26024598 manual fonduri

Absorbţia fondurilor structurale în România - stadiul pregătirilor

Asociaţia Oraşelor din România

Absorbţia fondurilor structurale în România

- stadiul pregătirilor -

Bucureşti, August 2006

IPP - AOR

2


3

Acest material face parte din proiectul Îmbunătăţirea capacităţii de absorbţie a fondurilor structurale în România, prin stimularea dezbaterii asupra mecanismelor instituţionale de asigurare a co-finanţării proiectelor, realizat cu sprijinul Open Society Institute (OSI), Budapesta, prin Local Government and Public Service Reform Initiative (LGI). Proiectul este derulat de Institutul pentru Politici Publice (IPP), Bucureşti, însă organizarea dezbaterii „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”, şi respectiv publicarea acestui material a implicat şi Asociaţia Oraşelor din România (AOR) căreia IPP i-a propus parteneriatul în vederea participării active a comunităţilor locale în dezbaterea temei creşterii accesibilităţii lor la fondurile structurale. Materialul a beneficiat de sugestiile utile pe tot parcursul desfăşurării proiectului, ale doamnei Irina Faion, Coordonator Programe în cadrul OSI/LGI. Domnul Ionel Chiriţă, Preşedinte al Asociaţiei Oraşelor din România (AOR), a oferit de asemenea, întregul sprijin în realizarea acestui proiect de către IPP. În cadrul discuţiilor pregătitoare realizării acestui material, echipa de proiect a beneficiat, de expertiza domnilor Răzvan Cotovelea, Director în cadrul Autorităţii de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar din Ministerul Finanţelor Publice, precum şi a domnului Secretar de Stat Istvan Jakab, din cadrul Ministerului Finanţelor Publice. De asemenea, recomandările doamnei Anca Boagiu, Ministru al Integrării Europene, au adus o contribuţie importantă la conturarea principalelor subiecte abordate în materialul de faţă. În realizarea descrierii tipurilor de fonduri structurale şi a domeniilor de intervenţie a acestora pentru cazul României, domnul Alexandru Petrovici, Director Executiv al AOR, a adus un important aport la realizarea documentării necesare materialului de faţă. În mod deosebit, IPP şi AOR doresc să mulţumească colegei Mihaela Udubaşa pentru suportul constant oferit pe tot parcursul derulării proiectului.

IPP - AOR

4

Autor: Monica Marin, Coordonator Programe, IPP

Institutul pentru Politici Publice (IPP) Bucureşti, str. Sfinţii Voievozi, nr. 55, sector 1

Tel: (021) 212 31 26/7 Fax: (021) 212 31 08 Email: [email protected]

www.ipp.ro © Drepturi de autor Toate drepturile sunt rezervate IPP. Atât publicaţia, cât şi fragmente din ea nu pot fi reproduse fără permisiunea autorilor. Informaţiile conţinute în material nu reprezintă în mod necesar punctul de vedere al finanţatorului, OSI Budapesta prin programul LGI.


Abrevieri AC Autoritatea de Certificare AM Autoritatea de Management AMCSC Autoritatea de Management pentru Cadrul de

Sprijin Comunitar AP Autoritatea de Plată CE Comisia Europeană CSNR Cadrul Strategic Naţional de Referinţă CSC Cadrul de Sprijin Comunitar FEDR Fondul European de Dezvoltare Regională FEOGA Fondul European pentru Orientare şi

Garantare în Agricultură FSE Fondul Social European H.G. Hotărâre de Guvern IER Institutul European din România IFOP Instrumentul Financiar pentru Orientare

Piscicolă IMM Întreprinderi mici şi mijlocii INS Institutul Naţional de Statistică ISPA Instrument pentru Politici Structurale de Pre-

aderare LGI Local Government and Public Service Reform

Initiative NUTS Nomenclatorul Unităţilor Teritoriale Statistice O.U.G Ordonanţă de Urgenţă a Guvernului OLAF Oficiul European Anti-Fraudă OSI Open Society Institute PECO Pays de l’Europe Centrale et Orientale PHARE Poland, Hungary Aid for Recontruction of

Economy PIB Produsul Intern Brut PND Planul Naţional de Dezvoltare POS Programul Operaţional Sectorial SAPARD Special Accession Programme for Agriculture

and Rural Development SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and

Threats Analysis UE Uniunea Europeană

5

IPP - AOR

6


7

Casete Caseta 1. Obiectivele prioritare ale fondurilor structurale Caseta 2. Tipuri de iniţiative comunitare Caseta 3. Distincţia dintre autoritate de management,

autoritate de plată şi beneficiarul final Caseta 4. Criterii de evaluare a cererilor de finanţare

pentru proiectele din fonduri structurale Caseta 5. Etapele principale ale evaluării proiectelor din

fonduri structurale, exemplul Programului Operaţional Regional

Grafice Grafic 1. Alocarea financiară pe axe prioritare în cadrul

Programului Operaţional Regional, pentru perioada 2007 - 2013

Grafic 2. După părerea dvs., în ce măsură este pregătită administraţia publică din România în vederea integrării în Uniunea Europeană?

Grafic 3. Cât de multă importanţă acordă pregătirii funcţionarilor publici în problematica integrării europene - conducătorii instituţiei în care lucraţi?

Grafic 4. După părerea dvs. cât de multă importanţă acordă creşterii capacităţii de absorbţie a fondurilor europene - conducătorii instituţiei în care lucraţi?

Grafic 5. Cât de interesaţi sunt conducătorii instituţiei în care lucraţi de elaborarea de proiecte cu finanţare europeană?

Grafic 6. Pe o scală de la 1 la 10 unde 1 înseamnă că nu ştiţi nimic, iar 10 că ştiţi totul despre oportunităţile de finanţare europeană, cât de multe aţi spune că ştiţi despre aceste oportunităţi?

Grafic 7. Cât de uşor aveţi acces la informaţii necesare legate de oportunităţile de finanţare europeană?

Grafic 8. Asupra cărora din următoarele tipuri de fonduri structurale vă consideraţi cel mai bine informat?

IPP - AOR

8

Grafic 9. Numiţi cea mai importantă problemă legată de instituţia dumneavoastră, care vă împiedică să depuneţi o cerere de finanţare din fonduri structurale, în viitorul apropiat?

Grafic 10. Care este cea mai potrivită soluţie pentru asigurarea co-finanţării la fondurile structurale, din punctul dumneavoastră de vedere?

Grafic 11. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor, pe judeţe, în anul 1998

Grafic 12. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe judeţe, în anul 1999





Grafic 17. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor, pe regiuni, în perioada 1998-2000

Grafic 18. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe regiuni, în perioada 2001-2003

Tabele Tabel 1. Tipuri de fonduri structurale disponibile

României, ca membră a Uniunii Europene Tabel 2. Finanţarea obiectivelor prioritare şi a

iniţiativelor comunitare din fonduri structurale Tabel 3. Axele prioritare ale Programelor Operaţionale

Sectoriale Tabel 4. Autorităţi de Management desemnate pentru

fiecare Program Operaţional Sectorial Tabel 5. Nivelul estimat al co-finanţării naţionale pentru

fondurile structurale Tabel 6. Nivelul estimat al co-finanţării naţionale pentru

Programul Operaţional Sectorial de Mediu


9

Scheme Schema 1. Seria documentelor cadru implicate în

planificarea proiectelor din fonduri structurale Schema 2. Instituţii implicate în Programul Operaţional

Creşterea Competitivităţii Economice (finanţat prin Fondul European de Dezvoltare Regională)

Schema 3. Ciclul certificării cheltuielilor din fonduri structurale

Diagrame Diagrama 1. Fluxul Financiar al Fondurilor Structurale şi de

Coeziune în România

IPP - AOR

10


11

Cuprins Introducere 13 Capitolul 1 Fondurile structurale în România, membră a Uniunii Europene: tipuri, obiective, domenii de intervenţie 19 Capitolul 2 Cadrul juridic şi instituţional al gestionării fondurilor structurale în România 33 Capitolul 3 Percepţia autorităţilor publice, centrale şi locale, asupra actualului nivel de pregătire pentru accesarea fondurilor structurale în România 63 Concluzii şi recomandări pentru autorităţile publice locale din România care vor să acceseze fonduri structurale 77 Bibliografie 83 Anexe 91 Anexa 1 Disparităţi intra şi inter regionale pentru România, în perioada 1998-2003 91 Anexa 2 Domenii de intervenţie a fondurilor structurale 97 Anexa 3 Principii de programare a fondurilor structurale 101 Anexa 4 Atribuţiile Autorităţii de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, cf. H.G. nr. 497/2004 103

IPP - AOR

12

Anexa 5 Structura organizatorică a Autorităţii de Audit, responsabilă de auditul extern al fondurilor structurale, cf. Legii nr. 200/2005, privind aprobarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 22/2005, pentru completarea Legii nr. 94/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi (articole de lege selectate) 105 Anexa 6 Principalele concluzii ale dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”, Bucureşti, 22-23 iunie 2006 107 Anexa 7 Nivelul estimat al co-finanţării programelor operaţionale sectoriale în România 131


13

Introducere Data aderării României la Uniunea Europeană se apropie. Indiferent de momentul exact când România va deveni stat membru, ţara noastră are obligaţia de a parcurge în continuare câteva etape necesare pentru ca aderarea să aducă beneficiile pe care cei mai mulţi dintre români, conform sondajelor de opinie, speră că le va aduce poziţia de membru al Uniunii Europene. În România, cei care susţin cel mai puternic integrarea în Uniunea Europeană sunt cei cu o stare materială bună, iar ideea de prosperitate este strâns legată de cele mai probabile consecinţe ale României ca stat membru al UE1. Astfel, tinerii din mediul urban care au absolvit studii superioare sunt printre cei mai încrezători în viitorul european al României. Ca orientări valorice, românii, spre deosebire de noile sau mai vechile state membre ale Uniunii Europene, acordă într-un mod mult mai accentuat un sens pozitiv noţiunilor de protecţionism dar şi celei de administraţie publică (56% dintre români acordă valenţe pozitive conceptului de administraţie publică, faţă de 48% în noile state membre sau 49% în cele 15 state membre mai vechi ale Uniunii Europene). Acestea sunt datele celei mai recente cercetări2 reprezentative la nivel naţional pentru investigarea atitudinilor opiniei publice faţă de Uniunea Europeană. Rolul administraţiei publice, centrale şi locale, în tot acest proces, este de a acţiona responsabil pentru ca acest suport popular să nu se irosească, ci să poată fi sprijinit de acţiuni concrete în sprijinul dezvoltării comunităţilor locale, acţiuni ce vor putea fi finanţate şi prin suportul financiar al fondurilor structurale. 1 Printre cele mai probabile consecinţe pe care le văd românii după aderarea României la Uniunea Europeană se numără libertatea de a călători, prosperitatea precum şi ideea de valorizare a păcii şi a democraţiei. Sursa: Delegaţia Comisiei Europene în România, Eurobarometrul 65, primăvara 2006, Raport naţional, autor: Dumitru Sandu. 2 Delegaţia Comisiei Europene în România, Eurobarometrul 65, primăvara 2006, Raport naţional, autor: Dumitru Sandu.

IPP - AOR

14

Pregătirea pentru accesarea fondurilor structurale reprezintă una dintre etapele de parcurs, esenţială pentru întreaga dezvoltare socio-economică post-aderare. Diversele estimări arată că fondurile structurale ar putea reprezenta un procent în jurul valorii de 4% din PIB, dacă România reuşeşte să realizeze cu succes procesul de absorbţie al fondurilor post-aderare. În actualul context din România, dominat de necesitatea unei campanii de informare cât mai vizibile şi mai atent concentrate către potenţialii aplicanţi pentru finanţarea proiectelor din fonduri structurale, Institutul pentru Politici Publice (IPP), Bucureşti şi Asociaţia Oraşelor din România (AOR), cu sprijinul Open Society Institute (Budapesta), prin Local Government and Public Service Reform Initiative (LGI), şi-au propus să realizeze prezentul material în primul rând ca un sprijin pentru reprezentanţii autorităţilor publice locale (potenţialii aplicanţi la care ne refeream mai devreme), ce au în vedere accesarea proiectelor din fonduri structurale. Materialul de faţă structurează, de o manieră cât mai coerentă, o parte din informaţiile deja existente în mod disparat pe diferite canale de informare, pentru a oferi un acces uşor şi cât mai inteligibil la informaţia de interes. Noutatea pe care o aduce materialul constă în chestionarele aplicate de IPP şi AOR la nivelul administraţiei publice locale, din ale căror răspunsuri se observă opinia beneficiarilor asupra stadiului pregătirilor administraţiei publice locale în vederea accesării proiectelor din fonduri structurale. În linia celor menţionate anterior, adăugăm şi faptul că experienţa ţărilor candidate la Uniunea Europeană arată că principalele dificultăţi cu care s-au confruntat în cadrul procesului de absorbţie a fondurilor structurale pot reprezenta, în contextul specific României, obstacole similare în cadrul dezvoltării proiectelor post-aderare. Astfel, disponibilitatea unei co-finanţări suficiente, mai ales în mediul rural, dezvoltarea unor indicatori de monitorizare şi evaluare a stadiului derulării proiectelor, împărţirea clară a responsabilităţilor între nivelul central şi cel local, dezvoltarea unui sistem informatic unic de management al datelor, dar şi lipsa de informare a potenţialilor beneficiari cu privire la asistenţa din fondurile post aderare reprezintă


15

constrângeri identificate de exemplu pentru cazul Poloniei3, dar care pot fi valabile şi în cazul României. Este util să ţinem cont de aceste experienţe. Studiile anterioare arată că dincolo de bugetele impresionante ale campaniilor de informare desfăşurate pe tema integrării europene, administraţia publică locală din România este încă relativ departe de a fi bine informată cu privire la aspecte cheie din procesul de aderare, cum ar fi responsabilităţile care derivă din atragerea fondurilor europene în propriile proiecte de investiţii. În noiembrie 20054, cu numai un an înainte de anticipata integrare a României în Uniunea Europeană, 20% dintre funcţionarii publici chestionaţi în cadrul unui eşantion reprezentativ la nivel naţional5 nu auziseră de clauza de salvgardare şi numai 44% au răspuns corect în privinţa semnificaţiei acesteia. Acelaşi sondaj a arătat că 15% dintre funcţionarii publici din România intervievaţi nu au putut menţiona numele unui program de finanţare al Uniunii Europene pentru România, iar 19% au dat răspunsuri greşite la această întrebare. În privinţa instituţiilor europene, 27% nu au putut menţiona numele vreunei instituţii a Uniunii Europene6. Este în consecinţă cu atât mai importantă asumarea de către administraţia publică a responsabilităţilor care îi revin în vederea pregătirii României pentru integrarea în U.E. Materialul de faţă îşi concentrează aşadar eforturile de informare asupra fondurilor structurale mai ales din

3 Vezi Studiul nr. 6 - Cerinţe specifice ale gestionării instrumentelor structurale şi implicaţiile pentru România (p. 54), realizat de Institutul European din România (IER). 4 Studiu privind problematica integrării europene în administraţia publică din România, realizat de către The Gallup Organization Romania, la cererea Agenţiei pentru Strategii Guvernamentale, noiembrie 2005. 5 Eşantionul acestei cercetări a cuprins atât funcţionari publici din autorităţile publice centrale, cât şi de la nivel local. 6 De asemenea, numai 43% dintre funcţionarii publici chestionaţi în cadrul aceleiaşi cercetări ştiu că Norvegia nu este ţară membră a Uniunii Europene.

IPP - AOR

16

perspectiva administraţiei publice locale, întrucât pe de o parte, autorităţile publice locale reprezintă una dintre principalele grupe de potenţiali aplicanţi7 la proiectele finanţate din fonduri structurale, iar pe de altă parte, instituţiile publice locale sunt producătoare de bunuri şi servicii publice, care se adresează întregii comunităţi locale şi de a căror calitate depinde în bună parte şi gradul de dezvoltare al respectivei localităţi. În consecinţă, de gradul în care sunt pregătite autorităţile publice locale pentru accesarea fondurilor structurale depinde o parte semnificativă a realizării sau nerealizării consecinţelor pozitive sperate de cei mai mulţi dintre români. În prezentarea resurselor de informare pe tema fondurilor structurale, din perspectiva autorităţilor publice locale, acest material nu poate include toate problemele care ar putea interveni în cadrul procesului de absorbţie a fondurilor structurale pentru România, ţara noastră urmând a se confrunta cu propria experienţă. El pune la dispoziţia beneficiarilor finali un document practic de lucru în sensul unei informări la zi asupra a ce înseamnă asistenţa financiară acordată României din fondurile structurale, atrăgând atenţia asupra rolului pe care ele îl au în procesul unei bune administrări a fondurilor europene. Astfel, secţiunile materialului se referă la:

• prezentarea generală a tipurilor de fonduri structurale şi a domeniilor lor de intervenţie

• programele susţinute financiar din fonduri structurale în cazul României şi axele prioritare de finanţare în cadrul acestora

7 Alături de autorităţi publice locale, materialul mai face referire, tot ca potenţiali aplicanţi la proiecte finanţate din fonduri structurale, la întreprinderile mici şi mijlocii (îndeosebi pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Creşterea Competitivităţii Economice) dar şi la categoria organizaţiilor non-guvernamentale (îndeosebi pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane).


17

• cadrul instituţional şi juridic al gestiunii programelor din fonduri structurale

• mecanismele de control al gestiunii fondurilor structurale şi rolul lor în cadrul schemei de finanţare

• ciclul de certificare a cheltuielilor făcute din fonduri structurale

• evaluarea funcţionarilor publici asupra stadiului pregătirii administraţiei publice din România pentru absorbţia fondurilor structurale

• recomandări pentru autorităţile publice locale care vor să acceseze proiecte din fonduri structurale.

Din perspectiva autorităţilor publice locale, pe lângă experienţa deja dobândită prin participarea în cadrul unor proiecte din fonduri europene de pre-aderare, momentul acordării fondurilor structurale aduce cu sine şi reguli noi de management care presupun un grad mai dezvoltat al capacităţii manageriale a autorităţilor publice. Dincolo de pregătirea proiectelor eligibile pentru priorităţile de finanţare pe tipurile de fonduri la dispoziţia României, accesarea proiectelor din fonduri structurale mai presupune şi un proces mult mai amplu care nu este atât de vizibil, al reformării finanţelor publice locale, în sensul realizării unor planificări bugetare pe bază de programe, urmărirea îndeplinirii indicatorilor financiari în acelaşi timp cu cei de impact, de rezultat, a ce s-a întâmplat în plan concret cu activităţile administrate în cadrul programelor de finanţare. Asigurarea unui procent mai mare de co-finanţare decât în cazul instrumentelor financiare de pre-aderare aduce în acelaşi timp şi necesitatea identificării unor soluţii alternative suplimentare pentru veniturile bugetului local: contractarea unor credite bancare, mărirea bazei de impozitare, mărirea nivelului taxelor şi impozitelor locale, sau asocierea cu o altă unitate administrativ-teritorială dispunând de resurse sporite în vederea realizării de proiecte în comun. De asemenea, autorităţile publice locale trebuie să ia în considerare importanţa pregătirii corespunzătoare a personalului (funcţionari şi angajaţi contractuali) pentru a reuşi să acceseze şi, respectiv, să administreze corespunzător banii din fondurile structurale. Proiectele Uniunii Europene, pe care multe autorităţi locale deja le cunosc, implică rigoare,

IPP - AOR

18

cunoaşterea condiţiilor de cheltuire a fondurilor, dar şi transparenţă - principii pe care reprezentanţii autorităţilor publice locale trebuie să şi le asume şi să le pună în aplicare. În prezent, pe actuala problematică a fondurilor structurale există literatură, în general traduceri, şi totuşi persistă percepţia generală cum că autorităţile publice, în special cele locale, nu cunosc condiţiile de aplicare la proiecte din fonduri structurale. În multe domenii, din nefericire pentru România, deşi se trage un semnal de alarmă faţă de unele rămâneri în urmă, autorităţile par că sunt prinse nepregătite. În cazul fondurilor structurale, situaţia este şi mai critică, întrucât autorităţilor publice li se cere să înveţe cum să le fie mai bine, adică să atragă mai multe fonduri, punându-se la punct cu cerinţele şi obligaţiile pe care le vor avea când vor câştiga proiecte din fonduri structurale. Mulţi continuă să creadă că Europa ne datorează bani, iar noi nu trebuie decât să-i cheltuim, desigur în mod corect şi transparent. Lucrurile nu sunt tocmai aşa, în sensul în care autorităţile publice din România trebuie să acţioneze profesionist, să devină un partener pentru alte ţări din UE, propunând proiecte fezabile, bine documentate, cu viziune pentru dezvoltarea comunităţilor din România. Termenul limită se apropie!


19

Capitolul 1 Fondurile structurale în România, membră a Uniunii Europene: tipuri, obiective, domenii de intervenţie Diferenţierile substanţiale între statele membre ale Uniunii Europene nu creează numai diversitatea culturală specifică U.E., ele sunt şi de natură economică, cu specificităţi locale în fiecare regiune a statelor membre. Pentru a putea reduce decalajele economice dintre diferite state membre ale UE, fiecare stat membru fiind la rândul lui împărţit în diferite tipuri de regiuni8, Uniunea Europeană acordă asistenţă financiară statelor membre sub forma fondurilor structurale. Aşadar, una dintre definiţiile cele mai larg utilizate pentru problema fondurilor structurale, este aceea conform căreia acestea reprezintă instrumente financiare prin care Uniunea Europeană acţionează pentru eliminarea disparităţilor economice şi sociale între regiuni, în scopul realizării coeziunii economice şi sociale9. O prezentare a situaţiei actuale a disparităţilor regionale, dar şi a diferenţelor de dezvoltare între judeţele României, se regăseşte în Anexa 1 a prezentului material. Pilonul principal al acestei politici îl constituie fondurile structurale, alături de care merită amintite două fonduri speciale: Fondul de Coeziune şi Fondul de Solidaritate al Uniunii Europene. Există câteva deosebiri semnificative între aceste două fonduri şi fondurile structurale - Fondul de Solidaritate al Uniunii Europene nu finanţează investiţii pe termen lung (cum este cazul fondurilor structurale) ci intervine în cazuri de catastrofe majore, sau pentru acţiuni de prevenire a dezastrelor10. În

8 Clasificarea Uniunii Europene a unităţilor statistice (NUTS), în funcţie de populaţie, este prezentată în cadrul acestei secţiuni. 9 Sursa definiţiei: portalul Ministerului Finanţelor Publice, http://anaf.mfinante.ro/wps/portal/!ut/p/.cmd/cs/.ce/7_0_A/.s/7_0_GQ7/_s.7_0_A/7_0_GQ7;jsessionid=0000rf_0kNH_xCrTj-GIB-sFENW:v9jbjtlg. 10 Sursa: „În sprijinul regiunilor”, material al Uniunii Europene, disponibil la: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/presenta/working2004/working2004_ro.pdf#search=%22Fondul%20de%20Coeziune%20Social%C4%83%20%C5%9Fi%20Fondul%20European%20de%20Solidaritate%22.

IPP - AOR

20

privinţa Fondului de Coeziune principala diferenţă constă în faptul că funcţionează pe proiecte (în special în domeniul infrastructurii de transport şi mediu), în timp ce fondurile structurale - dată fiind amploarea lor - funcţionează pe bază de programe, acestea fiind la rândul lor structurate în funcţie de domeniile şi obiectivele prioritare dezvoltării regionale11. Fiecare program din fonduri structurale se concentrează pe un anumit domeniu general de intervenţie (ex. mediu, dezvoltarea resurselor umane, etc.) şi include câteva axe prioritare specifice de finanţare. Secţiunea de faţă prezintă tipurile de fonduri structurale care vor fi disponibile României, precum şi domeniile şi obiectivele urmărite de asistenţa financiară din fonduri structurale, în timp ce cea de-a doua parte a materialului (Capitolul 2) dezvoltă alături de instituţiile implicate, o prezentare a programelor şi axelor prioritare finanţate din fonduri structurale pentru România. Suma totală care va fi alocată României12 din fonduri structurale şi de coeziune, în perioada 2007 - 2013 este în jurul valorii de 17,26 miliarde euro. Acest volum financiar arată una dintre principalele deosebiri între fondurile de pre-aderare şi fondurile post-aderare - sumele alocate sunt mult mai mari în cazul fondurilor post-aderare, categorie din care fac parte şi fondurile structurale. Ca un exemplu ilustrativ fondurile alocate României, prin programele PHARE, ISPA şi SAPARD, la care se adaugă programe de asistenţă bilaterală, în perioada 1991-2006, sunt de aproximativ 7,230 miliarde euro13. Un volum financiar 11 „Politica de dezvoltare regională”, manual editat de către Institutul European din România, disponibil la http://www.ier.ro/ Proiecte/Brosuri/Politica%20regionala.pdf. 12 Prezentarea domnului Răzvan Cotovelea, Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, în cadrul dezbaterii internaţionale organizate de IPP, „Mecanisme eficiente de co-finanţare a proiectelor din fonduri structurale - o perspectivă europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti, 22-23 iunie 2006. 13 Sursa: Prezentarea domnului Răzvan Cotovelea, Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, în cadrul dezbaterii internaţionale organizate de IPP, „Mecanisme eficiente de co-finanţare a proiectelor din fonduri structurale - o perspectivă


21

mai mare pentru fondurile structurale nu înseamnă doar mai mulţi bani alocaţi per proiect, ci implicit, şi o anvergură mai mare a proiectelor derulate, o mai mare responsabilitate financiară mai ales din partea autorităţilor publice locale care gestionează bani publici, precum şi necesitatea asigurării unei co-finanţări mai mari pentru a putea câştiga proiecte europene din fonduri structurale. În plus există şi alte caracteristici14 care deosebesc fondurile structurale de cele de pre-aderare: metoda de alocare pe programe multianuale (7 ani), management descentralizat al fondurilor, operare pe principiul rambursării şi în baza regulii n+3/n+2, regulă care stabileşte limita maximă în care România poate cheltui alocarea anuală. Aceste noi caracteristici impun pe de altă parte şi reguli noi de management dar şi de structurare a obiectivelor pentru care se alocă fondurile, care trebuie să fie cunoscute chiar şi de autorităţile publice locale care au derulat proiecte din fonduri europene până în prezent. Literatura de specialitate include în prezentarea fondurilor structurale câteva elemente cheie (tipuri de fonduri, obiective, domenii de intervenţie, etc.) care trebuie avute în vedere încă din perioada de planificare a proiectului şi de elaborare a cererii de finanţare, întrucât selectarea finală a proiectelor eligibile se face urmărindu-se concordanţa pe de o parte, cu tematica largă a fiecărui fond structural în parte (aceeaşi pentru toate statele membre) dar pe de altă parte, şi cu obiectivele şi măsurile prioritare specifice programelor operaţionale sectoriale (variind de la o ţară la alta). Reglementările de bază privind fondurile structurale se regăsesc în Regulamentul Consiliului (EC) Uniunii Europene nr. 1260 din 21 iunie 1999, privind prevederile generale ale fondurilor structurale. Prezentarea din cadrul acestui material europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti, 22-23 iunie 2006. 14 Prezentare a Autorităţii de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar (AMCSC) în cadrul conferinţei „Evaluarea Managementului Intervenţiilor Publice. Între analiză teoretică şi abordare practică”, organizată de AMCSC, Bucureşti 20 iunie 2006. O parte din aceste caracteristici derivă din principiile de programare (adiţionalitate, multianualitate, concentrare, etc.) ale fondurilor structurale, prezentate în Anexa 3 a acestui material.

IPP - AOR

22

este conformă cu această sursă şi încearcă să răspundă la următoarele întrebări:

• ce sunt fondurile structurale? - tipuri de fonduri structurale

• care sunt obiectivele urmărite în alocarea fondurilor structurale? - obiective prioritare şi iniţiative comunitare

• pentru ce se alocă fondurile structurale? - domenii de intervenţie ale fondurilor structurale

• cui sunt alocate fondurile structurale? - criteriul geografic: clasificarea unităţilor statistice în interiorul Uniunii Europene

Tipuri de fonduri structurale Adaptarea tuturor statelor membre la piaţa unică europeană impune printre altele şi armonizarea nivelelor dezvoltării economice a diferitelor ţări membre prin sprijinul pentru acele regiuni/state membre „întârziate”, obiectiv al Uniunii Europene care a fost denumit drept asigurarea coeziunii economice şi sociale15. Acest obiectiv este realizat şi sub forma asistenţei financiare din fondurile structurale. Din perspectiva beneficiarului, adică a autorităţilor publice locale, fondurile structurale acoperă o gamă largă de posibile domenii în care pot fi proiectate intervenţii în direcţia dezvoltării comunităţile locale - de la finanţarea proiectelor de infrastructură (Fondul European de Dezvoltare Regională) şi reconversia profesională a şomerilor (Fondul Social European), până la îmbunătăţirea tehnologică a utilajelor agricole (Fondul European pentru Orientare şi Garantare în Agricultură). Autorităţile publice locale au deci la dispoziţie domenii variate, în care, după o evaluare în profunzime a nevoilor în plan local, să realizeze un portofoliu de proiecte eligibile spre finanţare din unul dintre fondurile structurale menţionate în Tabelul 1. Alături de tema largă asociată fiecărui tip de fond, este important de luat în

15 Sursa: portalul Uniunii Europene, definirea termenului de fonduri structurale http://ec.europa.eu/regional_policy/glossary/glos6_en.htm#sfunds.


23

considerare şi care sunt obiectivele UE în alocarea asistenţei financiare din fiecare tip de fond. Obiective prioritare şi iniţiative comunitare finanţate din fonduri structurale Alocarea fondurilor structurale se realizează conform unor obiective clar stabilite de către Uniunea Europeană şi care sunt menite să „traducă” ce anume se urmăreşte prin fondurile structurale alocate statelor membre. Obiectivele prioritare ale fondurilor structurale se suprapun parţial tematicii largi care este menţionată în Tabelul 1 pentru fiecare tip de fond structural în parte. Dintre acestea, Obiectivul 1 reprezintă principala prioritate a Uniunii Europene în realizarea politicii de coeziune economice şi sociale şi este formulat ca „sprijinul acordat dezvoltării regiunilor mai puţin prospere”16. Pentru a diferenţia între regiuni prospere şi regiuni slab dezvoltate ale Uniunii Europene, se utilizează drept criteriu valoarea PIB-ului pe cap de locuitor, care din perspectiva Obiectivului 1, trebuie să fie sub 75% din media europeană. Pentru cazul României, Anexa 1 acestui material prezintă valorile PIB-ului pe cap de locuitor pentru perioada 1998-2003. Toate regiunile de dezvoltare ale României au o valoare mai mică decât 75% din media europeană, deci toate primăriile şi consiliile judeţene din România pot depune proiecte eligibile în cadrul Obiectivului 1 al fondurilor structurale.

16 Sursa: portalul Uniunii Europene, definirea Obiectivului 1 al fondurilor structurale http://ec.europa.eu/regional_policy/objective1/index_en.htm.

Abs

orbţ

ia fo

ndur

ilor s

truct

ural

e în

Rom

ânia

- st

adiu

l pre

gătir

ilor

Tabe

l 1. T

ipur

i de

fond

uri s

truct

ural

e di

spon

ibile

Rom

ânie

i, ca

mem

bră

a U

niun

ii E

urop

ene17

Tip

de fo

nd

stru

ctur

al

Tem

atică

Exe

mpl

e de

pro

iect

e el

igib

ile

Fond

ul E

urop

ean

de D

ezvo

ltare

R

egio

nală

(FE

DR

)

sprij

ină

regi

unile

mai

puţ

in d

ezvo

ltate

din

tr-o

ţară

, pr

in f

inanţa

rea

de i

nves

tiţii

în s

ecto

rul

prod

uctiv

, in

frast

ruct

ură,

edu

caţie

, să

năta

te,

dezv

olta

re

loca

lă şi

în

trepr

inde

ri m

ici şi

m

ijloc

ii, p

recu

m ş

i la

conv

ersi

a ec

onom

ică şi

so

cială

pent

ru

zone

ca

re

se

conf

runtă

cu

dific

ultăţi

stru

ctur

ale

inve

stiţi

i pro

duct

ive

care

per

mit

crea

rea

sau

menţin

erea

de

locu

ri de

m

uncă

per

man

ente

in

vest

iţii î

n in

frast

ruct

ură

dezv

olta

re lo

cală

şi a

IMM

-uril

or

Fond

ul S

ocia

l E

urop

ean

(FS

E)

este

de

stin

at

polit

icii

soci

ale

a U

niun

ii E

urop

ene,

car

e sp

rijină

măs

uri d

e oc

upar

e a

forţe

i de

mun

că ş

i de

zvol

tare

a r

esur

selo

r um

ane

asis

tenţă

pent

ru p

erso

ane:

•

inst

ruire

edu

caţio

nală

şi

vocaţio

nală

•

ajut

or p

entru

ang

ajar

e

17

Doc

umen

tare

a pe

ntru

pre

zent

area

tip

urilo

r de

fon

duri

stru

ctur

ale

disp

onib

ile R

omân

iei,

ca m

embră

a U

niun

ii E

urop

ene

a fo

st r

ealiz

ată

de d

omnu

l A

lexa

ndru

Pet

rovi

ci,

Dire

ctor

Exe

cutiv

al

Aso

ciaţ

iei

Oraşe

lor

din

Rom

ânia

. In

form

aţiil

e cu

prin

se

în

Tabe

lul

1 su

nt

extra

se

din

porta

lul

Min

iste

rulu

i Fi

nanţ

elor

P

ublic

e:

http

://an

af.m

finan

te.ro

/wps

/por

tal/!

ut/p

/.cm

d/cs

/.ce/

7_0_

A/.s

/7_0

_GQ

7/_s

.7_0

_A/7

_0_G

Q7;

jses

sion

id=0

000r

f_0k

NH

_xC

rTj-G

IB-s

FEN

W:v

9jbj

tlg.

O p

reze

ntar

e si

mila

ră a

tip

urilo

r de

fon

duri

stru

ctur

ale şi

de

coez

iune

est

e di

spon

ibilă

pe

site

-ul:

http

://w

ww

.apm

bm.ro

/Pro

iect

e_Pr

ogra

me/

Con

tinut

_Pro

iect

e/Fo

ndur

i%20

stru

ctur

ale.

doc.

IPP - AOR

24

Abs

orbţ

ia fo

ndur

ilor s

truct

ural

e în

Rom

ânia

- st

adiu

l pre

gătir

ilor

25

• ed

ucaţ

ie s

uper

ioară

în ş

tiinţă şi

ce

rcet

are

• in

form

are

asup

ra u

nor n

oi s

urse

de

locu

ri de

mun

că

asis

tenţă

pent

ru s

truct

uri ş

i sis

tem

e:

• îm

bună

tăţir

ea s

iste

mel

or d

e ed

ucaţ

ie ş

i ins

truire

•

mod

erni

zare

a se

rvic

iilor

de

anga

jare

a fo

rţei d

e m

uncă

•

dezv

olta

rea

de s

iste

me

care

să

antic

ipez

e ne

voile

de

calif

icar

e

Fond

ul E

urop

ean

pent

ru O

rient

are şi

G

aran

tare

în

Agr

icul

tură

(F

EO

GA

)18

este

fond

ul s

truct

ural

des

tinat

pol

itici

i agr

icol

e co

mun

e a

Uni

unii

Eur

open

e,

care

sp

rijină

măs

uri

pent

ru

mod

erni

zare

a ag

ricul

turii

şi

de

zvol

tare

rura

lă

• in

vest

iţii î

n ho

ldin

guri

agric

ole

• sp

rijin

de

înce

put p

entru

tine

ri fe

rmie

ri •

inst

ruire

pro

fesi

onală

18

Ace

st t

ip d

e fo

nd c

uprin

de d

ouă

secţ

iuni

: se

cţiu

nea

„Orie

ntar

e”,

cont

ribui

nd l

a sp

rijin

irea

regi

unilo

r m

ai p

uţin

de

zvol

tate

, pr

in î

mbu

nătăţir

ea e

ficie

nţei

stru

ctur

ilor

de p

rodu

cţie

, pr

oces

area

şi

mar

ketin

gul

prod

usel

or a

gric

ole şi

fo

rest

iere

, pre

cum

şi d

ezvo

ltare

a po

tenţ

ialu

lui l

ocal

în z

onel

e ru

rale

şi s

ecţiu

nea

„Gar

anţii

” a a

cest

ui fo

nd, c

are

nu e

ste

de ti

p st

ruct

ural

, con

tribu

ie la

dez

volta

rea

rura

lă în

cad

rul P

oliti

cii A

gric

ole

Com

une

în z

onel

e cu

difi

cultăţi

stru

ctur

ale.

S

ursa

: fon

duriu

e.m

finan

te.ro

/wps

.

25


IPP

- A

OR

26

•

sprij

in p

entru

sch

eme

de

pens

iona

re a

ntic

ipată

• al

ocaţ

ii co

mpe

nsat

orii

pent

ru

zone

dez

avan

taja

te

• măs

uri d

e ag

ro-m

ediu

•

proc

esar

e şi

mar

ketin

g al

pr

odus

elor

agr

icol

e •

dezv

olta

re ş

i pro

mov

are

a pă

duril

or

• măs

uri p

entru

ada

ptar

ea ş

i de

zvol

tare

a zo

nelo

r rur

ale

Inst

rum

entu

l Fi

nanc

iar p

entru

O

rient

are

Pis

cico

lă

(IFO

P)

este

fond

ul s

truct

ural

des

tinat

pol

itici

i co

mun

itare

din

dom

eniu

l pes

cuitu

lui,

care

sp

rijină

măs

uri p

entru

creşt

erea

co

mpe

titiv

ităţii

sec

toru

lui p

isci

col,

în c

ondiţii

le

asig

urăr

ii un

ui e

chili

bru

dura

bil î

ntre

resu

rse şi

ca

paci

tate

a de

exp

loat

are

• aj

ustă

ri al

e ef

ortu

lui î

n se

ctor

ul

pesc

uitu

lui

• m

oder

niza

rea

flote

i •

dezv

olta

rea

de fe

rme

de p

escu

it •

prot

ecţia

zon

elor

mar

itim

e •

faci

lităţ

i în

portu

rile

de p

escu

it

• pr

oces

area

şi m

arke

tingu

l pr

odus

elor

de

peşt

e •

prom

ovar

ea p

rodu

selo

r

26

IPP - AOR


Fondurile structurale prezentate în Tabelul 1 pot urmări mai multe obiective, aşadar nu este alocată întreaga sumă de bani disponibilă într-un fond structural pentru un singur obiectiv, ci ea este împărţită pe cele trei obiective prioritare prezentate în Caseta 1. Astfel, continuând exemplul Obiectivului 1, acesta este finanţabil prin toate cele patru tipuri de fonduri structurale menţionate în Tabelul 1, concentrând în acest mod două treimi din volumul total de fonduri disponibile prin fondurile structurale. Obiectivul prioritar 1 reprezintă aşadar şi din punct de vedere al fondurilor alocate, cel mai important în reducerea disparităţilor dintre regiuni. Caseta 1 prezintă obiectivele prioritare ale fondurilor structurale, iar asocierea dintre fiecare obiectiv prioritar şi tipul de fond din care acesta este finanţat se regăseşte în Tabelul 2.

Caseta 1. Obiectivele prioritare ale fondurilor structurale19

Obiectivul 1 (teritorial): promovează dezvoltarea şi ajustările structurale ale regiunilor care înregistrează întârzieri în dezvoltare, prin furnizarea de infrastructură de bază şi încurajarea investiţiilor în activităţi economice de afaceri. Obiectivul 2 (teritorial): sprijină conversia economică şi socială a zonelor care se confruntă cu dificultăţi de natură structurală, acoperind inclusiv zone cu schimbări socio-economice în sectoarele industrial şi de servicii, zone rurale în declin, zone urbane în dificultate şi zone dependente de pescuit. Obiectivul 3 (tematic): sprijină adaptarea şi modernizarea politicilor şi sistemelor de educaţie, instruire şi angajare a forţei de muncă.

19 Documentarea pentru prezentarea obiectivelor prioritare ale fondurilor structurale disponibile României, ca membră a Uniunii Europene a fost realizată de domnul Alexandru Petrovici, Director Executiv al Asociaţiei Oraşelor din România. Informaţiile cuprinse în Caseta 1 sunt extrase din portalul Ministerului Finanţelor Publice: http://anaf.mfinante.ro/wps/portal.

27

IPP - AOR

28

Ca şi obiectivele prioritare, există o serie de programe speciale care sunt finanţate tot din fonduri structurale şi care poartă denumirea de iniţiative comunitare. Rolul acestor programe este de a identifica soluţii comune la o serie de probleme care afectează toate statele membre UE20, sprijinind de altfel şi realizarea obiectivelor prioritare mai sus-menţionate21. Spre deosebire însă de obiectivele prioritare care sunt finanţate din mai multe tipuri de fonduri, în cazul iniţiativelor comunitare, prezentate în Caseta 2, fiecărui program sau iniţiativă comunitară îi corespunde un singur tip de fond după cum arată şi Tabelul 2.

Caseta 2. Tipuri de iniţiative comunitare22

Interreg III: promovează cooperarea transfrontalieră şi transnaţională pentru stimularea dezvoltării economice regionale. De asemenea, co-finanţează cooperarea interregională între parteneri regionali care nu împart o graniţă comună, dar au caracteristici similare socio-economice şi sunt interesaţi să facă cunoscute experienţelor lor Urban II: se concentrează pe sprijinirea strategiilor inovative pentru regenerarea oraşelor şi zonelor urbane în declin Leader +: sprijină capacităţile entităţilor locale în zonele rurale şi încurajează introducerea de strategii integrate pentru dezvoltare rurală durabilă

20Sursa: portalul Irlandei de Nord pentru Planul Naţional de Dezvoltare http://www.csfinfo.com/viewdoc.asp?fn=/documents/eu_structural_funds/community/community-initiatives.htm&mn=eusv&nID=6. 21 Mai multe informaţii despre iniţiativele comunitare ale Uniunii Europene pot fi găsite în „Politica de dezvoltare regională”, manual editat de către Institutul European din România, disponibil la http://www.ier.ro/Proiecte/Brosuri/Politica%20regionala.pdf. 22 Sursa: http://fonduriue.mfinante.ro/wps/PA_1_1_15H/static/amcsc/fond_structural/fonduri_structurale/prezentare/interventii_structurale.htm.


29

Equal: sprijină dezvoltarea resurselor umane într-un context de oportunităţi egale, prin eliminarea factorilor care duc la inegalităţi şi discriminări în piaţa muncii (discriminare bazată pe origine etnică, dizabilitate, vârstă, orientare sexuală, religie, lipsă de calificare)

Tabel 2. Finanţarea obiectivelor prioritare şi a iniţiativelor comunitare din fonduri structurale23

Obi

ectiv

ul 1

Obi

ectiv

ul 2

Obi

ectiv

ul 3

Inte

rreg

lll

Urb

an ll

Lead

er +

Equ

al

FEDR x x x x FSE x x x x FEOGA x x IFOP x

România a beneficiat deja de fonduri în cadrul iniţiativei comunitare Interreg lll, în cadrul programelor de cooperare transfrontalieră dezvoltate de Ungaria, ca ţară membră a UE, şi alături de Serbia şi Muntenegru24. După aderare, România îşi va putea dezvolta propriile proiecte de cooperare trans-frontalieră prin această iniţiativă comunitară, prin primăriile şi consiliile judeţene din judeţele de graniţă, iar instituţia responsabilă de gestionarea programelor de cooperare transfrontalieră este Ministerul Integrării Europene. Aşadar,

23 Sursa: portalul Uniunii Europene, Inforegio http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/prord/sf_en.htm 24 O bază de date cu exemple de programe din cadrul acestei iniţiative comunitare poate fi consultată la: http://ec.europa.eu/regional_policy/interreg3/abc/progweb_en.htm. De asemenea, tipuri de proiecte din cadrul iniţiativei comunitare Equal, dezvoltate de Irlanda, pot fi consultate la: http://www.ideasbank-equal.info/.

IPP - AOR

30

merită avut în vedere faptul că, alături de obiectivele prioritare, există o posibilitate paralelă de finanţare din fonduri structurale, prin intermediul iniţiativelor comunitare, dar aceasta este mai redusă ca volum al fondurilor alocate (în total cele patru tipuri de iniţiative comunitare reprezintă 5,53% din bugetul total alocat fondurilor structurale) şi au o nişă mai îngustă de proiecte eligibile decât cele care vor fi prezentate în cadrul programelor operaţionale, în următoarea secţiune a acestui material. Domenii de intervenţie ale fondurilor structurale Domeniile de intervenţie prezintă punctual ariile de intervenţie ale Uniunii Europene, respectiv unde se alocă banii din fondurile structurale. Ele indică specific zone delimitate de intervenţie, oferind sugestii pentru posibile proiecte propuse spre finanţare din fonduri structurale. Lista categoriilor de domenii de intervenţie ale fondurilor structurale se bazează pe Articolul 36 al Regulamentului nr.1260/1999 al Consiliului UE25 şi are menirea să sprijine sarcinile de raportare asupra activităţilor finanţate din fondurile structurale. O prezentare detaliată a acestora este inclusă în Anexa 2 a acestui material. Din punct de vedere al autorităţilor publice locale este important de avut în vedere că sunt sprijinite proiecte (Anexa 2 prezintă şi exemple de proiecte eligibile) de exemplu pentru primăriile din zonele rurale - în domeniul agriculturii, silviculturii şi pescuitului (incluzând pentru toate aceste domenii şi programe de formare profesională pentru cei care lucrează în respectivele domenii de activitate), iar pentru consiliile judeţene şi primăriile atât din mediul urban cât şi din rural - proiecte în domeniul infrastructurii de bază (transport, comunicaţii, energie, mediu). Clasificarea unităţilor statistice în interiorul Uniunii Europene Ideea de a reduce diferenţele dintre regiunile Uniunii Europene presupune şi o metodă de măsurare a nivelului de dezvoltare a acestora (în funcţie de PIB-ul pe cap de locuitor) dar şi o clasificare comună a unităţilor statistice (în

25 Disponibil pe website-ul http://europa.eu.int.


31

funcţie de populaţie) pentru a putea avea o bază comună de comparaţie pentru toate ţările membre UE. Această clasificare s-a realizat pe baza nomenclatorului NUTS (Nomenclatorul Unităţilor Teritoriale pentru Statistică) al Uniunii Europene, ultima dată amendat în luna mai 200326. Conform acestuia, regiunile UE se împart, în funcţie de populaţia lor, în trei categorii NUTS: NUTS 1 (cu o populaţie între 3.000.000 - 7.000.000 locuitori), NUTS 2 (cu o populaţie între 800.000 - 3.000.000 locuitori) şi NUTS 3 (cu o populaţie între 150.000 - 800.000 locuitori). Luând ca punct de referinţă această clasificare, în România pentru nivelul NUTS 1 - corespunde ca unitate statistică ţara, pentru nivelul NUTS 2 - regiunea de dezvoltare, iar pentru nivelul NUTS lll - judeţul. Dintre acestea, important din punct de vedere al alocărilor financiare din fonduri structurale, cel mai important este nivelul regional adică NUTS ll întrucât acesta constituie baza de referinţă pentru măsurarea disparităţilor economice şi deci, implicit şi de măsurare a modului de îndeplinire a obiectivelor prioritare fixate de Uniunea Europeană, de creare a unei dezvoltări economice echilibrate între regiuni. Pentru cazul României, un bun exemplu de importanţă a criteriului geografic în alocarea fondurilor este Programul Operaţional Regional, implementat de Ministerul Integrării Europene şi care este detaliat în Capitolul 2 al acestui material. Pentru planificarea alocării fondurilor în cadrul iniţiativei comunitare Interreg lll, se are în vedere nivelul NUTS l, adică cooperarea la nivel de stat. Important de luat în considerare este faptul că, indiferent de regiunea de dezvoltare în care este situată o anumită primărie sau consiliu judeţean, pentru accesarea fondurilor structurale trebuie ca autoritatea publică locală interesată de depunerea proiectelor să cunoască în profunzime care sunt

26 Regulamentul nr.1059/2003, al Parlamentului şi al Consiliului Europei privind stabilirea unui nomenclator unic al unităţilor teritoriale pentru statistică (NUTS).

IPP - AOR

32

obiectivele prioritare fixate de Comisia Europeană, care sunt diferenţele dintre tipurile de fonduri structurale la dispoziţia României pentru a putea stabili, pe baza unei informări prealabile, care sunt cele mai potrivite linii de finanţare pentru nevoile de dezvoltare ale propriei comunităţi. Prezentarea succintă din acest capitol a obiectivelor prioritare, mai degrabă sub formă de principii generale, a arătat că există şi în acest domeniu suprapuneri de tematici şi posibilităţi de finanţare, cum este în cazul Obiectivului 1. Diferenţierea între ele se regăseşte mai degrabă în Capitolul 2 al acestui studiu, în prezentarea programelor operaţionale. Ca principiu general valabil (vezi Anexa 3 care detaliază principiile de programare ale fondurilor structurale) subsidiaritatea fondurilor structurale înseamnă că nu Comisia Europeană este cea care alocă în mod direct fondurile structurale pentru proiectele alese. Această sarcină revine autorităţilor naţionale care şi-au stabilit, în cazul României, propriile priorităţi de finanţare (desigur în liniile generale stabilite de obiectivele prioritare) şi care sunt prezentate în secţiunea următoare.


33

Capitolul 2 Cadrul juridic şi instituţional al gestionării fondurilor structurale în România

În procesul de aplicare şi respectiv management al fondurilor structurale, beneficiarul trebuie să ţină cont de un set de documente cadru în baza cărora se va elabora proiectul de finanţare. De asemenea, beneficiarul trebuie să cunoască care sunt instituţiile din plan local şi central care joacă un rol, în diferite momente, în modul de derulare al proiectului. Prezentarea documentelor cadru din această secţiune a fost realizată pe baza proiectului Cadrului Strategic Naţional de Referinţă27, a Planului Naţional de Dezvoltare28 şi a proiectelor Programelor Operaţionale Sectoriale şi a Programului Operaţional Regional. Principalele documente cadru

Planul Naţional de Dezvoltare (PND) Fiecare stat membru stabileşte propriile obiective strategice de dezvoltare pentru a căror realizare se elaborează un Plan Naţional de Dezvoltare 29(PND), care prezintă:

• analiza situaţiei economice şi sociale (inclusiv analiză de tip SWOT)

• priorităţile de dezvoltare pe perioada de programare • strategia pentru realizarea priorităţilor stabilite • programarea financiară multianuală • prezentarea mecanismelor de implementare a PND • descrierea cadrului partenerial pentru elaborarea

PND

27 Disponibil la http://www.mfinante.ro/ROM_NSRF_Aprilie 2006.pdf. 28 Disponibil la http://anaf.mfinante.ro/wps/portal/amcsc/PND. 29 Priorităţile identificate în Planul Naţional de Dezvoltare stau şi la baza fundamentării politicii în domeniul ajutorului de stat, cuprinse în Hotărârea de Guvern nr. 651/2006, privind aprobarea Politicii în domeniul ajutorului de stat 2006 - 2013.

IPP - AOR

34

Cadrul de Sprijin Comunitar (CSC) Corespunzător tipurilor de intervenţii structurale prezentate în capitolele anterioare, Cadrul de Sprijin Comunitar reprezintă necesarul financiar (atât din fonduri structurale cât şi din alte resurse financiare) destinat îndeplinirii priorităţilor din Planul Naţional de Dezvoltare. El rezultă din consultările dintre statul membru şi Comisia Europeană pe marginea Planului Naţional de Dezvoltare şi are ca scop concentrarea strategică a politicilor economice, sociale şi regionale naţionale şi coordonarea lor cu politicile Comisiei Europene şi ale Strategiei de la Lisabona. Cadrul Strategic Naţional de Referinţă (CSNR) Este realizat pe baza Planului Naţional de Dezvoltare şi reprezintă un instrument de direcţionare a surselor de finanţare naţionale, comunitare şi de alt tip care sunt disponibile pentru România. El a fost pregătit de către Ministerul Finanţelor Publice, în colaborare cu o serie de alte instituţii implicate în acest proces. În prezent se află în faza de proiect şi poate fi consultat pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice. Program Operaţional Sectorial (POS) Vine în completarea Cadrului de Sprijin Comunitar şi ajută Comisia Europeană în alocarea fondurilor pentru proiecte. Programele se pot referi la regiuni (Programul Operaţional Regional) sau sectoare de activitate (Programele Operaţionale Sectoriale). Fiecare program operaţional sectorial cuprinde câteva secţiuni de bază cum ar fi o analiză a situaţiei actuale în funcţie de specificul domeniului, o analiză SWOT, formularea unei strategii sectoriale care cuprinde o listă de obiective şi axe prioritare de finanţare (vezi Tabel 3), un plan financiar şi de implementare, precum şi referiri cu privire la respectarea principiului parteneriatului în elaborarea fiecărui plan operaţional. Pe lângă POS-uri, fiecare autoritate de management va mai elabora şi o serie de programe complement care detaliază modul de implementare a programelor operaţionale sectoriale. Pentru o distincţie mai clară între programele operaţionale şi cele complement, se poate lua, ca exemplu ilustrativ structura


35

programelor complement dezvoltate în Irlanda de Nord30 şi care cuprinde detalierea beneficiarilor finali, detalierea sub-măsurilor (sau a componentelor axelor prioritare), a indicatorilor de monitorizare şi a procedurilor de evaluare, a planului financiar şi a celui de comunicare.

Tabel 3. Axele prioritare ale Programelor Operaţionale Sectoriale31

Program Operaţional Sectorial

Axele prioritare

Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative

• Întărirea intervenţiilor de politici publice în administraţia centrală

• Dezvoltarea capacităţii de îmbunătăţire a performanţei serviciilor în administraţia locală

• Asistenţă tehnică

Programul Operaţional Regional

• Îmbunătăţirea infrastructurii publice regionale şi locale

• Consolidarea mediului de afaceri regional şi local

• Dezvoltarea turismului regional şi local • Dezvoltarea urbană durabilă • Asistenţă tehnică

Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice

• Un sistem inovativ de producţie • Cercetarea, dezvoltarea tehnologică şi

inovarea pentru competitivitate • Tehnologia informaţiei şi comunicaţiilor

pentru sectoarele privat şi public • Creşterea eficienţei energetice şi

30 Disponibil la adresa: www.eugrants.org. 31 Tabelul 1 a folosit informaţiile prezentate în cadrul Programelor Operaţionale Sectoriale disponibile în luna august 2006 pe site-ul fiecărui Minister/Autoritate de Management (vezi secţiunea de referinţe a prezentului material). În privinţa gestionării fondurilor destinate agriculturii, utilizarea acestora se va baza pe principiile date de Planul Naţional Strategic pentru Dezvoltare Rurală şi de Regulamentul Consiliului Europei nr. 1698/2005, privind sprijinul pentru dezvoltare rurală prin Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală.

IPP - AOR

36

dezvoltarea durabilă a sistemului energetic

• România, destinaţie atractivă pentru turism şi afaceri


Programul Operaţional Sectorial de Transport

• Modernizarea şi dezvoltarea Axelor Prioritare ale Reţelei Trans-Europene de Transport

• Modernizarea şi dezvoltarea infrastructurii naţionale de transport în afara Axelor Prioritare Trans-Europene de Transport

• Modernizarea materialului rulant de cale ferată dedicat călătorilor pentru reţelele de cale ferată naţională şi Trans-Europene de Transport

• Dezvoltarea durabilă a sectorului Transporturi



• Extinderea şi modernizarea infrastructurii de apă şi apă uzată

• Dezvoltarea sistemelor de management al deşeurilor şi reabilitarea siturilor contaminate

• Îmbunătăţirea sistemelor de termoficare în municipalităţile cele mai afectate de poluare

• Implementarea sistemelor adecvate de management pentru protecţia naturii

• Implementarea infrastructurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc


Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane

• Educaţia şi formarea profesională în sprijinul creşterii economice şi dezvoltării societăţii bazate pe cunoaştere

• Conectarea învăţării pe tot parcursul vieţii cu piaţa muncii

• Creşterea adaptabilităţii forţei de muncă


37

şi a întreprinderilor • Modernizarea Serviciului Public de

Ocupare • Promovarea măsurilor active de

ocupare • Promovarea incluziunii sociale • Asistenţa tehnică

Din punct de vedere al autorităţilor publice locale şi a domeniilor de responsabilitate existente la nivelul consiliilor judeţene şi al primăriilor, este important de avut în vedere în primul rând Programul Operaţional Regional precum şi Programele Operaţionale Sectoriale de Mediu şi cel pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative. Aceasta nu înseamnă că autorităţile publice locale nu reprezintă beneficiari eligibili şi pentru celelalte programe operaţionale, sau că nu există axe prioritare de finanţare care se adresează administraţiei publice locale şi în celelalte domenii gestionate de diverse ministere. De exemplu, pentru Programul Operaţional Sectorial de Creştere a Competitivităţii Economice există menţionat ca, obiectiv prioritar, valorificarea potenţialului IT cu aplicare şi în sectorul public (administraţia), iar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, autorităţile publice locale pot aplica individual sau în calitate de parteneri ai unor organizaţii non-guvernamentale, pentru obiectivul de incluziune socială a grupurilor vulnerabile. Una dintre menţiunile care merită făcute la acest punct este faptul că nu toate axele prioritare din cadrul POS-urilor sau a Programului Operaţional Regional beneficiază de finanţare egală - în cazul POR, axa prioritară 1 menţionată în Tabelul 1, îmbunătăţirea infrastructurii publice regionale şi locale (atât infrastructura de drumuri cât şi cea de servicii sociale), atrage 45% din totalul fondurilor pentru POR. Există deci teoretic32 o mai mare probabilitate, pentru cei care aplică în

32 Aceasta nu reprezintă decât o estimare teoretică pentru că în practică, volumul financiar al proiectelor pentru investiţii în infrastructura de transport este de obicei mai mare decât cel pentru formarea profesională deci există de asemenea posibilitatea ca

IPP - AOR

38

cadrul POR, de a fi finanţate mai multe proiecte pe zona infrastructurii de drumuri şi servicii sociale decât pe cea care vizează axa prioritară 4, dezvoltarea urbană durabilă. Luând din nou ca exemplu Programul Operaţional Regional, este necesară o bună cunoaştere a tipurilor de proiecte eligibile a fi finanţate, chiar şi până la nivelul diferenţierilor între tipurile de lucrări care sunt menţionate în cadrul POR: se pot moderniza anumite drumuri judeţene (ex. cele care fac legătura cu reţeaua naţională de drumuri şi căi ferate) şi se pot reabilita drumurile locale care fac legătura cu localităţi slab dezvoltate. De asemenea, autorităţile locale care aplică pentru finanţarea proiectelor din fonduri structurale trebuie să cunoască şi suprapunerile de obiective, mai ales între POR (un program operaţional care cuprinde axe prioritare de finanţare din mai multe sectoare de activitate) şi alte programe operaţionale sectoriale - cum este de exemplu pe de o parte, stimularea incluziunii sociale în cadrul axei prioritare de susţinere a dezvoltării urbane (axă care sprijină „numai proiectele integrate de regenerare urbană a arealelor urbane cu probleme”33) şi pe de altă parte, stimularea incluziunii sociale a grupurilor sociale vulnerabile în cadrul Programul Operaţional Sectorial de Dezvoltare a Resurselor Umane. În timp ce în primul caz se are în vedere incluziunea socială ca o componentă integrată a unui proiect complex de dezvoltare urbană (alături de reabilitarea mediului construit, sprijinirea antreprenoriatului, etc.), în celălalt exemplu sunt identificate câteva grupuri-ţintă (populaţia Roma, persoanele cu dizabilităţi şi tinerii peste 18 ani care părăsesc sistemul de protecţie a copilului) pentru a fi finanţate proiecte care le vizează în cadrul acestei axe prioritare. Este în egală măsură adevărat că aceste grupuri ţintă pot fi aceleaşi cu cele vizate de POR, dar este recomandabil ca o primărie care vizează reabilitarea centrului istoric al oraşului să depună un proiect spre finanţare în cadrul POR, incluzând în

numărul proiectelor aprobate în cadrul unui anumit program operaţional să fie relativ mic, dar volumul total al fondurilor contractate să fie mare. 33 Programul Operaţional Regional, Ministerul Integrării Europene, p. 105.


39

cadrul planificării proiectului şi componenta de incluziune socială, funcţie de situaţia concretă a grupurilor care locuiesc în arealul urban vizat. În aceeaşi categorie, a informaţiilor care trebuie cunoscute şi analizate în profunzime de către autorităţile publice locale, în calitate de beneficiari, dar şi care necesită explicaţii suplimentare la nivelul autorităţilor publice centrale, în calitate de autorităţi de management (vezi mai jos responsabilităţile autorităţilor de management), este şi problema tipurilor de cheltuieli luate în considerare ca şi cheltuieli eligibile pentru proiectele depuse. De exemplu, Programul Operaţional Regional menţionează că: “o cheltuială co-finanţată în cadrul Programului Operaţional Regional nu mai poate primi finanţare sub alt instrument financiar comunitar”34 - nu reiese în mod clar dacă sunt incluse în acest sens volumul total de cheltuieli şi de co-finanţări corespunzătoare pentru fiecare axă prioritară în parte (vezi Grafic 1) sau pentru anumite componente ale axelor prioritare (cum este de pildă reabilitarea şi modernizarea drumurilor judeţene) sau pentru o intervenţie punctuală (conectarea drumurilor judeţeane la reţeaua naţională de drumuri). De asemenea, unele programe operaţionale cum este cel de transport şi cel de mediu sunt finanţate din două tipuri de fonduri, prezentate în cadrul primei secţiuni a acestui material: Fondul European de Dezvoltare Regională şi Fondul de Coeziune, deci trebuie luată în considerare diferenţierea în interiorul axelor prioritare de finanţare din cadrul acestor programe operaţionale privind de exemplu nivelul de co-finanţare, cheltuielile eligibile, etc.

34 Sursa: Programul Operaţional Regional, Ministerul Integrării Europene, p. 120.

IPP - AOR

40

Grafic 1. Alocarea financiară pe axe prioritare în cadrul

Programului Operaţional Regional, pentru perioada 2007 - 2013. Sursa datelor: Programul Operaţional Regional,

Ministerul Integrării Europene

Îmbunătăţirea infrastructurii publice regionale şi locale

Asistenţă tehnică

Dezvoltarea urbană durabilă

Dezvoltarea turismului regional şi local

Consolidarea mediului de afaceri regional şi local

Axele prioritare de finanţare expuse în secţiunea de faţă trebuie să fie privite ca o distincţie necesară între posibile linii de finanţare, ci nu ca un portofoliu de proiecte pe care fiecare autoritate locală trebuie să îl realizeze în conformitate cu ele. Evaluarea nevoilor din plan local nu poate înlocui evaluarea generală realizată de fiecare program operaţional la nivel naţional, în consecinţă fiecare autoritate publică locală trebuie să îşi creeze un portofoliu de proiecte în conformitate cu propriile nevoi şi priorităţi de finanţare. În privinţa măsurilor luate la nivel central pentru asigurarea portofoliului de proiecte eligibile a fi susţinute financiar din fiecare program operaţional, în cadrul axei prioritare de asistenţă tehnică prevăzută de Programul Operaţional Regional, Ministerul Integrării Europene a alocat recent, prin H.G. nr. 811/2006 (privind finanţarea din bugetul Ministerului Integrării Europene a asistenţei tehnice pentru pregătirea de proiecte de investiţii publice, finanţabile prin Programul operaţional regional 2007-2013), fonduri pentru pregătirea proiectelor din cadrul POR, destinate actualizării studiilor de


41

fezabilitate şi revizuire a proiectelor tehnice. Acest demers a fost motivat, la nivel central, de asigurarea unui portofoliu de proiecte de început propuse a fi finanţate din cadrul POR, pentru atragerea resurselor de finanţare din partea Uniunii Europene, prin Fondul European de Dezvoltare Regională. În continuare Schema 1 redă legătura dintre documentele cadru expuse mai sus, în sensul logicii elaborării lor, din perspectiva priorităţilor de finanţare pentru proiecte din fonduri structurale.

Schema 1. Seria documentelor cadru implicate în

planificarea proiectelor din fonduri structurale

Pentru implementarea documentelor cadru mai sus prezentate, există, mai ales la nivelul Guvernului, instituţii desemnate în cadrul fiecărui minister cu responsabilităţi în alocarea fondurilor structurale pe proiecte.

Obiectivul Convergenţă al Uniunii Europene - finanţat prin Fondul European de

Dezvoltare Regională; Fondul Social European; Fondul de Coeziune

Planul Naţional de Dezvoltare

Cadrul Strategic Naţional de Referinţă

Programe Operaţionale Sectoriale

Priorităţi de finanţare

Proiecte depuse de primărie/consiliu judeţean

IPP - AOR

42

Instituţii responsabile şi proceduri de lucru Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar (AMCSC) În gestionarea proiectelor din fonduri structurale care vor fi la dispoziţia României, odată cu aderarea la Uniunea Europeană, rolul pivot de construcţie al cadrului legislativ, instituţional şi procedural necesar, îl joacă Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar (AMCSC)35, o structură creată din anul 2004, în urma Hotărârii de Guvern nr. 403/200436, în cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Rolul AMCSC este de coordonator strategic al procesului de planificare şi de raportare anuală a implementării programelor legate de aderarea României la UE. Anexa 4 prezintă atribuţiile acestei autorităţi, dintre care subliniem în acest context şi rolul de monitorizare a stadiului anual de implementare a programelor operaţionale dar şi realizarea sistemului informatic privind managementul financiar şi tehnic al fondurilor. Aceeaşi Autoritate decide şi asupra realocării de fonduri între programele operaţionale în funcţie de modul de derulare al acestor programe pentru cazul României. De asemenea, are un rol important în informarea şi publicitatea asistenţei din fondurile structurale. În plan concret, AMCSC este responsabilă de elaborarea materialelor strategice privind aderarea României la Uniunea Europeană şi de coordonarea eforturilor sectoriale, expuse anterior în prezentarea fondurilor structurale care vor fi disponibile pentru România. Totodată, pentru a realiza fiecare dintre priorităţile elaborate în cadrul PND, există mai multe organisme implicate pentru fiecare sector de finanţare din fonduri structurale, cu roluri distincte în gestionarea fondurilor post-aderare.

Autoritatea de Plată În timp ce autoritatea de management asigură gestionarea

35 În cursul acestui an, Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar îşi va schimba denumirea în Autoritatea Naţională pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ANCIS). 36 Hotărâre pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 1574/2003 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice şi a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.


43

asistenţei financiare din instrumentele structurale, autoritatea de plată este responsabilă de cererile de plată către Comisia Europeană, iar beneficiarul final (de exemplu: autorităţile publice locale) este cel care se ocupă de execuţia proiectelor sau a măsurilor finanţate. Pentru distincţia dintre autoritatea de management, autoritatea de plată şi beneficiarul final, vezi Caseta 3. În consecinţă, un proiect de finanţare înaintat de exemplu, de către o primărie de municipiu (beneficiarul final), în cadrul Programului Operaţional de dezvoltare a resurselor umane, este coordonat la nivel central de către Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi al Familiei, iar plăţile către primărie se vor efectua în cadrul Agenţiei de Plăţi înfiinţată la nivel central.

Caseta 3. Distincţia dintre autoritate de management, autoritate de plată şi beneficiarul final, conform H.G. nr.

497/200437

Autoritatea de management este organismul public care asigură gestionarea asistenţei financiare din instrumentele structurale. Se constituie o autoritate de management pentru Cadrul de sprijin comunitar şi câte o autoritate de management pentru fiecare program operaţional şi Fondul de coeziune, precum şi autorităţi de management pentru iniţiativa comunitară Interreg. Autoritatea de plată reprezintă organismul care elaborează şi înaintează cererile de plată şi primeşte de la Comisia Europeană sumele aferente fondurilor structurale şi Fondului de coeziune. Beneficiarul final este organismul sau societatea comercială cu capital public ori privat, responsabil/responsabilă cu execuţia proiectelor sau a măsurilor finanţate.

37 H.G. nr. 497/2004, privind stabilirea cadrului instituţional pentru coordonarea, implementarea şi gestionarea instrumentelor structurale.

IPP - AOR

44

Fiecărei priorităţi de finanţare din fonduri structurale îi corespunde, în structura Guvernului României, la nivel de Minister, o entitate instituţională desemnată ca autoritate de management, după cum urmează: Tabel 4. Autorităţi de management desemnate pentru fiecare

program operaţional

Instituţia desemnată ca autoritate de

management38

Programul operaţional administrat

Date de Contact39

Ministerul Administraţiei şi Internelor

Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative

Autoritatea de Management pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative Direcţia Generală pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative Director General: Laszlo Klarik Tel: (021) 315 61 26 Fax:(021) 310 35 62 E-mail: [email protected]

Ministerul Integrării Europene

Programul Operaţional Regional

Autoritatea de Management Program Operaţional Regional Director General: Gabriel Friptu Adresă: str. Apolodor,

38 Acestora li se adaugă Ministerul Finanţelor Publice, deja menţionat ca autoritate de management cu rol de asistenţă tehnică. 39 Datele de contact au fost obţinute în data de 19 iunie 2006.


45

nr. 17, sector 5, Bucureşti Direcţia Politici Regionale şi Coordonare Program Tel: (021) 301 13 39

Ministerul

Economiei şi Comerţului

Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice

Direcţia Programe cu Organizaţii Internaţionale Director General: Steluţa Goanţă Adresa: Calea Victoriei, nr. 152, sector 1, Bucureşti Tel: (021) 202 52 71/2/4 Fax: (021) 202 52 75

Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului

Programul Operaţional Sectorial de Transport

Direcţia Generală Relaţii Financiare Externe Director General: Liliana Barnea Adresa: Bdul. Dinicu Golescu nr. 38, sector 1, Bucureşti Tel: (021) 319 61 47 Fax:(021) 319 61 78 E-mail: [email protected]; [email protected]

Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor


Direcţia Generală pentru Managementul Instrumentelor Structurale Director General: Silviu Stoica Adresa: Bdul. Libertăţii, nr. 12, sector 5

IPP - AOR

46

Tel: (021) 300 77 77 Fax: (021) 316 07 78 E-mail: [email protected]

Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei

Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane

Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane Director General: Marie Jean Ghigea Adresa: str. Dem.I.Dobrescu nr.2-4 sectorul 1 Bucureşti Tel: (021) 313 62 67 (021)315 85 56 E-mail: [email protected]

Organisme intermediare Este important de subliniat, mai ales din perspectiva autorităţilor publice locale, în rolul de beneficiari ai proiectelor din fonduri structurale, faptul că autoritatea de management (ex.: Ministerul Integrării Europene, Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei), este cea care elaborează criteriile de selecţie şi evaluare a proiectelor, precum şi cele de aprobare a proiectelor selectate de către organismele intermediare. În categoria organismelor intermediare pot fi incluse de exemplu, pentru Programul Operaţional Regional - Agenţiile de Dezvoltare Regionale, în timp ce Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane are ca organism intermediar Agenţia Naţională de Ocupare a Forţei de Muncă, iar pentru domeniul protecţiei mediului - Agenţiile Regionale de Protecţie a Mediului. Fiecare Minister (autoritate de management) îşi desemnează organismul sau organismele intermediare corespunzătoare fiecărui Program Operaţional Sectorial (POS). Aşadar, în timp ce autoritatea de management coordonează desfăşurarea de ansamblu a


47

programului operaţional sectorial, implementarea operaţiunilor cade în sarcina organismelor intermediare40 desemnate de fiecare autoritate de la nivel central. Delegarea de atribuţii către organismul intermediar şi reglementarea mecanismelor de coordonare şi control ale acestuia de către autoritatea care deleagă se fac pe bază contractuală (art. 12, H.G. nr. 1179/200441). Instituţiile desemnate ca autorităţi de management în cadrul fiecărui Minister sunt în majoritatea cazurilor departamente care au avut între atribuţii şi managementul fondurilor de pre-aderare astfel încât să se poată utiliza în mod eficient expertiza deja acumulată. Comitetele de monitorizare şi de evaluare Din punct de vedere al unei cereri de finanţare depusă pentru unul dintre tipurile de fonduri structurale acordate României în perioada post-aderare, schema instituţională mai cuprinde, pe lângă autorităţile deja menţionate, şi alte organisme, precum comitetele de monitorizare şi de evaluare (vezi Schema 2). Fiecare program operaţional are câte un comitet de monitorizare care are un rol coordonator, urmărind în acelaşi timp eficacitatea şi calitatea implementării asistenţei din fonduri structurale, dar şi modul de utilizare şi impactul acesteia. Aceste comitete se înfiinţează în termen de 3 luni de la aprobarea programelor operaţionale. Din el vor face parte42, în cazul Programului Operaţional pentru Dezvoltarea Resurselor Umane, reprezentanţi ai Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, Ministerului Finanţelor Publice, organismelor

40 Organismele intermediare sunt instituţiile desemnate de autorităţile de management care, prin delegare de atribuţii de la acestea şi/sau de la autorităţile de plată, implementează măsurile din programele operaţionale şi asigură realizarea proiectelor finanţate din Fondul de coeziune (art. 12, H.G. nr. 1179/2004). 41 Hotărâre pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituţional pentru coordonarea, implementarea şi gestionarea instrumentelor structurale. 42 Cf. Programului Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, aprilie 2006, p. 106-107.

IPP - AOR

48

intermediare (Agenţia Naţională de Ocupare a Forţei de Muncă, inspectoratele şcolare judeţene), Agenţiei Naţionale

Schema 2. Instituţii implicate în Programul Operaţional Creşterea Competitivităţii Economice (finanţat prin Fondul

European de Dezvoltare Regională)

pentru Egalitatea de Şanse, Autorităţii de Audit, Autorităţii de Plată, Consiliului Concurenţei, altor instituţii centrale partenere, mediului academic şi societăţii civile. Conducerea acestui comitet de monitorizare, ca şi activităţile de secretariat, revine autorităţii de management responsabile - Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei. Fiecare comitet de monitorizare îşi stabileşte propriile reguli de organizare şi proceduri de lucru, dar şi de luare a deciziilor43. De asemenea, va exista o unitate de evaluare desemnată la nivelul fiecărei autorităţi de management, care trebuie să realizeze evaluări din punct de vedere al costului, dar şi din punct de vedere al liniilor directoare şi al cerinţelor Uniunii Europene (proiectul Cadrului Strategic Naţional de Referinţă, p. 117). Aşadar, pentru ca o cerere de finanţare să fie aprobată, ea trebuie să îndeplinească cerinţele mai multor

43 Ibidem, p. 107.

Autoritate de Management:

Ministerul Economiei şi Comerţului

Organism intermediar:

Departamentul

Cercetare Ministerul Educaţiei

şi Cercetării


Ministerul

Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiilor


Direcţia Generală Politică Energetică

(Ministerul Economiei şi Comerţului)


Autoritatea Naţională

pentru Turism

Comitet de monitorizare

Comitet de Evaluare


Agenţia

Naţională pentru

Întreprinderi Mici şi Mijlocii


49

paliere din procesul financiar, care exercită şi un rol de control al managementului financiar pentru fiecare program operaţional derulat în România. De exemplu, pentru proiectele pe mediu, în evaluarea proiectelor se vor lua în considerare următoarele: prioritatea acestora în raport cu axele propuse în Programul Operaţional Sectorial de Mediu (vezi Tabelul 1, Axele prioritare ale Programelor Operaţionale Sectoriale), impactul de mediu, compatibilitatea cu politicile comunitare, evaluarea tehnică, viabilitatea financiară şi capacitatea de implementare44. Pe lângă acestea, există şi o serie de criterii generale care se iau în considerare în evaluarea cererilor de finanţare pentru proiectele din fonduri structurale şi care pot fi aplicabile procesului de evaluare generală a proiectelor depuse spre finanţare din fonduri structurale, indiferent de programul operaţional în care se încadrează (vezi Caseta 4). Caseta 4. Criterii de evaluare a cererilor de finanţare pentru

proiectele din fonduri structurale45

1. Completitudinea documentelor şi a informaţiilor cerute de cererea de finanţare

2. Eligiblilitatea - se analizează dacă proiectul se încadrează într-un domeniu eligibil, se va derula într-o perioadă eligibilă de timp, corespunde tipurilor de activităţi din respectiva arie de intervenţie, proiectul este

44 Prezentarea doamnei Mihaela Dugoiaşu, reprezentanta Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor, în cadrul dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006. 45 Aceste criterii de evaluare au fost prezentate de către doamna Cristina Zorlin, reprezentanta Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, în cadrul dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006.

IPP - AOR

50

transmis de către aplicanţi conform regulilor anunţate, asigurarea necesarului de co-finanţare

Evaluarea tehnică a cererii de finanţare include următoarele: 1. Capacitatea financiară şi operaţională - se urmăreşte

dacă există suficientă experienţă de management al proiectelor (ex. personal, echipament şi abilităţi de management financiar al proiectelor)

2. Relevanţa - cât de relevant este proiectul propus pentru obiectivele sau priorităţile stabilite în aria de intervenţie sectorială

3. Metodologie - se iau în considerare mai multe aspecte: dacă activităţile propuse sunt relevante pentru obiectivele menţionate; dacă nivelul implicării partenerilor din proiecte este satisfăcător pentru activităţi; dacă sunt integrate elemente ce ţin de protecţia mediului şi egalitatea de şanse şi nu în ultimul rând, dacă cererea de finanţare conţine indicatori verificabili în mod obiectiv, privind impactul proiectului

4. Sustenabilitatea - se urmăreşte dacă proiectul va avea un impact tangibil asupra grupului-ţintă şi dacă rezultatele aşteptate sunt sustenabile în timp

5. Buget şi analiza cost-eficienţă - se analizează dacă există un raport satisfăcător între costurile estimate şi rezultatele aşteptate precum şi dacă nevoia solicitată de cheltuieli este necesară pentru implementarea activităţilor

Cum este şi cazul departamentelor responsabile de administrarea programelor operaţionale din cadrul fiecărui Minister, o parte din cadrul instituţional cu rol de control pentru fondurile europene post-aderare, este clădit parţial pe experienţa managementului fondurilor de pre-aderare, mai precis a Memorandumului de Finanţare ISPA. În conformitate cu prevederile acestui memorandum, anexa nr. III 1, secţiunea a VII-a, una dintre cerinţele Comisiei Europene cu privire la sistemul de management şi control constă în asigurarea "separării funcţiilor de management şi control" iar "controale (…) externe adecvate trebuie derulate în conformitate cu standardele internaţionale de audit acceptate, de către organele naţionale competente, care


51

trebuie să fie independente pentru a îndeplini această funcţie" (Nota de fundamentare a O.U.G. nr. 22/2005, pentru completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi). Autoritatea de Audit şi alte niveluri de control financiar Pe lângă funcţiunile de control exercitate pentru programele ISPA şi SAPARD, noua Autoritate de Audit înfiinţată va exercita şi atribuţii legate de auditul extern al fondurilor structurale. Anexa 5 prezintă structura organizatorică a acesteia. Complementar Autorităţii de Audit, există şi alte niveluri de control financiar exercitate asupra proiectelor derulate din fonduri structurale, după cum urmează:

• Ministerul Finanţelor Publice ca Autoritate de Certificare - certifică declaraţiile de cheltuieli şi solicitările de plată înainte de a fi transmise către Comisia Europeană

• Autoritatea de Plată, tot din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, primeşte transferurile de la Comisia Europeană şi efectuează plăţile către beneficiari

• Rolul Autorităţii de Audit se concentrează pe auditul extern al proiectelor care vor fi derulate din fonduri structurale, realizând în principal activităţi de auditarea sistemului, verificarea sistemelor de management şi control, a declaraţiilor de cheltuieli, corectitudinea co-finanţărilor, etc. În acelaşi timp, la nivelul fiecărui minister desemnat ca autoritate de management, sunt stabilite Unităţi de Audit Intern46, ca structuri independente de cele ale autorităţii de

46 Pentru fiecare autoritate de management, autoritate de plată, organism intermediar, se constituie câte o unitate de audit intern independentă (art. 19, H.G. nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituţional pentru coordonarea, implementarea şi gestionarea instrumentelor structurale).

IPP - AOR

52

management (sau a organismelor intermediare) şi care sunt subordonate direct miniştrilor. Coordonarea metodologică a acestor tipuri de unităţi este în responsabilitatea Unităţii Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern, din cadrul Ministerului Finanţelor Publice.

Astfel, conform detalierilor privind mecanismele concrete de control expuse în Cadrul Strategic Naţional de Referinţă (vezi Schema 3 şi Diagrama 1) există următoarea schemă simplificată a certificării cheltuielilor:


53

Schema 3. Ciclul certificării cheltuielilor din fonduri structurale

- ex. Primăria Oraşului X

Completează formularele de solicitare de plată

- ex. Agenţia Regională de Protecţia Mediului

Verifică soliciarea de plată Depune solicitarea de plată la AM

- ex. Ministerul Mediului şi

Gospodăririi Apelor Verifică cheltuielile eligibile Depune solicitarea de plată şi certificatele la AC şi AP Autoritatea de Certificare (AC) şi Autoritatea de Plăţi (AP) Verifică controlul la nivelul AM Depune la CE solicitarea de plată finală Face plăţi către Beneficiar

Comisia Europeană (CE) Transferă prefinanţarea Transferă plata finală la Autoritatea de Certificare după aprobarea documentelor

Beneficiarul

Organism intermediar

Autoritatea de Mangement (AM)

Autoritatea de Audit

Auditul sistemului

Verificarea prin eşantioane

IPP - AOR

54

Diagrama 1. Fluxul Financiar al Fondurilor Structurale şi de Coeziune în România

Comisia Europeană

Transferă prefinană ă plă ătre Autoritatea

de CertificareTransferă plata finală la Autoritatea de Certificare după

aprobarea documentelor justificative necesare

ţareaAprob ţile intermediare cşi transfer

Autoritatea de Audit

Auditul sistemului

DeclaraVerificarea prin e

ţia de validitate (winding-up)

şantioane

Cadrul Strategic Na ional de Referinţ ţă

Fluxul Financiar al Fondurilor Structurale şi de Coeziune

România 2007-2013

Autoritatea de Certificare ţi

şi Autoritatea de Plă

Verifică dacă există proceduri de control adecvate la nivelul Autorită

ă este necesar, efectuează verificări la fa

Depune solicitările de plată intermediare+certificarea acestora la CE, de trei ori pe a

ţii de management /Organismului IntermediarDac ţa locului la niveluri inferioare

npune la CE solicitarea de plat finalDe ă ă

Transferul sumelor neplătite+cheltuielile neeligibileFace plă ătre Beneficiari/unită ăţi c ţi de plat

Autoritatea de Administrare

Confirmă că solicitările de plată se referă doar la cheltuieli:- Care au fost întra-adevăr efectuate- Au fost efectuate pentru opera

ăsurilor pentru care ajutorul de stat a fost aprobat oficial de către CE

ă controale la fa

Se asigură că se efectuează controale adecvate la nivelurile inferioare

ţiuni care au fost selectate pentru finanţare în conformitate cu criteriile

Efectueaz ţa locului la niveluri inferioare, pe baza analizei riscului

şi procedurile selectate- Aferente m

De ă + certificatele la Autoritatea de Certificare

pune solicitarea de plat

Organism Intermediar

Efectuează verificările la fa

ă + certificate la Autoritatea de Management

ţa locului la nivelurile inferioareDepune solicitarea de plat

Beneficiar

Verifică acurate

ă la AM/OI + documente justificative

ţea, corectitudinea

Depune solicitarea de plat

şi eligibilitatea cheltuielilor (ex-ante)

Contractor

Emite factura către beneficiar

Fluxul de fonduri1. Plata indirectă pentru scheme de grant2. Plata directă pentru proiectele de infrastructură

Fluxul documentelor

Unitatea de Plată

Face plă ătre Beneficiarii Schemelor de Grant

ţile c

Nivelul 4 al certificării cheltuielilor




1

2


55

Fiecare cerere de finanţare depusă pentru a realiza un proiect din fonduri structurale, implică 4 niveluri de certificare a cheltuielilor, după cum arată şi Diagrama 1, inclusă în proiectul Cadrului Strategic Naţional de Referinţă. disponibil pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice (www.mfinante.ro). Procesul de certificare, după cum este definit în cadrul programelor operaţionale sectoriale, implică elaborarea şi transmiterea la Comisie a unei declaraţii de certificare a cheltuielilor şi a solicitărilor de plată în format electronic. Acest proces implică la rândul său o verificare a cheltuielilor efectuate din punct de vedere al documentelor justificative, al sistemului contabil folosit, al concordanţei cu legislaţia naţională şi cu cea comunitară, etc. În tot acest ciclu al controlului financiar, Autoritatea de Management la nivelul fiecărui program operaţional are rolul de a consilia în detaliu cum să se realizeze solicitările de plată de către beneficiarul final, astfel încât să fie conforme cu cerinţele Comisiei Europene. În acelaşi timp, orice neregulă observată de către Autoritatea de Management, Organismele Intermediare şi Autoritatea de Audit este raportată Autorităţii de Certificare. Toate aceste nereguli sunt centralizate în cadrul unei baze de date care este pusă la dispoziţia Serviciului de Coordonare Antifraudă. Toate neregulile financiare care depăşesc 4.000 de euro sunt, de asemenea, raportate către OLAF. Pentru România, departamentul care raportează în prezent aceste nereguli la OLAF se află în coordonarea Ministrului Delegat pentru controlul implementării programelor cu finanţare internaţională şi urmărirea aplicării acquis-ului comunitar, Departamentul pentru Lupta Antifraudă, cu atribuţii în controlul fondurilor de pre-aderare47. Pentru controlul implementării fondurilor structurale, va fi însă dezvoltat un întreg mecanism instituţional, astfel încât fiecare nivel de gestiune a fondurilor exercită în acelaşi timp şi atribuţii de verificare intermediară

47 Pentru autorităţile publice locale care vor accesa fonduri structurale şi vor folosi, în derularea proiectelor din fonduri structurale şi procedura de achiziţii publice, este important de menţionat că un rol important în reglementarea activităţii de control îl va juca şi recent înfiinţata Agenţie Naţională de Reglementare şi Monitorizare a Achiziţiilor Publice.

IPP - AOR

56

a corectitudinii întocmirii solicitărilor de plată, existând în acelaşi timp şi un feedback adecvat în întregul sistem pentru orice nereguli observate, pe fiecare componentă prioritară strategică de realizare a proiectelor din fonduri structurale. Sistemul Unic de Informaţii privind Managementul Acest sistem a fost creat la recomandarea Comisiei Europene de a realiza un schimb şi comunicare de date electronice în timp real între Comisie şi Guvernul României. Obligaţia de a îl folosi în mod standardizat revine tuturor organismelor care sunt implicate în implementarea programelor operaţionale. Acest sistem a fost recent menţionat şi în cadrul ultimului raport de monitorizare al României, din mai 2006, ca fiind principalul instrument de urmărire pentru programele din perioada post-aderare. După cum remarcă şi raportul de monitorizare, acesta nu este încă în conformitate cu cerinţele Comisiei Europene, iar capacitatea de urmărire şi evaluare trebuie în continuare să fie consolidată, prin extinderea utilizării acestui sistem la toate organismele implicate, înainte de data aderării. Concret, Sistemul Unic de Informaţii privind Managementul reprezintă o reţea informatică care acoperă instituţiile responsabile de implementarea documentelor cadru menţionate în cadrul acestui capitol. Introducerea şi procesarea datelor sunt disponibile numai utilizatorilor autorizaţi, iar informaţiile incluse vor face parte din sistemul electronic de management al informaţiilor al Comisiei Europene. De buna funcţionare a Sistemului Unic de Informaţii privind Managementul depinde în fapt funcţionarea de o manieră coerentă a întregului proces de urmărire a operaţiunilor financiare şi a proiectelor corespunzătoare realizate cu sprijinul Uniunii Europene. Baza de date care va cuprinde astfel toate proiectele finanţate din fonduri structurale, introduse în format electronic într-un sistem compatibil cu cel al celorlalte ţări membre, va permite în acelaşi timp şi schimbul de informaţii dintre România şi alte state membre. În concluzie, din perspectiva beneficiarului, există un întreg mecanism instituţional care trebuie parcurs în mod etapizat până în momentul în care contractul este semnat de către


57

fiecare autoritate de management cu fiecare primărie/consiliu judeţean care are un proiect aprobat din fonduri structurale. Aceste etape pot dura o perioadă considerabilă de timp, fapt ce rezultă şi în implicaţii de planificare pentru bugetul local, în sensul asigurării unor surse suficiente de co-finanţare pentru momentul în care autoritatea de management ia decizia finală asupra proiectelor finanţate (vezi etapele principale ale procesului de evaluare a proiectelor din fonduri structurale, prezentate în Caseta 3).

Caseta 5. Etapele principale ale evaluării proiectelor din fonduri structurale, exemplul Programului Operaţional

Regional (POR)48

1. Organismul Intermediar (OI) lansează procesul de depunere a cererilor de finanţare

2. OI primeşte cererile de finanţare 3. OI efectuează preselecţia proiectelor folosind criteriile

generale de eligibilitate (gateway criteria) 4. OI trimite lista cu proiecte preselectate Comitetelor

Regionale de Evaluare Strategică 5. Comitetele Regionale de Evaluare Strategică

avizează proiectele şi analizează conformitatea acestora cu obiectivele POR şi strategiile regiunilor, precum şi sinergia cu celelalte programe operaţionale

6. OI efectuează evaluarea proiectelor din punct de vedere tehnic şi financiar, folosind criteriile de selecţie aprobate de Comitetul de Monitorizare

7. OI transmite Autorităţii de Management (AM) lista finală a proiectelor selectate

48 Sursa: Prezentarea domnului Gabriel Friptu, Director al Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Regional, Ministerul Integrării Europene, în cadrul dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006.

IPP - AOR

58

8. AM ia decizia finală asupra proiectelor finanţate 9. AM semnează contractele cu beneficiarii

Activitatea întregului mecanism instituţional descris mai sus este coordonată la nivel central de către Comitetul Naţional de Coordonare a procesului de pregătire pentru gestionarea instrumentelor structurale, condus de Ministrul Finanţelor Publice şi în care sunt incluşi reprezentanţi ai tuturor autorităţilor de management49. Activitatea sa este una de planificare a managementului fondurilor structurale, asemănătoare cu rolul AMCSC, dar care cuprinde într-un cadru formal, spre deosebire de AMCSC, şi reprezentanţii autorităţilor de management din fiecare minister. Prezentarea cadrului instituţional şi juridic din cadrul acestui capitol, axată preponderent pe elemente teoretice stabilite deja în cadrul documentelor-cadru de programare elaborate la nivel guvernamental, necesită însă şi o serie de observaţii practice, menite să identifice o serie de puncte vulnerabile în finalizarea stadiului pregătirilor, mai ales la nivelul ministerelor desemnate ca autorităţi de management. Planul de acţiune pentru creşterea absorbţiei fondurilor structurale a fost recent aprobat de Guvern, pentru semestrul ll 2006, în vederea întăririi capacităţii administrative de absorbţie a fondurilor structurale şi de coeziune50. Din perspectiva potenţialilor aplicanţi la fondurile structurale, rămân însă o serie de paşi importanţi pentru clarificarea procedurilor care vor acţiona în acest domeniu. Toate aceste potenţiale probleme devin cu atât mai acute cu cât orizontul de timp în care trebuie rezolvate devine din ce în ce mai scurt. 49 Reglementarea legală care stă la baza funcţionării Comitetului Naţional de Coordonare a procesului de pregătire pentru instrumentele structurale este Hotărârea de Guvern nr. 1200/2004 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Comitetului naţional de coordonare a procesului de pregătire pentru gestionarea instrumentelor structurale. 50 Data care este menţionată pentru aprobarea Planului de către Guvern este data de 16 august 2006, sursa: www.gov.ro.


59

• La nivelul programelor operaţionale, cele mai multe

dintre acestea sunt încă la stadiul de proiect, deci nu sunt încă definitivate documentele cadru care ar trebui să ghideze procesul de absorbţie a fondurilor structurale. Cu cât adoptarea într-o formă definitivă a acestora este întârziată, cu atât mai mult este întârziată şi elaborarea şi aprobarea programelor complement, la nivelul fiecărui Minister cu responsabilităţi de autoritate de management. Importanţa elaborării şi mai ales, a informării asupra programelor complement derivă din faptul că acestea prezintă în mod detaliat care sunt priorităţile de investiţii pentru fiecare sector de activitate.

• Este necesară o mai bună clarificare a zonelor de intersecţie între programele operaţionale sectoriale cum este de exemplu zona infrastructurii de transport finanţabilă atât prin Programul Operaţional Sectorial de Transport (POST) cât şi prin Programul Operaţional Regional (POR). În general, POST va aloca fonduri pentru drumurile naţionale, dar şi pentru porturile maritime şi fluviale şi aeroporturi (considerate în general de importanţă regională), care sunt, în unele cazuri în aria de responsabilitate a autorităţilor publice locale. POR va finanţa conectarea drumurilor judeţene la reţeaua de drumuri naţionale „în cazul în care acestea nu sunt finanţate în cadrul POST şi dacă se demonstrează importanţa lor regională”51, dar şi „reabilitarea şi modernizarea aeroporturilor şi porturilor regionale şi locale, care nu sunt prevăzute a fi realizate prin POST”52. Din nou, programele complement ar putea clarifica în mod specific care sunt zonele geografice eligibile pentru fiecare program operaţional în parte.

• Mijloacele de informare despre fondurile structurale trebuie diversificate, mai ales la nivel local, chiar

51 Sursa: Programul Operaţional Regional, Ministerul Integrării Europene, 2006, p. 87. 52 Sursa: Programul Operaţional Regional, Ministerul Integrării Europene, 2006, p. 88.

IPP - AOR

60

înainte de a începe derularea propriu-zisă a campaniilor de informare prevăzute de fiecare program operaţional. În prezent, mijloacele de informare sunt concentrate pe site-uri web şi sesiuni de instruire organizate fie de către ONG-uri, fie de către Institutul Naţional de Administraţie. Planul de acţiune al Guvernului mai sus-menţionat prevede responsabilităţi de asistenţă tehnică la nivelul prefecturilor din fiecare judeţ, care trebuie să înfiinţeze compartimente specializate, dar aceste resurse de informare trebuie popularizate şi diversificate cât mai mult, chiar înainte de aşteptata aderare a României la Uniunea Europeană pentru data de 1 ianuarie 2007.

• Conţinutul surselor de informare trebuie diversificat - de la principii generale de acţiune a fondurilor structurale şi a domeniilor largi de eligibilitate pentru proiectele din fonduri structurale, la ghiduri practice de elaborare a unei cereri de finanţare şi mai ales, de implementare a proiectelor din fonduri structurale. Tot în ceea ce priveşte partea de conţinut a resurselor de informare, trebuie atrasă atenţia asupra criteriilor care trebuie avute în vedere pentru o arie largă de proiecte, comună mai multor programe operaţionale sectoriale - cum este de pildă evaluarea impactului asupra mediului sau componenta de gen a proiectelor propuse (vezi componenta de metodologie anterior prezentată în evaluarea tehnică a proiectelor din fonduri structurale în Caseta 4).

• Trebuie planificate încă din acest stadiu, de finalizare a documentelor cadru, coerenţa programelor operaţionale şi a proiectelor eligibile pentru finanţare din fondurile structurale cu liniile deja existente de finanţare din cadrul programelor guvernamentale (de tipul programului pentru drumurile comunale, sau a unor programe de construcţie a şcolilor, etc.), dezvoltate la nivel de Minister. Experienţa internaţională53 a arătat că, în lipsa unei viziuni

53 Vezi în acest sens prezentarea realizată de Marinov, Bahloul şi Slay - Structural funds and the new member states: lessons learned -, UNDP, iunie 2006.


61

integrate asupra modalităţilor de finanţare a obiectivelor de dezvoltare (în general reglementate prin Planul Naţional de Dezvoltare) se poate ajunge la situaţia în care există linii de finanţare „concurente” cu cele din fondurile structurale, de obicei asociate cu un grad mai mare de accesibilitate pentru potenţiali beneficiari şi care rezultă, în mod implicit, într-un nivel scăzut de absorbţie al fondurilor structurale.

• După cum a fost menţionat deja în acest material, fondurile post-aderare şi fondurile post-aderare au o serie de caracteristici care permit o diferenţiere clară a acestora. Totuşi, experienţa celor care au lucrat cu fonduri de pre-aderare şi a celor care vor lucra cu fondurile de pre-aderare poate fi asemănătoare în cel puţin o privinţă: volumul mare de documente care însoţeşte fiecare cerere de finanţare, precum şi fiecare etapă de raportare. Pentru a facilita accesul beneficiarilor la fondurile structurale, unele state membre 54 au creat o interfaţă unică, sub forma unui site, prin care este gestionat întreg procesul de aplicaţie şi care mai aduce, pe lângă o mai mare flexibilitate în trimiterea aplicaţiei, şi o mai bună coordonare la nivel central, pentru evitarea duplicării finanţării aceloraşi domenii din diferite programe operaţionale. Autorităţile de management pentru fiecare program operaţional trebuie să aibă în vederea crearea unor mecanisme de asigurare a transparenţei procesului de înregistrare a aplicaţiilor, ca şi cel care priveşte evaluarea acestora. De asemenea, capacitatea de absorbţie a fondurilor structurale ar putea fi îmbunătăţită, dacă s-ar asigura, în cadrul componentelor de asistenţă tehnică prevăzute în cadrul fiecărui program operaţional, un anumit feedback pentru beneficiarii ale căror aplicaţii nu vor fi aprobate, pentru a putea corecta eventualele greşeli din realizarea cererii de finanţare.

54 Vezi în acest sens exemplul Irlandei de Nord, cu portalul: www.eugrants.org. Pentru cei care nu au acces la Internet, tot în cazul Irlandei de Nord, există şi opţiunea de a trimite întreaga aplicaţie prin intermediul poştei.

IPP - AOR

62

Aceste recomandări vizează cu precădere palierul administraţiei centrale, de care depinde o bună parte a coordonării procesului de planificare a absorbţiei fondurilor structurale. Pentru noile state membre ale UE, care au trecut prin experienţa transformărilor post-comuniste, una dintre cheile succesului în absorbţia fondurilor structurale a fost asociată55 în special cu modernizarea birocraţiei centrale şi susţinerea acesteia în a lucra în calitate de parteneri ai autorităţile publice locale şi organizaţiilor non-guvernamentale. Desigur că partenerii trebuie la rândul lor să fie unii pregătiţi în toate aspectele care ţin de responsabilităţile lor în accesarea fondurilor structurale - următoarea secţiune a materialului evaluează, pe baza opiniilor funcţionarilor publici, cât de pregătită se consideră administraţia publică locală din România pentru accesarea fondurilor structurale.

55 Vezi în acest sens prezentarea realizată de Marinov, Bahloul şi Slay - Structural funds and the new member states: lessons learned , June 2006.


63

Capitolul 3 Percepţia autorităţilor publice, centrale şi locale, asupra actualului nivel de pregătire pentru accesarea fondurilor structurale în România Printre efectele pozitive care le va aduce integrarea în Uniunea Europeană pentru România se numără şi asistenţa financiară consistentă, sub forma fondurilor structurale şi de coeziune. Pentru ca ponderea proiectelor aprobate din fonduri structurale din totalul proiectelor depuse de către autorităţile publice locale să fie la un nivel înalt, aderarea trebuie să producă şi o serie de schimbări în managementul instituţiilor administraţiei publice, locale şi centrale, ca principali beneficiari ai acestei asistenţe financiare. Schimbările nu se rezumă numai la asigurarea unor venituri suficient de mari la bugetul local/de stat pentru asigurarea co-finanţării, ci implică asimilarea unor proceduri noi de lucru - de la elaborarea proiectelor, monitorizarea periodică a implementării lor şi până la controalele intermediare şi finale la care sunt supuse toate proiectele care vor beneficia de fonduri din partea Uniunii Europene. Ca o expresie globală a tuturor acestor noi provocări în faţa administraţiei publice din România, 55%56 dintre funcţionarii publici români consideră că administraţia publică din România nu este suficient de pregătită în vederea integrării în Uniunea Europeană (vezi Grafic 2). Secţiunea de faţă prezintă evaluarea stadiului pregătirii administraţiei publice din România pentru accesarea fondurilor structurale pe de o parte - la nivel naţional, în cadrul unui eşantion reprezentativ şi pe de altă parte, la nivel local, în cadrul unei cercetări recente realizată de IPP şi AOR, care include reprezentanţi ai consiliilor judeţene şi primăriilor de oraşe din România.

56 Această cifră reprezintă răspunsurile cumulate pentru variantele deloc, în mică şi foarte mică măsură. Sursa datelor pentru Graficele 2-7 este reprezentată de un sondaj reprezentativ la nivel naţional în rândul funcţionarilor publici din România, realizat de The Gallup Organization Romania, la cererea Agenţiei pentru Strategii Guvernamentale, noiembrie 2005.

IPP - AOR

64

Percepţia funcţionarilor publici, la nivel naţional, asupra stadiului pregătirilor pentru accesarea fondurilor structurale în România Cercetarea pe care se bazează prezentarea rezultatelor din această secţiune are la bază un sondaj realizat în noiembrie 2005, pe un eşantion reprezentativ la nivel naţional, realizat de The Gallup Organization Romania, la cererea Agenţiei pentru Strategii Guvernamentale. Instituţiile incluse în cadrul cercetării sunt reprezentate de primării atât din mediul urban cât şi din rural, consilii judeţene (incluzând şi instituţii în subordinea consiliilor judeţene), prefecturi, instituţii ale administraţiei publice centrale (incluzând şi instituţii în subordinea autorităţilor publice centrale), precum şi servicii publice descentralizate. Explicaţiile asociate de către funcţionarii publici stadiului întârziat al pregătirilor pentru accesarea fondurilor structurale de către România sunt legate de nivelul slab de pregătire profesională, birocraţia excesivă, dotarea materială proastă, corupţia, legislaţia defectuoasă şi mecanismele de motivare a funcţionarilor. Una dintre cele mai deficitare componente ale sistemului de motivare a funcţionarilor publici, pregătirea profesională, este apreciată de o treime din respondenţi ca nefiind corespunzător valorizată de către conducătorii instituţiei în care lucrează (vezi Grafic 3). Acceptând o definiţie operaţională a capitalului uman în termeni de ani de educaţie, imaginea administraţiei publice din România este una pozitivă - 7 din 10 funcţionari au absolvit studii superioare57. Această pregătire nu reprezintă însă întotdeauna şi succesul elaborării şi implementării proiectelor din fonduri structurale. Este necesară o specializare profesională adecvată în elaborarea, managementul şi implementarea proiectelor de dimensiuni mult mai mari decât cele derulate din fonduri de pre-aderare. Experienţa noilor

57 Studiu privind problematica integrării europene în administraţia publică din România, Agenţia Pentru Strategii Guvernamentale, noiembrie 2005.


65

state membre, cum este cazul Ungariei58, arată că la începutul perioadei post-aderare proiectele erau scrise de experţi din firme specializate, din afara autorităţilor publice locale. Pe parcurs însă, s-a constatat din ce în ce mai acut nevoia de control asupra conţinutului proiectului, în sensul în care este necesar ca în interiorul autorităţilor publice locale să existe resurse umane specializate care să poată planifica eficient un proiect şi care să cunoască, din experienţa practică a administraţiei publice locale, dificultăţile etapei de implementare a proiectului.

4,56%

9,67%

41,21%

31,08%

5,40%

0,83%0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

deloc în foarte mică măsură în mică măsură în mare măsură în foarte mare măsură în totalitate

Grafic 2. După părerea dvs., în ce măsură este pregătită administraţia publică din România în vederea integrării în

Uniunea Europeană? Sursa datelor: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale,

noiembrie 2005. Diferenţele până la 100% reprezintă NŞ/NR.

58 Exemplul Ungariei este extras din prezentarea realizată de către domnul Janos Setenyi, Director Executiv, Expanzio Consulting Group, în cadrul dezbaterii internaţionale organizate de către IPP şi AOR, pe tema „Mecanismelor eficiente de co-finanţare a proiectelor din fonduri structurale - o perspectivă europeană”, Bucureşti, 22-23 iunie 2006.

IPP - AOR

66

7,32%

25,15%

38,77%

20,07%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

foarte puţină puţină multă foarte multă

Grafic 3. Cât de multă importanţă acordă pregătirii

funcţionarilor publici în problematica integrării europene - conducătorii instituţiei în care lucraţi?

Sursa datelor: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale, noiembrie 2005. Diferenţele până la 100% reprezintă NŞ/NR

Ţinând cont că există o responsabilitate legală a autorităţilor administraţiei publice de a asigura un anumit număr de zile pe an de pregătire profesională a funcţionarilor publici, iar succesul accesării fondurilor europene presupune şi existenţa unor resurse umane specializate, se impune promovarea activă a posibilităţilor de training dar şi a necesităţii de a le fructifica, atât în rândul nivelului executiv cât şi în rândul celui decizional al administraţiei publice. Tema generală a creşterii capacităţii de absorbţie a fondurilor europene este, ca şi cea a elaborării proiectelor cu finanţare europeană, una de mare interes pentru cei aflaţi la nivelul decizional al autorităţilor publice locale şi centrale, cel puţin la nivel declarativ. Graficele 3 şi 4 reprezintă opinia nivelului mai degrabă executiv faţă de importanţa acordată integrării europene de către nivelul decizional din administraţia publică din România. Procesul de absorbţie presupune însă, alături de un grad crescut de interes, o mai mare transparenţă şi rigurozitate în cheltuirea fondurilor publice, condiţie care este parţial legată şi de speranţa funcţionarilor publici de reducere a actualului nivel de


67

corupţie din administraţia publică românească. De altfel, aderarea la Uniunea Europeană este aşteptată de funcţionari ca o soluţie - panaceu de rezolvare a celor mai importante probleme din administraţie59 - creşterea salariilor, gradul de pregătire al funcţionarilor, îmbunătăţirea managementului în instituţiile publice, creşterea eficienţei, reducerea corupţiei, etc.

4,82%

15,53%

37,76%

23,10%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

foarte puţină puţină multă foarte multă

Grafic 4. După părerea dvs. cât de multă importanţă acordă creşterii capacităţii de absorbţie a fondurilor europene -

conducătorii instituţiei în care lucraţi? Sursa datelor: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale,

noiembrie 2005. Diferenţele până la 100% reprezintă NŞ/NR Legate de aşteptările de reducere a corupţiei, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, acestea sunt cel mai probabil asociate cu intensificarea controalelor pentru proiectele derulate din fonduri structurale (vezi Diagrama 1 care prezintă şi cele patru niveluri de certificare a cheltuielilor pentru proiectele din fonduri structurale), dar şi cu rigurozitatea raportărilor şi evaluărilor intermediare şi finale pentru proiecte finanţate din fondurile post-aderare.

59 Studiu privind problematica integrării europene în administraţia publică din România, Agenţia pentru Strategii Guvernamentale, noiembrie 2005.

IPP - AOR

68

Aceste cifre conturează imaginea difuză a unei administraţii publice care manifestă un grad ridicat de interes faţă de asistenţa financiară acordată României în perioada post-aderare (vezi Grafic 5), un nivel înalt de aşteptări faţă de efectele pozitive pe care le va aduce integrarea, dar căreia, în acelaşi timp, îi lipseşte informaţia specifică despre oportunităţile de finanţare din surse europene (vezi Grafic 6). Accesibilitatea surselor de informare despre acestea este, de asemenea, redusă la nivelul funcţionarilor publici din administraţia publică din România (vezi Grafic 7). Concluzii similare se regăsesc şi în cercetarea realizată de IPP şi AOR, la mai bine de jumătate de an după perioada în care s-au colectat rezultatele prezentate anterior.

5,51%

11,13%

36,83%

30,83%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

foarte puţin interesaţi puţin interesaţi destul de interesaţi foarte interesaţi

Grafic 5. Cât de interesaţi sunt conducătorii instituţiei în care lucraţi de elaborarea de proiecte cu finanţare europeană? Sursa datelor: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale,

noiembrie 2005. Diferenţele până la 100% reprezintă NŞ/NR


69

6,03%

7,69%

11,84%

13,70%

20,17%

10,23% 10,46%9,66%

3,07%

0,65%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

nu ştiu nimic 2 3 4 5 6 7 8 9 ştiu totul

Grafic 6. Pe o scală de la 1 la 10 unde 1 înseamnă că nu ştiţi nimic, iar 10 că ştiţi totul despre oportunităţile de finanţare europeană, cât de multe aţi spune că ştiţi despre aceste

oportunităţi? Sursa datelor: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale,

noiembrie 2005. Diferenţele până la 100% reprezintă NŞ/NR

11,24%

28,32%

42,89%

10,07%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

nu am deloc acces la informaţiilenecesare

destul de greu destul de uşor foarte uşor

Grafic 7. Cât de uşor aveţi acces la informaţii necesare legate de oportunităţile de finanţare europeană?

Sursa datelor: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale, noiembrie 2005. Diferenţele până la 100% reprezintă NŞ/NR

IPP - AOR

70

Percepţia funcţionarilor publici, la nivel local, asupra stadiului pregătirilor pentru accesarea fondurilor structurale în România Continuând studiile anterioare în încercarea de a contura o imagine obiectivă asupra problematicii asociate cu fondurile structurale în România, aşa cum este ea reflectată astăzi la nivelul administraţiei publice locale, Institutul pentru Politici Publice (IPP) şi Asociaţia Oraşelor din România (AOR) au realizat un sondaj, bazat pe chestionare auto-administrate, cu întrebări având variante multiple de răspuns (închise şi deschise), transmise tuturor consiliilor judeţene (41), precum şi unui eşantion reprezentativ de primării de municipii şi oraşe. Rata de răspuns la aceste chestionare a fost de 64% în cazul consiliilor judeţene şi mai scăzută pentru primăriile de oraşe (16%). Din păcate, rezultatele prezentate nu sunt reprezentative pentru primăriile de municipii cuprinse în eşantion, datorită faptului că acestea nu au returnat în termenul stabilit chestionarele transmise de IPP şi AOR60. Cercetarea s-a desfăşurat în perioada 1 - 17 iunie 2006. Structura chestionarului a urmărit să investigheze gradul de informare al autorităţilor publice locale, în calitate de potenţiali beneficiari, asupra tipurilor de fonduri structurale amintite în secţiunea anterioară. Potrivit răspunsurilor primite, autorităţile publice locale din România declară în unanimitate că au în general, cunoştinţe despre existenţa fondurilor structurale pentru ţările membre ale Uniunii Europene, însă, în ceea ce priveşte gradul de informare cu privire la condiţiile de accesibilitate a acestor fonduri, acesta variază de la mediu la scăzut. 60 Comparaţiile între cele două cercetări prezentate în cadrul acestei secţiuni nu sunt relevante, datorită modului diferit de eşantionare folosit de cele două studii şi implicit, al reprezentativităţii rezultatelor prezentate. Este important de menţionat faptul că cercetarea realizată la cererea Agenţiei pentru Strategii Guvernamentale a cuprins atât reprezentanţi ai administraţiei publice centrale, cât şi locale, în timp ce rezultatele chestionarelor auto-administrate ale IPP reflectă numai opinia autorităţilor publice locale.


71

Tipurile de fonduri structurale61 asupra cărora reprezentanţii administraţiei publice locale sunt cei mai informaţi sunt: fondul pentru proiecte de infrastructură (64%) şi cel pentru dezvoltare regională (33%). La polul opus, cele mai puţin cunoscute fonduri structurale sunt cel pentru dezvoltare rurală şi pescuit (doar 5% dintre reprezentanţii autorităţilor publice locale care au răspuns chestionarului se declară informaţi cu privire la acest tip de fonduri structurale), respectiv fondurile structurale pentru agricultură, în legătură cu care doar 8% dintre respondenţi se declară în acest moment informaţi (vezi Grafic 8). În ceea ce priveşte o serie de aspecte care ţin de accesarea şi utilizarea fondurilor structurale în general autorităţile publice locale din România declară aproape în majoritate că ar dori să fie mai bine informaţi cu privire la:

• condiţiile de eligibilitate (n.a. - pentru proiectele aplicate la fondurile structurale): 77%

• domeniile prioritare de finanţare: 77% • modalităţile de asigurare a co-finanţării: 92% • procentul necesar de co-finanţare: 62% • formularistica necesară: 72% • instituţiile de control: 54% • instituţiile responsabile cu acordarea fondurilor

structurale: 59% Alte aspecte asupra cărora reprezentanţii autorităţilor publice locale ar vrea să fie informaţi ţin de suma totală aferentă fondurilor structurale pentru România, procedurile de aplicare şi cele de audit, aspecte legate de pre-finanţarea proiectelor, precum şi detalii despre parteneriatele eligibile pentru fondurile structurale.

61 Variantele de răspuns la chestionarele IPP şi AOR nu au inclus denumirea exactă a fondurilor structurale prezentate în cadrul primei secţiuni a acestui material, ci domeniile mari de finanţare din aceste fonduri, pentru a face mai uşor diferenţa între zonele specifice care necesită încă activităţi de informare pentru administraţia publică locală.

IPP - AOR

72

Cele mai importante probleme percepute ca atare de reprezentanţii administraţiei publice locale din România în ceea ce priveşte depunerea de proiecte pentru fondurile structurale sunt: imposibilitatea de atragere a unor resurse financiare suplimentare necesare co-finanţării (72%62), respectiv lipsa personalului specializat în scrierea de proiecte (51%). Alte probleme identificate de respondenţi în materia fondurilor structurale sunt reprezentate de lipsa fondurilor necesare studiilor de fezabilitate, insuficienţa fondurilor de la bugetul local pentru a acoperi costurile de co-finanţare, costurile ridicate pentru pregătirea documentaţiei necesare proiectelor, lipsa de motivare pentru specialiştii pregătiţi în redactarea cererilor de finanţare.

Întrebaţi fiind despre cauzele externe lor care afectează/pot afecta procesul de accesare a fondurilor structurale, reprezentanţii autorităţilor publice locale au indicat ca principale obstacole: insuficienta consultare dintre administraţia centrală şi cea locală (56%), birocraţia excesivă (54%) şi lipsa oportunităţilor de training/cursuri pe tema fondurilor structurale. Cele mai potrivite soluţii pentru problemele pe care le anticipează administraţia publică locală din România în materia fondurilor structurale, în opinia celor care au răspuns chestionarelor IPP şi AOR, sunt: atragerea de resurse financiare publice (crearea unui Fond Naţional de Dezvoltare) - 67%, parteneriat/asociere cu o altă primărie/consiliu judeţean - 54% sau acordarea de credite preferenţiale de la o Bancă pentru Autorităţi Locale (44%). 62 Anticipând aceste răspunsuri, IPP a avut iniţiativa organizării dezbaterii „Mecanisme eficiente de co-finanţare a proiectelor din fonduri structurale, o perspectivă europeană”, în 22-23 iunie 2006, la Bucureşti, unde au participat autorităţi publice locale şi centrale, experţi străini şi specialişti ai instituţiilor bancare din Bucureşti. Cele mai importante probleme dezbătute în cadrul acestui eveniment sunt prezentate în Anexa 6, Principalele concluzii ale dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”.


73

Alte soluţii propuse de reprezentanţii autorităţilor publice locale vizează: încurajarea parteneriatelor public - private şi crearea unor instrumente financiare ca sprijin pentru atragerea de fonduri. Ca o concluzie generală la cercetarea realizată de IPP şi AOR, se poate afirma că, în majoritate, autorităţile publice locale din România au cunoştinţe generice limitate despre structura şi destinaţiile fondurilor structurale care vor putea fi accesate odată cu intrarea în Uniunea Europeană. Este important de subliniat, însă, disponibilitatea reprezentanţilor administraţiei publice locale de a asimila o serie de cunoştinţe specifice în domeniu, motiv pentru care recomandăm instituţiilor abilitate să furnizeze pregătire profesională în sectorul public şi să pună un mai mare accent pe problematica specifică fondurilor structurale la elaborarea curriculei. Desigur, bunele intenţii ale autorităţilor publice locale trebuie probate şi cu sumele din bugetul local, destinate pregătirii funcţionarilor, pe care le vor aloca acestui capitol bugetar, în fiecare an în care România va beneficia de fonduri structurale. În ceea ce priveşte problemele pe care le întâmpină administraţia publică locală - lipsa fondurilor pentru co-finanţare, lipsa specialiştilor pregătiţi în domeniu, acestea reclamă adoptarea unor măsuri practice urgente de către instituţiile responsabile, în vederea asigurării condiţiilor necesare pentru asimilarea viitoarelor fonduri structurale care vor fi disponibilizate pentru România după intrarea în Uniunea Europeană.

IPP - AOR

74

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

cel pentru proiecte deinfrastructură

cel pentru dezvoltare regională

cel pentru agricultură

cel pentru dezvoltare rurală şipescuit

Grafic 8. Asupra cărora din următoarele tipuri de fonduri

structurale vă consideraţi cel mai bine informat? Sursa datelor: Cercetarea IPP şi AOR, iunie 2006

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

imposibilitatea de atragere a unorresurse financiare suplimentare

necesare finanţării

lipsa personalului specializat înscrierea de proiecte

altă problemă

Grafic 9. Numiţi cea mai importantă problemă legată de instituţia dumneavoastră, care vă împiedică să depuneţi o

cerere de finanţare din fonduri structurale, în viitorul apropiat?

Sursa datelor: Cercetarea IPP şi AOR, iunie 2006


75

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

atragerea de resurse financiarepublice

parteneriat/asociere cu o altăprimărie/consiliu judeţean

credite preferenţiale de la oBancă pentru Autorităţi Locale

alta

Grafic 10. Care este cea mai potrivită soluţie pentru asigurarea co-finanţării la fondurile structurale, din punctul

dumneavoastră de vedere? Sursa datelor: Cercetarea IPP şi AOR, iunie 2006

Pe lângă responsabilităţile care rămân încă de definitivat şi clarificat la nivel central, există în continuare o serie de paşi importanţi de realizat pentru ca percepţiile funcţionarilor publici din administraţia locală să înregistreze, în scurt timp, evaluări pozitive asupra stadiului pregătirii autorităţilor publice locale. Secţiunea de final a acestui material prezintă o serie de recomandări adresate acelor reprezentanţi ai autorităţilor publice locale care vor să acceseze fonduri structurale.

IPP - AOR

76


77

Concluzii şi recomandări pentru autorităţile publice locale din România care vor să acceseze fonduri structurale În spatele mitului că Uniunea Europeană va acorda României sprijin financiar mai degrabă necondiţionat decât restricţionat de o serie întreagă de reguli şi informaţii transparente privind cheltuielile făcute, rămâne mai acută ca oricând nevoia de a face paşi concreţi în direcţia finalizării stadiului pregătirilor de accesare a proiectelor din fonduri structurale. La o privire de ansamblu, au fost realizate numeroase cursuri de pregătire pentru funcţionarii publici, au fost organizate diverse sesiuni de dezbateri atât de către instituţiile administraţiei publice centrale cât şi de organizaţiile non-guvernamentale, au fost publicate numeroase studii privind impactul aderării României la Uniunea Europeană. Totuşi, autorităţile publice, în special la nivel local invocă63 în continuare nevoia continuă de pregătire şi specializare a personalului în problematica fondurilor structurale, ca şi necesitatea identificării modalităţilor cât mai concrete de asigurare a co-finanţării proiectelor din fonduri structurale. În acest sens, materialul de faţă sintetizează mai jos care ar putea fi principalii 10 paşi care să ghideze o autoritate publică locală în propriul demers de a fi cât mai pregătită pentru momentul în care România va primi asistenţă financiară din fondurile structurale: 1. Realizarea unei evaluări a nevoilor de finanţare de la

nivelul comunităţii, însoţită de o prioritizare a acestora şi o planificare bugetară adecvată. Uniunea Europeană încurajează dezvoltarea comunităţilor care ştiu să-şi stabilească priorităţile reale, documentate dincolo de propria percepţie a primarului/preşedintelui de consiliu judeţean pentru care toate activităţile reprezintă o prioritate şi toate trebuie realizate în acelaşi timp.

63 Conform răspunsurilor primite de IPP şi AOR la chestionarele administrate pe tema fondurilor structurale (vezi Capitolul 3 al acestui material).

IPP - AOR

78

Strategia de dezvoltare a comunităţii trebuie să aducă în prim plan etapizarea problemelor şi a nevoilor identificate pe plan local, însoţită de o planificare bugetară corespunzătoare.

2. Colectarea şi analizarea cât mai detaliat a informaţiilor

provenind din documentele cadru (Cadrul de Sprijin Comunitar, Planul Naţional de Dezvoltare şi programul operaţional din sectorul de interes) aduce cu sine o mai bună concentrare a portofoliului de proiecte pe linia măsurilor eligibile identificate pentru fiecare sector în parte.

3. Proiectele prognozate a fi realizate din fonduri structurale

trebuie să includă cheltuieli eligibile, conforme cu cerinţele Comisiei Europene dar şi cu cele existente în cadrul fiecărui program operaţional sectorial.

4. Procentul de co-finanţare impus pentru proiectele

derulate din fonduri structurale aduce cu sine şi un proces de responsabilizare a aplicantului, în sensul în care investiţiile făcute din fonduri structurale să fie sprijinite şi de contribuţia comunităţilor locale64. Prin această cerinţă, se impune astfel o mai mare rigoare în planificarea cheltuielilor din bani publici pentru instituţiile administraţiei publice din România, dar şi un mai mare interes din partea beneficiarilor finali ai investiţiei făcute ca banii alocaţi pentru realizarea proiectului să fie cât mai eficient, dar şi transparent cheltuiţi. Noua lege a finanţelor publice locale, Legea nr. 273/2006, pune bazele unui nou sistem de echilibrare a bugetelor locale, în care 20% din totalul fondurilor de echilibrare se repartizează „prin hotărâre a consiliului judeţean, pentru susţinerea programelor de dezvoltare locală, pentru proiecte de infrastructură care necesită co-finanţare locală” (art. 33, alin. 3, lit. b). La nivel de consiliu

64 Ne referim la contribuţia comunităţilor locale într-un sens generic, de la nivelul comunităţilor celor mai mici până la nivel judeţean, regional şi chiar naţional.


79

judeţean, în cazul în care se vor respecta condiţiile prevăzute de lege, se constituie deci un fond de asigurare a co-finanţării pentru proiecte de dezvoltare, potenţială sursă de venituri la bugetele locale ale localităţilor de pe raza judeţului. De asemenea, tot din registrul posibilităţilor de co-finanţare de avut în vedere, recent Guvernul a anunţat că Ministerul Finanţelor Publice şi Autorităţile de Management vor realiza parteneriate cu instituţiile bancare pentru co-finanţarea proiectelor eligibile65.

5. Cu referire tot la modul de structurare al bugetului,

trebuie avută în vedere şi perioada de evaluare a aplicaţiilor depuse, perioadă care poate fi destul de îndelungată şi nu ar trebui să afecteze volumul de fonduri de la bugetul local programate cu destinaţia co-finanţării. Aşadar, noile nevoi de finanţare care apar pe parcursul anului bugetar nu pot fi finanţate din resursele dedicate co-finanţării; astfel că se impune în schimb identificarea unor soluţii alternative care să nu diminueze previziunile bugetare iniţiale pentru capitolul de contribuţie la programele cu fonduri structurale.

6. Pentru asigurarea co-finanţării este necesar să fie iniţiate

demersuri de identificare a unor parteneri interesaţi de realizarea unor proiecte în comun (mai ales cele care privesc infrastructura şi mediul). Asocierea unităţilor administrativ-teritoriale în proiecte depuse spre realizare din fonduri structurale aduce aplicaţiei o putere financiară mai mare dar şi implicaţii de mărire a ariei beneficiarilor pentru proiectele depuse. Numărul beneficiarilor este un indicator important şi pentru aprobarea proiectelor de infrastructură (de ex. sistemele de apă şi canalizare) dar, atenţie, şi pentru estimarea corectă a posibilităţilor ulterioare de autosusţinere financiară a investiţiei, prin implicarea cetăţenilor. Experienţa ţărilor noi membre ale Uniunii Europene66 a arătat că unul dintre elementele

65 Sursa: www.guv.ro. 66 Vezi prezentarea domnului Janos Setenyi, realizată în cadrul dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare a proiectelor

IPP - AOR

80

care favorizează absorbţia fondurilor structurale constă în promovarea ideii de parteneriat între autorităţile publice locale, ci nu a ideii de competiţie între localităţi, mai ales în condiţiile în care de cele mai multe ori, volumul fondurilor disponibile este suficient de mare pentru a putea fi implementate un număr extins de proiecte de dezvoltare locală, atâta vreme cât sunt gestionate eficient.

7. Fondurile structurale accesate trebuie cheltuite în mod

corect şi transparent, întrucât sunt implicaţi banii publici ai altor state membre. În consecinţă, un beneficiar final reprezentat de o autoritate publică locală se poate aştepta la controale suplimentare şi riguroase asupra banilor cheltuiţi în proiectele europene. Pentru a putea face faţă în mod eficient unor astfel de misiuni de control, este necesară o organizare cât mai bună a rapoartelor financiare în formatul şi cerinţele finanţatorului, complementar sistemului contabil românesc. Experienţa ţărilor vecine, membre ale UE, arată că deşi aşteptările autorităţilor publice locale faţă de proiectele din fonduri structurale erau asemănătoare cu cele din fonduri de pre-aderare, există totuşi deosebiri majore între cele două tipuri de proiecte - proiectele din fonduri structurale sunt mai mari ca volum de bani alocaţi, necesită o planificare bugetară pe termen mai lung, dar sunt şi mult mai riguros controlate.

8. De transparenţa fondurilor cheltuite depinde întreg

managementul proiectului. În momentul în care evaluările intermediare nu sunt aprobate, regulile de finanţare spun că nu mai sunt transferate restul fondurilor proiectate. În consecinţă, raportările financiare intermediare trebuie tratate cu maximă atenţie, şi datorită sistemului unic de înregistrare a neregulilor constatate, ele jucând un rol esenţial în evaluarea proiectelor depuse spre finanţare.

din fonduri structurale”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006, inclusă în cadrul Anexei nr. 6 a acestui material.


81

9. Aplicaţiile depuse spre finanţare din fondurile structurale trebuie să aibă structura completă a unui proiect, incluzând şi indicatorii de impact sau de rezultat al activităţilor incluse. Ele nu pot fi sub forma unei idei punctuale, de exemplu modernizarea a 5 km de drum pe tronsonul x, ci trebuie să prevadă în mod clar o analiză cost - beneficiu, pentru anumite proiecte un studiu de prefezabilitate, un sistem de monitorizare intermediară a rezultatelor obţinute de proiect. Mai mult, problemele tratate prin finanţarea solicitată trebuie încadrate în cadrul unei viziuni strategice (materializată în strategii de dezvoltare) pe care conducerea comunităţii trebuie să o contureze la momentul aplicaţiei pentru proiecte din fonduri structurale. De coerenţa şi completitudinea modului în care este gândit un proiect depinde în mare măsură şi obţinerea finanţării.

10. Proiectele de dezvoltare a propriei comunităţi din fonduri

structurale sunt cel mai bine cunoscute chiar de către personalul care lucrează în interiorul acelei comunităţi. Se impune astfel o evaluare realistă a necesităţilor de training ale funcţionarilor (publici sau personal contractual) pe tema fondurilor structurale, dar şi stimularea căutării de informaţii despre oportunităţile de instruire existente, chiar de către proprii angajaţi. În lipsa unui personal specializat pe realizarea de proiecte din fonduri structurale, toate recomandările anterior menţionate devin nerelevante în raport cu importanţa realizării unui proiect bine articulat şi fundamentat, pentru a fi depus spre finanţare din fonduri structurale.

Procesul de pregătire a României pentru accesarea fondurilor structurale nu presupune neapărat o permanentă căutare a celor „vinovaţi” de posibile întârzieri sau „steguleţe roşii” monitorizate de Comisia Europeană. Dacă România va avea o bună capacitate de absorbţie a fondurilor post-aderare, aceasta va însemna că mai mulţi factori implicaţi - atât autorităţi publice locale, cât şi centrale, dar şi sectorul privat sau cel non-guvernamental înţeleg să colaboreze şi să se sprijine reciproc. Această perspectivă este dificil de a fi pusă în practică în condiţiile în care eforturile de pregătire se

IPP - AOR

82

concentrează numai la nivelul ministerelor responsabile de programele operaţionale, sau în direcţia creării unor noi organisme de control pentru proiectele derulate din fonduri structurale. Cei care vor propune aceste proiecte şi vor avea în responsabilitate implementarea lor trebuie să beneficieze deopotrivă de asistenţa tehnică şi pregătirea necesare. Acest sprijin nu exclude faptul că nu este suficient să te declari „interesat”, în calitate de conducător al unei autorităţi publice locale, de accesarea fondurilor structurale, ci este nevoie de o implicare activă în căutarea resurselor de informare, formare profesională, dezvoltare de parteneriate sau atragerea de noi resurse financiare pentru asigurarea co-finanţării. În plus acest tip de asistenţă financiară este destinat, prin proiectele vizate, dezvoltării comunităţilor locale, rezultând deci cu atât mai mult o mai mare responsabilizare a primarilor/preşedinţilor de consilii judeţene pentru accesarea acestor fonduri în sprijinul comunităţilor locale, ci nu al intereselor individuale care pot fluctua de la o campanie electorală la alta. Autorităţile centrale trebuie să pună la dispoziţia tuturor date, informaţii complete despre ce trebuie urmat pentru ca o autoritate publică locală să se poată considera pregătită pentru absorbţia fondurilor structurale. În acelaşi timp este în primul rând şi sarcina autorităţilor publice locale să caute informaţii despre tot ce înseamnă accesarea proiectelor din fonduri europene şi să le fructifice, căpătând experienţă în scrierea proiectelor şi ulterior managementul lor. Subliniem în final faptul că, în acelaşi scop, se impune internalizarea resurselor necesare pentru consolidarea capacităţii de accesare a fondurilor structurale - tehnice, logistice, expertiza resurselor umane, etc.


83

Bibliografie Studii Agenţia pentru Strategii Guvernamentale, Studiu privind problematica integrării europene în administraţia publică din România, Bucureşti, noiembrie 2005 Chiriţă Ionel, Necesitatea lichidării dezechilibrelor, Hârşova, ianuarie 2005 Cojanu, Valentin; Dima, Alina; Muşetescu, Radu; Pîslaru, Dragoş; Stănculescu, Manuela, Studiul nr. 6 - Cerinţe specifice ale gestionării instrumentelor structurale şi implicaţiile pentru România, Institutul European din România, Bucureşti, 2004, disponibil pe http://www.infoeuropa.ro/ieweb/imgupload/studiul6.pdf Delegaţia Comisiei Europene în România, Eurobarometrul 65, Opinia publică în Uniunea Europeană, Raport Naţional România, autor: Dumitru Sandu, primăvara 2006 Georgescu Ion; Nicolae Ciprian; Vrabie, Codru, Fondurile structurale: impactul trainingului asupra capacităţii de absorbţie, disponibil la http://www.irt.ro/media/06_04_26_ Raport_training_Fonduri_Structurale.pdf, Institutul Român de Training, Bucureşti, aprilie 2006 Institutul European din România, Politica de dezvoltare regională, Bucureşti, 2003, manual disponibil la http://www.ier.ro/ Proiecte/Brosuri/Politica%20regionala.pdf Institutul Naţional de Statistică, Conturi naţionale regionale 1998-2003, Bucureşti, 2006 Documente cadru Guvernul României, Cadrul Strategic Naţional de Referinţă (proiect), aprilie 2006, disponibil la http://www.mfinante.ro/ROM_NSRF_Aprilie2006.pdf (data accesării: 2 iunie 2006)

IPP - AOR

84

Guvernul României, Planul Naţional de Dezvoltare, decembrie 2005, disponibil la http://anaf.mfinante.ro/wps/ portal/amcsc/PND (data accesării: 1 iunie 2006) Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, Planul Naţional Strategic de Dezvoltare Rurală, disponibil la: http://www.maap.ro/pages/page.php?self=03&sub=0302&art=0305&var=030201&lang=2 (data accesării: 2 august 2006) Ministerul Administraţiei şi Internelor, Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative, disponibil la: http://modernizare.mai.gov.ro/documente/PO%20DCA%20Ro%2019%20apr%202006.pdf (data accesării: 29 iulie 2006) Ministerul Administraţiei şi Internelor, Fişa cadru de proiect pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative, disponibilă la: http://modernizare.mai.gov.ro/ documente/fisa%20de%20proiect%201-act%2011%20iulie-P.pdf (data accesării: 29 iulie 2006) Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, disponibil la: http://www.mmssf.ro/website/ro/autoritate/ 190506posdru.pdf (data accesării: 30 iulie 2006) Ministerul Economiei şi Comerţului, Program Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice, disponibil la: http://www.minind.ro/poi/pos/POS_Competitivitate_romana.pdf (data accesării: 30 iulie 2006) Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor, Programul Operaţional Sectorial de Mediu (a treia versiune), disponibil la: http://www.mmediu.ro/integrare/comp1/POSMediu_mai_2006%20fara%20trackch.pdf (data accesării: 29 iulie 2006) Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, Programul Operaţional Sectorial de Transport (variantă în lucru, 12 aprilie 2006), disponibil la: http://www.mt.ro/dgrfe/


85

post_aprilie2006/Raport%20POST.pdf (data accesării: 29 iulie 2006) Ministerul Integrării Europene, Programul Operaţional Regional, disponibil la: http://www.mie.ro/_documente/POR/ POR.pdf (data accesării: 29 iulie 2006) Resurse web Agenţia pentru Protecţia Mediului Maramureş, Instrumente financiare postaderare - Fondurile structurale , document disponibil la: http://www.apmbm.ro/Proiecte_Programe/ Continut_Proiecte/Fonduri%20structurale.doc Guvernul României, EU-RO Newsletter, disponibil pe www.guv.ro Ministerul Integrării Europene - www.mie.ro Ministerul Finanţelor Publice, portal privind fondurile structurale şi de coeziune - http://anaf.mfinante.ro/wps/portal şi http://fonduriue.mfinante.ro/wps/portal Portalul Irlandei de Nord pentru Planul Naţional de Dezvoltare http://www.csfinfo.com/viewdoc.asp?fn=/ documents/eu_structural_funds/community/community-initiatives.htm&mn=eusv&nID= Portalul Irlandei de Nord pentru fonduri structurale www.eugrants.org Portalul Irlandei de Nord pentru exemple de proiecte din fonduri structurale http://www.ideasbank-equal.info/. Portalul Uniunii Europene - http://www.europa.eu.int Uniunea Europeană, portalul privind Politica regională - http://ec.europa.eu/regional_policy/intro/working4_ro.htm Uniunea Europeană, Politica regională - În sprijinul regiunilor, Luxemburg 2004, disponibil la http://ec.europa.eu/

IPP - AOR

86

regional_policy/sources/docgener/presenta/working2004/working2004_ro.pdf


87

Prezentări din cadrul conferinţelor Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, Fondurile Structurale şi de Coeziune ale Uniunii Europene, prezentare în cadrul conferinţei „Evaluarea Managementului Intervenţiilor Publice. Între analiză teoretică şi abordare practică”, organizată de AMCSC, Bucureşti 20 iunie 2006 Cotovelea, Răzvan, Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, Stadiul actual al accesării fondurilor de pre-aderare în România, prezentare în cadrul dezbaterii internaţionale „Mecanisme eficiente de co-finanţare a proiectelor din fonduri structurale - o perspectivă europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti, 22-23 iunie 2006 Dugoiaşu, Mihaela, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial de Mediu, Programe de finanţare ale Uniunii Europene, Sectorul protecţiei mediului, prezentare în cadrul dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006 Friptu, Gabriel, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, Programul Operaţional Regional 2007-2013, prezentare în cadrul dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006 Marinov, Vasil; Bahloul, Hachemi; Slay, Ben, Structural funds and the new member states: lessons learned, iunie 2006, prezentare realizată în cadrul mesei rotunde “Are Municipalities and Districts ready for the European Union Funds?”, organizată de UNDP Bulgaria, disponibilă la: http://www.undp.bg/uploads/File/events/eu_accession/assessment_reports_junejuly06/article_partnershipreport_2006_en

IPP - AOR

88

.pdf#search=%22Lessons%20structural%20funds%22 (data accesării: 31 iulie 2006) Setenyi, Janos, Expanzio Consulting, Calm heads and full pockets, prezentare în cadrul dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006 Zorlin, Cristina, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, prezentare în cadrul dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006


89

Legislaţie Hotărârea de Guvern nr. 403/2004, pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 1574/2003 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice şi a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală Hotărârea de Guvern nr. 1179/2004, pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituţional pentru coordonarea, implementarea şi gestionarea instrumentelor structurale Hotărârea de Guvern nr. 497/2004, privind stabilirea cadrului instituţional pentru coordonarea, implementarea şi gestionarea instrumentelor structurale Hotărârea de Guvern nr. 1200/2004, pentru constituirea, organizarea şi funcţionarea Comitetului Naţional de coordonare a procesului de pregătire pentru gestionarea instrumentelor structurale Hotărârea de Guvern nr. 651/2006, privind aprobarea Politicii în domeniul ajutorului de stat 2006 - 2013 Legea nr. 200/2005, privind aprobarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 22/2005, pentru completarea Legii nr. 94/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi Legea nr. 273/2006, privind finanţele publice locale Regulamentul nr.1059/2003 al Parlamentului şi al Consiliului Europei privind stabilirea unui nomenclator comun al unităţilor teritoriale pentru statistică (NUTS) Regulamentul Consiliului Europei nr.1260/1999 privind prevederile generale ale fondurilor structurale Regulamentul Consiliului Europei nr. 1698/2005, privind sprijinul pentru dezvoltare rurală prin Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală

IPP - AOR

90


91

Anexe Anexa 1 Disparităţi intra şi inter regionale pentru România, în perioada 1998-2003 Corespunzător principalului obiectiv de asistenţă financiară din fonduri structurale, acela de a reduce disparităţile economice şi sociale între regiuni, prezentăm mai jos situaţia pentru România, a nivelului de dezvoltare a judeţelor, precum şi ai indicilor agregaţi regionali. Datele prezentate pentru a caracteriza disparităţile regionale pentru cazul României, sunt obţinute de la Institutul Naţional de Statistică (INS)67, care a colectat date privind produsul intern brut şi produsul intern brut pe locuitor, pentru a reprezenta un indicator sintetic al dezvoltării regionale. Conform definiţiei utilizate de INS, cei doi indicatori reprezintă indicatori ai activităţii de producţie la nivel de ţară sau regiune, folosiţi pentru a compara nivelul economic de dezvoltare. Judeţele cu indici superiori de dezvoltare, dezvoltarea fiind măsurată cu ajutorul produsului intern brut pe cap de locuitor, pentru anul 2003 sunt68: Bucureşti, Timiş, Braşov, Ilfov, Cluj, Gorj, Constanţa, Bihor, Sibiu şi Mureş. La polul opus, se menţin, pentru întreaga perioadă 1998 - 2003, judeţele Vaslui, Giurgiu, Botoşani, Călăraşi şi Teleorman69 (vezi Graficele de la 11 la 16). La nivel regional, conform datelor INS, regiunile care au valori ai indicelui de disparitate peste media naţională sunt, pentru 2002-2003, regiunea Bucureşti-Ilfov, Vest şi Centru. Metodologia INS calculează indicii de disparitate ca raportul între produsul intern brut pe cap de locuitor la nivel de judeţ 67 Sursa: Institutul Naţional de Statistică, Conturi naţionale regionale 1998-2003, Bucureşti, 2006. 68 Prezentarea este în ordine descrescătoare. Bucureştiul este considerat judeţ în această enumerare. 69 Lista judeţelor nu este pentru toţi anii menţionaţi în aceeaşi ordine din punct de vedere al valorilor înregistrate, dar reprezintă în toţi anii, ultimele locuri din punct de vedere al PIBului pe cap de locuitor.

IPP - AOR

92

şi produsul intern brut pe locuitor la nivel naţional (vezi Grafic 17 şi 18). Ca un raport sintetic al evoluţiei indicatorilor regionali de dezvoltare în ansamblul ţării, se constată70:

• creşterea disparităţilor regionale între Regiunea Bucureşti-Ilfov şi celelalte regiuni

• dezvoltare neechilibrată între Estul şi Vestul ţării, respectiv între Regiunile Nord-Est, Sud-Est, Sud, Sud Vest şi Regiunile Vest, Nord- Vest, Centru

• subdezvoltarea cronică este concentrată în Regiunea Nord-Est, la graniţa cu Moldova şi în Regiunea Sud, de-a lungul Dunării

• existenţa unor importante disparităţi intra-regionale, care reflectă structura mozaicală a dezvoltării economice: în interiorul regiunilor coexistă zone subdezvoltate cu zone relativ dezvoltate

• declinul masiv al oraşelor mici şi mijlocii, îndeosebi al oraşelor mono industriale, generat de restructurarea industrială

• grad scăzut de atractivitate a majorităţii regiunilor • declinul socio-economic a numeroase centre urbane

mari şi diminuarea rolului lor în dezvoltarea arealelor adiacente.

70 Aceste concluzii au fost prezentate de domnul Gabriel Friptu, Director al Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Regional, Ministerul Integrării Europene, în cadrul dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”, organizată de IPP şi AOR, Bucureşti 22-23 iunie 2006.


93

60

80

100

120

140

160

180

Vaslui

Giurgiu

Teleorm

an

Sucea

va

Tulcea Olt

Huned

oara Dolj

Alba

Vrance

a

Harghit

a

Satu M

are

Prahov

aSibi

uBiho

r

Vâlcea

Covas

naArad Cluj Gorj Ilfo

v

Grafic 11. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor, pe judeţe, în

anul 1998 Sursa datelor: Institutul Naţional de Statistică

45

65

85

105

125

145

165

185

Vaslui

Giurgiu

Tulcea

Sucea

va Olt

Teleorm

an

Vrance

a

Satu M

are DoljAlba

Huned

oara

Prahov

a

Harghit

a

Vâlcea

Covas

naSibi

uBiho

rGorj Cluj

Arad Ilfov


Sursa datelor: Institutul Naţional de Statistică

IPP - AOR

94

45

65

85

105

125

145

165

185

205

225

Vaslui

Giurgiu

Teleorm

an

Tulcea

Sucea

va Olt

Vrance

aDolj

Satu M

are

Huned

oara

Prahov

aAlba

Bihor

Vâlcea

Sibiu

Harghit

a

Covas

naArad Gorj Cluj Ilfo

v



50

70

90

110

130

150

170

190

210

230

Vaslui

Giurgiu

Sucea

va

Vrance

a

Tulcea Olt

Teleorm

an Dolj

Satu M

are Alba

Harghit

a

Prahov

a

Huned

oara

Vâlcea

Covas

naBiho

rSibi

uArad Gorj Cluj Ilfo

v




95

50

70

90

110

130

150

170

190

210

230

Vaslui

Giurgiu Olt

Teleorm

an

Vrance

aDolj

Sucea

va

Tulcea

Satu M

are Alba

Vâlcea

Harghit

a

Prahov

a

Huned

oara

Covas

naAradBiho

rCluj Gorj

Sibiu

Ilfov



50

70

90

110

130

150

170

190

210

230

Giurgiu

Vaslui

Teleorm

an Olt

Vrance

a

Sucea

va Dolj

Tulcea

Satu M

are

Harghit

a

Covas

na

Vâlcea

Prahov

a

Huned

oara

Alba Arad SibiuBiho

rGorj Cluj Ilfo

v



IPP - AOR

96

0

100

200

300

400

500

600

Regiunea Nord-Est

Regiunea SudMuntenia

Regiunea SudVest Oltenia

Regiunea Nord-Vest

Regiunea Sud-Est

Regiunea Vest Regiunea Centru RegiuneaBucuresti-Ilfov

200019991998

Grafic 17. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor, pe regiuni, în perioada 1998-2000


0

100

200

300

400

500

600

700

Regiunea Nord-Est

Regiunea SudMuntenia

Regiunea SudVest Oltenia

Regiunea Nord-Vest

Regiunea Sud-Est

Regiunea Vest Regiunea Centru RegiuneaBucuresti-Ilfov

200320022001

Grafic 18. Evoluţia PIB-ului pe cap de locuitor pe regiuni, în perioada 2001-2003



97

Anexa 2 Domenii de intervenţie ale fondurilor structurale71

Sectorul Productiv cu următoarele domenii de

intervenţie Agricultură care finanţează: investiţii în loturile agricole, iniţierea activităţii tinerilor fermieri, formare profesională, îmbunătăţirea procesării şi marketing-ului produselor agricole. Silvicultură: investiţii în păduri, îmbunătăţirea recoltării/tăierii, procesării şi marketingului produselor forestiere, promovarea unor noi modalităţi de folosire şi marketing al produselor forestiere, înfiinţarea de asociaţii ale proprietarilor de păduri, refacerea potenţialului de producţie forestieră pierdut în urma dezastrelor naturale şi focului şi introducerea unor instrumente preventive adecvate, împădurirea terenurilor neagricole, îmbunătăţirea/păstrarea stabilităţii ecologice a pădurilor cu rol de protecţie, formare profesională Promovarea adaptării şi dezvoltării zonelor rurale prin: îmbunătăţiri funciare, reparcelare, înfiinţarea serviciilor de ajutor şi management al fermelor, marketing al produselor agricole de calitate, servicii de bază pentru economia şi populaţia rurală, renovarea şi dezvoltarea satelor şi protecţia şi conservarea moştenirii rurale, diversificarea activităţilor agricole şi a celor apropiate de agricultură, pentru asigurarea de activităţi multiple sau de venituri alternative, gospodărirea resurselor de apă pentru agricultură, dezvoltarea şi îmbunătăţirea infrastructurii asociate dezvoltării agriculturii, încurajarea activităţilor turistice, încurajarea activităţilor meşteşugăreşti, conservarea mediului înconjurător asociată

71 Conform portalului Ministerului Finanţelor Publice: http://fonduriue.mfinante.ro/wps/PA_1_1_15H/static/amcsc/fond_structural/fonduri_structurale/prezentare/domenii_interventii.htm. Documnetarea pentru prezentarea domeniilor de intervenţie ale fondurilor structurale a fost realizată de domnul Alexandru Petrovici, Director Executiv al AOR.

IPP - AOR

98

cu conservarea terenurilor, pădurilor şi peisajului, precum şi cu îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale animalelor, refacerea potenţialului de producţie agricolă pierdut în urma dezastrelor naturale şi introducerea unor instrumente preventive adecvate, inginerie financiară Pescuitul este un alt domeniu de intervenţie finanţându-se în principal: restructurarea activităţii de pescuit, înnoirea şi modernizarea flotei de pescuit, procesarea, marketingul şi promovarea produselor piscicole, acvacultură, echiparea porturilor pescăreşti şi protejarea zonelor marine de coastă, măsuri socio-economice (inclusiv ajutoare pentru oprire temporară şi compensaţii pentru restricţii tehnice), acţiuni ale pescarilor de profesie (inclusiv formare profesională, pescuit pe coastă la scară redusă) Sprijinirea marilor afaceri prin investiţii în capital fizic (utilaje şi echipamente, co-finanţare a ajutoarelor de stat); tehnologii nepoluante şi neagresive, tehnologii curate şi economice din domeniul energiei; servicii de consultanţă în afaceri (inclusiv internaţionalizare, export şi gestionarea problemelor mediului, achiziţie de tehnologii); servicii pentru factorii interesaţi/implicaţi (de sănătate şi de siguranţă, asigurarea îngrijirii persoanelor dependente); inginerie financiară. Sprijinirea sectorului IMM şi meşteşugăresc prin: investiţii în capital fizic (utilaje şi echipamente, co-finanţare a ajutoarelor de stat); tehnologii nepoluante şi neagresive, tehnologii curate şi economice din domeniul energiei; servicii de consultanţă în afaceri (informaţii, planificarea afacerilor, servicii de consultanţă, marketing, management, design, internaţionalizare, export, management al problemelor de mediu, achiziţionare de tehnologii); servicii pentru participare în afaceri (spaţii pentru desfăşurarea afacerilor, incubatoare de afaceri, servicii de stimulare, promovare, crearea de reţele de comunicare, conferinţe, târguri); inginerie financiară; servicii în sprijinul economiei sociale (asigurarea îngrijirii persoanelor dependente, servicii de sănătate şi siguranţă, activităţi culturale); formare profesională


99

In domeniul Turism sunt sprijinite: investiţii fizice (centre de informare, cazare, servire, facilităţi); investiţii de altă natură decât cele fizice (dezvoltarea şi oferirea de servicii turistice, activităţi sportive, culturale şi de ocupare a timpului liber, tradiţie); servicii de participare pentru sectorul turistic (inclusiv activităţi promoţionale, crearea de reţele de comunicare/de contacte, conferinţe, târguri); formare profesională Cercetare, dezvoltare tehnologică şi inovare sunt finanţate următoarele subdomenii: proiecte de cercetare efectuate în universităţi şi institute de cercetare, transferuri de inovare şi tehnologie, înfiinţarea de reţele de comunicare/de contacte şi parteneriate între companii şi/sau institute de cercetare, infrastructură pentru cercetare, dezvoltare tehnologică şi inovare, pregătire pentru cercetători Resursele Umane sunt alt domeniu de intervenţie

prioritar care sprijină: politica pieţei muncii, integrarea socială, dezvoltarea formării educaţionale şi profesionale (persoane şi firme), flexibilitatea forţei de muncă, activităţi antreprenoriale, tehnologii de inovare, informare şi comunicare (persoane şi firme), acţiuni pe piaţa muncii în avantajul femeilor

Infrastructura de bază acoperă sectoare precum

infrastructura de transport (cale ferată, drumuri, autostrăzi, aeroporturi, porturi, canale navigabile, transport urban, transport multi-modal, sisteme inteligente de transport), infrastructura pentru telecomunicaţii şi societate informaţională (tehnologia informaţiei şi comunicării, inclusiv măsuri de securitate şi transmisie sigură), servicii şi aplicaţii pentru cetăţeni (sănătate, administraţie, educaţie), servicii şi aplicaţii pentru IMM-uri (comerţ şi tranzacţii electronice, educaţie şi formare, crearea de reţele de comunicare/de contacte). Un alt domeniu acoperit este infrastructura din sectorul energetic, în speţă producţia şi distribuţia. Componenta de mediu joacă un rol esenţial finanţându-se investiţii precum cele în canalizare şi purificare, apă potabilă etc.

IPP - AOR

100

Aceeaşi componentă mai include şi planificarea şi reabilitarea prin modernizarea şi reabilitarea siturilor industriale şi militare; reabilitarea zonelor urbane; protejarea, îmbunătăţirea şi regenerarea mediului natural; menţinerea şi restaurarea patrimoniului cultural.

Componenta de asistenţă tehnică sprijină pregătirea, implementarea, monitorizarea, publicitatea fondurilor (FEDR, FSE, FEOGA, IFOP) precum şi diverse studii şi acţiuni de informare a publicului.


101

Anexa 3 Principii de programare a fondurilor structurale72 Complementaritate: acţiunile comunitare trebuie să fie complementare sau să contribuie la operaţiunile naţionale corespondente. Parteneriat: acţiunile comunitare trebuie realizate printr-o strânsă consultare între Comisie şi statele membre, împreună cu autorităţi şi organisme numite de statele membre, cum ar fi autorităţi regionale şi locale, parteneri economici şi sociali. Parteneriatul trebuie să acopere pregătirea, finanţarea, monitorizarea şi evaluarea asistenţei financiare. Statele membre trebuie să asigure asocierea partenerilor relevanţi la diferite stadii ale programării. Subsidiaritate: fondurile structurale nu sunt direct alocate proiectelor alese de Comisie. Principalele priorităţi ale programului de dezvoltare sunt definite de autorităţi naţionale/regionale în cooperare cu Comisia, dar alegerea proiectelor şi managementul lor sunt sub responsabilitatea exclusivă a autorităţilor naţionale şi regionale. Adiţionalitate: ajutorul comunitar nu poate înlocui cheltuieli structurale publice sau altele echivalente ale statelor membre. Bugetele programului pot include atât fonduri UE cât şi fonduri naţionale din surse publice sau private. Compatibilitate: Operaţiunile finanţate de fonduri structurale trebuie să fie în conformitate cu prevederile Tratatului UE, precum şi cu politicile şi acţiunile UE, inclusiv regulile privind concurenţa, achiziţiile publice, protecţia mediului, eliminarea inegalităţilor, promovarea egalităţii între bărbaţi şi femei.

72 Sursa: http://fonduriue.mfinante.ro/wps/PA_1_1_15H/static/amcsc/fond_structural/fonduri_structurale/prezentare/proces_programare.htm. Prezentarea din cadrul acestui material este realizată conform acestei surse web.

IPP - AOR

102

Multianualitate: acţiunea comună a Comunităţii şi statelor membre trebuie să fie implementată pe o bază multianuală printr-un proces de organizare, luare de decizii şi finanţare bazat pe formularea de strategii integrate şi coerente multianuale şi definirea de obiective concrete. Concentrare: fondurile structurale sunt concentrate pe câteva obiective prioritare; de fapt, o mare parte a acestora acoperă un număr limitat de zone, care au nevoie de sprijin pentru dezvoltarea lor, iar resursele rămase sunt dedicate anumitor grupuri sociale care se confruntă cu dificultăţi în toată Uniunea Europeană, fără a satisface criterii geografice speciale.


103

Anexa 4 Atribuţiile Autorităţii de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, cf. H.G. nr. 497/2004 Art. 4 - Autoritatea de management pentru Cadrul de sprijin comunitar are următoarele atribuţii principale: a) elaborează, în parteneriat cu instituţiile centrale şi regionale implicate, precum şi cu parteneri socioeconomici, Planul naţional de dezvoltare şi, pe baza acestui document programatic, aprobat de Guvernul României, negociază Cadrul de sprijin comunitar cu Comisia Europeană; b) asigură corelarea măsurilor dintre programele operaţionale, precum şi dintre acestea şi cele din programul operaţional regional; c) coordonează şi urmăreşte respectarea şi implementarea politicilor comunitare, în special în domeniile concurenţei şi ajutorului de stat, achiziţiilor publice, protecţiei mediului, egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi; d) coordonează armonizarea cadrului instituţional şi dezvoltarea capacităţii administrative şi urmăreşte consolidarea şi extinderea parteneriatelor în procesul de planificare, precum şi în toate fazele de implementare a Cadrului de sprijin comunitar; e) asigură implementarea transparentă, efectivă şi eficientă a Cadrului de sprijin comunitar; f) coordonează elaborarea ghidurilor şi a procedurilor privind asigurarea corectitudinii operaţiunilor finanţate din asistenţa comunitară; g) asigură elaborarea unui sistem funcţional şi integrat de colectare şi prelucrare a informaţiilor şi datelor statistice privind implementarea programelor operaţionale, monitorizarea şi evaluarea asistenţei comunitare acordate României prin fondurile structurale; h) asigură realizarea şi funcţionarea sistemului informatic privind managementul financiar şi tehnic al fondurilor; i) elaborează, pe baza rapoartelor anuale de implementare ale autorităţilor de management pentru programele operaţionale, raportul anual de implementare a Cadrului de sprijin comunitar şi, după aprobarea acestuia de către Comitetul de monitorizare al Cadrului de sprijin

IPP - AOR

104

comunitar, îl înaintează Comisiei Europene spre analiză, observaţii şi recomandări; j) transmite spre analiză Comitetului de monitorizare al Cadrului de sprijin comunitar recomandările primite de la Comisia Europeană şi formulează răspunsuri la acestea, pe care, după aprobarea comitetului de monitorizare, le transmite acesteia; k) înaintează spre analiză şi avizare Comitetului de monitorizare al Cadrului de sprijin comunitar propunerile de modificare a acestuia, prin realocarea de fonduri între programele operaţionale şi/sau prin modificarea complementelor de program, după aprobarea în prealabil a acestor modificări de comitetele de monitorizare ale fiecărui program operaţional; l) asigură şi urmăreşte îndeplinirea cerinţelor cu privire la informarea şi publicitatea asistenţei din fondurile structurale; m) organizează, în parteneriat cu Comisia Europeană, evaluarea intermediară a Cadrului de sprijin comunitar şi transmite comitetului de monitorizare al acestuia rezultatele şi concluziile evaluării; n) asigură implementarea eventualelor modificări ale Cadrului de sprijin comunitar, propuse de comitetul de monitorizare, ca urmare a evaluării intermediare şi informează corespunzător Comisia Europeană; o) participă, în parteneriat cu Comisia Europeană, la realizarea evaluării ex-post a Cadrului de sprijin comunitar şi prezintă comitetului de monitorizare rezultatele şi concluziile acestei evaluări; p) constituie Comitetul de monitorizare al Cadrului de sprijin comunitar, cu respectarea principiilor parteneriatului, reprezentativităţii şi egalităţii de şanse între bărbaţi şi femei; asigură preşedinţia şi secretariatul Comitetului de monitorizare al Cadrului de sprijin comunitar; q) participă la comitetele de monitorizare ale programelor operaţionale; r) coordonează elaborarea raportului privind adiţionalitatea; s) îndeplineşte şi alte atribuţii, în condiţiile legii.


105

Anexa 5 Structura organizatorică a Autorităţii de Audit, responsabilă de auditul extern al fondurilor structurale, cf. Legii nr. 200/2005, privind aprobarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 22/2005, pentru completarea Legii nr. 94/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi (articole de lege selectate) Art.14¹. - (1) În vederea îndeplinirii unor obligaţii ce revin României în procesul de integrare europeană, pe lângă Curtea de Conturi se constituie Autoritatea de audit pentru fondurile acordate României de Uniunea Europeană prin programele ISPA şi SAPARD şi pentru fondurile ce vor fi acordate în perioada postaderare, denumită în continuare Autoritatea de audit, care are atribuţii, respectiv proceduri de lucru proprii. (2) Autoritatea de audit este un organism fără personalitate juridică, independent din punct de vedere operaţional faţă de Curtea de Conturi şi are sediul în municipiul Bucureşti. Art.14².- (1) În conformitate cu prevederile legislaţiei comunitare şi naţionale aplicabile programelor ISPA şi SAPARD, precum şi fondurilor aferente asistenţei financiare acordate de Uniunea Europeană României în perioada postaderare, atribuţiile Autorităţii de audit sunt, în principal, următoarele: a) audit de sistem, verificarea pe bază de eşantion şi audit final; b) verificări şi audit extern asupra fondurilor structurale de care va beneficia România începând cu anul 2007; c) verificarea anuală a modului de funcţionare a sistemelor de management şi control stabilite pentru derularea Programelor ISPA şi SAPARD; d) verificarea cheltuielilor eligibile declarate, pe bază de eşantion reprezentativ; e) efectuarea unor verificări adecvate în vederea emiterii Declaraţiilor la finalizarea măsurilor şi programelor; f) certificarea conturilor anuale SAPARD în ceea ce priveşte integralitatea, acurateţea şi veridicitatea acestor conturi; g) verificarea existenţei şi corectitudinii elementului de co-finanţare naţional.

IPP - AOR

106

(2) Pentru realizarea atribuţiilor care îi revin, Autoritatea de audit încheie Acorduri cu structurile responsabile pentru coordonarea fondurilor aferente programelor ISPA şi SAPARD, respectiv cu autorităţile de management pentru fondurile aferente asistenţei financiare acordate de Uniunea Europeană României, în perioada postaderare. Art.14³.- (1) Autoritatea de audit este condusă de un preşedinte şi un vicepreşedinte, numiţi de plenul Curţii de Conturi, dintre consilierii de conturi în funcţie, pentru un mandat cu o durată de 3 ani. Acest mandat poate fi reînnoit o singură dată. Durata primului mandat începe la data numirii de către plenul Curţii de Conturi. (2) În exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele Autorităţii de audit emite decizii şi instrucţiuni. (3) Atribuţiile preşedintelui şi vicepreşedintelui se stabilesc prin Regulamentul de organizare şi funcţionare.


107

Anexa 6 Principalele concluzii ale dezbaterii internaţionale „Mecanisme de co-finanţare pentru proiecte derulate cu fonduri structurale în România - o perspectivă europeană”, Bucureşti, 22-23 iunie 2006 Evenimentul, organizat de Institutul pentru Politici Publice (IPP) şi Asociaţia Oraşelor din România (AOR) şi finanţat de Open Society Institute, Budapesta, prin programul Local Government and Public Service Reform Initiative (LGI), s-a desfăşurat în perioada 22-23 iunie a.c., la Hotel Ramada Majestic, Bucureşti, şi s-a bucurat de o largă participare din partea persoanelor responsabile de implementarea politicilor europene în domeniul proiectelor ce urmează a fi derulate cu fonduri structurale73. La manifestare au fost prezenţi (în ordine alfabetică): Simona Andrieş, Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti; Cristian Anghel, Preşedinte, Federaţia Autorităţilor Locale din România; Ileana Anghel Person, Consilier superior, Direcţia Managementul Creditelor Externe, Primăria Municipiului Bucureşti; Corina Badea, Consilier, Departamentul pentru Lupta Antifraudă; Violeta Bau, Director, Institutul pentru Politici Publice; Nicolae Bindiu, Primar, Primăria Oraşului Cavnic, Judeţul Maramureş; Anca Boagiu, Ministru, Ministerul Integrării Europene; Mariana Boncea, Preşedinte, Corpul Directorilor Economici din Asociaţia Municipiilor din România; Maria Buga, Director, Direcţia Mari Clienţi Corporativi, BRD Groupe Societe Generale; Sirma Caraman, Preşedinte, Asociaţia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor Judeţene din România; Călin Chira, Coordonator Programe, Asociaţia Municipiilor din România; Ionel Chiriţă, Preşedinte, Asociaţia Oraşelor din România; Silvian Ciupercă, Preşedinte, Consiliul Judeţean Ialomiţa; Răzvan Cotovelea, Director General, Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, Ministerul Finanţelor Publice; Marilena Demian, Şef Serviciu ISPA, Autoritatea de audit, Curtea de

73 Prezentările participanţilor români şi străini la evenimentul organizat de AOR şi IPP pot fi accesate pe site-ul IPP, la www.ipp.ro .

IPP - AOR

108

Conturi a României; Liviu Dragnea, Preşedinte, Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România; Mihaela Dugoiaşu, Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor; Silvia Dulgheru, Marketing Coordinator, Louis Berger; Irina Faion, Project Manager, LGI/OSI, Ungaria; Frederic Frapaise, Consilier Rezident de Twininng, Ministerul Finanţelor Publice; Gabriel Friptu, Director, Ministerul Integrării Europene; Daniela Furcovici, Consilier superior, Serviciul Integrare Europeană, Consiliul Judeţean Cluj; Cătălin Gavrizescu, Manager, Direcţia Sector Public/Administraţie publică locală, Raiffeisen Bank; Gabriel Gârban, Consilier, Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit; Stanislas Hubert, Coordonator ONG şi Cooperare Descentralizată, Ambasada Franţei în România; Istvan Jakab, Secretar de Stat, Ministerul Finanţelor Publice; Jenica Ioan, Director economic, Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice; Constantin Dudu Ionescu, Consultant, Institutul pentru Politici Publice; Marius Gubernat, Consilier, Direcţia Generală pentru Întărirea Capacităţii Administrative, Ministerul Administraţiei şi Internelor; Władysław Majka, Consilierul Preşedintelui, Curtea Supremă de Control, Polonia; Monica Marin, Coordonator Programe, Institutul pentru Politici Publice; Adrian Marius Marciuc, Consultant Planificare Regională, Agenţia de Dezvoltare Regională Vest; Mark McGivern Project Manager HELM Corporation Ltd., Irlanda; Gelu Mujea, Manager, Apă Canal 2000 SA, Piteşti, Judeţul Argeş; Daniela Munteanu, Departamentul Business Development, Louis Berger; Narcisa Muraru, Director Executiv, Asociaţia Municipiilor din România; Mariana Nanu, Consilier superior, Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului; John Neill, Head of European Unit, Department for Employment and Learning, Irlanda de Nord; Dan Nicula, Director General, Agenţia de Dezvoltare Regională Bucureşti-Ilfov; Nicolae Castravete, Primăria Oraşului Horezu, Judeţul Vâlcea; Dănuţ Olaru, Şef Birou Programe de Integrare Europeană, Primăria Oraşului Pucioasa, Judeţul Dâmboviţa; Marina Pavalan, Consilier dezvoltare regională şi agricultură, Ambasada Marii Britanii în Bucureşti; Irina Radu, Director în cadrul Autorităţii de Management pentru Infrastructură, Ministerul Finanţelor


109

Publice; Carmen Răduţ, Program Assistant, Ambasada Marii Britanii în Bucureşti; Aurelie Richard, Charge de Mission Cooperare Descentralizată şi ONG, Ambasada Franţei în România; Ioan Roman, Primar, Primăria Comunei Lumina, Judeţul Constanţa; Janos Setenyi, Director Executiv, Expanzio Consulting Ungaria; Ana-Maria Staicu, Asistentă cooperare descentralizată, Ambasada Franţei în România; Emoke Takacs, Product Manager, OTP Bank România; Mircea Nicu Toader, Secretr de Stat, Ministerul Administraţiei şi Internelor; Andzs Ubelis, Secretar de Stat Adjunct, Departamentul Sprijin Financiar Extern şi Coordonare, Letonia; Daniela Uţă, Departamentul Business Development, Louis Berger; Codru Vrabie, Trainer/Consultant, Coordonator “euadministraţie”, Institutul Român de Trening; Cristina Zorlin, Director, Direcţia Program Operaţional Sectorial de Dezvoltare a Resurselor Umane, Autoritatea de Management POSDRU, Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei În deschiderea seminarului, Ministrul Integrării Europene a discutat despre modul în care România a folosit fondurile de pre-aderare, evidenţiind faptul că s-au făcut progrese de la momentul 2004 până în prezent. În opinia doamnei Ministru Boagiu, la nivelul beneficiarilor (instituţii publice sau autorităţi locale) nu există suficientă capacitate de a urmări proiectele, aceasta fiind în opinia domniei sale cheia succesului. În contextul cerinţelor privind urmărirea implementării proiectelor, doamna Ministru a criticat şi activitatea agenţiilor de dezvoltare regională, sugerându-se să-şi asume un rol şi mai activ în activitatea următoare de accesare a fondurilor structurale. Tot în direcţia îmbunătăţirii managementului alocării proiectelor, din punct de vedere al carenţelor autorităţii publice centrale - de această dată - doamna Ministru a invocat modificarea sistemului de evaluare a cererilor de finanţare, proiectele fiind verificate în sensul îndeplinirii sau neîndeplinirii criteriilor de eligibilitate. Tot ca un punct slab al administraţiei publice a fost menţionată şi lipsa de resurse umane specializate. Domnul Secretar de Stat din cadrul Ministerului Finanţelor Publice Istvan Jakab, a punctat câteva aspecte generale

IPP - AOR

110

legate de momentul în care ne aflăm din punct de vedere al programării. În acest moment există documentele de programare - Planul Naţional de Dezvoltare, Cadrul Strategic Naţional de Referinţă precum şi Programele Operaţionale care au fost aprobate în şedinţă de Guvern în luna aprilie [n. a. 2006] şi trimise la Comisia Europeană [n. a. pentru discuţiile ce au loc între reprezentanţii celor două părţi în vederea aprobării acestor documente]. Toate aceste documente vor trebui negociate foarte atent cu Comisia Europeană. Autorităţile de Management lucrează la realizarea programelor complement care vor detalia domeniile de intervenţie. După ce toate aceste documente vor fi finalizate va exista o imagine mult mai clară a criteriilor de eligibilitate şi a schemelor de co-finanţare. S-a încercat ca din fondurile de pre-aderare existente să se asigure fonduri pentru pregătirea de proiecte în vederea accesării fondurilor structurale ce vor fi repartizate României. În ceea ce priveşte mecanismul co-finanţării există posibilitatea creditelor bancare (la Ministerul Finanţelor Publice există o Comisie de Acreditare a Creditelor Locale). O altă opţiune pe care autorităţile publice locale merită să o ia în considerare este cea a parteneriatului între două unităţi administrativ teritoriale. Parteneriatul este o opţiune foarte importantă, mai ales în cadrul fondurilor structurale, în condiţiile în care cresc veniturile aplicanţilor, iar această creştere se reflectă în suma accesată din fondurile europene la care aceştia trebuie să aducă o contribuţie proprie. Prin modificarea Legii finanţelor publice locale, a fost crescut gradul de îndatorare al autorităţilor locale la 30%, pentru a le putea permite acestora să-şi atragă fonduri pentru partea lor de co-finanţare a proiectelor. Până în acest moment (în perioada 2000 - 2006) 3,5 miliarde de Euro au fost alocate României de către UE prin Programul PHARE, 1,8 miliarde prin Programul ISPA şi 1,1 miliarde prin Programul SAPARD. La aceste sume se adaugă şi cele provenite din acordurile bilaterale cu state membre, pentru asistenţă tehnică şi financiară şi care se ridică la circa 700 milioane de Euro. Pentru a explica atenţionările venite din partea Uniunii Europene legate de slaba capacitate de contractare a României, domnul Răzvan


111

Cotovelea, Director în cadrul Autorităţii de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar, din Ministerul Finanţelor Publice consideră că trebuie făcută diferenţa între capacitatea de contractare (capacitatea de a pregăti, lansa, evalua licitaţiile şi de a semna contractele din valoarea alocată prin memorandumul de finanţare) şi capacitatea de gestionare (de implementare) care este o etapă ulterioară. Din faza de programare România nu a pierdut nici un euro, toţi banii alocaţi fiind programaţi şi contractele semnate, ceea ce înseamnă o bună capacitate administrativă la nivel central, înţeleasă în sensul că autorităţile centrale au reuşit să selecteze un număr de proiecte în limita fondurilor contractate de la Uniunea Europeană. Aceste contracte trebuie încheiate în maxim 2 ani de la data semnării memorandumului de finanţare. Atenţionările din partea Uniunii Europene pleacă de la faptul că fondurile structurale au o valoarea de 5 ori mai mare decât a celor de pre-aderare, ceea ce implică probleme ce ţin de volumul de bani alocaţi pe proiecte. În acelaşi timp, o altă deficienţă în sistemul de alocare a fondurilor ţine de carenţele de planificare a etapei de încheiere a contractelor, practica din România arătând că acestea se semnează adesea în ultimele luni ale perioadei de contractare, a apreciat în continuare domnul Director Răzvan Cotovelea. Pentru ca România să poată accesa aceste fonduri a fost realizat Planul Naţional de Dezvoltare. Pentru punerea în aplicare a acestuia nu este suficientă o capacitate administrativă bună la nivel central, ci este nevoie şi de o administraţie locală care să reuşească să-şi prioritizeze şi impună proiectele de dezvoltare. Programul Operaţional Regional este cel mai complex, cel mai greu de implementat, dar cu impactul cel mai important în ceea ce înseamnă reducerea decalajelor socio-economice dintre regiuni. În continuarea prezentărilor reprezentanţilor instituţiilor publice menţionate anterior, au avut loc dezbateri, ceea ce a permis mai ales autorităţilor locale să intervină pentru a prezenta o serie de condiţii cu un impact direct asupra procesului de accesare şi administrare a proiectelor din fonduri structurale. Reprezentanţii autorităţilor locale au

IPP - AOR

112

căzut de acord asupra necesităţii ca axele prioritare naţionale de dezvoltare să fie în concordanţă cu nevoile reale din plan local. La nivel local este obligatorie existenţa unor planuri multianuale de investiţii, a unei strategii bugetare pe termen mediu şi lung, a unui sistem al calităţii certificat la nivel local sau judeţean, existenţa unor parteneriate (public-public, public-privat). La nivelul comunelor, oraşelor şi municipiilor până în 50.000 de locuitori, capacitatea de susţinere a co-finanţării unor proiecte nu trece de 20%, a susţinut Preşedintele Asociaţiei Oraşelor din România, domnul Ionel Chiriţă, subliniind în intervenţia sa necesitatea creării unui Fond de dezvoltare naţională. Astfel, sumele necesare pentru co-finanţarea proiectelor ar trebui să provină pe de o parte din acest fond, iar pe de alta dintr-o componentă locală (taxe speciale, credite, fonduri de la parteneri privaţi). Expertul din Letonia Andzs Ubelis, Secretar de Stat adjunct în cadrul Departamentului de Asistenţă Financiară şi Coordonare din această ţară, s-a referit în prezentarea sa la baza legală şi fundamentarea criteriilor de selecţie, la modul în care au fost concepute şi organizate proiectele din fonduri structurale, la modul de aplicare precum şi la câteva lecţii învăţate din aplicarea acestora. În Letonia s-a observat necesitatea legiferării criteriilor de selecţie. Criteriile de selecţie (în Letonia există 3 tipuri de criterii: criterii administrative, cu caracter calificativ, criterii calitative generale, cu caracter atât calificativ cât şi selectiv şi criterii specifice, cu caracter selectiv) sprijină selectarea proiectelor încadrate în bugetul stabilit. În Letonia au fost mai multe discuţii despre criteriile de selecţie în sine decât despre programe. Aceste criterii sunt foarte importante şi nu trebuie să fie subestimate. Despre experienţa irlandeză a vorbit Mark McGivern, expert în cadrul firmei de consultanţă HELM Corporation, în domeniul managementului fondurilor structurale. Alături de menţionarea principiilor fondurilor structurale şi anume: programarea, adiţionalitatea, parteneriatul şi co-finanţarea, domnul McGivern a prezentat o serie de condiţii şi


113

mecanisme regionale care contribuie la optima administrare a fondurilor structurale în Irlanda de Nord: • existenţa unui stadiu avansat în procesul de

descentralizare atât a serviciilor cât şi a serviciilor financiare

• promovarea de parteneriate între autorităţile publice • elaborarea de modele de dezvoltare la nivel regional • efectuarea de plăţi în avans către grupuri locale implicate

în proiect pentru susţinerea unor activităţi cu buget considerabil

• alocarea de fonduri guvernamentale necesare asigurării co-finanţării.

Sistemul include iniţiativa comunitară Interreg, pentru cooperare transfrontalieră, Local Strategy Partnerships, pentru probleme social-economice şi Leader, precum şi cele pentru dezvoltare rurală. Fiecare consiliu local în Irlanda are un plan de dezvoltare economică locală astfel încât să existe un echilibru între acţiunile naţionale şi cele regionale/locale. În Irlanda grupurile locale şi regionale sprijină Autoritatea de Management şi organismele intermediare pentru managementul iniţiativelor comunitare Interreg, Leader în managementul şi distribuirea fondurilor. În acest context a fost creat un sistem de informare asupra managementului fondurilor structurale (www.eugrants.org). Procedurile curente care stau la baza derulării granturilor sunt: procesul de depunere a proiectului, procesul de selecţie, contestaţiile şi procesul de monitorizare. Depunerea proiectului se face prin pagina de web: www.eugrants.org. Nu toate liniile de finanţare sunt deschise permanent, organismele intermediare anunţând deschiderea acestora. Procesul de selecţie se încheie cu trimiterea unei scrisori de ofertă proiectelor câştigătoare. Pentru proiectele respinse se poate face contestaţie. Rambursarea plăţilor efectuate se face în urma unui proces de monitorizare. Informaţiile financiare şi nefinanciare ale proiectului sunt transmise organismului de implementare şi apoi Autorităţii de Management.

IPP - AOR

114

După intervenţia reprezentantului din Irlanda de Nord au urmat prezentări ale programelor operaţionale sectoriale ale diverselor ministere din România. De altfel, întreaga agendă a manifestării a fost structurată de aşa manieră încât să alterneze prezentarea experienţei din România cu cea din străinătate. Astfel, potrivit reprezentantei Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale şi Familiei, Cristina Zorlin, obiectivul general al Programului Operaţional Sectorial de care este responsabil instituţia reprezentată, îl constituie dezvoltarea resurselor umane şi creşterea competitivităţii pe piaţa muncii prin promovarea educaţiei continue şi a incluziunii sociale. Proiectele între 15.000 şi 150.000 euro vor putea fi depuse la nivel regional iar cele peste 150.000 euro vor fi evaluate la nivel naţional. Reprezentanta Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor, Mihaela Dugoiaşu, a prezentat cadrul în care a fost realizat Programul Operaţional Sectorial de Mediu şi axele prioritare ale acestuia (infrastructura de apă, managementul deşeurilor, impactul negativ al centralelor de termoficare, îmbunătăţirea biodiversităţii, reducerea riscurilor la dezastre naturale, asistenţă tehnică). Fondurile sunt destinate în proporţie de 90% axelor legate de infrastructura de apă şi managementul deşeurilor. În prezentarea sa, doamna Dugoiaşu a trecut în revistă instituţiile implicate în gestionarea fondurilor post-aderare şi fluxul documentelor: • potenţialul beneficiar al proiectului prezintă Agenţiei

Regionale pentru Protecţia Mediului (în calitate de Organism Intermediar - OI) un draft al proiectului - evaluare preliminară a proiectelor

• proiectele sunt apoi transmise către Autoritatea de Mediu - evaluare în conformitate cu criteriile de selecţie stabilite

• Autoritatea de Management (AM), Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor (MMGA), realizează o listă preliminară a proiectelor

• Comitetul Tehnic alcătuit de MMGA este implicat în aprobarea proiectelor. Comitetul Tehnic va recomanda apoi AM pentru POS Mediu aprobarea, revizuirea sau respingerea proiectelor, după caz


115

• AM informează OI şi Beneficiarul privind selecţia finala a proiectelor. AM va semna un acord de implementare cu Beneficiarul.

Din aceeaşi prezentare a reieşit că selecţia proiectelor se realizează în cadrul a trei etape majore de evaluare: • evaluarea cerinţelor formale (în vederea asigurării

conformităţii din punct de vedere administrativ) - Organismul Intermediar (Agenţia Regională de Protecţia Mediului);

• evaluarea eligibilităţii (criterii de eligibilitate) - Autoritatea de Management (Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor);

• evaluarea proiectului - Autoritatea de Management şi Comitetul Tehnic constituit în cadrul Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor.

Din conţinutul cadru al unui proiect nu trebuie să lipsească documentele de licitaţie. În evaluarea proiectelor sunt urmărite: prioritatea acestora în raport cu axele propuse în POS, impactul de mediu, compatibilitatea cu politicile comunitare, evaluarea tehnică, viabilitatea financiară şi capacitatea de implementare, a apreciat doamna Dugoiaşu. Fondurile de co-finanţare ar trebui să fie asigurate din veniturile generate de operator (pentru proiectele de infrastructură de apă, spre exemplu). În afară de aceste fonduri, există şi o serie de instituţii finanţatoare care oferă condiţii preferenţiale municipalităţilor. O condiţie preliminară a obţinerii finanţării a fost şi este asocierea municipalităţilor. La rândul său, Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului cel ce reprezintă Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial de Transport a început prezentarea subliniind rolul pe care îl joacă instituţia în gestionarea fondurilor dedicate infrastructurii naţionale (rutiere, feroviare, maritime şi aeriene). Cu toate că autorităţile locale nu au o implicare directă în co-finanţarea la acest program - beneficiarii direcţi fiind Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri, respectiv Compania Feroviară - rezultatele programului vor avea implicaţii directe pentru

IPP - AOR

116

acestea. Prezentând fondurile din care se vor finanţa priorităţile din POS (Fondul de Coeziune şi Fondul European de Dezvoltare Regională) precum şi tipuri de proiecte ce vor fi finanţate, reprezentanta Ministerului, Mariana Nanu, Consilier superior, a atras atenţia asupra faptului că în prezent, există probleme în partea de implementare a proiectelor, mai ales legate de pregătirea proiectelor (studii de fezabilitate, prefezabilitate, studiu de impact asupra mediului etc.). Totodată, doamna Nanu a atras atenţia asupra faptului că proiectele mari (peste 50 mil. euro) trebuie aprobate de Comisia Europeană, procesul durând aproximativ 1 an de la transmiterea proiectului. Co-finanţarea va fi asigurată, în general, de la bugetul de stat, a punctat în final reprezentanta Ministerului Transporturilor. Pentru alternarea temelor şi experienţelor naţionale cu cele internaţionale, în continuare a luat cuvântul John Neill, Director al Unităţii UE, din cadrul Departamentului pentru Ocuparea Forţei de Muncă şi Învăţământ din Irlanda de Nord. În introducere domnul Neill s-a referit la o serie de similitudini între experienţa pe care o parcurge acum România şi cea pe care a întâlnit-o în Irlanda. În continuare, în prezentarea domniei sale, a pus accent pe experienţa din Irlanda de Nord. În această ţară există trei programe principale ale Uniunii Europene: Transitional Objective 1, Peace Programme şi Interreg III, fiecare dintre acestea dispunând de bani din diferite fonduri europene (ESF, ERDF etc.). Cât priveşte procesul de alocare a fondurilor, domnul Neill a atras atenţia participanţilor aspra importanţei fiecăreia dintre etape, începând cu alocarea de către Comisie a fondurilor pentru statul membru UE (2007-2013), continuând cu stadiul în care statul membru elaborează Programul Operaţional şi încheind cu aprobarea proiectului, moment ce coincide cu lansarea lui. Trebuie ţinut cont în permanenţă de durata mare a acestui proces, ce poate dura până la un an. Din prezentarea domnului Neill redăm mai jos o descriere a etapelor enunţate anterior:


117

Etape: 1. Comisia Europeană propune cuantumul fondurilor UE

alocate, apoi trebuie să existe o aprobare politică a Consiliului de Miniştri, după care fondurile sunt aprobate de Consiliul şi Parlamentul European. Urmează implementarea Regulamentelor adoptate de Comisia Europeană şi apoi adoptarea de către Consiliul Europei a instrucţiunilor strategice pentru comunităţi (Community Strategic Guidelines)

2. În ce priveşte pregătirea Programului Operaţional (PO) şi

acest proces poate fi îndelungat şi dificil. De exemplu în Irlanda de Nord se redactează un document cadru de dezvoltare naţională care este supus apoi consultărilor cu autorităţile şi alţi parteneri sociali. De multe ori guvernul din Irlanda de Nord nu pleacă de la un plan prestabilit dar nici autorităţile locale sau consiliile nu pleacă de la un plan prestabilit pentru obiectivele de investiţii pentru care doresc să aloce fondurile europene. Apoi se schiţează PO şi urmează iarăşi consultări pe marginea acestuia, consultări ce pot dura luni întregi (max. 4 luni). Ulterior se transmite PO la Comisie care îl aprobă şi lansează proiectul (proces care la fel poate dura 4-5 luni, chiar mai mult). Datorită procedurilor de aprobare ale Comisiei durează mult până la aprobarea proiectului. Din experienţa Irlandei de Nord, reiese că acest PO trebuie să fie foarte bine redactat şi fundamentat, şi, în acelaşi timp, să nu existe probleme politice care să reiasă din proiect şi care pot încetini procesul de aprobare

3. Odată PO aprobat, se lansează cererea de proiecte de

la organizaţii calificate şi apoi se trimit scrisorile de ofertă proiectelor câştigătoare. Astfel, pot trece 4 - 5 luni de la lansarea ofertei şi până la demararea proiectelor câştigătoare. În acel moment se pot acorda şi sume în avans acestor proiecte. Decontările în cadrul proiectelor încep într-o perioadă de 2-3 luni de la demararea lor, iar primele fonduri de la Comisie vin după alte 4-5 luni - adică la 1 an şi jumătate după ce programul debutează.

IPP - AOR

118

Această situaţie poate genera o mare dificultate. Se presupune că pentru perioada 2007-2013 suma de avans acordată de Comisie statelor membre UE va fi aceeaşi ca în perioada 2000-2006, adică 7%. Este important ca organizaţiile care au câştigat proiectele să aibă fonduri pentru demararea lor şi e bine ca atunci când acestea au fost declarate câştigătoare (contractele se semnează) să existe fondurile respective deja disponibile. Dar aceasta nu se întâmplă frecvent! Experienţa arată că abia după un an şi jumătate de la aprobarea PO de către Comisie încep să vină fonduri de la Comisie către statul membru, ceea ce poate constitui o mare problemă.

În continuare domnul Neill a făcut referire la distribuirea fondurilor UE în Irlanda de Nord şi în special la co-finanţări la diverse nivele. Este vorba de programe guvernamentale specifice la care nu sunt implicate ONG-uri, fiind oferite şi câteva exemple:

• la nivel naţional: programe de dezvoltare a calificării forţei de muncă; în Irlanda de Nord sunt foarte mulţi şomeri care nu au o calificare corespunzătoare. Aceasta e o parte importantă a programului guvernamental pentru care Comisia e pregătită să aloce fonduri. De obicei participarea este: 45% guvern şi 55% UE.

• la nivel regional: ca şi în România, se constată declinul vieţii rurale; cu ajutorul fondurilor europene se încearcă ajutarea fermierilor;

• la nivel local: şomajul pe termen lung este cel care creează probleme, de ex. bunicul, tatăl şi fiul sunt şomeri - fondurile sociale europene pot ajuta să se remedieze acest lucru.

În planificarea programelor guvernamentale ce presupun concomitent accesarea fondurilor europene, este necesară aprobarea Comisiei în avans, pentru a evita eventualitatea de returnare a fondurilor. Programele guvernamentale trebuie să fie uşor de administrat, a sugerat domnul Neill, iar


119

dacă sunt implicate departamente sau ministere diferite trebuie să existe o foarte bună comunicare între acestea. Pe lângă proiectele menţionate mai sus, sunt finanţabile şi o serie de proiecte neguvernamentale. Finanţarea în acest caz este 45% din partea guvernului şi 55% din partea UE, un exemplu în acest sens fiind proiectele care vizează ajutorarea persoanelor cu dizabilităţi. Aceste finanţări co-implică şi fonduri din sectorul privat. Astfel, sunt organizaţii neguvernamentale care aplică pentru fonduri UE şi participă cu o contribuţie din fonduri proprii (match-funding) sau din alte surse, cum ar fi din sectorul privat. Din experienţa Ungariei, prezentată de domnul Setenyi, Director Executiv al firmei de consultanţă Expanzio Consulting rezultă că în perioada 2004-2006 (după aderarea Ungariei la UE) s-au înregistrat aproximativ 35.000 propuneri de proiecte din care aproximativ 42% au fost declarate câştigătoare. În urma unui calcul sumar, rezultă că aproximativ fiecare a doua propunere este câştigătoare. Aproape toate regiunile ţării au fost implicate în aceste fonduri. Deja au fost contractate 85% din fondurile pentru perioada 2004-2006, însă doar 30% din proiecte au primit până în 2006 primele tranşe de bani. În prezent, următorul Plan Naţional de Dezvoltare a fost deja trimis la Bruxelles şi este în stadiul de negocieri. Intenţia Ungariei, a scos în evidenţă domnul Setenyi, nu este de a maximiza fondurile structurale, ci de a obţine concesii în privinţa unui management local mai flexibil al banilor. Totodată, domnul Setenyi a avertizat şi asupra unor potenţiale pericole care vor putea apărea. Pericole:

1. pentru primarii de localităţi ar fi supra-dependenţa de fondurile structurale; recomandarea domniei sale este să nu se abandoneze proiectele locale cu buget mic

IPP - AOR

120

2. diferenţa între impunerea proiectelor de la centru şi nevoile locale. Este necesar un control local asupra propunerilor de proiecte. Nu este suficient să se câştige un proiect, este nevoie de o implementare reuşită, mai ales întrucât va urma un audit. Concluzia este că nu trebuie făcute proiecte doar de dragul de a scrie proiecte. Importante la un proiect sunt obiectivele, indicatorii şi bugetul

3. la început, în Ungaria, proiectele erau scrise de experţi,

consultanţi, oameni din afara autorităţilor locale. Experienţa ulterioară a arătat, însă, că este important un control intern asupra conţinutului proiectului. De asemenea, este necesară instruirea unui grup de oameni din cadrul autorităţilor locale care să controleze conţinutul proiectelor, să gândească, să planifice, să creeze strategii de dezvoltare

4. managerul de proiect poate crea probleme, în măsura

în care nu este bine ales. Această poziţie necesită experienţă şi instruire

5. încetineala derulării proiectului poate genera o serie de

dificultăţi

6. plăţile în avans - sunt întotdeauna întârziate faţă de derularea proiectului. Trebuie făcute eventual împrumuturi pentru a face plăţile

7. pre-finanţarea şi asigurarea cash-flow-ului. În cadrul

proiectelor decontările sunt realizate cu întârziere de aproximativ 100-120 zile. Trebuie create fonduri locale de lichidităţi pentru finanţarea diverselor proiecte

În final, pe baza experienţei maghiare, domnul Setenyi consideră că un municipiu ca Oradea, Arad sau Cluj ar trebui ca în următorii de 2-3 ani să aibă aproximativ 1-2 proiecte de infrastructură şi 2-3 participări în proiecte de dezvoltare a resurselor umane. Aceasta ar reprezenta o evaluare realistă


121

a capacităţii de absorbţie a fondurilor structurale pentru astfel de municipalităţi. Luând cuvântul în continuare, domnul Gabriel Friptu, Director General al Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Regional, din cadrul Ministerului Integrării Europene, a ţinut să sublinieze şi domnia sa faptul că există probleme similare între cele două ţări, Ungaria şi România. Astfel, printre principalele probleme identificate în România se numără:

Probleme: • capacitatea beneficiarilor de a gestiona contractele • capacitatea mediului neguvernamental (privat) de a oferi

servicii de consultanţă • lipsa practicii de externalizare a unei părţi din atribuţiile

beneficiarului (pregătirea tehnică a unui proiect, pregătirea şi gestionarea în sine a unui contract)

• la nivelul pregătirii proiectelor cele mai multe semne de întrebare se referă la nivelul pregătirii bugetelor. Apare problema de cash flow. Trebuie evaluate toate riscurile posibile pe buget, consideră domnul Friptu, care atrage atenţia că banii vin prin rambursare în termen de până la 120 de zile. În cazul în care în procesul de decontare anumite costuri sunt considerate neeligibile, acestea vor fi suportate de către autoritatea locală.

• înainte de a aplica cu un proiect punctual, este nevoie de un plan de dezvoltare. În cazul României, părerea domnului Friptu este că, pentru multe comunităţi, aceste planuri nu sunt suficiente pentru a susţine o strategie de dezvoltare locală. În cadrul fondurilor structurale, banii nu se alocă după nevoi, ci plecând de la ideea că un proiect are un impact economic, urmând să aducă venituri la bugetul local

* *

IPP - AOR

122

Cea de-a doua zi a dezbaterilor s-a concentrat asupra mediului bancar şi a relaţiei acestuia cu autorităţile publice locale, din perspectiva accesării fondurilor structurale, la discuţie fiind prezenţi reprezentanţi ai unor importanţi instituţii bancare menţionate la începutul acestui material. În debutul prezentării sale, doamna Emoke Takacs, Product Manager, OTP Bank România a punctat importanţa fazei de programare a proiectelor finanţate din fonduri europene. Chiar şi regulamentele Uniunii Europene privind fondurile structurale evidenţiază cooperarea, programarea şi adiţionalitatea ca elemente importante în pregătirea proiectelor, a precizat domnia sa. În cazul parteneriatului, este nevoie atât de o cooperare profesională cât şi de o cooperare financiară. În Ungaria, OTP Bank a sprijinit municipalităţile în pregătirea profesională cât şi în cea financiară. OTP Bank a format un grup de experţi care explică municipalităţilor cum pot fi folosiţi banii europeni. Experţii oferă consultanţă asupra surselor de finanţare europene ce pot fi abordate în relaţia cu posibilitatea de intervenţie a băncii în scopul asigurării cofinanţării, a posibilităţilor de parteneriat dar şi în elaborarea efectivă a proiectelor. Pentru aceasta, OTP Bank a creat o companie separată, OTP Hungaro-Projekt Ldt., specializată în acordarea consultanţei către autorităţi locale pentru pregătirea proiectelor din fonduri europene. Doamna Takacs consideră că în România municipalităţile nu sunt suficient informate asupra subiectelor enunţate anterior. Experienţa OTP Bank a arătat că municipalităţile au nevoie de bancă nu numai pentru atragerea cofinanţării ci şi pentru gestionarea proiectelor. De aceea, băncile din Ungaria au pregătit produse speciale pentru municipalităţi, gen împrumuturi speciale pentru cofinanţarea proiectelor, pentru prefinanţare etc. Băncile ungureşti au contacte la nivel regional ce realizează studii legate de nevoile municipalităţilor din acea regiune. În acest fel sunt pregătite cele mai bune oferte de creditare şi servicii pentru filialele către care municipalităţile se pot îndrepta pentru a cere informaţii specializate. Doamna Sirma Caraman, Preşedinte, Asociaţia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor Judeţene


123

din România, a întrebat dacă în Ungaria există o bancă de credit local. Doamna Takacs a răspuns că existenţa unei astfel de bănci ar încălca principiul democratic al liberei concurenţe. Pe de altă parte, autorităţile trebuie să fie libere să-şi găsească planurile financiare cele mai avantajoase. În continuarea discuţiilor, doamna Maria Buga, Director, Direcţia Mari Clienţi Corporativi, BRD Groupe Societe Generale România a prezentat modul în care banca pe care domnia sa o reprezintă a reuşit să se implice în acordarea de credite către autorităţile locale din România în etapa fondurilor de preaderare. Banca a fost un partener de dialog pentru autorităţile locale, în special în momentul în care a trebuit să se găsească o soluţie pentru co-finanţarea proiectelor SAPARD. În ceea ce o priveşte creditul acordat pentru co-finanţare are o componentă pe termen scurt - un credit revolving, care acoperă necesarul până la decontarea de către Comisia Europeană şi o componentă pe termen mediu/lung, pentru contribuţia proprie la proiect (co-finanţare). Pentru fondurile structurale şi de coeziune se va încerca păstrarea algoritmului, pentru că şi în cazul acestora autorităţile vor trebui să se autofinanţeze până la decontare. Datorită faptului că sumele contractate pe fondurile structurale sunt mult mai mari decât cele pe fonduri de pre-aderare, este necesară o implicare a băncii şi în faza de programare a proiectelor, consideră doamna Buga. Domnul Cătălin Gavrizescu, Manager, Direcţia Sector Public/Administraţie publică locală, Raiffeisen Bank România, a continuat ideea doamnei Buga, precizând că în cazul în care băncile nu pot participa alături de autorităţi în programarea proiectelor din fonduri structurale, acestea nu vor fi întotdeauna dispuse să acopere riscurile provenind din imposibilitatea de rambursare a creditelor. Această afirmaţie a domniei sale are la bază dificultăţile întâmpinate de Raiffeisen Bank România în perioada de derulare a Programului SAPARD. Aceste probleme au fost date de faptul că SAPARD se adresează în special comunelor care au bugete mici şi nu pot susţine o datorie atât de mare. Pentru împrumuturile destinate cheltuielilor rambursabile, a fost emisă o lege care excepta aceste rate de la gradul de

IPP - AOR

124

îndatorare. Această practică ar trebui păstrată şi în cazul fondurilor structurale, pentru că este vorba de sume foarte mari şi aproape nimeni nu îşi va permite astfel de credite. În această situaţie riscul băncii se mută pe implementarea proiectului, aşa cum a reieşit din experienţa Programului SAPARD. Din creditele acordate de banca reprezentată de domnul Gavrizescu, în peste 80% din cazuri s-au înregistrat întârzieri la rambursarea creditului sau rambursările nu au fost complete. În aceste condiţii, banca este dispusă să angajeze consultanţi pentru pregătirea şi implementarea proiectelor, dar participarea acestora în aceste faze nu este posibilă în contextul actualei legislaţii din România privind achiziţiile publice prin care autorităţile locale ar trebui să încheie un contract separat de prestări servicii în afara celui de creditare propriu-zisă. Şi în opinia domnului Gavrizescu crearea unei bănci dedicată autorităţilor locale nu este necesară. În acest moment competiţia bancară este suficient de puternică, încât să se poată ajunge la rezultatele dorite în ce priveşte creditele contractate de la o bancă. Referitor la experienţa ungară, în cadrul proiectelor finanţate din fonduri structurale băncile nu mai oferă doar servicii financiare pure ci consultanţă şi servicii financiare, a afirmat domnul Janos Setenyi. În caz contrar există riscul ca banca să nu îşi recupereze banii. În opinia domniei sale, în România există o percepţie greşită asupra consultanţei. Consultanţii ar trebui să fie în primul rând români. De aceea domnia sa consideră o ironie faptul că guvernul român nu a început programe de training pentru consultanţă, aşa cum au făcut băncile. Solicitând cuvântul în continuare, doamna Buga a subliniat faptul că prin noua lege a achiziţiilor publice din România, contractarea de servicii bancare este considerată achiziţie de prestări servicii. În acest context, atrage atenţia doamna Buga, Director, Direcţia Mari Clienţi Corporativi, BRD Groupe Societe Generale România, primăriile vor trebui să semneze cu băncile contracte de prestări servicii în loc de contracte de credit.


125

Tot în acest context, doamna Caraman, Preşedinte, Asociaţia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor Judeţene din România a atras atenţia participanţilor asupra faptului că autorităţile publice locale au în continuare reţineri în angajarea de credite pentru că sursele de venituri sunt limitate. Pe de altă parte, datorită multelor şi deselor schimbări legislative nu se poate face o evaluare a bugetului pe termen mediu şi lung. O altă problemă importantă în accesarea fondurilor este legată de lipsa personalului specializat, în special în cadrul primăriilor de comune şi oraşe mici. Băncile reprezintă un sector important în cazul co-finanţărilor fondurilor structurale în Polonia, a început prezentarea domnul Wladislaw Majka, reprezentând Curtea Supremă de Control a Poloniei. Bugetul municipalităţilor este mai mare decât cel al statului în ce priveşte co-finanţarea fondurilor structurale, consideră domnia sa. Bugetul din partea statului polonez este asigurat de Ministerul de Finanţe, Banca Naţională a Poloniei şi Banca Naţională Economică (semi-comercială), în timp ce bugetul local este asigurat prin băncile comerciale. Administraţia locală are libertatea de a îşi alege banca cu care lucrează, dar acest lucru este făcut prin proceduri de achiziţie publică. Aducând în discuţie problemele cu care a fost confruntată Polonia, domnul Majka a subliniat problema pre-finanţării proiectelor, acceptând totuşi faptul că domeniul fondurilor europene este unul cu risc scăzut. Cel mai mare risc care poate apărea este legat de management, dar acesta dispare când proiectul este bine făcut şi administrat. Tot în acelaşi registru, domnul Majka s-a referit la parteneriatul public-privat care este bine dezvoltat în Polonia, deşi riscul nu este egal împărţit. Se doreşte crearea de consorţii care să administreze proiectele în folosul societăţii locale, deşi în multe cazuri deciziile politice sunt cele care influenţează proiectele cu mulţi bani. În general băncile au trecut mai bine testul proiectelor din fonduri europene decât organismele publice. Băncile au început să şi ofere informaţii despre proiecte, uneori mai rapid decât autorităţile centrale implicate în aceste procese.

IPP - AOR

126

Domnul McGivern, expert în cadrul firmei de consultanţă HELM Corporation, Irlanda, a adus în discuţie problema comisioanelor încasate de bănci, aceste comisioane nefiind considerate eligibile de către Uniunea Europeană. În acest context domnul Neill, Director al Unităţii UE, din cadrul Departamentului pentru Ocuparea Forţei de Muncă şi Învăţământ din Irlanda de Nord a subliniat două aspecte importante de care trebuie să se ţină seama: orice comision către bancă este dedus din bugetul public, de asemenea orice profit realizat este dedus din costurile proiectului. În replică, soluţia propusă de domnul Setenyi, Director Executiv, Expanzio Consulting Ungaria pentru plata comisioanelor bancare din fondurile structurale constă în includerea personalul băncii în bugetul proiectului prin două linii de buget: maxim 10% din bugetul proiectului să fie destinat managementului proiectului şi maxim 10 % pentru servicii de consultanţă. În continuare discuţia a fost canalizată de doamna Faion, Project Manager, LGI/OSI, către zona de audit. După părerea domnului Majka, elementul cel mai slab al sistemului de audit al fondurilor europene este Curtea europeană de auditori. Metodologia folosită este „audit-like” nu „control-like”. Nu există metode specifice de a vedea dacă unele operaţii sau activităţi sunt corecte sau nu. Un audit în înţeles modern constă nu numai în a găsi greşeli ci şi în prevenirea apariţia neregulilor. În cazul în care acestea totuşi apar, sistemul ar trebui îmbunătăţit ci nu lăsat să funcţioneze în continuare în acelaşi mod. Experienţa franceză, în special cea din regiunea Lorraine, a fost împărtăşită celor prezenţi de către domnul Frederic Frapaise, Consilier Rezident de Twining, Ministerul Finanţelor Publice din România. Deşi procedurile de accesare a fondurilor europene sunt complexe şi dificile, acestea trebuie respectate pentru a asigura securitatea juridică şi financiară a statului şi a beneficiarului, consideră domnia sa. De asemenea, trebuie avut în vedere ca procedurile naţionale să nu intre în contradicţie cu cele europene, a atras atenţia domnul Frapaise. Prin reglementările europene, autorităţile centrale sunt obligate


127

să asigure o transparenţă în scopul informării publicului cu privire la la existenţa fondurilor, a tipului de proiecte eligibile precum şi a criteriilor de selecţie a proiectelor şi a procedurilor. Pentru a se asigura o egalitate de şanse între potenţialii beneficiari, este necesar ca toţi cei interesaţi să beneficieze de aceleaşi informaţii asupra procedurilor de accesare a fondurilor structurale şi să aibă aceeaşi posibilitate de acces la sursele de co-finanţare. Domnul Frapaise a atras atenţia reprezentanţilor comunităţilor locale să nu se lanseze în proiecte care nu sunt eligibile sau în care nu pot atinge obiectivele de investiţii pe care le au în vedere. În Franţa, la jumătatea anului 2002, s-a constatat că existau un număr insuficient de proiecte depuse. Pentru creşterea nivelului de consumare a fondurilor, pe lângă amplificarea publicităţii, a fost implementat un „dispozitiv de sprijin pentru beneficiari”. La nivel naţional a fost creată o reţea a dispozitivelor de sprijin, în cadrul căreia au avut loc schimburi de experienţă şi diseminare de bune practici. Dispozitivul de sprijin dezvoltat în Lorainne are o particularitate, şi anume, „grupul regional de sprijin pentru beneficiari”, după cum l-a numit chiar domnia sa. Acesta se axează pe o întărire a rolului comunicării cu beneficiarii; este finanţat integral prin creditul de asistenţă tehnică al programului şi face obiectul unui transfer de experienţă spre alte regiuni. Obiectivul grupului este de creştere a numărului de dosare selecţionate, de asistare şi sprijinire a potenţialilor beneficiari în realizarea şi depunerea dosarului, dar şi de asistare a beneficiarilor în monitorizarea dosarelor. Astfel, în doi ani numărul dosarelor a depăşit capacitatea de finanţare. O importantă sursă atrasă pentru finanţarea serviciilor locale o reprezintă şi fondurile structurale, dar accesarea acestora de către multe dintre autorităţile locale este identificată ca o problemă consideră doamna Mariana Boncea, preşedinta Corpului Directorilor Economici din cadrul Asociaţiei Municipiilor din România. Principalele cauze pentru lipsa de capacitate în accesarea fondurilor europene ar fi:

IPP - AOR

128

Cauze: - obiective • insuficienţa fondurilor care susţin descentralizarea. Nu

întotdeauna responsabilităţile descentralizate au fost urmate şi de sursele de finanţare adecvate

• predictibilitate redusă a veniturilor bugetelor locale • lipsa unor standarde calitative şi cantitative pentru

serviciile publice • lipsa unor costuri standard pentru servicii. Acestea ar da

măsura eficienţei autorităţii locale şi un reper în cazul transferului de responsabilitate (dacă sursa de finanţare alocată este suficientă pentru acoperirea costurilor)

• stabilirea aceloraşi responsabilităţi pentru toate autorităţile publice locale, indiferent de mărime

• existenţa unui personal nemotivat din punct de vedere al salarizării

• îngrădiri legislative ce nu permit funcţionarilor publici implicarea directă în cadrul proiectelor derulate din fonduri nerambursabile, în condiţiile în care mai are şi alte sarcini de urmărit

• numărul mare de unităţi administrativ-teritoriale din România.

- subiective • rezistenţa la schimbare • imobilismul în gândire şi acţiune atât al unor aleşi locali

cât şi al unor funcţionari publici • dificultăţi în comunicare • capacitate limitată a unor autorităţi locale de a crea şi

implementa politici publice. În continuarea prezentării, doamna Boncea s-a referit la politici publice ce ar trebui realizate la nivel central:

• stimularea administraţiilor locale cu un management performant

• stabilirea unor standarde calitative şi cantitative pentru serviciile publice


129

• crearea unei baze comune de date, atrăgând atenţia asupra neexistenţei unui cadru legal care să impună realizarea de politici publice la nivel local. Domnia sa consideră că principalele politici ce s-ar impune la acest nivel sunt:

• politica financiară care trebuie să cuprindă politica de maximizare a bugetelor, politica achiziţiilor publice, politica de îndatorare, politica privind fondul de rezervă

• politica de personal recomandând în acelaşi timp elaborarea unor manuale de bune practici. Mulţumind pentru participarea la eveniment, Directorul Institutului pentru Politici Publice, doamna Violeta Bau, a dat cuvântul Coordonatorului de Proiect, doamna Monica Marin, care a punctat unele dintre concluziile evenimentului, după cum sunt redate mai jos:

Concluzii: • realizarea unor întâlniri pe plan local, cu participarea

aleşilor locali dar şi a funcţionarilor publici din executiv • găsirea de unor soluţii de menţinere la dezbateri a

reprezentanţilor guvernului şi participarea acestora în mod activ la aceste dezbateri

• realizarea unor întâlniri axate pe schimburi de experienţă, cu prezentări mai detaliate a programelor operaţionale, a procedurilor bancare de acordare a creditelor, a procedurilor de achiziţii publice, a controlului fondurilor structurale şi a rolului fiecărei autorităţi de control pentru fiecare program operaţional

• realizarea de întâlniri pe tema structurilor juridice care pot rezulta din asocierea mai multor oraşe, municipii, pentru proiecte intercomunitare şi inter-regionale

• schimburi de experienţă pe tema altor programe gestionate în ţările europene

IPP - AOR

130

• realizarea de materiale de tipul ghidurilor şi manualelor de bune practici

• realizarea unui program de e-learning pentru oraşe şi crearea unei reţele de educaţie pentru localităţi

• elaborarea portofoliului de proiecte • instruirea funcţionarilor din administraţia locală care se

vor implica direct în managementul proiectelor din fonduri structurale.

Nu în ultimul rând, în încheierea lucrărilor, doamna Irina Faion a transmis interesul Open Society Institute de a contribui la creşterea în România, a capacităţii autorităţilor publice de accesare şi gestionare corespunzătoare a fondurilor structurale.


Anexa 7. Nivelul estimat al co-finanţării programelor operaţionale sectoriale în România

Co-finanţare naţională % din total finanţare

UE Public Privat Total

Grand total

1 2 3 4=2+3 5=1+4

UE

Pub

lic

Priv

at

1. Creşterea Competitivităţii Economice (FEDR)

2240 115.2 1168.6 1283.8

3523.8 63.5 3.2 33.1

2. Infrastructură de Transport (FEDR +FC)

4010 858.9 33.6 892.5 4902.5 81.7 17.5 0.6

3. Infrastruc-tură de Mediu (FEDR +FC)

3960 943.1 0.0 943.1 4903.1 80.7 19.2 0.0

4. Dezvoltarea Resurselor Umane (FSE)

3050 538.3 0.0 538.3 3588.3 85.0 15.0 0.0

5. Capacitate administrativă (FSE)

185 32.6 0.0 32.6 217.6 85.0 14.9 0.0

6. Dezvoltarea Regională (FEDR)

3275 513.9 241.8 755.7 4030.7 81.2 12.7 6.0

7. Asistenţă tehnică (ERDF)

150 26.4 0.0 26.4 176.4 85.0 15.0 0.0

TOTAL Convergenţă

16870 3028.6 1444.0 4472.6

21342.6 79.0 14.1 6.7

Tabel 5. Nivelul estimat al co-finanţării naţionale pentru fondurile

structurale. Sursa datelor: Prezentarea domnului Răzvan Cotovelea, Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin

Comunitar, realizată în cadrul dezbaterii internaţionale, „Mecanisme eficiente de co-finanţare a proiectelor din fonduri

structurale - o perspectivă europeană”,organizată de IPP, Bucureşti, 22-23 iunie 2006.

Cifrele reprezintă preţuri 2004 în milioane euro.

131

Abs

orbţ

ia fo

ndur

ilor s

truct

ural

e în

Rom

ânia

- st

adiu

l pre

gătir

ilor

Niv

elul

est

imat

al c

o-fin

anţă

rii n

aţio

nale

pen

tru p

rogr

amul

ope

raţio

nal s

ecto

rial d

e m

ediu

Axe

prio

ritar

e

Total UE

Bugete de Stat

Bugete Locale

Total Surse Publice

Surse Private

Total Surse Naţionale

Grant Total

% UE

% Buget Stat

% Privat

Ext

inde

rea şi

mod

erni

zare

a in

frast

ruct

urii

de a

pă ş

i apă

uz

ată

- FC

2.

440

373.

1 57

.4

430.

6 0.

0 43

0.6

2870

.6

85.0

13

.0

2.0

Dez

volta

rea

sist

emel

or

inte

grat

e de

man

agem

ent a

l deşe

urilo

r şi r

eabi

litar

ea

situ

rilor

pol

uate

isto

ric -

FED

R

773

173.

4 19

.3

192.

8 0.

0 19

2.8

965.

8 80

.0

18.0

2.

0

Îmbu

nătăţir

ea s

iste

me-

lor d

e în

călz

ire m

unic

ipal

e în

arii

le

prio

ritar

e se

lect

ate

- FC

20

0 19

2.0

8.0

200.

0 0.

0 20

0.0

400.

0 50

.0

48.0

2.

0

Impl

emen

tare

a si

stem

elor

ad

ecva

te d

e m

anag

emen

t pe

ntru

pro

tecţ

ia n

atur

ii FE

DR

15

0 33

.7

3.7

37.5

0.

0 37

.5

187.

5 80

.0

18.0

2.

0

Impl

emen

tare

a un

ei in

frast

ruc-

turi

adec

vate

pen

tru p

reve

nire

a ris

curil

or n

atur

ale

în z

onel

e ce

le m

ai v

ulne

rabi

le -

FC

237

36.2

5.

9 42

.1

0.0

42.1

27

9.1

85.0

13

.0

2.0

IPP - AOR

132

IPP

- AO

R

134

Asistenţă tehnică - FED

R

160 40.0

0.0 40.0

0.0 40.0

200.0 80.0

20.0 0.0

Tabel 6. N

ivelul estimat al co-finanţării naţionale pentru program

ul operaţional sectorial de mediu. S

ursa datelor: P

rezentarea domnului R

ăzvan Cotovelea, A

utoritatea de Managem

ent pentru Cadrul de S

prijin C

omunitar, în cadrul dezbaterii internaţionale organizate de IP

P şi A

OR

, „Mecanism

e eficiente de co-finanţare a proiectelor din fonduri structurale - o perspectivă europeană”, organizată de IP

P şi A

OR

, B

ucureşti, 22-23 iunie 2006. Cifrele reprezintă preţuri 2004 în m

ilioane euro.

133


26024598 manual fonduri

Documents