2009 faţă de 2008, ca

semn al efectelor crizei economice, revărsate asupra veniturilor, însă anul imediat următor,

trendul a redevenit ascendent. În schimb cheltuielile bugetului general consolidat au avut o

creştere continuă, cu un ritm mediu de creştere de 9,73%, ceea ce reflectă faptul că autorităţile

nu au redus cheltuielile, în ciuda crizei economice manifestată în România.

Figura nr. 9: Evoluţia ponderilor veniturilor şi cheltuielilor bugetului general consolidat în

PIB 2006-2013

Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări

proprii

În ceea ce priveşte ponderea veniturilor şi a cheltuielilor în PIB, se remarcă faptul că

veniturile bugetului general consolidat au ocupat în medie 32,30 % din PIB pe perioada

analizată, în timp ce cheltuielile au avut în medie o pondere de 36,31%. Cel mai mare decalaj

0,00

50.000,00

100.000,00

150.000,00

200.000,00

250.000,00

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

mil

ioan

e R

ON

Venituri

Cheltuieli

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

40,00

45,00

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

% d

in P

IB

Venituri

Cheltuieli

Page 16: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Huș man Andrei-Ionuț

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

între ponderi de 7,2 puncte procentuale s-a înregistrat în anul 2009, anul imediat următor

resimţirii crizei economice în România.

5.2.Venituri şi cheltuieli ale bugetelor locale

Figura nr. 10: Dinamica bugetelor centralizate ale unităţilor administrativ-teritoriale 2006-

2013

Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări

proprii

Din figura nr. 10 se remarcă faptul că în primii doi ani de analiză, bugetele locale au

încheiat exerciţiul cu excedent, începând cu anul 2008, acestea trecând pe deficit. În cazul

veniturilor ritmul mediu de creştere a fost de 10,82%, fără a înregistra scăderi, în schimb

ritmul mediu de creştere al cheltuielilor a fost de 12,54%, dar a înregistrat o uşoară scădere de

un procent în 2009 comparativ cu 2008, pentru ca începând cu 2010 ritmul să se menţină în

medie la 4%.

5.3. Evoluţia bugetelor locale comparativ cu bugetul general consolidat

Figurile nr. 11 şi 12 prezintă cum s-au modificat veniturile şi cheltuielile bugetelor

locale, respectiv ale bugetului general consolidat, de la un an la altul. Conform primului grafic

evoluţiile celor două categorii de bugete au fost destul de diferite, în anul 2007 s-a înregistrat

cea mai mare diferenţă de 14 puncte procentuale, atunci când bugetele locale au crescut faţă

de anul anterior cu 33%, comparativ cu bugetul general consolidat care, a crescut cu doar

19%. Însă pentru analiza în curs mai important este faptul că în anul 2009 în timp ce bugetele

locale au înregistrat o creştere de 2 procente, bugetul general consolidat a scăzut cu 5%, de

unde deducem că bugetele locale nu au fost afectate de criză într-atât de mult pe cât a fost

afectat bugetul general consolidat.

Singurul an în care creşterile au fost foarte apropiate a fost 2010, diferenţa fiind de

doar un punct procentual

În ceea ce priveşte cheltuielile, figura nr.14 prezintă o evoluţie destul de apropiată a

celor două categorii de bugete. La fel ca în cazul veniturilor anul 2009 a însemnat o

proporţionalitate inversă, deoarece atunci când cheltuielile bugetelor locale au scăzut cu un

procent, cheltuielile bugetului general consolidat au crescut cu 2%.

0,00

10.000,00

20.000,00

30.000,00

40.000,00

50.000,00

60.000,00

70.000,00

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

mil

ioa

ne

RO

N

Venituri

Cheltuieli

Page 17: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE

WP nr. 2/2014

121

Figura nr. 11: Evoluţia modificării procentuale a venitului

Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări

proprii

Figura nr. 12: Evoluţia modificării procentuale a cheltuielilor

Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări

proprii

5.4. Poziţia bugetelor locale in cadrul bugetului general consolidat Pentru a aprecia locul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat, ne

folosim de ponderile pe care le au veniturile şi cheltuielile locale în totalul celor consolidate.

Figura nr. 13 prezintă ponderea veniturilor si cheltuielilor bugetelor locale în bugetul general

consolidat al României, în perioada 2006-2013.

În medie ponderea veniturilor bugetelor locale în veniturile bugetului general

consolidat este de 28,35%. Cea mai mare valoare a fost contabilizată în anul 2009, de 29,85%,

iar cea mai mică în 2006, de 25,89%

Ponderea medie a veniturilor este mai mică decât cea a cheltuielilor, şi anume de

25,46% . Cea mai mare valoare de 26,97% s-a înregistrat în 2012, iar cea mai mică de 22,52%

în 2006.

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Bugetul

general

consolidat

Bugetele

locale

-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Bugetul

general

consolidat

Bugetele

locale

Page 18: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Huș man Andrei-Ionuț

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

Se remarcă o oarecare creştere a importanţei bugetelor locale în cadrul bugetului

general consolidat datorat mai ales creşterii ponderii cheltuielilor, dar acest lucru nu reflectă

în mod neapărat un grad de dependenţă mai mare a autorităţilor locale faţă de cele centrale.

Figura nr. 13: Ponderile veniturilor şi a cheltuielilor în totalul bugetului general

consolidat

Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări

proprii

De menţionat este faptul că pentru primele două luni ale anului 2014 ponderea

veniturilor bugetelor locale în veniturile totale este de 28,76%, iar cea a cheltuielilor este de

21,46%, însă aceste ponderi vor suferi mai multe modificări până la încheierea execuţiei

bugetare.

Comparând situaţia României cu cea la nivel european, pe parcursul anilor 2008-2012

se remarcă faptul că atât în cazul veniturilor cât şi al cheltuielilor ponderile la nivelul

României sunt mai mari decât cele de la nivel european; înregistrându-se pentru perioada

amintită o pondere medie a veniturilor de 24,65% la nivel european, în timp ce în România s-a

înregistrat o pondere medie de 28,71% , iar în cazul cheltuielilor ponderile au fost de 23,37%,

respectiv 25,89%.

5.5.Analiza veniturilor si cheltuielilor bugetelor locale

Figura nr. 14: Ponderile veniturilor curente şi fiscale în totalul veniturilor

Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări

proprii

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Venituri

Cheltuieli

0,00 %

20,00 %

40,00 %

60,00 %

80,00 %

100,00 %

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Venituri

curente

Venituri

fiscale

Page 19: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE

WP nr. 2/2014

123

Veniturile curente au reprezentat în medie 85% din veniturile bugetului local pe

parcursul anilor 2006-2013, însă s-a înregistrat o scădere de 6,81 puncte procentuale în 2013

faţă de 2008, ceea ce înseamnă că autorităţile locale au beneficiat de mai multe subvenţii şi

sume primite de la Uniunea Europeană. A doua cea mai mare valoare (88,41%) a fost

înregistrată în 2008, an în care România a beneficiat de cele mai mari sume de la Uniunea

Europeană în perioada analizată, pentru diverse investiţii.

Se remarcă o scădere continuă a veniturilor fiscale din totalul veniturilor bugetelor

locale pe perioada analizată, ceea ce reflectă un grad de colectare din ce în ce mai scăzut al

impozitelor şi taxelor.

Pentru primele două luni de execuţie bugetară ale anului 2014, ponderile de 88,55% în

cazul veniturilor curente, respectiv de 68,75% pentru veniturile fiscale, arată un trend uşor

crescător în ambele cazuri. Valoare de 88,55% poate fi explicată de plata anticipată a

impozitelor şi taxelor locale de către contribuabili, luând în considerare bonificaţia de 10%

acordată de către autorităţile locale.

Tabel nr. 3: Structuri ale veniturilor fiscale

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Venituri fiscale/Venituri

curente

96,43

%

95,85

%

93,03

%

90,18

%

82,41

%

78,31

%

77,29

%

77,35

%

Impozite şi taxe pe

proprietate/Venituri fiscale

9,96

%

9,77

%

8,73

%

9,05

%

11,00

%

12,04

%

11,79

%

12,12

%

Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări

proprii

Evoluţia temporală a veniturilor fiscale în cadrul veniturilor curente ale bugetelor

locale de-a lungul celor 8 ani, relevă o scădere a ponderii acestora de la 96,43% în anul 2006,

la 77,35% in anul 2012. Aceasta scădere aproape 20%, arată orientarea unităţilor

administrativ-teritoriale către programele de dezvoltare, a căror implementare necesită o

durată mare de timp, comparativ cu secţiunea de funcţionare curentă a bugetelor locale. Cea

mai mare scădere a ponderii veniturilor fiscale ale bugetului local in veniturile curente ale

aceluiaşi buget, a avut loc in anul 2010, când aceasta a scăzut cu 7,7 puncte procentuale, faţă

de anul anterior. Cu toate acestea, in 2014, mai mult de trei sferturi din veniturile fiscale sunt

venituri curente ale bugetelor locale.

Impozitele si taxele pe proprietate au avut o evoluţie descendentă în ceea pe priveşte

ponderea lor in totalul veniturilor bugetelor locale. Astfel, daca la sfârşitul anul 2006 acestea

deţineau 9,08% din veniturile totale, la începutul anului curent, impozitele si taxele pe

proprietate s-au redus la 6,51 %. În toată această perioadă de analiză, impozitele şi taxele pe

proprietate au înregistrat fluctuaţii reduse, in sensul modificării lor de la un an la altul, cu cel

mult 0,9 puncte procentuale.

Se observă, de asemenea că ponderea impozitelor si taxelor locale este foarte redusă,

sub 10%, deci cea mai mare parte a veniturilor bugetelor locale este reprezentată de transferuri

de la bugetul de stat ( sume şi cote defalcate din impozitul pe venit şi TVA), la care se adăuga

subvenţiile, veniturile din capital, donaţiile, sumele primite din rambursări de împrumuturi,

cât şi sumele de la UE în contul plăţilor efectuate şi prefinanţările.

Referitor la ponderea impozitelor si taxelor pe proprietate in veniturile fiscale ale

bugetelor locale, aceasta s-a încadrat in intervalul 8,73% şi 12,12 % de-a lungul celor 8 ani de

analiză. Ponderea relativ mică a acestor venituri relevă gradul redus al autonomiei autorităţilor

locale faţă de autoritatea centrală. Cea mai bună situaţie a fost înregistrată în anul 2013, când

impozitele şi taxele pe proprietate ofereau 12,12% din totalul veniturilor fiscale, iar cea mai

Page 20: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Huș man Andrei-Ionuț

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

redusă pondere s-a identificat în anul 2008, când doar 8,73% din veniturile fiscale erau

autonome.

Figura nr. 15: Structura veniturilor bugetelor locale în 2006

Sursa: http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/trezorerie/Analiza_bugetlocal_20062011.pdf

Figura nr. 16: Structura veniturilor bugetelor locale în 2011

Sursa: http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/trezorerie/Analiza_bugetlocal_20062011.pdf

Veniturile proprii ale bugetelor locale, inclusiv cote şi sume defalcate din impozitul pe

venit cresc în 2011, având încasări cu 18.8% mai mari faţă de media perioadei 2006‐2010.

Ponderea veniturilor proprii exclusiv cote şi sume defalcate din impozit pe venit în

totalul veniturilor locale a scăzut de la 17% în 2006, la 16% în 2010, iar în 2011 această

pondere a revenit la 17%, în timp ce ponderea cotelor şi sumelor defalcate din impozitul pe

venit în total venituri locale a crescut de la 27% în 2006 la 32% în 2011.(Figurile 14 şi 15).

Anul 2006 reprezintă un an cheie, fiind anul în care a fost votată Legea finanţelor

publice locale nr.273/2006, prin care se prevede utilizarea unei formule şi a unor criterii de

calcul care repartizează cotele din impozitul pe venit în vederea echilibrării bugetelor locale.

Începând cu 2006 şi până în iunie 2010, din impozitul pe venit încasat la bugetul de

stat,s-a alocat la nivelul autorităţilor administrativ‐teritoriale o cotă de 82%13)

.Din iulie 2010

şi până în decembrie 2011, din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat, s-a alocat la

nivelul autorităţilor administrativ‐teritoriale o cotă de 77%.

În continuare vor fi analizate cheltuielile bugetelor locale.

17%

27% 56%

venituri proprii exclusiv cote

defalcate din impozitul pe

venit

cote defalcate din impozitul pe

venit

alte venituri

17%

32%

51%

venituri proprii exclusiv cote

defalcate din impozitul pe

venit

cote defalcate din impozitul

pe venit

Page 21: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE

WP nr. 2/2014

125

Figura nr. 17: Evoluţia cheltuielilor cu dobânzile şi a rambursărilor de credite

Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări

proprii

Din graficul de mai sus se remarcă o creştere exponenţială a rambursărilor de credite,

lucru de altfel normal, având în vedere faptul că autorităţile locale trebuie să ramburseze

împrumuturile contractate în anii anteriori, suma crescând în medie de la un an la altul cu

aproape 40%.

Cheltuielile cu dobânzile au avut cea mai rapidă creştere în perioada 2006-2009 de

66%, fiind justificate de majorarea deficitelor bugetare acumulate din anii precedent şi de

angajarea de împrumuturi necesare pentru acoperirea acestora, înregistrându-se astfel un efort

suplimentar în ce priveşte plata ratelor de împrumut şi a dobânzilor. Aceste cheltuieli au

scăzut în 2010 comparativ cu 2009 cu 17%, pentru ca în următorii ani să se reia creşterea (în

medie cu 4%).

Figura nr. 18: Evoluţia cheltuielilor de capital

Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări

proprii

y = 336,65ln(x) + 204,97

y = 99,679e0,3433x

0,00

200,00

400,00

600,00

800,00

1.000,00

1.200,00

1.400,00

1.600,00

1.800,00

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

mil

ioan

e R

ON

Dobânzi

Rambursări

de credite

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

0,00

2.000,00

4.000,00

6.000,00

8.000,00

10.000,00

12.000,00

14.000,00

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

milioane

RON

% din

totalul

cheltuielilor

Page 22: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Huș man Andrei-Ionuț

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

Cheltuielile de capital au crescut în perioada 2006-2009 cu peste 90%, pentru ca mai

apoi sa aibă numeroase fluctuaţii. Acest lucru a avut loc în condiţiile creşterii spaţiului fiscal

pentru investiţii. De altfel, în Scrisoarea de intenţie către FMI din anul 2011, se arăta o

continuare a eforturilor pentru a îmbunătăţi şi prioritiza cheltuielile de capital, pentru a creşte

absorbţia fondurilor UE.

În schimb, aşa cum era de aşteptat, în urma măsurilor de restructurare şi la nivel local,

cheltuielile de personal au înregistrat o scădere de 15,1% în anul 2011 faţă de media 2006-

2010, respective o reducere de 17,2% în anul 2011 faţă de anul 2010 (figura nr. 17), în

contextul angajamentului ferm de menţinere a deficitului bugetar sub 4,4% din PIB în anul

2011 prin limitarea cheltuielilor, inclusiv a salariilor şi subvenţiilor. De altfel, cheltuielile cu

subvenţiile au înregistrat o creştere de numai 1,13% pe perioada analizată (figura nr. 18).

Figura nr.19: Evoluţia cheltuielilor de personal în total cheltuieli bugete locale

Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii

Analizând evoluţia ponderii cheltuielilor de personal în totalul cheltuielilor bugetelor

locale, se observă faptul că, deşi în anul 2009 criza economică s-a accentuat, cheltuielile de

personal în loc să scadă faţă de 2007 şi 2008, au crescut pe fondul majorării numărului mediu

de posturi ocupate în cadrul instituţiilor finanţate integral din bugetele locale de la an la an,

respectiv de la 587.400 de posturi în 2006, la 634.000 în 2009. Începând cu anul 2010, această

pondere a avut o evoluţie descendentă.

Figura nr.20: Evoluţia cheltuielilor cu asistenţa socială şi a subvenţiilor în total

cheltuieli bugete locale

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%

45,00%

0,00

2.000,00

4.000,00

6.000,00

8.000,00

10.000,00

12.000,00

14.000,00

16.000,00

18.000,00

20.000,00

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

milioane RON

% din totalul

cheltuielilor

0,00%

2,00%

4,00%

6,00%

8,00%

10,00%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Subventii

Asistenta sociala

Page 23: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE

WP nr. 2/2014

127

Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii

Pe parcursul anilor 2006-2013 cheltuielile cu asistenţa socială au reprezentat în medie

7,75% din totalul cheltuielilor bugetelor locale. În anul 2007 autorităţile locale au avut cele

mai mari cheltuieli cu asistenţa socială, acestea reprezentând aproape 10% din total. Începând

cu anul 2007 asistenţa socială nu a mai avut o importanţă atât de mare, întrucât cheltuielile

referitoare la aceasta au scăzut până la 6,74% în 2013, înregistrând o uşoară creştere de 0,59

puncte procentuale în 2010 faţă de 2009.

6. Concluzii

Administraţiile locale joacă un rol important în finanţele publice şi, în măsura în care

sunt independente din punct de vedere politic si răspunzătoare din punct de vedere financiar,

furnizează o bază pentru ca sistemele de piaţă democratice sa aibă o mai mare şansă de

succes. Administraţiile locale au multe probleme în ce priveşte perceperea impozitelor,

scopurile cheltuielilor lor şi metodele de administrare şi de promovare a dezvoltării

economice.

Având în vedere perioada de criză manifestată în ultimii ani, bugetele locale au fost

destul de puţin afectate, întrucât statele au încercat menţinerea unui echilibru în acest sens, în

majoritatea statelor transferurile către bugetele locale au rămas relativ constante.

Aşadar putem afirma faptul că bugetele locale au rol foarte important în cadrul

bugetelor generale consolidate, întrucât ele ocupă o poziţie constantă, pe care statele încearcă

să o menţină echilibrată, indiferent de perioadele traversate, însă acest aspect depinde foarte

mult şi de nivelul descentralizării ţărilor. Cu cât o ţară este mai descentralizată, cu atât rolul

bugetelor locale este mai important.

Mulţumiri

Se aduc mulţumiri doamnei profesor Paula Lazăr pentru buna îndrumare în realizarea

lucrării, cât şi colegei Dineaţă Simona, din cadrul Grupului de cercetare Impozite şi taxe

locale – CEFIMO, pentru aportul adus.

Note

1) György Attila şi György Adina Cristina – “Optimizing local budget balancing in

Romania” - http://anale.steconomiceuoradea.ro/volume/2011/n1/030.pdf

2) Andronic Maria Letiţia – “Features of the Regional Development and

Decentralization in Romania. A Comparative Analysis of the Regions of Romania” -

http://stec.univ-ovidius.ro/html/anale/ENG/cuprins%20rezumate/volum2012p1.pdf , pag. 304

3) Legea nr. 571 din 22 decembrie 2003 cu privire la Codul Fiscal cu modificările şi

completările ulterioare

4) Deloitte România – “Fiscalitatea Românească – Radiografia unei reforme

incomplete”,2009- https://www.deloitte.com/assets/Dcom-

Romania/Local%20Assets/Documents/RO/Tax%20and%20Legal/ro_TaxSurvey_102309.pdf

5) Tatiana Moşteanu coord., „Finanţe publice - Note de curs şi aplicaţii pentru seminar”,

Ediţia a 3-a, Ed. Universitară, 2005, pag.288

6) Idem 5), pag 290

7) Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanţele publice, art. 50

8) Tatiana Moşteanu şi colectiv, „Finanţe publice” , Editura Universitara Bucureşti 2004,

pag. 282 – 283

Page 24: 7.Husman Andrei-Ionut PAPER

Huș man Andrei-Ionuț

Rolul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat

9) Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale, art.3, alin. (1)

10) Idem 9), art.32, alin (1),(5),(6)

11) Tatiana Moşteanu, „Buget şi trezorerie publică”, Ed. Universitară Bucureşti 2004,

pag.110

12) Idem 11), pag.112

13) O.U.G.nr.9/2005 pentru modificarea O.U.G nr.45/2003 privind finanţele publice

locale

Bibliografie

Andronic Maria Letiţia – “Features of the Regional Development and Decentralization in

Romania. A Comparative Analysis of the Regions of Romania” - http://stec.univ-

ovidius.ro/html/anale/ENG/cuprins%20rezumate/volum2012p1.pdf

Deloitte România – “Fiscalitatea Românească – Radiografia unei reforme incomplete”,2009-

https://www.deloitte.com/assets/Dcom-

Romania/Local%20Assets/Documents/RO/Tax%20and%20Legal/ro_TaxSurvey_10230

9.pdf

György Attila şi György Adina Cristina – “Optimizing local budget balancing in Romania” -

http://anale.steconomiceuoradea.ro/volume/2011/n1/030.pdf

Juraj Nemec, Glen Wright, „Finanţe publice - Teorie şi practică în tranziţia central-

europeană”, Ed. Ars Longa, Bratislava, 2000

Moraru D., „Finanţe publice”, Ed. Economică,Bucureşti, 2005

Moşteanu T. coord., „Buget şi trezorerie publică”, Ed. Universitară, Bucureşti 2004

Moşteanu T., Gyorgy Attila, „Buget şi trezorerie publică - studii de caz comentate”, Ed.

Universitară, Bucureşti, 2005

Moşteanu Tatiana coord. „Finanţe publice - Note de curs şi aplicaţii pentru seminar”, Ed.

Universitară, Bucureşti, 2005

Moşteanu Tatiana coord. „Finanţe publice - Sinteze teoretice, teste grilă şi aplicaţii practice”,

Ed. Universitară, Bucureşti, 2004

Stoica E.C. şi colectiv, „Buget şi trezorerie publică”, Ed. Universitară, Bucureşti, 2009

Văcărel I. coord., „Finanţe publice”, Ediţia a 6-a, Ed. Didactică şi pedagogică, Bucureşti

2007

Legea bugetului de stat pe anul 2013, nr.5/2013

Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale

Legea nr. 351 din 6 iulie 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional

Legea nr. 356/2013 a bugetului de stat pe anul 2014

Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanţele publice

O.U.G. nr. 63 din 30 iunie 2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind

finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare

O.U.G.nr.9/2005 pentru modificarea O.U.G nr.45/2003 privind finanţele publice locale

Ordinul nr.350188/25.02.2013 al ministrului delegate pentru buget

http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/trezorerie/Analiza_bugetlocal_20062011.pdf

http://epp.eurostat.ec.europa.eu

http://www.ccre.org/docs/Local_Government_in_critical_times.EN.pdf

http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/compil.pdf

http://www.mfinante.ro